<<
>>

Сроки осуществления главой муниципального образования своих полномочий и правовые последствия их досрочного прекращения

В соответствии с ч. 2 ст. 40 ФЗ 2003 г. срок полномочий главы муниципального образования как выборного должностного лица местного самоуправления определяется его уставом и не может быть менее двух лет и более пяти лет, вместе с тем, полномочия главы муниципального образования возникают со дня его вступления в должность и завершаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования (ч.

3 ст. 40).

Важно подчеркнуть, что в ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г. предусмотрено два варианта избрания главы муниципального образования (избрание на муниципальных выборах либо избрание представительным органом муниципального образования из числа входящих в него депутатов). Соответственно, сроки начала и окончания полномочий главы муниципального образования также определяются из двух вариантов: а) сроки полномочий, установленные уставом муниципального образования для избираемого на муниципальных выборах главы муниципального образования; б) сроки полномочий, установленные уставом муниципального образования для представительного органа местного самоуправления, то есть при этом варианте сроки полномочий главы муниципального образования находятся в прямой зависимости от сроков полномочий его представительного органа.

В обоих вариантах есть вопросы, которые пока не находят достаточно четкого правового разрешения. Рассмотрим основные из них более подробно.

На уровне федерального законодательства сроки полномочий органов муниципальной власти в количественном исчислении (не менее двух и не более пяти лет), помимо ФЗ 2003 г., определяются также ст. 8 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[45]. Так, согласно ч. 1 ст. 8 срок избрания органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, депутатов этих органов, а также срок полномочий указанных органов и депутатов определяется соответственно конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований; вместе с тем, определяемый срок не может быть менее двух и более пяти лет.

Законодатель определяет также единые дни голосования на выборах (введены путем внесения в закон в 2005 г.[46]). Так, согласно ч. 3 ст. 10 избирательного закона, днями голосования на выборах в органы государственной

власти субъектов Федерации, органы МСУ являются второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов (при этом делается ряд исключений).

Соответственно претерпела изменения и законодательная трактовка сроков полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления и должностных лиц. В соответствии с ч. 1 ст. 8 избирательного закона днем истечения срока, на который избираются органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, депутаты указанных органов, является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов.

В данных законодательных положениях обнаруживается ряд недостатков. Так, название ст. 8 избирательного закона определено следующим образом: «Сроки полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления». В самом же тексте статьи применительно к муниципальным образованиям речь идет о выборах органов местного самоуправления и депутатов. При этом «глава муниципального образования» не упоминается.

Между тем, в других статьях ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодатель однозначно включает главу муниципального образования в предмет регулирования данного закона (например, п. 25 ст. 2, ч. 6 ст. 4 и др.). И, казалось бы, глава муниципального образования должен охватываться понятием «органы местного самоуправления», которое раскрывается следующим образом: избираемые непосредственно населением муниципального образования и (или) образуемые представительным органом муниципального образования в соответствии с Конституцией России, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п.

49 ст. 2 избирательного закона).

Но дело в том, что законодатель, указывая в ст. 8 о выборах «органов местного самоуправления» и «депутатов», дает в ст. 2 не только их дефиниции, но и определяет характеристику главы муниципального образования как выборного должностного лица (п. 8 ст. 2), на что ранее мы обращали внимание, то есть в понятийном контексте законодатель отграничивает органы местного самоуправления и главу муниципального образования и тем самым достаточно строго определяет предмет регулирования ст. 8 избирательного закона, куда глава муниципального образования, исходя из действующей редакции ст. 8, не вписывается.

В ФЗ 2003 г. трактовка несколько иная. Так, в ч. 1 ст. 23 речь идет об избрании депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Как видно, здесь главе муниципального образования как выборному должностному лицу место нашлось. Однако, поскольку речь идет о выборах, то приоритет в регулировании избирательных правоотношений отдается ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» как специальному нормативно-правовому акту (это следует также из ч. 6 ст. 1 избирательного закона), где в одной из ключевых статей (ст. 8) о главе муниципального образования «забыли» упомянуть.

Мы полагаем в этой связи целесообразным в первом предложении ч. 1 ст. 8 избирательного закона после слов «органы местного самоуправления, депутаты указанных органов» добавить слова «выборные должностные лица местного самоуправления». Аналогичные корректировки, очевидно, необходимо сделать и в отношении уровня субъекта Российской Федерации, а также в других статьях избирательного закона.

Необходимо подчеркнуть также, что в нашем случае имеются в виду муниципальные выборы, то есть речь идет о сроках полномочий главы муниципального образования, избираемого непосредственно населением муниципального образования, так как ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регулирует только те выборы, где избиратели голосуют «непосредственно» (ст.

5 избирательного закона). Это следует также из ч. 1 ст. 23 ФЗ 2003 г., согласно которой муниципальные выборы проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В этой связи заслуживает поддержки мнение В.И. Михеевой о том, чтобы законодательно и в большем объеме закрепить понятие «муниципальные выборы»[47]. Вместе с тем, на наш взгляд, данное определение целесообразно включить не в ФЗ 2003 г., как предлагает указанный автор, а в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку этот закон носит кодифицированный характер.

Далее следует заметить, что указанный выше четко определенный единый день голосования на выборах предполагает, что его перенос означает продление либо, напротив, сокращение сроков полномочий избираемых властных структур, в том числе и главы муниципального образования. Однако, при этом нужно иметь в виду, что, согласно ч. 2 ст. 8 избирательного закона, норма об изменении срока, определенного федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, на который избираются структуры власти, может применяться только к избранным на выборах, назначенных после вступления в силу данной нормы.

В литературе в этой связи отмечается, что на практике данное правило рассматривается как общее по отношению к исключениям, установленным ст. 81.2 и 82 избирательного закона. Так, согласно ч. 4 ст. 82, законом субъекта Федерации допускается однократное не более чем на один год увеличение или уменьшение сроков полномочий органов местного самоуправления в целях объединения дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте России. При этом, в соответствии с ч. 5 ст. 82 закона, выборы в органы местного самоуправления (включая главу муниципального образования), сроки полномочий которых продлены или сокращены, назначаются на предусмотренные ст.

10 избирательного закона дни голосования[48]. Как видно, законодатель предусматривает вероятность увеличения или уменьшения сроков полномочий органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) в целях синхронизации избирательного цикла во всех субъектах Федерации с едиными днями голосования.

Однако, на наш взгляд, федеральный законодатель предоставил субъектам России неоправданно широкие полномочия по продлению (сокращению) сроков полномочий уже избранных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, пусть даже и однократному. Мы полагаем, что продление (сокращение) срока полномочий на целый год существенно нарушает избирательные права граждан, которые голосовали за орган или должностное лицо местного самоуправления на тот срок полномочий, который установлен уставом муниципального образования.

В этой связи мы полагаем, что в силу конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления ни федеральные, ни региональные органы власти не должны иметь полномочий продлевать (сокращать) сроки полномочий уже избранных населением органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, даже и ради подведения выборов к единому дню голосования. Получается, что технологические вопросы избирательного процесса (единый день голосования) оказались важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции России. Как показывает практика, при этом нарушается и равноправие граждан разных муниципальных образований в одном субъекте Федерации.

Так, законом Владимирской области «О продлении и сокращении сроков полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах органов местного самоуправления»[49] продлен на 12 месяцев срок полномочий органов местного самоуправления городских округов во Владимирской области, а именно: в городе Владимире, городе Гусь- Хрустальном, округе Муром, в ЗАТО город Радужный.

Губернатор Владимирской области обратился в суд с заявлением о признании указанного выше положения закона недействующим, в обоснование своих требований указав на противоречие данной нормы положениям п.

4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой допускается продление или сокращение срока полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах не менее чем в 2/3 органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта. Оспариваемым Законом продлены сроки полномочий органов местного самоуправления во всех городских округах на территории области, за исключением города Коврова. По мнению губернатора, невключение города Коврова в число муниципальных образований, сроки полномочий органов местного самоуправления которых продлены, нарушает принцип равенства муниципальных образований перед законом, влечет за собой невозможность совмещения дня голосования на выборах во всех муниципальных образованиях Владимирской области.

Глава муниципального образования город Ковров также обратился в суд с заявлением об оспаривании подпункта «а» пункта 1 статьи 1 Закона Владимирской области на том основании, что в число городских округов, сроки полномочия органов местного самоуправления которых подлежали продлению, не включен город Ковров, что, по мнению главы города, противоречит ст. 19 Конституции России и ч. 4 и 5 ст. 82 избирательного закона. С аналогичным заявлением обратился в суд и житель города Коврова К., который указывал также на нарушение оспариваемой нормой его права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Решением Владимирского областного суда от 1 декабря 2009 г. в удовлетворении заявлений отказано. Верховный Суд Российской Федерации также не нашел оснований для удовлетворения заявлений[50]. Формально, действительно, здесь нет нарушения буквы закона. Верна и ссылка Верховного Суда России на то, что требования об обязательном увеличении или уменьшении срока полномочий органов местного самоуправления во всех без исключения муниципальных образованиях субъекта Федерации в целях совмещения дня голосования на выборах во все органы местного самоуправления федеральное законодательство не содержит.

Однако ни областной, ни Верховный Суд даже не упомянули о Конституции России, ссылку на ст. 19 которой делал один из заявителей. В результате, получилось, что граждане разных городов Владимирской области стали обладателями неодинаковых прав избирать органы и выборные должностные лица МСУ на срок полномочий, за который они голосовали ранее. Мы считаем такого рода ситуации недопустимыми, поскольку пренебрежение к выбору граждан не лучшим образом повлияет на развитие института местного самоуправления в нашей стране. А подведение избирательного процесса к единым дням голосования, на наш взгляд, можно осуществлять посредством переходных периодов, когда могут устанавливаться более короткие сроки полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, но в любом случае граждане должны быть уверены, что сроки полномочий избранных ими органов и выборных должностных лиц, которых они избрали, не будут продлены (сокращены) без их непосредственного участия. Исключение, с которым нельзя не согласиться, составляет лишь чрезвычайное или военное положение. В этом случае, согласно ч. 3 ст. 8 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», полномочия сохраняются до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов, депутатов, выборных должностных лиц.

Если обратиться к уставам муниципальных образований, то сроки полномочий главы муниципального образования устанавливаются, чаще всего, в диапазоне 4 - 5 лет. Так, согласно ч. 5 ст. 35 Устава муниципального образования город Краснодар[51], его глава избирается сроком на 5 лет[52] [53]. Такой же срок устанавливается и в уставах других муниципальных образований как Краснодар-

ского края (ч. 4 ст. 29 устава муниципального образования Лабинский район , ч. 4 ст. 29 устава Ейского городского поселения Ейского района[54] и др.), так и других субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 40 устава ГО город Воронеж[55] и др.). Срок полномочий главы муниципального образования в 4 года установлен, в частности, в уставе муниципального образования город Братск (ч. 2 ст. 35)[56] [57] [58],

п

уставе муниципального образования Кандалакшский район (ч. 1 ст. 29) , уставе

о

муниципального образования ГО «Воркута» (ч. 5 ст. 44) и др.

В связи с уставным определением сроков полномочий главы в конкретном муниципальном образовании возникает вопрос об их корректировке в связи с изменениями в уставе муниципального образования, структуры органов местного самоуправления. Установлено, что изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру и полномочия органов местного самоуправления (за исключением содержания и срока полномочий, а также порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после окончания срока полномочий представительного органа местного самоуправления, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав муниципального образования данных изменений и дополнений (ч. 8 ст.44 ФЗ 2003 г.).

Следует заметить, что указанные в скобках исключения были введены в ФЗ 2003 г. сравнительно недавно - в конце 2009 г.[59], и такое решение было обусловлено тем, что указанная норма входила в противоречие с ч. 4 ст. 40 ФЗ 2003 г., согласно которой решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам, избранным после вступления в силу указанного решения. Тем не менее, в практике возникают сложные правовые ситуации, когда, например, по истечении срока полномочий представительного органа автоматически оканчивались сроки полномочий избранного главы муниципального образования, несмотря на то, что сроки полномочий, на которые он был избран, еще не закончились; такого рода вопросы возникали и тогда, когда изменялся статус главы муниципального образования и, соответственно, его полномочия.

Так, в уставе Запорожского сельского поселения Усть-Большерецкого района Камчатского края, принятого в 2006 г., согласно ч. 1 ст. 24, глава поселения избирался населением и возглавлял местную администрацию, а Совет депутатов поселения возглавлял председатель, избираемый из числа депутатов

Совета. Однако в августе 2010 г. в устав[60] были внесены изменения, в результате которых ч. 1 ст. 24 приняла следующий вид: «Структуру органов местного самоуправления Запорожского сельского поселения составляют Собрание депутатов Запорожского сельского поселения, глава Запорожского сельского поселения (является одновременно председателем Собрания депутатов Запорожского сельского поселения и главой администрации Запорожского сельского поселения), администрация Запорожского сельского поселения, обладающие собственными полномочиями по решению местных вопросов».

Как видно, полномочия главы муниципального образования существенно изменились. Однако на основании ч. 4 ст. 40 и ч. 8 ст. 44 ФЗ 2003 г. он, тем не менее, мог продолжать исполнять свои полномочия до окончания срока, на которые он был избран, что, собственно, и произошло (срок окончился в марте 2011 г.). Важно подчеркнуть, что при этом глава поселения не вправе исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования, хотя по вступившим в действие изменениям устава именно глава поселения является председателем представительного органа. Представляется, что устав не должен допускать неопределенности по поводу сдвига по времени окончания деятельности «старого» главы и начала деятельности «нового» главы муниципального образования. Поэтому здесь требуется более четкое регулирование, в связи с чем в уставах целесообразно предусмотреть, что указанные изменения вступают в силу по окончании срока полномочий действующего главы муниципального образования.

К этому же ряду можно отнести и весьма спорные положения некоторых из изученных нами уставов. Так, согласно ч. 1 ст. 30 Устава Быстринского муниципального района[61] «глава района, исполняющий полномочия председателя районной Думы, подотчетен районной Думе и может быть переизбран путем тайного голосования на заседании районной Думы». Далее в ч. 2 и 3 указывается, что мотивированное предложение по освобождению главы района, исполняющего полномочия председателя районной Думы, вносится 1/3 от избранного состава районной Думы. Решение об освобождении главы района, исполняющего полномочия председателя районной Думы, принимается 2/3 голосов от избранного состава депутатов районной Думы и вступает в силу с момента подведения итогов голосования. В случае переизбрания более 2/3 от установленной численности депутатов районной Думы на ближайшей сессии районной Думы председатель районной Думы переизбирается. Из текста, таким образом, следует, что районная Дума может по своему усмотрению прекратить сроки полномочий главы муниципального образования.

Однако такая возможность противоречит законодательству. В ст. 26 устава Быстринского муниципального района предусмотрено, что районная Дума состоит из шестнадцати депутатов. В состав районной Думы входят: двое глав сельских поселений, которые входят в состав муниципального района; 14 депутатов представительных органов этих поселений, избираемых по 7 депутатов от каждого поселения. Срок полномочий районной Думы 5 лет. Следовательно, срок полномочий Думы Быстринского муниципального района, сформированной в октябре 2009 г., истекает в 2014 г. Истечение срока полномочий у депутатов представительных органов поселений и избрание представительными органами поселений в состав районной Думы других депутатов (после проведения выборов депутатов в представительные органы поселений) не следует считать как формирование районной Думы в новом составе, и, следовательно, по этому основанию сроки полномочий главы района не могут быть сокращены.

Далее, согласно п. 1 ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г. глава муниципального образования в соответствии с уставом избирается на местных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, из чего следует, что существуют два способа избрания главы муниципального образования, при этом процесс избрания является действием однократным. После избрания лица на должность главы муниципального образования на него распространяются полномочия и гарантии, установленные ч. 4 ст. 36 ФЗ 2003 г. и иными нормами федерального законодательства.

Кроме того, основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования установлены ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г., где отсутствует норма, предусматривающая возможность переизбрания представительным органом, которым он в свою очередь был избран на должность главы муниципального образования. Логика законодателя в данном вопросе понятна, поскольку возможность переизбрания главы муниципального образования неограниченное количество раз может вызвать нестабильность работы органов местного самоуправления и, в частности, лишает главу муниципального образования гарантий, предусмотренных федеральным законодательством. С целью исключения подобных ситуаций представляется целесообразным включать в уставы муниципальных районов, предусматривающих формирование представительного органа в порядке п. 1 ч. 4 ст. 35 ФЗ 2003 г., положение о том, что ротация состава представительного органа в течение срока его функционирования не влечет дополнительных полномочий данного органа.

В отличие от должности Президента России, в отношении которой имеется запрет на пребывание в данной должности одного и того же лица более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81 Конституции России, п. 5. ст. 3 Закона о выборах Президента России), должность главы муниципального образования такого конституционного ограничения не знает. Вместе с тем, нужно иметь в виду, что согласно ч. 6 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Федерации могут быть определены дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не допускающие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более предусмотренного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут определяться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не допускающие одному и тому же лицу занимать более установленного количества сроков подряд должность главы муниципального образования.

Однако, как нам представляется, демократизм формирования органов публичной власти должен распространяться на все ее уровни, поскольку многолетний опыт функционирования выборных должностных лиц показывает, что без персонального обновления властных структур и ограничения предельного срока пребывания у власти выборных должностных лиц с неизбежностью наступают застойные явления в социально-экономическом развитии соответствующей территории. С другой стороны, конечно же, нельзя ставить в один ряд федеральный, региональный и муниципальный уровни, но пределы все равно должны быть определены. Мы полагаем, что логично было бы применительно к государственной власти (Президент России, руководитель ее субъекта) определить запрет занимать должность два срока подряд, а применительно к местному самоуправлению - три срока подряд. Ограничения для конкретных муниципальных образований устанавливаются в их уставах.

Соответствующая норма следующего содержания может быть закреплена в ч. 2.1 ст. 36 ФЗ 2003 г.: «Одно и то же лицо не может занимать должность главы муниципального образования более трех сроков подряд». Пока, как показывает анализ изученных нами уставов муниципальных образований, такого рода ограничения не устанавливаются. Мы полагаем, что это объясняется, прежде всего, тем, что ФЗ 2003 г. в полном объеме на всей территории России действует всего три года, и данный вопрос пока не является актуальным. Однако, думается, что целесообразнее заранее предотвратить процесс потенциального появления «удельных князей» на местном уровне.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления (прежде всего, главы муниципального образования) начинаются со дня его вступления в должность и завершаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления (ч. 3 ст. 40 ФЗ 2003 г.). В свою очередь день вступления в должность в определенном муниципальном образовании устанавливается его уставом. В муниципальной практике встречаются различные варианты в регулировании данного вопроса.

Так, в уставе муниципального образования «город Вологда»[62] в ст. 5 указывается, что глава[63] [64] города Вологды приступает к исполнению полномочий не позже, чем на десятый день со дня официального опубликования общих данных о результатах выборов и прекращает их исполнение в день вступления в должность вновь избранного главы города Вологды. Глава города Вологды вступает в должность с момента принесения им присяги на торжественном собрании в присутствии депутатов Вологодской городской Думы, членов избирательной комиссии города Вологды и представителей общественности. Собрание проводит председатель Вологодской городской Думы, либо его заместитель, исполняющий на момент проведения собрания полномочия председателя, либо председатель избирательной комиссии города Вологды. Глава города Вологды приносит присягу населению города Вологды: «Вступая в должность главы города Вологды, клянусь уважать и защищать права и свободы человека и гражданина, соблюдать Конституцию России, Устав Вологодской области и устав муниципального образования «Город Вологда», верой и правдой служить народу, добросовестно выполнять возложенные на меня высокие обязанности главы города Вологды».

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в уставе муниципального образования «город Вологда» уточняется не только день, когда глава города «приступает к исполнению полномочий», но и «момент», с которого глава «вступает в должность». Такого рода уточнений нет в уставе муни-

ципального образования город-курорт Сочи , где указывается, что «вступление в должность главы города Сочи осуществляется не позднее трех недель со дня избрания в торжественной обстановке на сессии Г ородского Собрания Сочи» (ч. 6 ст. 32). В этом уставе нет и текста присяги, которую дает глава города, хотя в уставе муниципального образования город-курорт Сочи в прежней редакции[65] было указание на принятие присяги и приводился ее текст; кроме того, по старому уставу глава города Сочи вступал в должность по истечении семи дней после опубликования официальных результатов выборов главы города Сочи. В уставе муниципального образования Славянский район[66] [67] также указывается, что вступление в должность главы муниципального образования Славянский район осуществляется не позднее трех недель со дня избрания в торжественной обстановке на сессии Совета, и также отсутствует указание на принятие главой района присяги.

Указанные уставные нормы не вызывают вопросов с точки зрения соответствия действующему законодательству, а что касается «момента вступления», где счет идет на часы того дня, когда приносится присяга, то отсутствие или наличие такого положения в уставе принципиальной роли, конечно же, не играет. Нет формального противоречия и в уставе Озерновского городского поселения3, где, согласно ч. 2 ст. 33, «вступление в должность вновь избранного главы Озерновского городского поселения происходит со дня его регистрации избирательной комиссией в качестве избранного выборного должностного лица Озерновского городского поселения». Здесь же указывается, что «при вступлении в должность избранный глава Озерновского городского поселения приносит присягу» (приводится ее содержание). Однако данное уставное положение представляется не совсем удобным с практической стороны, поскольку решение о регистрации избранного выборного должностного лица принимает избирательная комиссия путем голосования и, строго говоря, решение о регистра- ции не всегда может быть однозначным, поэтому заранее назначать торжество с принятием присяги вряд ли целесообразно.

Мы полагаем, что требует также уточнения вопрос о том, с какого дня должен вестись отсчет периода, когда избранный глава муниципального образования начинает исполнять свои полномочия. В приведенных уставах использованы три варианта:

а) со дня официального опубликования общих данных о результатах выборов (устав муниципального образования «город Вологда»);

б) со дня избрания (устав муниципального образования город-курорт Сочи);

в) со дня регистрации избирательной комиссией в качестве избранного выборного должностного лица (устав Озерновского городского поселения).

Как нам представляется, исходить следует из того дня, когда избранный глава муниципального образования окончательно признается победившим на выборах. Данный вопрос не находит четкого правового регулирования в федеральном законодательстве, что дает основание ряду авторов утверждать, что результаты выборов обретают юридическую силу со дня официального их опубликования, поскольку решения избиркома следует относить к муниципальным правовым актам[68]. При этом имеется в виду прежде всего норма ч. 2 ст. 47 ФЗ 2003 г. о том, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Думается, что здесь не совсем корректно проведена аналогия, что в свою очередь в немалой степени объясняется неопределенностью законодателя, который полагает, что избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 39 ФЗ 2003 г.), тогда как сама статья 39 закона помещена в главу 6 - «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления».

Между тем, избирательная комиссия наделяется полномочиями органов муниципальной власти по решению местных вопросов, в частности, в законе указывается, что для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов владеют полномочиями по организационному и материально-техническому обеспечению подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву местного депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица, по вопросам изменения границ муниципального образования (п. 5 ч. 1 ст. 17 ФЗ 2003 г.).

Мы солидарны с позицией о том, что исключение избирательной комиссии из числа органов местного самоуправления в случае возложения на нее функций по решению местных вопросов является необоснованным и не отражающим ее правовую природу[69] [70]. Однако формально, в соответствии с законодательством, избирательная комиссия в настоящее время отделена от органов местного самоуправления. Соответственно, нет достаточных оснований полагать, что акты избирательной комиссии о результатах голосования вступают в силу после их официального опубликования.

Помимо этого, нужно учитывать, что к избранному главе муниципального образования предъявляются дополнительные требования, выполнение которых необходимо для того, чтобы он мог начать исполнять полномочия, и при этом официального опубликования результатов голосования недостаточно. Так, в Краснодарском крае, согласно ст. 60 Закона «О муниципальных

Л

выборах в Краснодарском крае» , избирательная комиссия, организующая выборы, после определения результатов выборов сообщает об этом кандидату, избранному депутатом представительного органа (главой) муниципального образования. После чего он обязан в пятидневный срок представить в избирком копию приказа (иного документа), свидетельствующего о прекращении его обязанностей, несовместимых со статусом депутата (главы) муниципального образования, либо копии документов, подтверждающих подачу в установленный срок заявления о прекращении указанных обязанностей. И только после этого избирательная комиссия, организующая выборы, принимает решение о регистрации избранного депутата (главы) муниципального образования и выдает ему удостоверение об избрании.

Подобные нормы содержатся в законодательстве других субъектов России, в частности, Калининградской области1. А в случае невыполнения избранным кандидатом указанных обязанностей либо поступления от него заявления об отказе от вступления в должность главы муниципального образования или отказе в принятии депутатского мандата избирком отменяет свое решение о признании кандидата избранным.

Таким образом, как представляется, окончательным юридическим решением, позволяющим избранному главе муниципального образования начать исполнение своих полномочий, является решение избирательной комиссии о регистрации избранного главы. Соответственно, мы считаем, что в уставах муниципальных образований при установлении периода, по истечении которого избранный глава муниципального образования вступает в должность после проведенных выборов, следует отсчитывать со дня решения избирательной комиссии о регистрации избранного главы муниципального образования. При этом, как представляется, федеральным законом должен быть определен предельный период, в течение которого избранный глава муниципального образования после его регистрации в качестве такового должен вступить в должность. Представляется, что этот период не должен превышать тридцати дней. [71] [72]

Что касается сроков начала (окончания) полномочий главы муниципального образования, являющегося председателем представительного органа местного самоуправления, то, как мы отмечали, они привязываются к срокам полномочий представительного органа. В этой связи следует заметить, что после установления единых дней голосования (ст. 10 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») во многом снимается острота вопроса об определении даты проведения выборов, с которой законодательством увязываются порядок и сроки осуществления целого ряда избирательных действий, связанных с назначением выборов[73] [74] [75].

В контексте исследуемой темы представляется актуальным вопрос о юридических последствиях досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В соответствии с ч. 7 ст. 36 ФЗ 2003 г. в случае досрочного прекращения его полномочий, их временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом. Практика при этом различна. В некоторых уставах предусмотрена должность заместителя главы муниципального образования. Так, в ст. 33 устава города Новотроицк2 указывается, что должность заместителя главы муниципального образования является назначаемой.

В уставе городского поселения Лянтор предусмотрены сразу два заместителя главы муниципального образования - главы города. При этом согласно ст. 28 устава, в случае временного отсутствия главы города его полномочия осуществляются заместителем главы города на основании соответствующего распоряжения, а в случае досрочного прекращения полномочий главы города его полномочия до вступления в должность вновь избранного главы города осуществляет должностное лицо администрации города в соответствии с решением Совета поселения. В уставе муниципального образования «Красная реченька» (СПб)[76] [77] предусмотрено (ст. 27), что местные депутаты из своего состава избирают заместителя главы муниципального образования, который избирается на срок полномочий Муниципального Совета и в отсутствии главы муниципального образования исполняет его полномочия, в том числе и как председателя муниципального Совета. Однако выглядит противоречивым то, что указанное лицо именуется «заместителем главы муниципального образования», поскольку у главы не может быть заместителя, он избирается населением (представительным органом местного самоуправления) в единственном числе, как, например, не может быть должности заместителя Президента России.

По мнению Н.Н. Черногора, целесообразно наделить высшее должностное лицо субъекта РФ полномочием назначать временно исполняющего

полномочия главы МО в случае досрочного прекращения полномочий дейЛ

ствующего главы МО до выборов нового главы . Однако, с таким предложением мы не можем согласиться, поскольку оно явно идет вразрез с фундаментальным принципом самостоятельности местного самоуправления. На наш взгляд, данный вопрос целесообразно решать следующим образом. Должность заместителя главы муниципального образования вообще не должна предусматриваться. В уставах муниципальных образований (это лучше всего) или в иных муниципальных правовых актах необходимо установить, кто будет временно замещать главу муниципального образования в случае досрочного прекращения его полномочий. Для варианта, когда глава муниципального образования избирается из числа депутатов местного представительного органа, целесообразно, чтобы его временно замещал зам. председателя представительного органа. Для варианта, когда глава муници- пального образования избирается всенародно, целесообразно, чтобы его полномочия временно исполнял либо глава местной администрации, если глава муниципального образования в соответствии с уставом возглавляет представительный орган местного самоуправления, либо заместитель главы местной администрации, если глава муниципального образования, согласно уставу, возглавляет местную администрацию.

Проведенный в данном параграфе анализ позволяет констатировать, что на законодательном уровне определены минимальный (два года) и максимальный (пять лет) сроки полномочий главы муниципального образования. Регулирование начала и окончания сроков полномочий главы муниципального образования нуждается в определенном совершенствовании, в частности, полагаем необоснованным предоставление субъектам России полномочий продления или сокращения сроков полномочий уже избранных органов местного самоуправления (выборных должностных лиц) в целях синхронизации избирательного цикла во всех субъектах Федерации с едиными днями голосования в порядке ч. 4 ст. 82 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», поскольку это существенно нарушает избирательные права граждан, которые голосовали за орган или должностное лицо местного самоуправления, срок полномочий которых установлен уставом муниципального образования. Технологические вопросы избирательного процесса (единые дни голосования) не могут быть важнее, чем фундаментальные основы местного самоуправления, закрепленные в Конституции Российской Федерации.

Срок полномочий главы конкретного муниципального образования определяется его уставом. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, чаще всего используется срок в 4-5 лет. В муниципальной практике в части сроков полномочий главы муниципального образования встречаются сложные правовые ситуации, когда в устав муниципального образования вносятся изменения, касающиеся сроков и содержания полномочий органов местного самоуправления, но прежний глава муниципального образования в силу ч. 4 ст.

40 ФЗ 2003 г. продолжает исполнять свои полномочия. Представляется, что устав не должен допускать неопределенности по поводу сдвига во времени окончания деятельности «прежнего» главы и начала деятельности «нового» главы муниципального образования. Поэтому здесь требуется более четкое регулирование, в связи с чем в уставах целесообразно предусмотреть, что указанные изменения вступают в силу по окончании срока полномочий действующего главы муниципального образования. Представляется также целесообразным законодательно закрепить запрет занимать одним лицом должность главы муниципального образования три срока подряд. Требует совершенствования и ряд других аспектов, связанных со сроками полномочий главы муниципального образования, гарантиями их осуществления и последствиями досрочного прекращения его полномочий. Соответствующие предложения представлены выше.

1.3.

<< | >>
Источник: ГОНЧАРОВ Сергей Викторович. ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2014. 2014

Еще по теме Сроки осуществления главой муниципального образования своих полномочий и правовые последствия их досрочного прекращения:

  1. Глава 2 Вопросы назначения выборов и образования избирательных округов в судебной практике
  2. Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации
  3. § 3. Правовое регулирование отдельных инвестиционных договоров и соглашений
  4. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  5. Понятие и элементы гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства
  6. 2.1.Основания возникновения и прекращения гражданско-правового статуса участников государственно-частного партнерства
  7. Роль толкования конституций (уставов) субъектов РФ в совершенствовании правового регулирования выборов в субъектах Российской Федерации
  8. §2. Принципы организации и функционирования муниципальной службы
  9. §1. Особенности поступления на муниципальную службу
  10. §3. Соотношение общих и специальных оснований прекращения муниципально-служебных отношений
  11. § 2. Понятие, правовая природа и условия договора о приемной семье по законодательству Российской Федерации
  12. Меры семейно-правовой ответственности законных представителей ребенка за нарушение его прав и интересов
  13. 2.2. Формы воздействия судебного решения на правоотношение: - возникновение субъективных прав и обязанностей; - изменение правоотношения; - прекращение правоотношения
  14. § 3. Особенности управления и контроля в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, при передаче акций, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в доверительное управление и залог
  15. Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению законности в муниципальном образовании
  16. § 2. Развитие правового регулирования местных референдумов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
  17. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -