Содержание и роль законности в деятельности органов местного самоуправления

Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации^[3] впервые закрепила (ст. 1), что Россия является правовым государством, заложив в основу государственного устройства такие принципы, как незыблемость прав и свобод человека и гражданина, примат права над государством, разделение властей, равенство всех перед законом, взаимная ответственность граждан и государства, правовая защищенность человека, ограничение всеохватывающего вмешательства государства в частную жизнь и т.

Необходимо учитывать, что правовое государство - это государство, где законы не просто соблюдаются. Они должны быть правовыми, защищающими права и интересы большинства граждан. Стремление установить режим подчинения всех субъектов правоотношений закону характерно для любого государства. Ни одно государство не может обойтись без законов и, следовательно, оно заинтересовано в проведении их в жизнь. С этой точки зрения любое государство (рабовладельческое, феодальное, тоталитарное) так или иначе нуждается в утверждении законности на своей территории, «без законности как общего принципа ни одно государство существовать не может»^[5]. При этом такое положение должно признаваться законным не только лицами, находящимися у власти, но и теми, чьи интересы этот закон представляет. В феодальном обществе инквизиция была законной, и любой произвол сюзерена - закон для вассалов^[6]. Поэтому трудно не согласиться с Г.В. Мальцевой, которая отмечала, что не только в правовом, но и в любом другом государстве не должно быть нарушения законности, не надо сводить проблему к простому соблюдению закона, для правового государства надо планку поднимать выше^[7].

Становление правового государства предполагает создание внутри него нового правового режима, основанного на общечеловеческих ценностях, поэтому права и свободы человека в России были объявлены высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ), обязанность по их соблюдению и защите возложена на государство и местное самоуправление. Формирование правового государства невозможно без построения демократического общества, без соблюдения правопорядка и принципа законности. Наиболее полно идея законности воплощается в условиях демократического государства. Все основные принципы законности органически включаются в принципы демократического государства^[8].

В настоящее время ученые-юристы отмечают необходимость верховенства не просто формальных законов, а правовых законов, т. е. соответствующих естественному праву и свободе^[9]. Законы, отвечающие интересам гражданина, соблюдаются добровольно^[10]. Законы, ущемляющие права человека и личности, будут соблюдаться только под воздействием механизма государственного принуждения или из страха понести наказание. При этом сопротивление не правовым законам неизбежно. Добровольного соблюдения законов можно добиться, только если они будут выражать интересы большинства или всех субъектов правоотношений. В таких условиях режим законности будет способствовать становлению правового пространства как на государственном, так и на муниципальном уровне.

Создание правового государства невозможно без создания режима законности. Законность является фундаментом, на котором базируется правовое государство. Природа законности достаточно изучена юридической наукой, однако в литературе встречаются различные подходы к составным элементам этой сложной правовой категории. В связи с этим нам представляется целесообразным обратиться к определению понятия и составных элементов такого правового явления и категории, как законность.

В советской юридической науке сформировалось понимание законности как строгого и полного осуществления установок правовых законов и основанных на них юридических предписаний всеми участниками правоотношений^[11], т.

С развитием правовой мысли возникла другая тенденция. П.И. Стучка выделил два элемента законности - правоприменительную деятельность и нормативные правовые акты^[14]. По мнению Е.А. Лукашевой, первым элементом законности является система правовых норм, отражающих волю народа и закономерность общественного развития; второй элемент - это строгое и неуклонное их исполнение. Только в единстве этих составных частей обеспечивается законность в обществе^[15].

В научной литературе сложился еще один подход к элементному составу законности. Такие ученые-юристы, как М.Ю. Зиновьева, В.Л. Кулапов, В.И. Червонюк и другие, наряду с правотворческой и правоприменительной деятельностью выделяют третий элемент - механизм обеспечения законности^[16]. В.В. Борисова утверждает, что законность «проявляется в нормотворческом и правореализационном процессе, в контроле за проявлением реализации законов»^[17], тем самым выделяя в качестве третьего элемента законности контрольную деятельность. Затрагивая проблему законности, В.М. Манохин отмечает, что ее элементом является государственный механизм, который обеспечивает соблюдение и применение закона и всех основанных на законе предписаний, а также предупреждение и пресечение правонарушений^[18]. В свою очередь, Р.И. Елагин в качестве третьего элемента законности выделяет административное принуждение^[19].

Различия в подходах к количеству элементов данной правовой категории объясняются многогранностью законности как явления и юридической категории, отражающей практически все стороны правовой деятельности - как государства, так и общества. Проанализировав взгляды ученых законность, мы можем сделать вывод о том, что в юридической литературе данный термин используется применительно к трем различным правовым категориям, что объясняет разницу в подходах к количеству элементов и определению законности. Таким образом, о законности можно говорить как о принципе деятельности всех субъектов правоотношений; о методе осуществления государственной власти;

0 государственно-правовом режиме.

Необходимо отметить, что такое понимание законности отражает различные грани и обеспечивает общий подход к трактовке этого явления, поэтому многие ученые, не ограничиваясь одним определением законности, раскрывают данную правовую категорию с различных сторон. Для целей, поставленных в рамках данного диссертационного исследования, будет целесообразно рассмотреть основные точки зрения и показать соотношение понятий законности как принципа, метода и режима. Данный анализ позволит сформулировать понятие законности и определить, какое место занимает механизм обеспечения законности в государстве вообще и в деятельности органов местного самоуправления в частности.

Принцип (от лат. principium - основа, начало) - это исходное, основное положение какого-либо учения, теории, мировоззрения, науки или внутренняя убежденность человека, определяющая его отношение к реальности и нормам поведения^[20]. Принципы - это идеи и основные положения, которыми стремятся руководствоваться участники общественных отношений как критериями своих поступков.

Подход к законности как внутренней убежденности индивида подтверждается и мнением виднейшего теоретика права С.С. Алексеева, определяющего принцип законности как идею о необходимости и целесообразности правомерного поведения всех участников общественных отношений, отсутствии произвола и достижении общности прав в действиях субъектов правоотношений^[21].

Понимание законности как принципа отражается как в законодательных актах, так и в юридической литературе, а также в словарях, где, как правило, отмечается, что законность - это принцип права, выражающийся в требовании соблюдения права всеми субъектами, к которым оно адресовано^[23]. При этом принцип заключается в том, что требование соблюдения законов и подзаконных актов предъявляется ко всем без исключения участникам правоотношений.

Законность как принцип наиболее отчетливо проявляется в правоприменительной деятельности субъекта, реализуясь в его убежденности действовать в соответствии с требованиями права. То же происходит в нормотворческом процессе, где данная правовая категория также проявляется по внутренней убежденности лица, создающего и издающего нормативный правовой акт, в необходимости точного соответствия своих действий праву, абсолютному неизменному началу справедливости^[24].

Далее рассмотрим правовую категорию законности как метода правового регулирования. А.Т. Боннер отмечает, что законность следует рассматривать как один из основных методов государственного управления и правового регулирования, а также принцип поведения граждан и деятельности государственных органов^[25], который, реализуясь в виде принципа социального бытия, становится методом правового регулирования и управления государством и муниципальным образованием.

В целом разделяя данную точку зрения, В.Я. Кикоть, подходя к определению законности как методу, отметил, что сущность данного метода государственного руководства внутри общества заключается в необходимости организовать общественные отношения посредством издания и обеспечения исполнения юридических предписаний^[26]. Рассматривая законность как метод государственного и муниципального управления обществом, многие ученые подчеркивают

правотворческий и правоприменительный аспекты данной категории.

При этом необходимо отметить, что ряд авторов, характеризуя законность как метод, наряду с правотворческой и правоприменительной выделяют и правоохранительную составляющую. Например, В.Д. Ткаченко отмечает, что законность - это наиболее универсальный метод, лежащий в основе других используемых государством методов управления общественными процессами, таких как воспитание, убеждение, стимуляция, контроль, принуждение. Они применяются исключительно в рамках правовой сферы и проявляются в правотворческой, правоисполнительской и правоохранительной деятельности органов государственной власти и управления должностных лиц и иных субъектов, наделенных властными полномочиями^[27].

Эту точку зрения разделял В.В. Борисов, говоря о законности как о методе государственной деятельности. Ученый отмечал, что данный метод проявляется в создании государственными органами нормативных актов, в точном и безусловном претворении их в жизнь, а также в контроле за правильностью их реализации^[28].

Как видно, В.В. Борисов и В.Д. Ткаченко наряду с правотворческой и правоприменительной деятельностью выделяют правоохранительную (контрольную) деятельность в качестве самостоятельного элемента характеристики метода законности. Представляется, что данный подход не бесспорен по ряду причин: во-первых, правоохранительная деятельность - это один из видов правоприменительной деятельности; во-вторых, методы и средства правоохранительной деятельности начинают активно реализовываться, в основе своей и преимущественно, при наличии правонарушений.

Многие теоретики права, определяя законность как метод, выделяют различные приемы, операции или средства, служащие достижению урегулированности общественных отношений на основе права. Однако почти все авторы солидарно включают в данное понятие правотворческую и правоприменительную деятельность в том или ином ее выражении, поэтому, рассматривая законность как метод регулирования общественных отношений внутри государства и муниципального образования, мы не должны оставлять без внимания правотворчество, так как создание, совершенствование и отмена законов и иных актов является одним из основных методов регулирования органами государственного и местного управления общественных отношений на своей территории.

По нашему мнению, законность как метод правового регулирования в государстве и муниципальном образовании проявляется, во-первых, в нормотворческом процессе, во-вторых - в правоприменительной деятельности. В этом смысле законность как метод управления выступает как основополагающий метод регулирования общественных отношений, реализуемый посредством правотворческой и правоприменительной деятельности государственными и муниципальными органами. От того, насколько полно и точно будут законодательно регламентированы общественные отношения, как точно будут исполняться данные правовые предписания, зависит достижение цели с помощью данного метода.

Цель, которая достигается с помощью этого метода, заключается в установлении режима законности. Наиболее общим и основным назначением последнего является формирование правового пространства. Внедряемая в общественные отношения законность представляет собой составной элемент политического режима и выступает одним из методов (средств) осуществления государственной власти. Правовое государство немыслимо вне режима законности.

Режим представляет собой совокупность мероприятий, норм и правил для достижения какой-либо определенной цели, а также государственный строй и метод правления^[29]. Идея о законности как о режиме общественно-политической жизни одним из первых была высказана И.С. Самощенко^[30], и в настоящее время эта идея получила широкое распространение. По мнению П.М. Рабиновича, «понятие "режим законности" обозначает определение состояния соответствия общественных отношений законам и другим подзаконным актам»^[31]. Таким образом, под режимом законности понимается такое состояние общественных отношений, при котором все участники свободно реализуют принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности.

Ряд авторов, например С.С. Алексеев, Л.И. Спиридонов и другие, говоря о режиме законности как о состоянии общественной жизни, отмечают, что оно выражается в строгом реальном соблюдении и исполнении законов всеми субъектами права, т. е. гражданами, их объединениями, должностными лицами, государственными органами^[32]. Данные ученые ограничиваются включением в содержание режима законности только правоприменительной деятельности. Такой подход, по нашему мнению, вряд ли приемлем. Если, например, вывести за пределы понятия «режим законности» правовые акты как составной элемент, то можно получить «узаконенное беззаконие». Издавая, изменяя и отменяя правовые акты, т. е. приводя нормативную базу внутри страны в соответствие с общественными потребностями, уровнем культуры общества, можно добиться максимального соблюдения законов всеми субъектами правоотношений, не прибегая к аппарату насилия, иначе говоря, создать такую среду, где субъект добровольно выполняет требования права. Таким образом, «режим законности» (правовая среда внутри государства) реализуется посредством правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и через правоприменительную деятельность всех участников правоотношений.

Для создания и поддержания режима законности недостаточно только правовых законов и их полного и безусловного исполнения. В государстве всегда

будут субъекты общественных отношений, которые не соотносят свои действия с требованиями права, и если такие действия не будут предупреждаться и пресекаться, говорить о наличии режима законности в стране нельзя. Для поддержания режима законности необходим специальный механизм, поддерживающий правопорядок внутри государства и муниципального образования, а в случае его нарушения оперативно восстанавливающий режим законности. В данном случае трудно не согласиться с мнением

Н.Г. Александрова, который отмечал, что отдельные незаконные действия субъектов правоотношений образуют нарушения закона, при этом они не перерастают в подрыв режима законности в целом, если незамедлительно пресекаются и виновное лицо привлекается к ответственности^[33]. Поэтому для поддержания режима законности на государственном и местном уровне должен существовать механизм, обеспечивающий законность.

Законность как режим должна включать в себя, во-первых, правовые законы и нормативные правовые акты, во-вторых, неукоснительное и точное их соблюдение и, в-третьих, правоохранительную деятельность, т. е. деятельность компетентных органов по восстановлению правопорядка, привлечению виновных к ответственности и профилактике правонарушений. Правоохранительная деятельность, или деятельность по обеспечению законности, является самостоятельным видом государственной деятельности, которую многие авторы считают необходимым элементом обеспечения режима законности^[34].

Рассмотрев с различных точек зрения правовую категорию «законность», можно сделать вывод о том, что в юридической науке существует три различных подхода к толкованию данного понятия:

- законность как принцип деятельности (функционирования) государственных органов, их должностных лиц, общественных объединений и граждан, подразумевает неукоснительное соблюдение правовых актов;

- как метод осуществления государственной власти, применение и использование которого невозможно без наличия правовых актов и их выполнения;

- как государственно-правовой режим, который создается внутри государства и муниципального образования и содержит три составляющих: правовые акты, правоприменительную деятельность и механизм обеспечения законности.

Изучение и анализ законодательства, научной и учебной литературы, практической деятельности органов местного самоуправления дают возможность утверждать, что принцип законности - это один из основных принципов деятельности не только государственных, но и местных органов. Метод законности является одним из основных методов регулирования общественных отношений, на государственном и на местном уровне. Созданием и поддержанием режима законности как правовой среды необходимо заниматься не только в целом в государстве, но и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Учитывая, что предметом настоящего диссертационного исследования являются административно-правовые способы обеспечения законности в деятельности муниципальных органов, нам представляется необходимым рассмотреть методы и средства, которые создают и поддерживают состояние общественных отношений внутри муниципального образования в рамках, установленных законодательством. Поэтому для достижения целей данной работы мы будем исходить из понятия режима законности как правого режима, соблюдения которого необходимо достичь административно-правовыми способами внутри муниципального образования.

Режим законности - это такое состояние внутри общества, при котором все участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности, и созданы все необходимые условия для этого (правовая среда). Режим законности обеспечивается правотворческой и правоприменительной деятельностью, а также механизмом обеспечения законности.

При этом необходимо учитывать, что в данном диссертационном исследовании категория «правовая среда» нами будет рассматриваться в рамках, используемых большинством ученых-юристов. А именно, под правовой средой мы будем понимать единство систем, юридических отношений и связей между ними, обусловленных правом, идеями и правоприменительной практикой, которое создает предпосылки для правового поведения субъектов правоотношений^[35]. Такое понимание режима законности как правовой среды внутри муниципального образования позволяет наиболее полно проанализировать проблему исполнения законодательства на местном уровне.

Режим законности внутри государства в целом невозможно создать без поддержания законности на уровне местного самоуправления. По соблюдению законности на уровне муниципального образования можно судить о законности в стране. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[36] (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) муниципалитеты необходимо создавать в каждом населенном пункте. По данным Росстата, на 1 января 2017 г. всего в России насчитывалось более 22 тысяч муниципальных образования^[37]. Муниципальные образования являются самыми многочисленными субъектами, наделенными властно-распорядительными полномочиями. Муниципальные органы могут принимать правовые акты не только индивидуального, но и нормативного характера.

Не следует забывать и о субъективных факторах, обусловливающих необходимость особого внимания к режиму законности на муниципальном уровне. Правовые акты, принимаемые муниципальными органами, разрабатываются, как правило, не на должном профессиональном уровне и часто нарушают действующее законодательство.

По данным опроса, проведенного среди 142 служащих муниципальных органов и сотрудников муниципальных учреждений в Саратовской, Пензенской, Калужской, Тульской, Ульяновской областях, только 34 % респондентов считают, что муниципальные органы исполняют требования закона. При этом 50 % респондентов заявили, что требования законодательства исполняются в большинстве случаев, т. е. не всегда, 16 % - затруднились ответить^[38]. Как показывают цифры, муниципальные служащие и сотрудники муниципальных учреждений в своей деятельности не всегда руководствуются требованиями законодательства. Без формирования эффективного механизма, позволяющего поддерживать режим законности на муниципальном уровне, создание правового государства невозможно.

Однако при этом возникает вопрос о существовании специфики законности в деятельности органов местного самоуправления. По нашему мнению, такая специфика существует, и она обусловлена двойственностью правовой природы местного самоуправления. С одной стороны, местное самоуправление является самоорганизацией населения по месту жительства, с другой - оно осуществляется через органы местного самоуправления, которые выступают субъектами публичного права.

Первое обстоятельство, обусловливающее особенность режима законности на уровне муниципального образования, детерминировано тем, что, несмотря на публичный характер, местное самоуправление - это самостоятельная деятельность населения, неотъемлемая часть единой общероссийской системы народовластия. Как отмечает Г.В. Атаманчук, местное самоуправление представляет собой пограничное состояние между обществом и государством, объединяющее их между собой^[39].

Второе обстоятельство, оказывающее влияние на режим законности на муниципальном уровне, состоит в том, что самоуправление - это деятельность не только населения, но и местных органов, являющихся органами публичной власти. При этом статья 12 Конституции РФ фиксирует положение, при котором органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Выступая субъектами публичной власти, муниципальные органы осуществляют управленческие функции на территории муниципального образования.

В Конституции РФ не дается определение местного самоуправления, из-за чего возникает иллюзия допустимости чрезмерно широкой трактовки данного феномена. Мы можем говорить о местном самоуправлении как об абсолютно самостоятельном (изолированном от государства) институте, а также как об одном из элементов системы государственного управления.

По нашему мнению, самостоятельность органов местного самоуправления не означает выделение их из системы публичного управления в стране. Муниципальные органы являются низовым уровнем публичной власти, если исключить данный уровень, то целостность публичной власти будет нарушена. Общество не может развиваться без постоянного управления, т. е. без целенаправленного воздействия управляющего субъекта на управляемый объект. Управленческая деятельность должна осуществляться на всех уровнях государства. При современной модели построения государства разделение власти происходит по вертикали и горизонтали, функции управления разделяются также на государственное управление и местное самоуправление. Функции управления необходимы для нормального развития любого общества, они могут строиться на принципе управления с помощью специального аппарата (управляющих) или основываться на самоуправлении, когда общество самостоятельно решает поставленные задачи. На уровне муниципального образования также существует управление, только не две системы - управляемая и управляющая, а одна - самоуправляемая.

Конституция РФ не выделяет самоуправление в качестве одного из видов власти. Однако в научной, учебной и публицистической литературе термин «местная власть» используется учеными и политическими деятелями. Наличие власти является непременным условием управления. Органы местного самоуправления относятся к одному из видов власти, негосударственной, специфической, но все же власти. Местное самоуправление выполняет управленческие функции на определенной территории, для этого государство наделяет его властными полномочиями, и органы местного самоуправления обладают всеми признаками органов публичной власти.

Двойственная правовая природа самого местного самоуправления определяет особенности деятельности муниципальных органов. Понятие муниципальных органов закреплено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: муниципальными органами являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Большинство ученых дают аналогичное содержащемуся в законе определение органов местного самоуправления, при этом акцентируя свое внимание на тех или иных элементах данной правовой категории^[40]. К характерным особенностям органов местного самоуправления можно отнести следующее:

во-первых, органы местного самоуправления образуются в особом порядке, они избираются непосредственно населением и (или) образовываются представительным органом муниципального образования;

во-вторых, каждый муниципальный орган имеет собственные полномочия в части решения вопросов местного значения;

в-третьих, данные органы несут ответственность перед местным населением за надлежащее исполнение своих полномочий;

в-четвертых, местные органы не являются частью системы государственных органов.

Как видно, практически все элементы данной правовой категории основываются на едином источнике - населении муниципалитета. Местные органы выступают средством самоорганизации жителей муниципального образования. Однако при этом необходимо учитывать, что они имеют общие черты с государственными органами: муниципальные органы представляют собой публично-правовое образование; они наделены властными полномочиями, определенной компетенцией; обладают организационно-правовой структурой; их деятельность является подзаконной и реализуется на определенной территории^[41].

Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет, что власть на местном уровне может осуществляться в двух формах: непосредственно населением и через местные органы. В реальности на местные органы ложится более существенная нагрузка в решении вопросов местного значения, чем на население муниципального образования. Местное самоуправление не может существовать без специально уполномоченных органов, которым жители муниципального образования дают право решать местные вопросы. Органы местного самоуправления наделены властными и контрольными полномочиями, они могут выступить арбитром в случае возникновения конфликтов, защитить нарушенные права граждан, но их прямое назначение - публичная деятельность по решению вопросов местного значения.

Особенности деятельности муниципальных органов выражены в их двойственной природе: с одной стороны - это органы публичной власти, с другой - это способ самоорганизации населения по месту жительства. Данная двойственность и определяет специфику законности в деятельности муниципальных органов.

Во-первых, органы местного самоуправления должны руководствоваться предписаниями, которые исходят не только от органов публичной власти.

В юридической науке сформировалось понимание законности как строгого и полного осуществления установок правовых законов, а также основанных на них юридических предписаний всеми без иключения субъектами правоотношений, т. е. неукоснительное соблюдение как законов, так и подзаконных нормативных актов. При этом необходимо брать во внимание, что законы и подзаконные акты

принимаются органами публичной власти и их должностными лицами, которые имеют властные полномочия.

Специфика местного самоуправления исходит из того, что население является основной составной частью системы местного самоуправления, ее центральным субъектом, поэтому правовые акты, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, принимаются не только органами публичной власти (государственными и местными), но и непосредственно населением на сходе граждан или местном референдуме.

При этом решения, принятые на референдуме или сходе, имеют особую правовую природу. С одной стороны, они принимаются не органами публичной власти, с другой стороны, они имеют наивысшую юридическую силу и общеобязательный характер на территории определенного муниципального образования и защищаются государственным аппаратом принуждения. Данными актами должны руководствоваться все субъекты правоотношений на местном уровне, т. е. население, предприятия и учреждения, а также государственные и местные органы. Такое положение закрепляет как федеральное, так и региональное законодательство^[42].

Учитывая данные обстоятельства, можно сделать вывод, что особенностью законности в работе местных органов является то, что она предполагает соблюдение не только законов и подзаконных актов, но и решений, принятых непосредственно жителями муниципалитета на местных референдумах или сходах граждан.

Второй особенностью законности на местном уровне можно назвать наличие локальных правовых предписаний. В соответствии с российской Конституцией и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ значительно расширился круг субъектов, наделенных полномочиями по изданию правовых актов. К ним относятся не только органы государственной власти (федеральные и региональные), а также муниципальные органы и население муниципального образования в целом. Появление большого массива нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных актов дало основание многим ученым- юристам говорить о региональном законодательстве и его влиянии на целостность правового пространства России^[43]. Вопрос о возможности законности быть «калужской» или «казанской» уже поднимался в советской юриспруденции. Он решался однозначно, ни о какой двойной законности говорить нельзя^[44], с оговоркой о необходимости учитывать местные особенности, но в пределах существующего единого правового поля.

В современный период ученые, затрагивающие в своих работах вопрос единства законодательства, акцентируют внимание на проблемах конкуренции норм, коллизиях законодательства и на том, что региональные нормативные акты не должны противоречить федеральным^[45], видимо, считая проблему двойной законности исчерпанной. При этом, когда существуют пробелы в федеральном законодательстве или имеется делегирование полномочий субъектам Федерации, регионы могут принимать свои правовые акты. Последние не противоречат федеральному законодательству, однако они могут устанавливать свои правила поведения в разных регионах, и такое положение требует правового разрешения.

Статьями 71-73 Конституции РФ и договорами Российской Федерации с ее субъектами были разграничены полномочия и предметы ведения между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов. Законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определены полномочия муниципалитета (ст. 14-16). Данные обстоятельства позволяют говорить об относительной самостоятельности правого регулирования общественных отношений разными субъектами публичного права, на своем уровне (федеральном, региональном и местном), в пределах своих полномочий. Региональные и местные законодатели получили возможность, находясь в рамках, установленных федеральным законодательством, по-разному регулировать однородные общественные отношения.

Например, в Новгородской, Орловской и Пензенской областях, Чувашской Республике депутатами представительных органов муниципального образования могут быть граждане, достигшие возраста 18 лет^[46]. В то время как в Архангельской, Калужской и Волгоградской областях, Ставропольском крае муниципальными депутатами могут стать граждане только по достижении 21 года^[47]. Как видно, в разных муниципальных образованиях избирательные права граждан отличаются, при этом все вышеназванные правовые акты не выходят за рамки федерального законодательства.

Аналогичная ситуация прослеживается с правовыми актами субъектов Федерации, которые регулируют вопросы исключительного ведения субъектов Федерации. Конституция РФ закрепляет, что в случае противоречия федеральных законов и законам субъектов Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации действуют законы субъектов России (п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Наличие регионального законодательства делает правовое пространство России неоднородным, и вопрос, возможна ли законность «калужская» и «казанская», уже не представляется беспредметным. В данном случае трудно не поддержать позицию В.Ю. Картухина, который отмечает, что правовое пространство (совокупность нормативных правовых актов) конкретного субъекта Российской Федерации индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативных правовых актов другого субъекта Федерации^[48].

Практически все исследователи, рассматривающие вопросы неоднородности правового пространства, акцентируют свое внимание на субъектах Российской Федерации. При этом нормотворческий процесс не ограничивается региональными и местными органами, население муниципального образования тоже может принимать правовые акты, создавая на муниципальном уровне относительно самостоятельное правовое пространство.

Муниципальные акты занимают особое место в российского правовой системе и имеют присущие только им особенности. Муниципальные правовые акты и отношения носят четко выраженный локальный характер, действуют в пределах одного муниципального образования и обязательны для всех жителей, организаций, предприятий и учреждений, расположенных только на данной территории. Эту особенность отмечают практически все ученые-юристы, которые затрагивают вопросы теории муниципального права^[49].

Наличие относительно самостоятельных правовых актов локального характера позволяет говорить о режиме законности в пределах одного муниципального образования, если не сводить законность к простому выполнению законодетельства, а включать в нее правовые предписания в качестве составного элемента.

Данное положение можно проследить на примере допуска граждан на публичные слушания. В большинстве случаев все жители муниципального образования, достигшие 18-летнего возраста, могут принимать участие в публичных слушаниях^[50]. Однако некоторые муниципалитеты ограничивают участие населения в публичных слушаниях путем установления дополнительных требований. К примеру, в Самаре регистрируют только лиц, желающих выступить, и чьи законные интересы или права затрагиваются на публичных слушаниях^[51]. В то время как в Новочебоксарске организационным комитетом устанавливается состав участников слушаний^[52], т. е. сами органы местного самоуправления решают, кого пустить на публичные слушания. Как видно, права граждан на участие в публичных слушаниях отличаются в разных муниципальных образованиях - что является законным и допустимым в одном муниципальном образовании, то незаконно и не допустимо в другом.

Однородные общественные отношения могут быть по-разному урегулированы в разных субъектах Российской Федерации и муниципалитетах. Данное положение обусловлено федеральным устройством Российской Федерации и самостоятельностью местного самоуправления.

Включая в режим законности в качестве составного элемента правовые акты, мы приходим к необходимости рассмотрения вопросов о различных проявлениях законности. Говоря о режиме законности как о правовом состоянии внутри общества (правовой среде), следует констатировать, что в разных муниципальных образованиях правовая среда будет различна, и хотя различия будут незначительными, но все-таки они будут. Данное положение дает основание утверждать, что существует локальный характер законности на уровне муниципального образования. Значит, к особенностям законности в деятельности местных органов относится ее локальный характер. Законность на местном уровне - это исполнение нормативных правовых актов, которые действуют на территории определенного муниципального образования.

Таким образом, на основе анализа правовой категории режима законности можно сделать следующий вывод: режим законности в государстве - это такое состояние внутри общества, при котором все участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности, и созданы все необходимые условия для этого, т. е. создана соответствующая правовая среда, включающая в себя правотворческую и правоприменительную деятельность, а также механизм обеспечения законности.

При этом режим законности в деятельности муниципальных органов имеет особенности, продиктованные спецификой местного самоуправления в России и особенностью правового статуса муниципальных органов. Местное самоуправление, с одной стороны, выступает средством самоорганизации граждан по месту жительства, с другой стороны, ему присущи признаки органов публичной власти.

К особенностям законности в деятельности муниципальных органов следует отнести тот факт, что местные органы в своей работе обязаны руководствоваться не только правовыми актами, принятыми органами публичной власти, но и решениями, которые приняты непосредственно жителями муниципалитета на местных референдумах или сходах граждан. На местном уровне обязательными являются правовые предписания, исходящие не от органов публичной власти.

Сегодня можно констатировать, что в России сформировались относительно самостоятельные массивы регионального законодательства. При этом

законодательство, регулирующее однородные общественные отношения, может отличаться в различных муниципальных образованиях, что дает возможность говорить о локальном характере законности. Законность на муниципальном уровне подразумевает наличие правовых актов, действующих только на территории определенного муниципального образования, а значит, к особенностям законности в деятельности муниципальных органов относится ее локальный характер. Законность на местном уровне - это исполнение правовых актов, работающих на территории определенного муниципального образования.

Данные особенности, безусловно, являются существенными при

характеристике законности в деятельности муниципальных органов. Учитывая вышеизложенное, можно предложить следующее определение понятия законности в деятельности местных органов самоуправления: это форма организации и деятельности муниципальных органов, при которой все участники правоотношений в муниципальном образовании свободно реализуют принадлежащие им субъективные права и юридические обязанности в специально созданной правовой среде внутри определенного муниципального образования, предполагающая наличие и соблюдение не только законов и подзаконных актов, но и решений, принятых непосредственно жителями муниципального образования на сходах граждан, местных референдумах, а также функционирование механизмов обеспечения законности.

1.2.