<<
>>

2.1. Удаление в отставку

В мае 2009 г. в ФЗ 2003 г. были внесены изменения, предусматривающие возможность удаления главы муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ[113] [114].

Такое решение законодателя вытекало из положений Послания Президента России от 5 ноября 2008 г., касающихся предоставления представительным органам муниципальных образований права более эффективно контролировать, а при необходимости и освобож-

л

дать от должности глав муниципального образования . После этого в ГД ФС РФ был внесен соответствующий законопроект.

В ч. 1 и 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. указывается, что представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ.

При этом основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) возникновение последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 75 ФЗ 2003 г.; 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению местных вопросов, реализации полномочий, предусмотренных ФЗ 2003 г., иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Следует заметить, что введение института удаления в отставку главы муниципального образования решением представительного органа местного самоуправления представляет собой существенное изменение содержания юридической ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления.

Дело в том, что до соответствующих поправок в ФЗ 2003 г. законодательство не предусматривало какой-либо конкретизированной ответственности главы муниципального образования перед представительным органом, не говоря уже о том, чтобы представительный орган мог досрочно прекратить полномочия главы муниципального образования.

Правда, была и остается возможность отзыва избирателями главы муниципального образования, избранного населением в соответствии со ст. 24 ФЗ 2003 г. («Г олосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования»). Однако, по мнению В.В. Пылина, такое право населения так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось фактически в невыполнимую форму демократии и в действительности не работает[115] [116].

Соответственно, имеющиеся в ФЗ 2003 г. с первой же его редакции нормы о том, что глава муниципального образования подотчетен представительному органу этого образования (ч. 5 ст. 36 ФЗ 2003 г.), также оставались декларативными. По мнению того же В.В. Пылина, такая ситуация имела место из-за сопротивления глав муниципальных образований2. И действительно, ни в случае избрания главы муниципального образования населением, ни даже в случае избрания его представительным органом из своего состава он не прекращал полномочия высшего должностного лица местного самоуправления досрочно, несмотря на все претензии к его деятельности как со стороны населения, так и депутатов представительного органа муниципальной власти, поскольку отсутствовал необходимый действенный правовой механизм досрочного окончания полномочий главы муниципального образования ввиду неудовлетворительной оценки его деятельности, которую давали депутаты и избиратели.

Поэтому не случайно вопрос о необходимости установления процедуры действенного контроля главы муниципального образования со стороны представительного органа этого образования обсуждался за несколько лет до указанных поправок в ФЗ 2003 г.

Так, еще в 2003 г. С.Г. Соловьев указывал, что анализ механизма ответственности глав муниципального образования не будет полным в случае, если не указать механизм внутрисистемного контроля в их отношении в системе муниципальной власти[117].

Результатом общественной и научной критики стала разработка законопроекта об удалении главы муниципального образования в отставку решением представительного органа местного самоуправления. В заключении Общественной палаты РФ по проекту данного закона, в частности, отмечалось, что «в настоящее время представительные органы в подавляющем большинстве случаев находятся в практическом подчинении у глав муниципальных образований. Это во многом связано с тем, что главы муниципальных образований исторически воспринимаются населением как единственный властный субъект, обладающий достаточными полномочиями для решения их жизненных проблем. Причем такое полновластное положение главы бытует как в сознании граждан, так и в политической реальности. В свою очередь, представительный орган не воспринимается гражданами как ведущая единица системы организации местного самоуправления... Поэтому предлагаемые в рассматриваемом законопроекте инициативы могут существенно уравновесить систему организации местного самоуправления, предоставив представительным органам реальную возможность контролировать деятельность глав муниципальных образований и местных администраций»[118]. Однако здесь следует сделать оговорку, которая заключается в том, что речь идет о тех главах муниципальных образований, которые являются главами местных администраций.

Следует заметить, что рассматриваемый институт и отдельные его характеристики получает различное толкование в правовой литературе, и первые публикации имели критическую направленность[119] [120]. Сомнение вызывает уже т само название - «удаление в отставку». Так, Е.С. Шугрина отмечает, что «институт ответственности глав перед соответствующим представительным органом довольно хорошо известен мировой практике; как правило, применяемая санкция носит название «выражение недоверия».

Однако в данном случае было предложено иное наименование санкции - удаление в отставку. Использование этого термина в данном случае представляется не совсем удачным. Например, «удалением в отставку» судьи является его почет- 3

ный уход, или почетное удаление с должности» .

Н.Ю. Давыдова указывает, что данный вопрос является внутренним вопросом местного самоуправления, и законодатель тем самым зашел за пределы регулирования «общих принципов» местного самоуправления, и, в результате, реально данная норма стремится ограничить самостоятельность и организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Это явление выполняет дестабилизирующую функцию в управлении государством, так как дезориентирует субъектов права в осознании реальной цели законов и в выборе правовых средств для реализации субъективных прав и законных интересов[121].

Отмечается, далее, что, по сути, внутренний вопрос муниципального образования урегулирован федеральным законом, тогда как это могло быть благополучно произведено муниципальным правовым актом. Появляются существенные опасения в том, что федеральный законодатель не вышел за пределы собственных полномочий. В соответствии с ч. 1 ст. 5 ФЗ 2003 г. к компетенции федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации. Является ли вопрос об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом и удалении его в отставку общим принципом организации местного самоуправления в масштабах страны? В случае с удалением главы муниципального образования в отставку речь идет о «внутренних» делах муниципального образования - ответственности главы муниципального образования перед представительным органом. Исходя из права населения муниципального образования на самостоятельное определение организации местного самоуправления, федеральные органы государственной власти не вправе препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать вопрос о порядке взаимоотношений органов местного самоуправления муниципального образования между собой, в том числе путем правового регулирования.

Очевидно, что этот Закон направлен на последовательное укрепление вертикали власти в стране. Его задача - расширение границ и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, прямое влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании[122].

Данная позиция, однако, представляется излишне категоричной.

Дело в том, что, согласно ст. 74.1 ФЗ 2003 г., окончательное решение принимается представительным органом местного самоуправления, который, в частности, не обязан удовлетворять инициативу главы исполнительной власти субъекта РФ. Кроме того, позиция Н.Ю. Давыдовой не совсем логична в том отношении, что она не предусматривает участия в регулировании данного института на уровне субъекта РФ. Нужно также иметь в виду, что удаление в отставку главы муниципального образования, означает досрочное прекращение его полномочий и представляет собой чрезвычайное событие в конкретном муниципальном образовании, а это, как мы ранее отмечали, есть мера муниципально-правовой ответственности, муниципально-правовая санкция, и в этой связи мы не можем согласиться с В.В. Авиловым о том, что удаление в отставку не может быть мерой муниципально-правовой ответственности[123]. Здесь нужен крайне взвешенный подход в регулировании соответствующих общественных отношений, что оправдывает именно федеральный уровень регулирования. Вместе с тем, мы разделяет озабоченность Н.Ю. Давыдовой в части, касающейся влияния на решение этого вопроса высшего должностного лица субъекта РФ, и ниже покажем, что оно, действительно, выходит за рамки определенного Конституцией России и самим же ФЗ 2003 г. фундаментального принципа самостоятельности местного самоуправления.

В литературе отмечается, что закон не определяет характера «мнения высшего должностного лица субъекта РФ». Если это лицо высказывается против удаления главы муниципального образования в отставку, то блокирует ли его позиция решение представительного органа? При этом в п.

3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. крайне обтекаемо сформулировано одно из оснований удаления в отставку: неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом этого образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная 2 раза подряд. Каковы критерии такой оценки? При этом в реализации данной процедуры не задействованы суды, в частности, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые могли бы давать заключение о соблюдении установленного порядка удаления главы муниципального образования в отставку[124].

Подобная позиция не является бесспорной. Вряд ли целесообразно подключать к вопросу о контроле за соблюдением процедуры удаления главы муниципального образования в отставку конституционные (уставные) суды субъектов РФ, поскольку, во-первых, они имеются не во всех субъектах РФ, и, во-вторых, это не их функция - для этого есть суды общей юрисдикции, что, собственно, и предусмотрено в ст. 74.1 ФЗ 2003 г.

Первая практика показывает, что данные вопросы возбуждаются и решаются пока не по сущностным, а по политическим мотивам. Так, в г. Озерске (Челябинская область) основанием для удаления в отставку явились 2 неудовлетворительные оценки, данные представительным органом МСУ по итогам ежегодного отчета главы города Озерска перед теми же депутатами. Следует отметить, что депутаты представительного органа не утвердили отчет не только за 2008 год, но и за 2007 год, при том, что ранее депутаты этого представительного органа в том же составе этот же отчет приняли. При таких противоречиях удаление главы города Озерска в отставку позднее было успешно оспорено им в суде[125]. Вместе с тем, нужно иметь в виду, что вопрос об удалении главы города в отставку подняли представители оппозиционных партий, и отставка не состоялась в значительной мере потому, что главу города поддержала областная администрация.

По мнению В.В. Пылева, удаление главы муниципального образования в отставку непозволительно решается без участия населения, очень узким кругом депутатов, пренебрегая тем, что глава муниципального образования избран населением на муниципальных выборах. Таким образом, воля, выраженная населением на выборах, которые являются высшим непосредственным выражением власти населения, изменяется даже без учета его мнения. Необходимо предусмотреть, чтобы подобные решения принимались при непосредственном участии населения[126] [127]. Автор, однако, не учитывает, что глава муниципального образования может быть избран не только населением, но и представительным органом местного самоуправления.

Вместе с тем, в ст. 74.1 ФЗ 2003 г. действительно содержится немало спорных положений. Так, из смысла ч. 2 ст. 74.1, где раскрываются основания для удаления главы муниципального образования в отставку, следует, что эти основания считаются установленными и утвержденными самим представительным органом муниципального образования. Вряд ли такой подход можно считать правильным, во всяком случае в отношении п. 1 и 2 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г., поскольку получается, что представительный орган муниципального образования сам выдвигает основания, сам их констатирует и сам же по ним принимает решение. Мы полагаем, что в такого рода случаях требуется судебное подтверждение. Кроме того, в п. 2 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. законодатель не учел ситуацию, когда глава муниципального образования не может объективно исполнять свои полномочия ввиду привлечения к уголовной ответственности и временным отстранением в этой связи от должности. Такая коллизия имела место, в частности, в г. Купино Новосибирской области, и на это обстоятельство обращалось внимание в литературе . Соответственно, мы полагаем целесообразным п. 1 и 2 ч. 2 ст. 74. 1 ФЗ 2003 г. начинать со слов «установленные в судебном порядке», а в п. 2 добавить фразу «за исключением случая временного отстранения от должности в уголовнопроцессуальном порядке».

Далее, институт удаления главы муниципального образования в отставку не вполне согласуется с рядом принципов функционирования местного самоуправления. В частности, согласно ФЗ 2003 г., рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы в отставку производится с учетом мнения главы субъекта РФ (ч. 4 ст. 74.1). В связи с этим М.А. Липчанская полагает, что из содержания ч. 4 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. напрямую непонятно, вправе ли депутаты удалить главу муниципального образования в отставку в том случае, если глава субъекта РФ выступил против этого. По мнению автора, эта ситуация в принципе вероятна. Наоборот, если точка зрения высшего должностного лица субъекта РФ не высказана, удаление главы муниципального образования невозможно[128] [129].

Мы допускаем, что формулировка ч. 4 ст. 74.1 ФЗ 2003 г., где нет указания на модальность необходимости и долженствования, действительно, дает основание для подобной трактовки данного законодательного положения.

Подобная коллизия находит отражение и в муниципальной практике. Так, в г. Озерске (Челябинская область) 2 сентябре 2009 г. была осуществлена повторная попытка удаления в отставку мэра города. В ходе рассмотрения инициативы на заседании Г ородского Собрания некоторые депутаты указали на отсутствие мнения губернатора Челябинской области по поводу новой инициативы. Присутствовавший на заседании прокурор г. Озёрска подтвердил, что федеральный закон чётко регламентирует: мнение высшего должностного лица области обязательно при принятии данного решения. Однако председатель городского Собрания, имевший другую точку зрения, производство по удалению в отставку не прекратил, процедура была доведена до голосования .

Нам видится, что ситуация, когда удаление главы муниципального образования невозможно, если отсутствует точка зрения главы субъекта Федерации, не соответствует принципу самостоятельности местного самоуправления. Думается, что здесь принципиальным является факт надлежащего извещения высшего должностного лица субъекта РФ о выдвинутой депутатами представительного органа муниципального образования инициативе об удалении главы муниципального образования. Этот аспект, с нашей точки зрения, отрегулирован в достаточной мере в ч. 3 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. В этой связи для суживания рамок толкования ч. 4 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. предлагается к ее тексту сделать добавление: «если такое мнение сформировалось ко дню рассмотрения данной инициативы». Соответственно, если высшее должностное лицо не довело до сведения представительного органа местного самоуправления свое мнение, то инициатива рассматривается без учета выраженной точки зрения руководителя субъекта РФ.

В это же время законодатель определяет, что окончательное решение принимает представительный орган муниципального образования, которое может идти в разрез с мнением высшего должностного лица субъекта РФ. Последний не имеет правовых рычагов для того, чтобы изменить решение представительного органа МСУ даже в судебном порядке (за исключением случаев установленного нарушения процедурных вопросов).

Мы полагаем, что такое законодательное положение соответствует сущности отношений между региональной государственной властью, с одной стороны, и муниципальной властью, с другой, поскольку, согласно ст. 12 Конституции России, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В этой связи в литературе отмечается, что «непосредственное вмешательство лица, замещающего государственную должность, в принятие любого решения представительного органа муниципального образования являло бы собой откровенное нарушение конституционного законодательства, более того, основ конституционного строя. Другой вопрос: не является ли таковым вмешательством и нарушением выражение высшим должностным лицом субъекта собственного мнения по вопросу отрешения главы от должности? Насколько в этом случае соблюдается норма о самостоятельности местного самоуправления в осуществлении своих полномочий?»[130]. Мы полагаем, что поставленный вопрос имеет свой резон.

Дело в том, что в ФЗ 2003 г. предусматривается положение, согласно которого при решении вопроса об удалении в отставку главы муниципального образования представительным органом точка зрения высшего должностного лица субъекта РФ, выражаемая им при рассмотрении обращения об удалении, приобретает признак обязательности. Это имеет место в случае, если инициатива об удалении выдвигается депутатами. Так, в случае рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы в отставку ожидается разрешение вопросов, которые касаются обеспечения осуществления органами МСУ отдельных государственных полномочий, делегированных федеральными или региональными законами, и (или) решений, действий (бездействия) главы муниципального образования, приведших к наступлению последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 75 ФЗ 2003 г., решение об удалении в отставку может быть принято лишь при согласии высшего должностного лица субъекта РФ.

Иначе говоря, высшее должностное лицо субъекта РФ в данной ситуации решающим образом определяет итоги рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, правда, законодатель ограничивает случаи такого решающего участия высшего должностного лица субъекта РФ в процедуре рассмотрения обращения и принятия решения по результатам такого рассмотрения, а если точнее, то речь идет о том, что перечень полномочий, ввиду ненадлежащего осуществления которых инициирована процедура удаления в отставку главы муниципального образования, не выходит за рамки тех полномочий, которые обусловлены актами органов государственной власти федерального и уровня субъектов РФ по наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В литературе отмечается, что согласие высшего должностного лица субъекта РФ в этом случае целесообразно, ведь именно по инициативе государственных властей происходит наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, и именно представитель государственной власти должен оценить реальную возможность осуществления этих полномочий и принять окончательное решение[131]. Есть и другая точка зрения. Так, по мнению М.А. Мокшиной, рассматриваемая муниципальноправовая норма позволяет неоправданно «вмешиваться органам государственной власти в порядок назначения и освобождения от должности должностных лиц органов местного самоуправления»[132]. Как нам представляется, здесь необходимо учитывать ряд обстоятельств, которые не находят отражения в высказываемых по этому поводу точках зрения.

Прежде всего, представляется неправильным сам подход законодателя, определенный в ч. 5 ст. 74.1 ФЗ 2003 г., когда инициатива рассмотрения вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, исходящая от депутатов, строится на ненадлежащем обеспечении осуществления органами муниципальной власти отдельных государственных полномочий.

Возникает ряд вопросов. Один из них заключается в том, что важнее для депутатов представительного органа муниципального образования: эффективная деятельность главы по решению местных вопросов или по осуществлению отдельных государственных полномочий? Мы полагаем, что, безусловно, - решение вопросов местного значения, для чего, собственно, и создаются органы местного самоуправления. В этом смысле мы согласны с В.И. Васильевым, который полагает, что «важно следить за тем и добиваться того, чтобы государственные полномочия добровольно исполнялись не в ущерб решению вопросов местного значения, поскольку в противном случае может быть потерян социальный смысл существования и функционирования самого института местного самоуправления»[133]. Добавим сюда предписание ст. 21 ФЗ 2003 г., согласно которой органы государственной власти осуществляют контроль над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также над использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств (ч. 1), и в случае обнаружения несоблюдений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченными государственными органами могут выдаваться письменные предписания по ликвидации таких нарушений. Предписания обязательны для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления. Данные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке (ч. 3).

Исходя из этого, странной выглядит диспозиция ч. 5 ст.74.1 ФЗ 2003 г., предполагающая, что депутаты представительного органа муниципального образования должны быть озабочены эффективностью деятельности главы муниципального образования по осуществлению отдельных государственных полномочий в большей мере, чем орган государственной власти, который делегировал эти полномочия и который в соответствии с законом обязан контролировать ход их выполнения[134]. Мы полагаем, что такого толкования диспозиции не должно быть в указанном законодательном положении.

Далее, нужно иметь в виду, что в сравнении с объемом вопросов местного значения (ст. 14-16 ФЗ 2003 г.) объем осуществляемых органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, как показывает муниципальная практика, ничтожно мал, и поэтому если даже допустить, что глава муниципального образования неудовлетворительно осуществляет деятельность по выполнению отдельных государственных полномочий, но вполне удовлетворительно решает вопросы местного значения, что для местного населения, естественно важнее, правильно ли будет ставить вопрос об удалении главы в отставку?

Обязательным условием возможности удаления главы муниципальных образований в порядке ч. 5 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. является наступление последствий, определенных в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г. На противоречивость данного законодательного положения указывает, в частности, В.В. Авилов[135] [136] [137]. По мнению С.В. Елисеевой, здесь «очевидны существенные недоработки в правовом регулировании данного основания вмешательства, дающие возможность для широкого злоупотребления со стороны органов государственной власти» . Подобной позиции придерживается и А.А. Сергеев . Мы ставим под сомнение целесообразность указания п. 2 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г. как условия удаления в отставку главы муниципального образования, поскольку оно трудно поддается расчету, и еще, пожалуй, труднее вывести причинноследственную связь последствий, определенных в п. 2 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г., и действий и решений главы муниципального образования, поскольку ключевые бюджетные вопросы в муниципальном образовании решаются на уровне представительного органа местного самоуправления. Наше мнение подтверждается, в частности, указанием известного специалиста по муниципальному праву Е.С. Шугриной на то, что ей «неизвестны примеры удаления в отставку главы муниципального образования за деяния, повлекшие наступление последствий, предусмотренных п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г.»[138] [139] [140] (статья опубликована в 2011 г.).

Что касается последствия, установленного в п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г., то и здесь не все так однозначно. Так, по мнению М.С. Чакаловой, данным законодательным положением нарушается принцип самостоятельности муниципальных органов в границах их компетенции, который уже выглядит как принцип самостоятельности органов государственной власти в решении вопросов местного значения; нарушается также принцип дополнительности осуществляемых органами местного самоуправления государственных полномочий по отношению к выполнению собственных полномочий в данном случае заменяется на принцип приоритетности осуществляемых государственных полномочий2. Этот автор полагает, что п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г. вообще необходимо исключить, и соответственно вместо отдельных полномочий муниципальных органов должны изыматься только отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления, осуществление которых не соответствует действующему законодательству, что предупредит их дальнейшее нарушение . К этому следует добавить и нерешенный законодателем вопрос о соразмерности объема нецелевого расходования бюджетных средств, то есть при каком объеме допустимо ставить вопрос об удалении главы муниципального образования в отставку. Равным образом это касается и указанных в п. 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003г. нарушений Конституции России, федеральных законов, прочих нормативных правовых актов, установленных соответствующим судом. Нарушение нарушению рознь, и причиняемый вред общественным отношениям может сильно различаться, что затрудняет установление критерия, определяющего необходимость постановки вопроса об удалении в отставку. Нужно принять также во внимание точку зрения, согласно которой нецелевое использование бюджетных средств содержит в себе признаки уголовного преступления, наказание за которое предусмотрено ст. 285.1 Уголовного кодекса России, что влечет применение мер уголовной ответственности и является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования[141]. Соответственно, мы полагаем целесообразным исключить из ч. 2 ст. 74. 1 ФЗ 2003 г. пункт 1.

Обобщая суждения, связанные с законодательным положением, закрепленным в ч. 5 ст. 74.1 ФЗ 2003 г., мы делаем вывод о том, что глава субъекта РФ ни при каких обстоятельствах не должен иметь обязательного решающего мнения при решении вопроса об удалении в отставку главы муниципального образования. Диспозиция ч. 5 ст.74.1 ФЗ 2003 г. представляется противоречащей социальному назначению представительного органа местного самоуправления, который воплощает народное представительство на уровне местного самоуправле- ния[142]. Положения о наступлении последствий, указанных в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ 2003 г., как необходимого условия возможного удаления в отставку главы муниципального образования в порядке ч. 5 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. представляются не отвечающими муниципальной практике и недостаточно отрегулированными. В совокупности мы считаем, что ч. 5 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. должна быть исключена.

С особым полномочием высшего должностного лица субъекта РФ, связанным с его определяющим мнением при решении вопроса об удалении в отставку главы муниципального образования в порядке ч. 5 ст. 74.1 ФЗ 2003 г., корреспондирует и законодательное положение, согласно которому инициатива высшего должностного лица субъекта Федерации об удалении главы муниципального образования в отставку оформляется в виде обращения, вносимого в представительный орган этого образования вместе с проектом

соответствующего решения. О внесении указанной инициативы глава муниципального образования информируется не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения (ч. 6 ст. 74.1 ФЗ 2003 г.).

По смыслу ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. высшее должностное лицо субъекта Федерации вправе обратиться к представительному органу с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку по любому из оснований, указанных в п. 1-3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. Ровно по этим же основаниям данную инициативу могут выдвинуть депутаты представительного органа муниципального образования. Таким образом, в части оснований выдвижения инициативы по удалению в отставку главы муниципального образования законодатель уравнял депутатов представительного органа муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Такой подход, однако, представляется весьма неоднозначным. Следует согласиться с С.Б. Банщиковым, который в этой связи указывает, что «вполне обоснованно можно ставить вопрос о нарушении принципа самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий»[143]. И далее, перечисляя указанные в ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. основания для удаления главы муниципального образования в отставку, С.Б. Банщиков выражает следующее недоумение: «Очевидно, что в таковых (так в тексте - авт.) случаях высшее должностное лицо субъекта будет выражать свое мнение, когда рассматриваются вопросы, непосредственно связанные с решением вопросов местного значения главой муниципального образования, с осуществлением полномочий, обуславливающих сущность местного самоуправления. Какой логикой руководствовался законодатель, вводя эту норму - вопрос непонятный»[144]. Такое недоумение разделяем и мы, но лишь отчасти.

Так, что касается логики, то она, на наш взгляд, все же имеется, и заключается в том, что высшее должностное лицо субъекта РФ тесно и непосредственно взаимодействует с главами муниципальных образований в решении многих социально-экономических вопросов, хотя и на разных уровнях, и без этого решение данных вопросов не может быть эффективным. Это касается, например, вопросов деятельности школьных и дошкольных образовательных учреждений, медицинских учреждений, которые финансируются из всех видов бюджетов (федерального, регионального, муниципального). И как руководитель субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации, вправе, и даже, с нашей точки зрения, обязано иметь свое мнение об эффективности деятельности главы муниципального образования.

Другое дело, что это мнение не должно иметь тех юридических последствий, которые прописаны в ч. 1 и 6 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. И в этом контексте мы полагаем неправильным уравнивать, с одной стороны - депутатов представительного органа муниципального образования и, с другой стороны - высшее должностное лицо субъекта Федерации, учитывая, что высшее должностное лицо имеет предусмотренное законом чрезвычайное полномочие отрешать от должности главу муниципального образования (ст. 74 ФЗ 2003 г.).

Кроме того, нужно учитывать реальные властеотношения, сложившиеся в России - как справедливо отмечается в литературе, «если удаление в отставку инициируется губернатором (высшим должностным лицом субъекта), то можно заранее предсказать результат», и здесь налицо политическая подоплека[145]. В этой связи полномочие высшего должностного лица субъекта РФ в части выдвижения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку должно быть ограничено. На наш взгляд, целесообразно взять за основу указанный в ч. 3 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. порядок, согласно которому инициатива об удалении главы муниципального образования в отставку должна быть выдвинута не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа. Соответственно, мнение высшего должного лица субъекта Федерации о целесообразности удаления в отставку главы МО может трансформироваться в инициативу только тогда, когда соответствующее обращение высшего должностного лица субъекта Федерации, которое должно быть в обязательном порядке рассмотрено на заседании представительного органа, получит поддержку не менее чем одной трети от установленной численности депутатов.

Нужно также иметь в виду, что система органов муниципальных районов имеет двухуровневую структуру. Поэтому логично, на наш взгляд, предоставить также главе муниципального района право обращения в представительный орган сельского или городского поселения, входящего в состав муниципального района, с мнением о целесообразности удаления главы поселения в отставку, и если такое обращение будет поддержано не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа поселения, то такая инициатива должна быть рассмотрена представительным органом поселения. Подобный подход, на наш взгляд, в большей мере отвечает фундаментальному принципу самостоятельности местного самоуправления.

Соответственно, нами предлагается внести изменения в ч. 1 и 6 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. Часть 1 целесообразно изложить в следующей редакции: «Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), поддержанной депутатами представительного органа муниципального образования».

Часть 6 статьи 74.1 предлагается изложить в следующей редакции: «Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об удалении главы муниципального образования в отставку рассматривается представительным органом муниципального образования в случае, если на заседании представительного органа муниципального образования будет поддержана не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Инициатива высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) оформляется в виде обращения...», и, далее, по тексту действующего ФЗ 2003 г.

Что касается инициативы главы муниципального района об удалении в отставку поселения, то данное предложение ввиду сложной конструкции ст.74.1 ФЗ 2003 г. мы оставляем в виде идеи, без предлагаемой законодательной формулировки.

Другой важный аспект рассматриваемой проблематики заключается в том, что представительный орган муниципального образования по действующему законодательству может удалить главу муниципального образования в отставку вне зависимости от того, каким образом глава избран - на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из числа входящих в него депутатов. Так, достаточно логично в случае избрания главы муниципального образования депутатами из своего состава наделять последних и правом отстранения избранного ими же должностного лица. Расхождение с общим смыслом законодательства усматривается, когда таким правом обладают депутаты в отношении главы, избранного непосредственно населением муниципального образования.

В этой связи в литературе указывается, что в случае избрания главы муниципального образования прямым голосованием должностное лицо получает властный статус из рук населения муниципального образования, которое, согласно ст. 130 Конституции России, является главным субъектом местного самоуправления - источником власти. Исходя из этого, лишение главы муниципального образования его должностного статуса другим субъектом местного самоуправления, представительным органом - это правовой нонсенс. К тому же, степень легитимации (электоральный вес) главы муниципального образования, избранного прямыми выборами, выше, чем у депутатов[146]. Однако, с такой позицией трудно согласиться, поскольку многолетний опыт функционирования публичных органов власти и выборных должностных лиц свидетельствует о том, что в исключительных случаях представительный орган власти может и должен отстранить от власти всенародно избранное должностное лицо. В частности, в Конституции России предусмотрен институт отрешения Президента от должности (ст. 92, 93). Отмечается также, что глава муниципального образования, выбранный из числа депутатов представительного органа, находится в более выгодном положении, чем глава, избранный на муниципальных выборах, потому что после удаления в отставку он продолжает оставаться депутатом[147]. Вот здесь, на наш взгляд, действительно, нельзя ставить знака полного равенства.

Как нам представляется, в отношении главы муниципального образования, избранного на муниципальных выборах, должна действовать более сложная процедура удаления его в отставку. Мы полагаем, что здесь по аналогии может быть уместен принцип, определенный в ч. 3-5 ст. 109 Конституции РФ. И тогда применительно к местному самоуправлению полагаем оправданным, что избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования не может быть удален в отставку в течение определенного времени со дня вступления в должность. Представляется, что такой период должен равняться одному году, однако решение в этом вопросе должно оставаться, очевидно, за самим муниципальным образованием.

В соответствии с ФЗ 2003 г. гарантиями соблюдения прав главы муниципального образования при удалении его в отставку выступают: 1) заблаговременное получение им извещения о дате и месте прохождения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должност- ного лица субъекта Федерации и с проектом решения представительного органа об удалении главы в отставку; 2) возможность представить депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, предъявляемых в качестве основания для удаления в отставку (ч. 13 ст. 74.1.).

Однако из данного законодательного положения не ясно, какой срок считать «заблаговременным». Мы полагаем, что неуказание такого срока может нивелировать соответствующую гарантию. В силу важности вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку полагаем, что этот срок должен составлять 30 дней. Неудачным представляется и использование термина «получение», поскольку глава муниципального образования в случае обострения политического конфликта на местном уровне может уклоняться от этого действия. Соответственно, начало п. 1 ч. 13 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. целесообразно сформулировать следующим образом: «заблаговременное, не менее чем за 30 дней, извещение его...», и далее - по тексту. Более точный срок должен указываться в муниципально-правовых актах.

Из п. 2 ч. 13 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. следует, что главе местного самоуправления должна быть предоставлена возможность выступить в свою защиту на заседании представительного органа, где рассматривается вопрос об его удалении в отставку, но если глава не пожелает воспользоваться предоставленной ему возможностью, процедура должна будет считаться пройденной. Еще одной гарантией является предоставленная ему возможность изложить свое особое мнение в письменном виде (ч. 14 ст. 74.1 ФЗ 2003 г.). В литературе отмечается, что эта гарантия никакого практического значения не имеет, потому как каких-либо последствий написание указанного документа не вызы- вает[148]. Однако, с этой точкой зрения нельзя полностью согласиться.

Изложенное в письменном виде особе мнение удаленного в отставку главы муниципального образования, действительно, не имеет юридических последствий. Однако не будем забывать, что решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, а также особое мнение главы по вопросу удаления его в отставку подлежат публикации (обнародованию) согласно ч. 15 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. А это означает, что население муниципального образования будет ознакомлено с особым мнением главы муниципального образования и тем самым будет формироваться соответствующее общественное мнение, которое может повлиять на результаты предстоящих муниципальных выборов. Следует еще заметить, что глава муниципального образования не может оспорить решение об удалении его в отставку в судебном порядке, однако может оспаривать в судах допущенные нарушения процедуры удаления.

Рассмотрим этот аспект подробнее. Первое удаление главы муниципального образования в отставку состоялось в г. Озерске (Челябинская область) 1 июня 2009 г. Основанием для удалении послужило то, что депутаты по итогам 2007 и 2008 гг. отказались принимать годовые отчеты мэра С. Г. Чернышева (п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г.), хотя ранее отчет за 2007 г. был принят этим же составом депутатов. Прокурор Челябинской области сразу обратил внимание на допущенные нарушения: во-первых, неудовлетворительные оценки была даны еще до того, как поправки к ФЗ 2003 г. вступили в силу; во-вторых, депутаты рассматривали вопрос об отставке в отсутствии заинтересованного лица[149] [150]. При этом, правда, были сделаны попытки надлежащим образом уведомить главу города о предстоящем рассмотрении вопроса об его удалении в отставку, причем попытки, необычные для таких случаев: депутаты Озерского горсовета, не добившись обеспечения «заблаговременного получения», решили уведомить мэра в аэропорту, когда тот собрался срочно отбыть в отпуск. Вся процедура была заснята на видеопленку, а текст документов зачитывался ему вслух. Озерский суд посчитал такое уведомление ненадлежащим . В итоге решением Озерского городского суда от 16 июня 2009 г. заявление Чернышева было удовлетворено; решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа признано судом незаконным и от- менено[151] [152] [153]. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 21.07.2009 года по делу № 33-5618/2009 кассационная жалоба собрания депутатов оставлена без удовлетворения, решение Озерского городского суда - без изменения.

16 июня 2009 г. был удален в отставку мэр г. Суздаля (Владимирская область) за бездействие, выразившееся в неподписании решений городского Совета. 29 июля 2009 г. депутаты городского Совета города Купино Новосибирской области удалили в отставку мэра города за неосуществление полномочий, необходимых для решения местных вопросов. 30 июня 2009 г. решением городской Думы Чайковского городского поселения Пермского края удален в отставку мэр за непринятие мер в сфере ЖКХ2. В этой связи следует заметить, что в практике реализации норм об удалении глав муниципальных образований в отставку часто в вину вменяется деятельность, связанная с ЖКХ, а в этой сфере, как известно, проблемы накапливались довольно долго,

и их решение требует значительных финансовых средств . Удаленному в отставку мэру Лахденпохского городского поселения (Республика Карелия) Ю. С. Шардыко поставили в вину то, что зимой предприятия ЖКХ оказались не готовы к отопительному сезону, в результате чего жители города мерзли в своих квартирах[154]. Мэр оспорил решение об удалении в отставку в суде.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что рассмотрение данного вопроса было, по сути, инициировано прокурором Лахденпохского района, который представил в представительный орган поселения информацию

0 результатах проверки исполнения органами местного самоуправления законодательства, регламентирующего вопросы подготовки к отопительному периоду. По мнению экс-мэра, высказанному в ходе судебного заседания, ситуация по организации теплоснабжения действительно сложилась критическая. В частности, мэр пояснил: «Введение чрезвычайной ситуации подтверждает исполнение главой города своих обязанностей. Депутатами не приведено ни одного факта попустительства или самоустранения, которые, по мнению Совета, имели место. Отсутствие нормативного запаса угля на территории поселения говорит о некомпетентности депутатов и ненадлежащем исполнении ими своих обязанностей, поскольку запасы топлива создаются до начала отопительного сезона в теплоснабжающих организациях руководителями, а не администрацией поселения. Отвечать за организацию и выполнение работ по подготовке к отопительному сезону должны прежние руководители, в том числе бывший глава поселения и депутаты прежнего созыва»[155]. Здесь налицо - «разборка» между мэром и депутатами.

В мотивировочной части решения Лахденпохского районного суда Республики Карелия указывается, в частности, что «организация снабжения указанными ресурсами не означает, что органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований должны сами осуществлять снабжение населения этими ресурсами. Представляется, что к организации теплоснабжения населения следует относить в том числе и иные действия, направленные на обеспечение населения коммунальными услугами, в том числе контроль за деятельностью теплоснабжающих организаций, расходованием денежных средств и в первую очередь обеспечение надлежащего содержания имущества, предназначенного для снабжения указанными ресурсами населения, относящегося к муниципальному имуществу, а также содействие надлежащему содержанию имущества. Согласно ст. 215 ГК РФ правомочия собственника муниципального имущества принадлежат муниципальному образованию.

Однако доказательств совершения указанных действий главой Администрации Лахденпохского городского поселения в целях организации теплоснабжения в городском поселении суду не представлено».

Далее в решении отмечается, что «за время работы Шардыко, зная о ненадлежащем теплоснабжении жителей города, ни разу не привлек директора МУП к дисциплинарной ответственности, не установил и не наладил оперативные дежурства на уровне городского поселения, не принял ни одного постановления, регулирующего вышеуказанную деятельность, позволявшего бы нормализовать ситуацию в данной сфере правоотношений. Суд пришел к выводу о том, что отсутствие запаса топлива на дату вступления главы в должность может затруднить исполнение обязанностей и сделать действия главы по организации теплоснабжения более активными, конкретными. По мнению суда, отдельные выступления главы поселения на заседаниях Совета, комиссиях и др. без соответствующих адекватных, своевременных, действенных мер, а также анализа и планирования работы, связанной с выполнением возложенных на главу обязанностей по организации теплоснабжения в поселении, нельзя признать исполнением обязанностей»[156]. Глава Республики Карелия поддержал депутатов. Итоговое решение следующее: признать решение Лахденпохского городского Совета депутатов об удалении главы поселения Ю. С. Шардыко в отставку по п. 2 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. законным.

Данное решение суда представляется противоречивым. Дело в том, что удаление главы поселения было инициировано на основании п. 2 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. Глава поселения в исковом заявлении указывал на то, что данное основание к возникшей ситуации не подходит. Контрдовод суда был следующим: «Несостоятельным является довод заявителя и его представителей о том, что п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона № 131-ФЗ не может быть применим как основание для удаления Ш. в отставку, поскольку имело место ненадлежащее исполнение обязанностей главы, тогда как закон предписывает возможность удаления главы за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению местных вопросов. К такому выводу суд пришел, учитывая, что в деле отсутствуют доказательства, свидетельствующие о какой-либо организации обеспечения тепловой энергией жителей»[157].

Иную позицию занял Луховицкий районный суд Московской области, признав незаконным решение Совета депутатов городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района об удалении главы данного муниципального образования в отставку, указав, что содержание такого основания удаления, как неисполнение главой муниципального образования в течение 3-х и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, не включает в себя ненадлежащее, несвоевременное исполнение, исполнение не в полном объеме, с нарушением установленного законодательством порядка исполнения главой обязанностей по решению местных вопросов, осуществлению полномочий, предусмотренных ФЗ 2003 г., иными федеральными законами, уставом муниципального образования[158] [159]. Как видно, два суда по сходному делу заняли разные позиции.

Как представляется, в п. 2 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. речь идет о «неисполнении» обязанностей, то есть ситуации, когда не принимаются какие-либо меры вообще, например, когда глава поселения отсутствует на работе, причем без уважительной причины, а если причина уважительная, то вопрос об удалении в от-

ставку поднят быть не может . Возвращаясь к «лахденпохскому делу», отметим, что там, судя по всему, имело место ненадлежащее исполнение обязанностей, которое не может быть основанием для удаления главы поселения в отставку. Это косвенно отмечается и в самом судебном решении, где говорится, в частности, что глава поселения инициировал разработку производственных программ организации предприятий ЖКХ, однако «не согласовал их». Не опровергнуто судом и решение главы о введении чрезвычайного положения в поселении в связи с холодами. О недостатках главы по другим направлениям деятельности ничего не сказано. Считать, что глава поселения «ничего не делал», представляется затруднительным, во всяком случае это не одно и то же, если бы глава вообще отсутствовал на рабочем месте, как в другом примере. Депутаты и суд не учли также, что глава поселения проработал в должности менее шести месяцев, и за это время устранить копившиеся годами недостатки в системе ЖКХ полномочиями только главы поселения невозможно. Мы полагаем, что такая ситуация отражает сложившийся негативный стиль управления, когда за возникшие провалы на повышенных эмоциях и недовольстве граждан ищется «крайний», и в этом случае получается, что ни местные депутаты, ни глава Республики Карелия, ни глава Ланденпохского муниципального района, оказавшийся вообще в стороне от этого дела, хотя поселение входит именно в этот район, не отвечают за данную сферу. Е.С. Шугрина, комментируя данное решение, указывает на то, что «при формальном соблюдении процедуры удаления в отставку данный механизм фактически используется для сведения счетов; избранному мэру не дают возможность работать, проявить себя»[160]. Именно поэтому выше мы предлагали устанавливать часть оснований удаления в отставку в судебном порядке.

Из данного дела вытекает еще одна проблема, связанная с тем, что полномочия главы муниципального образования и главы местной администрации разделены. Собственных полномочий у главы муниципального образования немного (ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г.), и, строго говоря, в предыдущем деле речь шла о выполнении/невыполнении полномочий не главы поселения, а главы администрации, которые в соответствии с уставом совмещал Ю.С. Шардыко. Вместе с тем, этот вопрос неоднозначен, и именно он, связанный с анализом полномочий главы муниципального образования и отграничении их от полномочий главы местной администрации, возник при рассмотрении дела об удалении главы Балтийского городского округа (Калининградская область)[161]. Восстанавливая в должности главу муниципального образования, удаленного решением районного Совета депутатов Балтийского муниципального района[162] [163], Балтийский городской суд в своем решении от 17 декабря 2009 г. отметил, что, согласно устава Балтийского городского округа, местной администрацией руководит глава городского округа. Частью 5 ст.30 устава предусмотрено, что в случае досрочного прекращения главой городского округа своих полномочий его полномочия в части главы администрации округа возлагаются на заместителя главы городского округа, а полномочия главы округа в части главы муниципального образования возлагаются на председателя окружного Совета депутатов, который исполняет данные обязательства до вступления в должность главы городского округа. На основании вышеизложенных статей устава суд пришел к выводу о том, что полномочия главы городского округа отделены от полномочий администрации округа и не содержат полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района за счет бюджетных средств муниципального района, нарушение которых явилось основанием для удаления главы Балтийского городского округа.

В этой связи нужно заметить, что в соответствии со ст. 36 ФЗ 2003 г. глава муниципального образования является его высшим должностным лицом и наделяется уставом собственными полномочиями по решению местных вопросов. Вместе с тем, организация исполнения бюджета, возложенная на финансовые органы администрации, отнесена к полномочиям главы администрации. В ст. 215.1 БК РФ[164] предусмотрено, что исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Таким образом, Балтийский городской суд посчитал, что довод районного Совета депутатов о необходимости удаления главы в отставку за неисполнение полномочий по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности поселений, не входящих в непосредственные полномочия главы округа, несостоятелен. Отменяя данное решение, Калининградский областной суд в решении от 30 декабря 2009 г. по делу 3 33-5159/2009 указал, что ФЗ 2003 г. к полномочиям главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, отнесено, в частности, обеспечение осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (ст. 36); руководство местной администрацией на принципах единоначалия (ст. 37); издание постановлений и распоряжений местной администрации по вопросам местного значения (ст. 45). Таким образом, по мнению суда, имело место неисполнение полномочий главы муниципального образования, повлекших удаление в отставку. Мы полагаем, что здесь обнажается проблема, которую Е.С. Шугрина определила так: «Возникает ощущение, что фразу "мэр города отвечает за весь город" депутаты трактуют слишком буквально. Не может глава муниципального образования подменять собой все органы местного самоуправления»[165] [166]. Эта проблема к настоящему времени не имеет достаточного решения ни на теоретическом, ни на правовом уровнях, и она требует специального исследования.

Сам же институт удаления в отставку главы муниципального образования продолжает применяться довольно активно. Так, 3 июня 2010 г. депутаты городского совета города Мурманска удалили в отставку главу муниципаль-

Л

ного образования . В декабре 2010 г. было принято решение об удалении в отставку главы городского поселения Сергиев Посад Сергиевопосадского муниципального района Московской области «в связи с неисполнением в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными за- конами, Уставом городского поселения Сергиев Посад»[167] [168] [169]. В литературе, во многом, справедливо отмечается, что причиной практики такой активной реализации данной меры, по видимости, является отсутствие необходимости подтверждения факта совершения главой муниципального образования деяний, предусмотренных ч. 2 ст. 74.1 Закона о местном самоуправлении в судебном порядке, а негативная оценка деятельности главы муниципального образования может быть получена и при отсутствии правонарушения. В этой связи существует большая вероятность того, что в случае наличия существенных разногласий между депутатами и главой муниципального образования неудобный чиновник будет удален в отставку. Вряд ли это событие вызовет согласие, так как оно может привести к неустойчивости и излишнему противостоянию органов муниципальной власти, что в свою очередь отрицательно скажется на эффективности управления муниципальным образованием и, соответственно, на населении города, села и т. д.2.

В целом анализ практики показывает, что при решении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку имеет место немало процедурных нарушений, что помимо указанных причин можно объяснить, очевидно, еще небольшим сроком действия института удаления главы муниципального образования в отставку. И такое положение актуализирует проблему более четкого регулирования данного основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

В подтверждение этого можно назвать принятое недавно Постановление Конституционного Суда РФ по итогам рассмотрения дела, связанного с тем, что удаленный в отставку решением Совета депутатов Корфовского городского поселения (Хабаровский муниципальный район Хабаровского края) глава Корфовского городского поселения А.В. Дубков добился признания решения о своем удалении в отставку незаконным, и суд постановил восстановить его в должности. Однако, к тому времени уже состоялись внеочередные выборы главы муниципального образования, и новый глава уже приступил к своим обязанностям. Внеочередные выборы были проведены, несмотря на ходатайства А.В. Дубкова об ускорении и принятии обеспечительных мер в виде приостановления действий по назначенным внеочередным выборам. Однако ему было отказано. В результате, новый глава муниципального образования вступил в должность 15 августа 2011 г., а 19 августа 2011 г. суд восстановил прежнего главу А.В. Дубкова в должности.

Налицо правовая коллизия, которая в настоящее время не имеет правового механизма ее решения. Оценивая эту ситуацию, КС РФ, в частности, указал, что срок проведения досрочных выборов в случае досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не может применяться вне связи с процессом судебной защиты прав удаленного в отставку с должности, а досрочные выборы не должны создавать препятствий для реализации соответствующих судебных гарантий его прав. В свою очередь, судебная защита должна осуществляться в максимально короткий срок, с тем чтобы исключалось необоснованно продолжительное по времени сохранение ситуации неопределенности в отношении правового статуса указанного лица, влекущей невозможность своевременного восстановления нормального порядка управления муниципального образования на основе проведения досрочных выборов на должность его главы.

В данной ситуации указанный принцип (осуществление судебной защиты в максимально короткий срок) не был обеспечен. КС РФ в этой связи счел нужным признать положения частей 3 и 10 статьи 40 ФЗ 2003 г. не соответствующими Конституции России, ее статьям 19 (части 1 и 2), 32 (ч. 1 и 2), 46 (ч. 1 и 2), 55 (ч. 3) и 133 в той мере, в какой эти законоположения (при отсутствии в системе действующего правового регулирования специальных правовых механизмов согласованного взаимодействия института судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, и института досрочных выборов главы муниципального образования) допускают в правоприменительной практике проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа муниципального образования незаконным.

Как нам представляется, в случае судебного оспаривания главой муниципального образования решения представительного органа об удалении его в отставку целесообразно установить двухмесячный срок со дня принятия такого решения, в течение которого должны быть осуществлены все судебные процессы с принятием окончательного решения, и только после этого, как вытекает из постановления КС РФ, возможно назначать внеочередные выборы главы муниципального образования.

Изложенное дает основание констатировать, что правовое регулирование института удаления главы муниципального образования в отставку представительным муниципальным органом нуждается в совершенствовании, и прежде всего это касается вопросов чрезмерного влияния мнения высшего должностного лица субъекта РФ об удалении в отставку главы муниципального образования, что противоречит фундаментальному принципу самостоятельности местного самоуправления. Указанное мнение ни при каких обстоятельствах не должно иметь обязательного характера для представительного органа муниципального образования; нет также достаточных оснований для полномочия высшего должностного лица субъекта РФ самостоятельно выдвигать инициативу об удалении главы муниципального образования в отставку: такая инициатива может иметь место только при поддержке соответствующего обращения главы субъекта РФ не менее чем одной трети депутатов представительного органа. Основания для удаления главы местной власти в отставку должны быть подтверждены в судебном порядке. Необходимо также проводить различие в процедуре удаления в отставку всенародно избранного главы муниципального образования и главы, избранного из числа депутатов представительного органа местного самоуправления: первый в силу более весомого мандата доверия избирателей должен иметь и больше гарантий при решении вопроса об удалении его в отставку представительным муниципальным органом.

<< | >>
Источник: ГОНЧАРОВ Сергей Викторович. ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2014. 2014

Еще по теме 2.1. Удаление в отставку:

  1. Удаление точки привязки
  2. Удаление строки
  3. Пометка на удаление
  4. Статья 30.1. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
  5. § 3. Специальный трудовой стаж, необходимый для получения пенсии за выслугу лет
  6. Введение
  7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления
  8. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению законности в муниципальном образовании
  9. Заключение
  10. Библиографический список
  11. Приложения
  12. СОДЕРЖАНИЕ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -