ВВЕДЕНИЕ

Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной

власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих

2

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 136-ФЗ), в совокупности с Федеральным законом от 03.02.2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

-э

референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ), в Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[4] (далее - Федеральный закон № 131 -ФЗ) внесены кардинальные изменения в части компетенционных, территориальных и организационных основ местного самоуправления, в той или иной степени затронувшие всех лиц, проживающих на территории России.

Внесенные изменения повлекли за собой серьезное усиление органов государственной власти субъектов РФ в части изменения объема компетенции органов местного самоуправления, порядка их формирования, дальнейшего фактического лишения органов местного самоуправления самостоятельности. Названные изменения получили неоднозначную оценку и вызвали множество вопросов, споров, противоречий как в научной среде^[5], так и в муниципальноправовой практике^[6]. Дискуссия активно продолжается, единая

(консолидированная) позиция в отношении муниципальной реформы 2014 - 2016 гг. до настоящего времени не сформулирована ни в научной среде, ни в сфере публичной власти в целом. В этой связи исследование новейшей эволюции муниципального права является крайне актуальным. Важно комплексно проанализировать и осмыслить муниципальную реформу 2014 - 2016 гг., на основе проведенного анализа и осмысления предложить научному сообществу, законодателю, соответствующим органам государственной и муниципальной власти свои предложения по совершенствованию существующей модели местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Муниципальная реформа 2014-2016 годов не была подвергнута комплексному исследованию и не получила должного научного осмысления в юридической литературе. В отечественной науке предприняты исследования по отдельным аспектам реформирования местного самоуправления. Значимый вклад в изучение теоретических и практических проблем реформирования местного самоуправления внесен монографическим исследованием А.Н. Костюкова «Российская муниципальноправовая политика» и его последующими работами . Большое значение для исследовании проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет монография Н.Л. Пешина «Г осударственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели»^{[7] [8] [9]. Вопросы реформирования отдельных институтов местного самоуправления (территориальной организации, организационных моделей, компетенции местного самоуправления, межмуниципального сотрудничества) в разное время были предметом внимания представителей наук конституционного и муниципального права: С.А.}

Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Е.В. Гриценко, М.В. Демидова, Н.В. Джагарян, М.Ю. Дитятковского, Е.П. Забелиной, А.В. Ильиных,

А.И. Казанника, С.Д. Князева, О.А. Кожевникова, А.Н. Костюкова,

А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.А. Ларичева, И.И. Овчинникова, Р.А. Охотникова, Р.А. Ниматулаевой, Н.Л. Пешина, В.В. Таболина,

Н.С. Тимофеева, Г.В. Трубилова, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева,

О.Е. Шишкиной, Е.С. Шугриной, В.Е. Чиркина и других ученых.

Близкие по объекту изучения диссертационные исследования провели С.А. Овсянников^[10] (2007 г.), О.Л. Казанцева^[11] (2011 г.). Однако С.А. Овсянников исследовал реформирование местного самоуправления еще до полного вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ. О.Л. Казанцева рассматривала правовое положение местного самоуправления до его принципиального реформирования 2014 - 2016 гг., в исследовании делала акцент именно на взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, уделив значительное внимание местным финансам.

Анализ указанных общих и специальных исследований позволил определить предмет, приоритеты диссертационного исследования, а также переосмыслить полученные учеными результаты применительно к современным политико-правовым условиям.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся между органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами России в процессе реформирования муниципальноправовых институтов правовой организации местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, института организационных основ местного самоуправления, института компетенции местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней, регламентирующие отношения, возникающие в сфере местного самоуправления в связи с проведением муниципальной реформы, и практика их применения, научные взгляды на данную проблему, тенденции и перспективы развития нормативного правового регулирования указанных отношений в современных политико-правовых условиях.

Целью диссертационного исследования является комплексный системный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования местного самоуправления в условиях его глобального реформирования, разработка рекомендаций по их разрешению, по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Для достижения поставленных целей в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

1) исследовать теоретические основы разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления, выявить основные проблемы;

2) внести рекомендации по совершенствованию современной модели разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления;

3) проанализировать новейшее реформирование территориальных основ местного самоуправления (в части городских округов);

4) исследовать процесс укрупнения муниципальных образований в новейшее время;

5) рассмотреть реформирование организационных моделей местного самоуправления в современной России (на примере городских округов);

6) продемонстрировать трансформацию принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Методологическая основа исследования. Исследование осуществляется путем применения как общенаучных, так и частнонаучных методов. В основе изучения лежит диалектический метод, в рамках которого местное самоуправление как социально-политическое явление рассматривается в его развитии и во взаимоотношениях со смежными явлениями.

В работе широко применяется метод системного анализа, и в силу этого исследование основывается на положении о том, что все отношения в сфере местного самоуправления, равно как и средства их регулирования, находятся в системной взаимосвязи.

В исследовании используются также иные общенаучные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, наблюдение, статистический метод, методы формальной логики) и частнонаучные методы (формально-юридический, сравнительно-правовой, контент-анализ).

Теоретическую основу исследования составили труды видных отечественных ученых в области теории государства и права, конституционного и муниципального права, работавших как в дореволюционный период

(В.П.

A. А. Акмалова, К.В. Арановский, И.В. Бабичев, С.Н. Братановский, А.В. Бутаков,

B. И. Васильев, И.В. Выдрин, М.Ю. Дитятковский, А.И. Казанник, М.Ю. Ким,

C. В. Князев, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Г.Н. Комкова, А.Н. Костюков, Н.И. Матузов, В.В. Невинский, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, А.Д. Селюков,

A. А. Саломаткин, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, Г.Н. Чеботарев,

B. Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др.).

Особую ценность для исследования представляют труды ученых, непосредственно затрагивающих проблемы, исследуемые в диссертации: Р.В. Бабуна, О.И. Баженовой, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, А.А. Джагаряна, Н.В. Джагарян, Е.В. Гриценко, О.Л. Казанцевой, А.Н. Кокотова, О.А. Кожевникова, А.Н. Костюкова, Н.Л. Пешина, Н.И. Соломка, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, Т.Н. Михеевой, О.А. Сомовой, А.А. Уварова, Н.А. Шевчика, Г.Н. Чеботарева, Е.С. Шугриной и др.

Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, муниципально-правовые акты, регулирующие компетенцию местного самоуправления, территориальную организацию местного

самоуправления, модели и организацию местного самоуправления,

перераспределение полномочий между органами государственной власти

субъектов РФ и органами местного самоуправления. В ходе проведения данной работы было исследовано законодательство всех 85 субъектов Российской Федерации в рассматриваемых сферах.

Эмпирическую основу исследования составляют судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, данные интернет-ресурсов и социологических исследований в сфере компетенции местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, моделей и организации местного самоуправления,

перераспределения полномочий между органами государственной власти

субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование места и роли органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, территориальной организации местного самоуправления, организационных моделей местного самоуправления, принципа выборности органов и должностных лиц местного самоуправления, теоретических и практических основ разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления в контексте проходящего в настоящее время этапа муниципальной реформы.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. Вопросы местного значения различных видов муниципальных образований, закрепленные в ст.ст. 14, 15, 16, 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, в большинстве своем дублируют друг друга. Дублирование прослеживается при сравнении распределения вопросов местного значения между муниципальным районом и поселением в одном случае, и городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами - в другом. Анализ положений Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) приводит к выводу о том, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ во многом совпадают с вопросами местного значения муниципальных образований. Необходимо исключить подобное дублирование, каждый вопрос местного значения либо полномочие органа государственной власти должны быть четко закреплены за публично-правовыми образованиями только одного уровня.

2. Многие закрепленные в ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, по своей природе являются не переданными государственными полномочиями, фактически осуществляемыми органами местного самоуправления, но без передачи соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств. Для исправления данной неблагоприятной для местного самоуправления ситуации необходимо права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, исключить из Федерального закона № 131-ФЗ и: 1) передать органам местного самоуправления в порядке ст.ст. 19-21 Федерального закона № 131 -ФЗ как отдельные государственные полномочия с одновременной передачей соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств те права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения и носят временный характер; 2) включить в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ те права, которые по своему характеру не связаны с непосредственными интересами местного населения и носят постоянный характер; 3) включить в перечень вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования те права, которые по своему характеру связаны с непосредственными интересами местного населения и носят постоянный характер с закреплением соответствующих материальных ресурсов и финансовых средств. ^[12]

3. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в том значении, которое придается этому понятию Федеральным законом № 131-ФЗ, противоречит принципу организационного обособления местного самоуправления в системе управления государством, принципу самостоятельности решения населением вопросов местного значения. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления допустимо только в случае наступления обстоятельств, предусмотренных ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ. Ненадлежащее выполнение какого-либо закрепленного за муниципальным образованием полномочия должно повлечь за собой изменение непосредственно текста Федерального закона № 131 -ФЗ, исключающее это полномочие из компетенции муниципального образования определенного уровня и передающее его в компетенцию муниципального образования иного уровня или в компетенцию субъекта РФ.

4. Введение двух новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов - не соответствует цели приближения местной власти к населению, обеспечения гражданину реальной возможности принимать участие в управлении муниципалитетом, поскольку компетенция органов местного самоуправления внутригородского района существенно ограничена в сравнении с компетенцией органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением. Следовательно, граждане по-прежнему лишены возможности активного участия в осуществлении муниципальной власти.

5. Введение двухуровневой системы организации местного самоуправления на уровне городских округов влечет фактическое включение органов местного самоуправления городских округов в единую систему органов государственной власти, а также ослабление муниципальной власти в крупных городах России, ставит ее в зависимость от субъектов РФ, поскольку нарушается принцип единства городского хозяйства, замедляется экономическое развитие города, единое городское пространство разрывается на внутригородские районы, не обладающие финансовой и функциональной самостоятельностью.

6. Укрупнение муниципальных образований путем преобразования муниципальных районов и входящих в его состав городских и сельских поселений в городские округа по «упрощенной процедуре», а также введение нового вида муниципального образования - сельского округа - направлены на ликвидацию базового (поселенческого) уровня местного самоуправления, что противоречит ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, закрепляющей осуществление населением местного самоуправления, в первую очередь, на первичном - поселенческом уровне, и правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 01.12.2015 г. № 30-П ; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, закрепляющей самостоятельное решение населением вопросов местного значения, поскольку упомянутые законопроекты подменяют согласие населения согласием представительного органа муниципального образования, который далеко не всегда адекватно представляет интересы населения соответствующей территории.

7. Определение организационной модели местного самоуправления уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации противоречит закрепленному в ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации праву населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно в уставе муниципального образования из числа вариантов, закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ.

8. По результатам анализа законодательства 85 субъектов Российской Федерации прослеживается тенденция к унификации организационных моделей местного самоуправления на всей территории Российской Федерации к двум моделям: «сити-менеджер» и «совет-комиссия», - устанавливаемым законом ^[13] субъекта Российской Федерации. Закрепление возможности определять порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления уставом муниципального образования в наибольшей степени соответствует конституционному принципу самостоятельности местного самоуправления.

9. Современная муниципально-правовая политика направлена на максимальное ограничение прямых выборов глав муниципальных образований. Избрание главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, как из числа депутатов этого представительного органа, так и из числа представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не является выборами в том значении, которое придается этому понятию Федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[14] (далее - Федеральный закон № 67-ФЗ). Выборы предполагают прямое волеизъявление граждан. При избрании главы муниципального образования представительным органом муниципального образования, как из числа депутатов, так и из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, граждане РФ прямого участия в данном процессе не принимают.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой комплексное исследование новейшего и наиболее значимого за все последние годы этапа реформы местного самоуправления, предусматривающего коренное изменение территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления, позволившее выявить недостатки проходящей реформы и сформулировать выводы и предложения, которые могут быть использованы в процессе дальнейшего реформирования местного самоуправления. В диссертации содержатся предложения по преодолению выявленных теоретических и практических проблем в рассматриваемой области, внесению изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ и смежные законодательные акты.

Материалы настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке лекций, семинарских и практических занятий по предметам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Городское самоуправление». Результаты работы также можно использовать в целях совершенствования законодательства в рассматриваемой области. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в практической деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях и выступлениях автора на Международных, Всероссийских и региональных научных конференциях:

- VIII научно-практическая конференция «Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Правительство Омской области, 22 ноября 2012 г.);

- Международная научная конференция «Проблемы налогового правоприменения в странах Центральной и Восточной Европы» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Правительство Омской области, 23-24 сентября 2013 г.);

- IX Международная научно-практическая конференция «Совершенствование местного самоуправления сквозь призму конституционной экономики» (Омск, Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, Правительство Омской области, 13 октября 2014 г.);

- Всероссийская научная конференция адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, Омская академия МВД России, 31 марта 2015 г.);

- Всероссийская научная конференция молодых ученых и студентов «Эволюция российского права» (Екатеринбург, 23-24 апреля 2015 г.);

- IV Всероссийская научно-практическая конференция «Проблемы современного российского законодательства» (Иркутск, Иркутский государственный университет, 11 сентября 2015 г.);

- Международная научно-практическая конференция, посвященная празднованию 57-летия непрерывного юридического образования в Дальневосточном федеральном университете и 96-летию непрерывного образования на Дальнем Востоке России «Перспективы развития юридической науки, практики и образования в Азиатско-Тихоокеанском регионе» (Владивосток; ДВФУ, 25 сентября 2015 г.);

- Международная научная конференция адъюнктов, аспирантов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, Омская академия МВД России, 29 марта 2016 г.).

Ряд научно-исследовательских выводов опубликованы в рецензируемых научных журналах, в которых публикуются основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата наук. Всего по теме диссертации подготовлены монография и 11 научных статей.