<<
>>

§ 3. Развитие правового регулирования схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан, опроса граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Сход граждан является одним из наиболее традиционных институтов непосредственной демократии. С.А. Авакьян отмечает, что особенно он был распространен в сельской местности, где организационной и вместе с тем правовой формой объединения населения была деревенская община, а собрания жителей деревень и сел назывались сходами.

По ряду вопросов решения схода были обязательными для жителей деревни, села[162]. Таким образом, сходу как институту непосредственной демократии было присуще сочетание как императивных, так и консультативных начал.

Правовое регулирование собраний, сходов граждан в советский период отличалось высокой стабильностью. Постановление ВЦИК И СНК РСФСР от 14 марта 1927 «Об утверждении Положения об общих собрания (сходах) граждан в сельских поселениях»[163] действовало до принятия Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 27 августа 1985 года «Об утверждении Положения об общих собраниях, сходах граждан по месту их жительства в РСФСР»[164]. Согласно последнему Положению в работе общих собраний, сходов имели право принимать участие граждане,

достигшие 16 лет и постоянно проживающие на соответствующей территории. Общие, собрания, сходы граждан созывались исполнительными комитетами Советов по инициативе Советов и собственной инициативе. Граждане были вправе вносить лишь предложения о проведении собраний, сходов. Было установлено, что общие собрания, сходы граждан созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в год, при этом общее собрание, сход считается легитимным, в случае если на него явилось более половины граждан, имеющих право голоса или их представителей. На собрании избирались соответствующие комитеты (к примеру, домовые, сельские и другие органы), а также заслушивались доклады о работе Советов народных депутатов, его органов, руководителей местных учреждений, обсуждались вопросы местного значения.

На общих собраниях, сходах граждан решался также вопрос о самообложении сельского населения, осуществлялось выдвижение кандидатов в депутаты поселковых, сельских Советов народных депутатов и возбуждался вопрос об отзыве депутатов этих Советов, избирались народные заседатели районных (городских) народных судов и решался вопрос об их отзыве. В соответствии с законодательством советского периода сход граждан соединял в себе черты императивной и консультативной форм непосредственной демократии, кроме того он характеризовался тем свойством, что должен был проводиться с обязательной периодичностью. Это, несомненно, усиливало его значение среди иных форм народовластия.

В Законе РСФСР от 6 июля 1991 «О местном самоуправлении в РСФСР» сходы рассматривались как форма территориального

общественного самоуправления. При этом закон не устанавливал отличий между сходами и собраниями граждан. На сходах избирались органы территориального общественного самоуправления, принимались

положения (уставы) о территориальном общественном самоуправлении,

утверждались программы деятельности органов территориального

141

общественного самоуправления, отчеты об их выполнении. Сходы созывались представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Участвовать в сходах имели право граждане, достигшие 16 лет. Как отмечает В.И. Васильев, эти нормы были восприняты почти без изменений законами большинства субъектов Федерации о местном самоуправлении, содержавшими разделы, главы, параграфы или статьи о собраниях (сходах) граждан как одной из составляющих системы территориального общественного самоуправления. Вместе с тем, законы некоторых субъектов Федерации регламентировали статус собраний (сходов) граждан и в качестве формы самоуправления муниципальных образований[165].

В Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не проводилось различия между собраниями и сходами.

В целом, детальное нормативное регулирование этого института прямой демократии переносилось на уровень субъектов Федерации и муниципальных образований. Так, в статье 24 указанного Федерального закона предусматривалось, что порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений, пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. В то же время Федеральный закон внес существенные отличия в регулировании рассматриваемых форм непосредственной демократии, допуская возможность их использования в качестве императивных: на собрания (сходы) граждан могли быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. В этом случае собрание (сход) граждан

считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Исходя из содержания правового регулирования собрания (сходов) в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Е.С. Шугрина выделяла следующие их разновидности:

1) собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления;

2) собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов;

3) собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления .

Принципиально новое регулирование института схода граждан было привнесено Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В первоначальной редакции данного Федерального закона было предусмотрено, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан; при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Отметим, что иного назначения схода граждан, нежели осуществления функций представительного органа муниципального образования, данный Федеральный закон не предполагал. [166]

Федеральным законом был детально урегулирован порядок проведения сходов и юридическая сила принимаемых на нем решений. Предусматривалось, что сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек, при этом проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Определялось, что на сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан, а участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. Федеральным законом было установлено, что решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан, а решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

И хотя Федеральный закон не предполагал нормотворчества муниципальных образований по вопросам проведения сходов, тем не менее, примеры подобного нормативного правового регулирования имеются. Так, Решением Совета депутатов сельского поселения Липицкое Серпуховского муниципального района Московской области от 08 апреля 2010 года было утверждено Положение о сходах граждан и старостах в сельском поселении «Липицкое» , в котором устанавливается порядок созыва и проведения схода граждан, принятия и изменения его решений, его компетенцию. Анализируя процедурные нормы данного Положения, нельзя не признать их полезность для упорядочивания данной формы прямой демократии. Вместе с тем, можно отметить отдельные несоответствия Положения федеральному законодательству. Так, этот муниципальный нормативный акт не предусматривает, что сход [167]

осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования.

В нем установлено, что жители сел и деревень осуществляют свое право на местное самоуправление через формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан, при этом в работе схода принимают участие граждане, достигшие 16летнего возраста, постоянно проживающие в населенном пункте. Следует иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» право избирать имеет гражданин, достигший возраста 18 лет.

В Положении различаются категории граждан: 1) проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать в сходе, 2) проживающих на соответствующей территории и имеющих право участвовать в сходе, а также обладающих избирательным правом (по вопросу избрания старосты). При этом в Положении записано, что сход граждан является правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей, обладающих избирательным правом. Однако права первой категории граждан (которые, по нашему мнению могли бы участвовать в сходе с правом совещательного голоса) в Положении обозначены недостаточно четко. Это может повлечь нарушение установленного Федеральным законом порядка принятия решений сходом граждан.

Данный пример свидетельствует о том, что по вопросу о проведении сходов желательно дополнительное детальное регулирование и не только на федеральном уровне. Полагаем, что муниципальные образования не могут обеспечить его самостоятельно. В этой связи видится целесообразным предоставление субъектам Федерации дополнительных полномочий по регулированию порядка проведения сходов в

муниципальных образованиях. Также учитывая практику местного

145

самоуправления, его традиции в Российской Федерации, на федеральном уровне целесообразно расширить целевое назначение института схода граждан.

Определенное движение в данном направлении уже наблюдается. Так, Федеральным законом от 30 ноября 2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах

174

организации местного самоуправления в Российской Федерации» введена новая статья 25.1, в которой расширено назначение института схода граждан.

В случаях, предусмотренных Федеральным законом, сход граждан может проводиться:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий; [168] [169]

4) в поселении с численностью жителей, обладающих

избирательным правом, не более 100 человек по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

5) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения по вопросам, связанным с организацией и осуществлением местного самоуправления;

6) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения.

Такого рода развитие законодательного регулирования, несомненно, учитывает потребности развития практики местного самоуправления, однако оно оставляет без ответа указанные выше актуальные вопросы необходимости дополнительной процедурной регламентации сходов граждан.

Правотворческая инициатива граждан как институт непосредственной демократии на муниципальном уровне впервые была предусмотрена в Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в статье 25 которого определялось, что население в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения; при этом проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию). Однако детальная регламентация правотворческой инициативы граждан отсутствовала.

Хотя Федеральный закон прямо не предусматривал законотворчества

субъектов Федерации по вопросам правотворческой инициативы на

147

муниципальном уровне, некоторые субъекты Федерации, тем не менее, осуществляли регулирование по данному вопросу. Так, в Законе Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» было записано, что в случае закрепления права на народную инициативу в уставе (положении) о местном самоуправлении порядок и процедура сбора подписей под народной инициативой регулируется в соответствии с областным законодательством о выборах в части порядка и процедуры сбора подписей в петиционном порядке выдвижения кандидатов. Число подписей, необходимых для внесения народной инициативы, не может быть более 15 процентов от числа избирателей, принявших участие в последних по времени выборах .

Как отмечал Н.В. Постовой, сформировались два основных способа осуществления правотворческой инициативы. Первый заключается в том, что граждане, проживающие в пределах муниципального образования, вправе подготовить проект нормативного акта органа местного самоуправления, или проекты дополнений и изменений в действующие нормативные акты и внести их на обсуждение схода или собрания граждан данного муниципального образования. Сход (собрание) рассматривает проект нормативного акта и если он поддерживается необходимым большинством голосов, данный проект со всеми необходимыми документами направляется в соответствующий орган местного самоуправления и в установленный срок подлежат обязательному рассмотрению с участием представителей инициативных групп граждан. Второй способ состоит в форме сбора подписей граждан в поддержку предложений о принятии нормативного правового акта органом местного самоуправления или внесении дополнений и изменений в действующий

нормативный правовой акт, а также об отмене того или иного

176

нормативного правового акта .

В целом, несмотря на более или менее успешную практику нормотворчества по вопросу правотворческой инициативы граждан, положение с развитием данного института непосредственной демократии оставалось неудовлетворительным. Как отмечалось в литературе, в большинстве субъектов Федерации ни законы, ни уставы муниципальных образований не предусматривают не только процедуры ее осуществления, но даже тех норм, которые содержатся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» .

Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» с учетом сложившейся ситуации неполного нормативного регулирования правотворческой инициативы граждан ввел дополнительную, более детальную регламентацию данного института. Во- первых, установлены предельные ограничения в части требований, предъявляемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований к инициаторам правотворческой инициативы по числу подписей: минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Во-вторых, Федеральным законом установлен «страховочный механизм», позволяющий населению реализовывать правотворческую инициативу и в отсутствие требуемого нормативного регулирования на [170] [171] муниципальном уровне: в случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с процедурами, установленными в самом Федеральном законе, которые содержат гарантии открытости рассмотрения правотворческой инициативы в установленные сроки.

Однако и более совершенное правовое регулирование института правотворческой инициативы граждан не сделало его «работающим инструментом» непосредственной демократии на местном уровне. Случаи проявления такого рода инициатив крайне редки. Причиной такой ситуации является неразвитость институтов гражданского общества на муниципальном уровне, отсутствие в подавляющем большинстве муниципалитетов организаций политических партий, активно участвующих в решении проблем местного значения, незаинтересованность граждан в воздействии на нормотворческую деятельность органов местной власти. Одним словом, неразвитость правотворческой инициативы - прямое следствие того, что в Российской Федерации местное самоуправление «внедряется сверху». Инициативу в этих условиях, безусловно, можно сымитировать. Однако есть и другой путь. Он заключается во внедрении передовых форм участия граждан в осуществлении власти путем целенаправленной, долгосрочной работы в этом направлении со стороны государства, политических партий, общественных объединений, некоммерческих организаций, институтов гражданского общества. Ориентиры этой деятельности могли бы быть обозначены в национальной программе развития непосредственной демократии.

Территориальное общественное самоуправление представляет собой соединение непосредственной демократии (собрания, конференции) и деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Впервые понятие территориального общественного самоуправления было введено Законом РСФСР от 06 июля 1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Согласно статье 80 указанного Закона, система территориального общественного самоуправления населения включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное). Территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправления населения, устанавливались по предложению граждан соответствующим местным Советом. Можно заключить, что под системой территориального общественного самоуправления понимались практически все формы непосредственной демократии, применявшиеся на местном уровне. Наиболее близким к современному пониманию соответствующих категорий являлось регулирование органов территориального общественного самоуправления.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понималась самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах

местного значения непосредственно населением или через создаваемые им

151

органы территориального общественного самоуправления. Предусматривалось, что в соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. Федеральным законом было установлено, что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. На основании рассматриваемого Федерального закона развернулось активное нормотворчество как на уровне субъектов Федерации, так и муниципальных образований. Однако излишне лаконичное регулирование вопросов территориального общественного самоуправления в Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» затрудняло реализацию возможностей граждан участвовать в этой форме местной демократии. В этой связи некоторые вопросы организации и деятельности территориального общественного самоуправления в Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были решены с исчерпывающей полнотой.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного

самоуправления. Федеральным законом установлено, что территориальное

152

общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены основные правила проведения собраний граждан, конференций граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления, установлены исключительные полномочия собрания граждан, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, определен порядок принятия устава территориального общественного самоуправления. Установлены обязательные требования к содержанию данного устава, при этом закреплено правило, что за их рамками дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Федеральный законодатель исключил законотворчество субъектов Федерации по вопросам территориального общественного самоуправления. Согласно рассматриваемому Федеральному закону порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

А.А. Сергеев отмечает, характеризуя деятельность в рамках территориального общественного самоуправления, ее спецификой является то, что для ее осуществления не требуется механизмы публичновластного воздействия и наличия правотворческих полномочий . С такой позицией можно согласиться, поскольку формы непосредственной демократии, осуществляемые в рамках территориального общественного самоуправления, не несут механизмов публично-властного воздействия в силу их ограниченного территориального масштаба, их дополнительного характера по отношению к формам непосредственной демократии, которые реализуются на муниципальном уровне, а также отсутствием в федеральном законе характеристики этих форм в качестве императивных (как это, например, наблюдается с регулированием схода граждан).

Территориальное общественное самоуправление это, прежде всего, самоорганизация граждан, а не способ организации публичной власти. Исходя из этой предпосылки, и строятся отношения между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления. В то же время, как полагает А.Е. Помазанский, функционирование территориального общественного самоуправления основано на постоянном его взаимодействии с органами местного самоуправления[172] [173] [174]. Территориальное общественное самоуправление получило определенное развитие. Его успешность зависит от конкретных условий субъектов Федерации и муниципальных образований. Как отмечает В.И. Васильев, практика показывает, что территориальное общественное самоуправление жизнеспособно там, где оно находится под патронажем (исключающим администрирование) органов местного самоуправления, где муниципальные власти поддерживают позитивные инициативы территориального общественного самоуправления и оказывают ему постоянное содействие .

Прогнозируя поступательное развитие территориального общественного самоуправления в этом контексте, можно определить перспективы развития правового регулирования форм непосредственной демократии, относящихся к территориальному общественному самоуправлению. Совершенствование института собраний, конференций граждан, проводимых в рамках осуществления территориального общественного самоуправления, должно обеспечиваться четкой процедурной регламентацией данных процедур, позволяющих населению соответствующих частей муниципальных образований выразить через эти формы непосредственной демократии свои насущные потребности, защитить интересы. Эта регламентация одновременно должна быть направлена на оптимизацию взаимодействия территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления.

Полномочия по нормативному регулированию указанных вопросов в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возложены на представительные органы муниципальных образований. Однако не у всех муниципальных образований имеются достаточные кадровые, методические возможности для решения этой задачи. В этой связи представляется обоснованной помощь муниципальным образованиям со стороны федеральных органов власти, органов власти субъектов Федерации в виде методических рекомендаций по регулированию территориального общественного самоуправления, включая разработку соответствующих модельных нормативных актов для муниципальных образований.

Публичные слушания - новый институт непосредственной демократии на муниципальном уровне. Он был введен в практику местного самоуправления Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации». Хотя в литературе имеется точка зрения о

155

существовании преемственности в регулировании общественных отношений, связанных с обсуждением проектов правовых актов и важных вопросов местного значения, наблюдающаяся с советского и дореволюционного периода , с таким подходом нельзя согласиться. В частности, институт всенародных обсуждений, получивший закрепление в статье 90 Конституции (Основного закона) РСФСР 1978 года, имел совершенно иной юридический механизм, нежели современный институт публичных слушаний. Всенародное обсуждение имело заочный характер и не предполагало непосредственное участие граждан в возможной дискуссии. Данные формы прямой демократии объединяет только общая цель - обсуждение проектов нормативных правовых актов и иных вопросов, имеющих важное публичное значение.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая

мотивированное обоснование принятых решений. Такая процедура создает основы для активного участия заинтересованных граждан в обсуждении вопросов местного значения.

Хотя публичные слушания по своему назначению, несомненно, относятся к неимперативным, консультативным формам непосредственной демократии, они являются эффективным инструментом обеспечения открытости местного самоуправления. Большую роль в этом играет конструкция Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающая обязательность проведения публичных слушаний по определенным вопросам. Так, в части 3 статьи 28 этого Федерального закона предусмотрено, что на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального

образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального

строительства, вопросы отклонения от предельных параметров

разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального

строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Указанное федеральное регулирование обеспечило широкое распространение публичных слушаний. В частности, в 2007 году прошло сорок семь тысяч девятьсот восемьдесят пять публичных слушаний. На эти слушания было вынесено около пятидесяти тысяч вопросов. Следует отметить, что в 61,5% случаев публичные слушания проводились представительным органом муниципального образования, а в 38,5% - главой муниципального образования . С учетом имеющейся практики публичных слушаний следует и дальше развивать конструкцию, в соответствии с которой публичные слушания обязательно проводятся по вопросам, затрагивающим жизненные интересы населения муниципального образования. Повышая открытость муниципального управления, публичные слушания способствуют преодолению коррупции.

Собрания граждан рассматриваются Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не только в рамках территориального общественного самоуправления, но и как самостоятельная форма непосредственной демократии. Такие собрания проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Федеральным законом установлено, что собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа

муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Указанный механизм проведения собраний представляется достаточно сложным с точки зрения возможности самоорганизации граждан, заинтересованных в его проведении. Альтернативой ему в принципе могло бы быть собрание граждан, проводимое в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» . Однако, как справедливо указывает А.В. Павлушкин, определение собрания, содержащееся в указанном Федеральном законе дает возможность рассматривать собрание граждан как родовое понятие для всех мероприятий с количеством участников более трех человек в специально приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Этим автором также отмечается, что такое решение не учитывает различный правовой характер данных собраний и правовые последствия принятых на этих собраниях решений[175] [176]. Более правильный путь развития института собрания граждан по вопросам местного значения состоит, на наш взгляд, в более четкой законодательной регламентации

процедур его созыва и проведения на федеральном уровне. Причем эти процедуры должны обеспечивать возможность проведения такого собрания при наличии установленного уровня поддержки этой инициативы гражданами, проживающими на территории муниципального образования.

Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формализуются правила проведения опроса граждан на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Предусмотрено, что опрос граждан проводится по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации - для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Опросы граждан по вопросам местного значения проводились и ранее, однако в законодательстве отсутствовали обязательные требования, касающиеся порядка проведения такого опроса. Вместе с тем, уровень формализации выявляемого мнения населения при проведении данных опросов ниже, чем при использовании процедур подачи голосов с использованием бюллетеней и их подсчетом специально сформированными коллегиальными органами. Это обстоятельство заставляет обратить внимание на институт консультативного местного референдума.

В литературе отмечалось коренное отличие местного (обязательного,

императивного) референдума и местного консультативного референдума,

160

что не дает основания рассматривать тот и другой как разновидности некой общей категории «местный референдум». Как отмечал А.Е. Постников, «местный референдум следует отличать от так называемого местного консультативного референдума. Основное отличие заключается в юридической силе решения, принятого на местном референдуме»[177]. Действительно, содержащаяся в федеральном законодательстве категория «местный референдум» не предполагает его такой разновидности как местный консультативный референдум. Однако, остается не в полной мере однозначным, насколько допустимо было предусматривать местный консультативный референдум в качестве института конституционного законодательства субъектов Федерации, который регламентировался на основании полномочий субъекта Федерации по самостоятельному правовому регулированию в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации.

Е.С. Шугрина отмечает, что поскольку федеральное законодательство регулирует только один вид референдума - обязательный, а результаты местного референдума носят обязательный характер, все попытки субъектов Федерации предусмотреть

консультативный референдум противоречат федеральному законодательству[178]. Для оформления соответствующих процедур Е.С. Шугрина предлагается использовать иные термины - «опрос граждан» и «плебисцит».

С нашей точки зрения, местный консультативный референдум имел и имеет право на существование. Причины определенного

распространения института консультативного референдума как на

региональном, так и на местном уровне , имеют объективные корни. Они связаны с потребностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, не имеющих право инициировать референдум, выяснять мнение населения муниципального образования по насущным вопросам как регионального, так и местного значения, опираясь на процедуру, предполагающую всеобщее, прямое голосование граждан с соответствующими гарантиями тайного волеизъявления. Очевидно, что процедура опроса граждан не может дать гарантий свободного волеизъявления такого уровня. Что касается процедуры «плебисцита», то полагаем, что содержание этого термина может быть истолковано как синонимичное консультативному референдуму. Таким образом, допустимость использования местного консультативного референдума зависит от его точного нормативного определения.

В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускалось правовое регулирование рассматриваемого института законодательством субъекта Федерации. Действующий Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в силу установленных в статье 6 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления не допускает нормотворчества субъектов Федерации по данному вопросу. Полагаем, что в данной правовой ситуации регулирование местного консультативного референдума, в принципе, возможно на уровне устава муниципального образования , если рассматривать данное регулирование в рамках полномочий граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не [179] [180] противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации (статья 33 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Между тем, данный путь представляется весьма проблематичным

Более приемлемым способом развития этого правового института явилось бы его закрепление в Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствующем дополнении видится целесообразным внести новую статью в главу 5 данного Федерального закона, в которой определить нормативное содержание данного института, установить правовые принципы его применения и пределы его правового регулирования законами субъектов Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с разграничением законодательных полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, установленным в Конституции Российской Федерацией. При этом также следует урегулировать процедуры, позволяющие использовать эту форму прямой демократии на местном уровне в отсутствии законов субъектов Федерации.

<< | >>
Источник: ГАРЬКАВЧЕНКО Олег Юрьевич. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 3. Развитие правового регулирования схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан, опроса граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. § 3. Правовое регулирование форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
  3. § 3. Развитие правового регулирования схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан, опроса граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления
  4. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ источников
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -