<<
>>

§ 2. Развитие правового регулирования местных референдумов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Местный референдум занимает, наряду с муниципальными выборами, центральное место в системе форм прямой демократии на местном уровне. Это вытекает, в первую очередь, из конституционной характеристики референдума, который в соответствии с частью 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации признается высшим непосредственным выражением власти народа.

Отличительные свойства выражения народовластия, осуществляемого путем референдума заключаются в следующих пунктах.

Во-первых, референдум осуществляется непосредственно по инициативе граждан, либо через избранных ими депутатов представительного органа, что гарантирует вынесение на голосование вопросов актуальных именно с точки зрения населения.

Во-вторых, референдум представляет собой императивную форму непосредственной демократии, то есть его результаты юридически обязывают граждан, их объединения, органы власти, организации и учреждения.

В-третьих, решение, принятое на референдуме, подлежит особой правовой защите и не может быть произвольно отменено.

Можно констатировать, что у муниципальных выборов и местного референдума имеется много общих процедур. Как выборы, так и референдум осуществляются при помощи, в принципе, единого организационного механизма коллегиальных органов избирательных комиссий - комиссий референдума. Однако субстанциональное отличие этих форм непосредственной демократии заключается в их различном целевом назначении. Е.С. Шугрина отмечает, что «местный референдум представляет собой голосование за или против какого-то проекта нормативного акта или предлагаемого решения. Этим референдум отличается от выборов, когда избиратели голосуют за или против кандидата (списка кандидатов)»[138]. Наибольшая специфика правового регулирования местного референдума состоит в определении порядка выдвижения инициативы референдума, ее реализации, назначения референдума, финансирования и проведения агитационной кампании.

Важно и то, что в отличие от выборов местные референдумы, как и иные референдумы в РФ, не проводятся периодически.

Понятие местного референдума и его правовое регулирование неоднократно уточнялись федеральным законодателем. Первоначально вопросы местного референдума были законодательно решены в Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно статье 22 указанного Федерального закона, по вопросам местного значения проводится местный референдум. В этом же Федеральном законе определялись вопросы местного значения, тем самым очерчивалась возможная проблематика местного референдума.

Устанавливалось, что решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с Уставом муниципального образования.

Применительно к императивности решения принятого на референдуме, указанный Федеральный закон предусматривал, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении

какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Как следовало из данных норм Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязательность решений, принятых на местном референдуме, связывалась, прежде всего, с обязанностью соответствующего органа местного самоуправления принять правовой акт по результатам местного референдума, если это вытекало из сути вопроса, представленного на референдуме. Однако про непосредственное действие решений, принимаемых на местном референдуме, именно как общеобязательных решений в рассматриваемом законе ничего не говорилось.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалась структура правового регулирования местного референдума: порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Как видно, из этой нормы, влияние федерального законодателя на регулирование местного референдума ограничивалось установлением исключительно общих принципов, в соответствии с которыми осуществляется назначение и проведение местного

референдума. Очевидно, что в рамках указанной конструкции разграничения регулятивных полномочий, ведущая роль принадлежала органам государственной власти субъектов Федерации.

На основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» получило

112

первоначальное развитие законодательство субъектов Федерации о местном референдуме. Один из первых законов о местном референдуме был принят в Ивановской области[139]. В нем детально регулировался порядок назначения и проведения местного референдума. При этом устанавливался круг вопросов, выносимых на местный референдум, четко определялась обязательность решений местного референдума для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, а также граждан.

Отметим, что в рассматриваемом законе одновременно регламентировался институт местного консультативного референдума. В частности, в рассматриваемом Законе Ивановской области было предусмотрено, что для выявления мнения населения муниципальных образований по вопросам объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления или изменения административно-территориальных границ, необходимости введения местных налогов и сборов, отчуждения муниципальной собственности и другим важным вопросам местного значения может проводиться консультативный референдум.

Примечательно, что согласно статье 5 Закона Ивановской области о местном референдуме в Ивановской области законодательство о местном референдуме составляют:

Конституция Российской Федерации;

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»;

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Закон Ивановской области «О местном самоуправлении в Ивановской области»;

настоящий закон Ивановской области;

другие федеральные законы и законы Ивановской области о местном самоуправлении и избирательных правах граждан.

Федеральный закон от 06 декабря 1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» не предусматривал распространение его норм на отношения, связанные с проведением референдума в Российской Федерации. В то же время ввиду того, что многие процедуры, используемые при проведении выборов и референдума практически идентичны, это дало основание законодателю субъекта Федерации воспроизводить подходы к правовому регулированию и нормативные решения, содержавшиеся в указанном Федеральном законе. Это особенно заметно в регулировании процедур формирования и деятельности комиссий по проведению местного референдума, голосования, подсчета голосов и некоторых других вопросов на уровне субъекта Федерации.

Более детальное федеральное регулирование вопросов проведения местного референдума было обусловлено некоторыми отклонениями от предусмотренных правил назначения референдума, допускавшихся законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований. Так, в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», как уже отмечалось, местный референдум мог быть назначен только представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Иных субъектов инициативы Федеральный закон не предусматривал. Как указывал В.И. Васильев, расширение этого закрытого перечня

законами субъектов Федерации или уставами муниципальных образований

114

неправомерно. Поэтому вряд ли можно признать приемлемым дополнение его главой администрации (г. Астрахань, г. Хабаровск), органами местного самоуправления (не только представительными), законодательным (представительным) органом и главой администрации субъекта Федерации (Ивановская область)[140].

Принятый Государственной Думой 5 сентября 1997 года Федеральный закон от 19 сентября 1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[141] распространялся не только на выборы, но на референдумы, проводимые в Российской Федерации.

В рассматриваемом Федеральном законе под местным референдумом понималось голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

В пункте 53 статьи 2 Федерального законе от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дано определение понятию референдум в качестве формы «прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме». В пункте 54 статьи 2 указанного закона Местный референдум определяется как «референдум, проводимый в

соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования». Представленное определение отличается от ранее данного в Федеральном законе от 19 сентября 1997 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» тем, что не предполагает проведение местного референдума нескольких муниципальных образований.

От других разновидностей референдума местный референдум (ввиду его пространственной ограниченности рамками муниципального образования) отличается тематикой: он может проводиться по вопросам местного значения, перечень которых определяется в Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Местный референдум регулируется в основном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Отметим, что в данной статье Федерального закона нет ни одного упоминания о муниципальных нормативных правовых актах. В этом отличие действующего порядка регламентации местного референдума от ранее установленного Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления».

116

Как указывает А.Н. Дементьев, несмотря на то, что полномочия органов местного самоуправления были расширены, нормативное правовое регулирование институтов муниципальных выборов и местного референдума также как и до принятия новой редакции Федерального

147

закона на практике осуществляется субъектами Российской Федерации .

Отдельные аспекты процедуры назначения и проведения референдума регулируются муниципальными нормативными актами. Соответствующие отсылки к уставам муниципальных образований содержатся в Федеральном законе от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так, в пункте 5 статьи 15 данного Федерального закона установлено, что «местный референдум назначается в соответствии с настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного органа или непринятия им решения в установленный срок - судом».

В виду ряда проблем в сфере местного самоуправления, присутствует некоторая дискуссия относительно того, насколько состоялся институт местного референдума. Для решения этого вопроса недостаточно принимать во внимание только состояние нормативно-правового регулирования данного института, необходимо учитывать сложившуюся правоприменительную практику. Его реализация зависит, с одной стороны, от проявления инициативы группой граждан, составляющих часть населения муниципального образования, направленной на проведение референдума, от активности данных граждан и соответствующего ей уровня поддержки этой инициативы со стороны других граждан, а с [142]

другой стороны, от нормативно определенных организационно-правовых условий, в рамках которых реализуется инициатива проведения референдума. Нельзя не учитывать и такой субъективный фактор как отношение к местному референдуму органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Оценивая в комплексе данные условия, действительно, можно говорить об определенной степени сложности процедур реализации инициативы проведения референдума. А.А. Сергеев связывает то, что в большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу с особенностями федерального законодательства, предполагающего инициативное использование института местного референдума, т.е. по мере необходимости[143].

Причину того, что местные референдумы проводятся крайне редко, И.В. Гранкин видит в запутанности законодательства о референдуме, отсутствии в нем четкого понятия «местного референдума» и завышенных требованиях, предъявляемых для реализации инициативы проведения референдума[144]. Аналогичную позицию занимает и А.Н. Дементьев, справедливо указывая на целый ряд существенных коллизий между Федеральным законом от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[145].

Непосредственно после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации», только за 2004-2005 годах было проведено 400 местных референдумов в 22 субъектах Российской Федерации. В основном на референдум выносились вопросы структуры органов МСУ. Подобная практика сохранилась и со временем, так в 2007 году в 12 субъектах Российской Федерации было проведено 122 местных референдума[146].

По мнению диссертанта, вопрос о распространенности практики проведения местного референдума является важным, но не определяющим моментом для определения «работоспособности» данного института в интересах всего населения муниципального образования. Здесь важен вопрос свободы проявления инициативы населением. Однако законодателем не в полной мере созданы надлежащие для этого условия. В этой связи создание законодателем нормативного регулирования местного референдума, предусматривающего его обязательное проведение при проявлении соответствующей инициативы в установленные сроки во вновь образованных муниципальных образованиях, может при определенных условиях лишь означать навязывание населению решения по определению структуры органов местного самоуправления муниципального образования. Между тем, после появления нового муниципального образования, как обоснованно полагает А.А. Сергеев, этот вопрос более правильно решать после его обсуждения вновь сформированным представительным органом местного самоуправления. Предложенный частью 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «форсмажорный» механизм проведения местного референдума о структуре органом местного самоуправления объективно умаляет значение устава муниципального образования - документа, регламентирующего устройство муниципальной власти, который должен

приниматься в муниципальном образовании самостоятельно после глубокого и всестороннего обсуждения .

К особенностям процедуры назначения местного референдума в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», относится расширение круга инициаторов местного референдума, к числу которых также стали относиться и избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом.

Примечательно, что глава местной администрации, в отличие от ранее принятого порядка, стал рассматриваться в качестве одного из инициаторов местного референдума. При этом инициатива проведения местного референдума должна проявляться совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации. Данная конструкция, с одной стороны, безусловно, «работает» на единство муниципальной власти, с другой стороны, получается, что разногласия, которые могут иметь место между представительным органом муниципального образования и главой местной администрации относительно вопроса, выносимого на референдум, могут привести к тому, что этот референдум вообще не состоится и население муниципального образования будет лишено возможности высказаться по актуальным проблемам местного значения . Полагаем, что такой вариант развития событий противоречит идее создания работоспособной системы непосредственной демократии на муниципальном уровне. [147] [148]

Согласно пункту 4 статьи 22 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Таким образом, проведение референдума не по инициативе органов местного самоуправления требует выполнение достаточно сложных процедур со стороны инициаторов референдума в ограниченный срок. Общая тенденция такова, что субъекты Федерации, как правило, устанавливают максимально возможное число подписей участников референдума, необходимых для его проведения. Так, законами о местном референдуме Московской, Новосибирской областей установлено, что количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку инициативы проведения референдума, составляет пять процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Как справедливо полагает И.В. Гранкин, необходимость сбора 5 процентов подписей создает условия для того, чтобы заблокировать проведение местных референдумов в крупных городах, особенно принимая во внимание, что такое количество подписей собирается по строго определенной форме. Вторым препятствием, по мнению И.В. Гранкина, является ограничение мест сбора подписей. Все эти обстоятельства делают бесспорным вывод о том, что группы граждан, инициирующие проведение местного референдума, поставлены в неравное положение с органами местного самоуправления, имеющими право без

каких-либо дополнительных обременений реализовывать свою инициативу по проведению местного референдума[149].

Полагаем, что содержащиеся в действующем законодательстве процедурные ограничения, установленные для реализации инициативы проведения референдума со стороны граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений являются избыточными, они выражают недоверие ко всему населению, которое в случае, если инициатива не будет реализована в соответствии с установленными процедурами, лишается возможности самостоятельно разобраться в сущности вопросов, предлагаемых для вынесения на местный референдум.

Согласно пункту 1 статьи 15 Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» назначение и проведение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», настоящим Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно статье 8 Закона Московской области от 19 ноября 2003 «О местном референдуме в Московской области» регистрационное свидетельство, форма которого утверждается Избирательной комиссией Московской области и которое выдается инициативной группе по проведению референдума, действительно в течение срока, установленного уставом муниципального образования, но не менее одного месяца. В уставах муниципальных образований Московской области, как правило, также устанавливается месячный срок для деятельности инициативной

группы по сбору подписей (к примеру, Устав муниципального образования «город Серпухов» Московской области) либо эти вопросы вообще не регулируются в уставе муниципального образования (к примеру, Устав муниципального образования «город Ногинск Московской области»). Отметим, что отсутствие регулирования по вопросу о сроках сбора подписей в поддержку инициативы проведения местных референдумов вообще типично для уставов муниципальных образований и других субъектов Российской Федерации.

Одними из шагов по сокращению избыточных барьеров на пути реализации инициативы проведения местного референдума могли бы стать следующие законодательные меры:

- сокращение установленного в федеральном законодательстве предельного числа подписей граждан, необходимого для его проведения (до 1 - 2 процентов от общего числа зарегистрированных участников референдума);

- установление непосредственно в федеральном законодательстве минимальных сроков для сбора инициативной группой подписей граждан в поддержку инициативы проведения местного референдума. Необходимо обеспечить, чтобы эти сроки были достаточно продолжительными (например, 45 - 60 дней) и позволяли инициаторам референдума проводить сбор подписей без излишней спешки, что потенциально повысит качество заполнения подписных листов.

Следует иметь в виду, что немаловажным обстоятельством, предопределяющим отрицательное отношение некоторых представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления к местным референдумам, является установление федеральным законодательством высокой юридической силы решения, принятого на референдуме. Из статьи 73 Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в

референдуме граждан Российской Федерации» вытекает, что решение,

123

принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным (недействующим) в судебном порядке. В ситуации, когда некоторые руководители органов власти и их сторонники потенциально могли бы получить противодействие со стороны оппозиционно настроенной части населения по тому или иному вопросу местного значения, указанным лицам проще бюрократическим путем устранить угрозу принятия непосредственно населением решения, которое будет иметь необратимые юридические последствия. В этой связи представляется перспективным развитие института консультативного местного референдума.

Общей особенностью местного референдума и муниципальных выборов является возможность участия в них, при соблюдении определенных условий, иностранных граждан. Частью 10 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

В соответствии с действующими международными договорами Российской Федерации граждане Республики Беларусь, Республики Казахстан, Киргизской Республики и Туркменистана имеют право голосовать на выборах глав муниципальных образований и на выборах в

представительные органы муниципальных образований, а граждане

124

Республики Армения - голосовать на местном референдуме. Эти граждане могут участвовать в голосовании при условии, если они имеют вид на жительство и зарегистрированы по месту жительства в пределах избирательного округа, округа референдума. Указанные иностранные граждане включаются в списки избирателей при их явке на избирательные участки в день голосования.

Однако практика такого голосования весьма ограничена. Так, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на выборах в органы местного самоуправления в единый день голосования 1 марта 2009 года приняло участие всего 23 иностранных гражданина - 13 граждан Республики Беларусь, 3 гражданина Киргизской Республики, 3 гражданина Республики Казахстан и 4 гражданина Туркменистана. По данным ФМС России на 1 января 2009 года всего иностранных граждан, имеющих право участвовать в голосовании на выборах в органы местного самоуправления, насчитывалось 9 262 человека. То есть 1 марта 2009 года проголосовало лишь 0,24 процента иностранных граждан, имеющих право на участие в выборах в органы местного самоуправления[150].

Признание за иностранцами права голосования на муниципальных выборах согласуется с преимущественно неполитическим характером дел, осуществляемых на местном уровне. Такого рода регулирование учитывает опыт целого ряда стран, в которых участие в местном самоуправлении не признается в качестве исключительного права граждан страны и в установленных законом и международными договорами пределах распространяется на проживающих на территории

муниципалитетов иностранцев, лиц без гражданства. В то же время вышеприведенные данные об участии иностранцев в голосовании на муниципальных выборах свидетельствуют о недостаточной

эффективности института участия иностранных граждан в муниципальных выборах и местных референдумах. Очевидно, что и в обозримом будущем данная категория населения вряд ли составит существенный ресурс для расширения социальной базы непосредственной демократии на муниципальном уровне.

Более перспективным представляется вовлечение в непосредственную демократию на муниципальном уровне граждан Российской Федерации, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований, но имеющих постоянное место жительство (и соответственно регистрацию места жительства) в другом муниципальном образовании при условии, что они работают на территории муниципального образования, в котором проводится местный референдум, муниципальные выборы, и (или) владеют недвижимостью на территории данного муниципального образования и соответственно уплачивают в местный бюджет соответствующие налоги.

Данных лиц при наличии их заявлений можно дополнительно включать в список избирателей, участников референдума. Такого рода решение вопроса, по нашему мнению, позволит оживить политическую жизнь многих муниципальных образований, в экономике которых большую роль играют мобильные трудовые ресурсы, а также сельских муниципальных образований, в коттеджных и дачных поселках, на территории которых значительную часть времени проживает существенное число жителей близлежащих городов.

Правовое решение данного вопроса, несомненно, находится в компетенции федерального законодателя. Однако окончательное решение о возможности расширения избирательного корпуса, корпуса участников референдума должно принадлежать органам государственной власти субъектов Федерации, поскольку именно они могут учесть особые условия субъекта Федерации (миграционные процессы, динамику

территориального развития, социальные диспропорции, наличие

126

национальных противоречий и другие аспекты). В этой связи представляется уместным предусмотреть федеральное рамочное регулирование по данному вопросу в рамках Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Еще одним важным вопросом, является голосование избирателей по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

В советский период отзыв депутата Совета являлся одним из правовых инструментов, который наряду с отчетами и наказами должен был обеспечивать императивность депутатского мандата, хотя действенность этого института была в целом невелика[151] [152]. Активно данный институт использовался только в начальный период становления советской власти и применялся для периодической чистки Советов от «классово чуждых элементов».

В современных условиях отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления является самостоятельным институтом непосредственной демократии на муниципальном уровне, являющийся важным инструментом защиты публичных интересов. Как отмечает А.А. Помазанский, эта защита проявляется в том, что при помощи института отзыва избиратели, между выборами имеют возможность властного воздействия на выборных лиц . Однако вопрос о том, каковы критерии для определения того, нарушены данные интересы или нет, неизменно представлял сложность, как для федерального законодателя, так и для

законодателя субъекта Федерации, равно как и установление надлежащей правовой процедуры для определения оснований отзыва.

Впервые после принятия Конституции Российской Федерации возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации была предусмотрена Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако первоначально содержательное регулирование института отзыва в федеральном законодательстве отсутствовало. Как отмечал А.Е. Постников в книге «Конституционное законодательство», во многих субъектах РФ были приняты законы субъектов Федерации об отзыве, при этом законодательство субъектов РФ об отзыве использует ряд процедур, применяемых при проведении выборов и референдумов, однако нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на проведение отзыва не распространяются»[153].

Законы субъектов Российской Федерации, принятые на основе Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вводили разнообразные основания для отзыва и процедуры отзыва. Имелась и определенная практика использования института отзыва выборных должностных лиц органов местного самоуправления, практика трех лет (с 1996 г. по 1998 г.) показала, что в 20 субъектах Федерации были инициированы подобные процедуры[154].

Оценка практики проводившихся голосований была неоднозначной. Так, в своем постановлении от 01 декабря 1998 года Центральной

избирательной комиссией Российской Федерации указывалось, что основными причинами инициатив отзыва являются сложное социальноэкономическое положение в муниципальных образованиях, борьба за власть различных политических сил, попытки криминальных элементов взять под контроль хозяйственную сферу, недостойное поведение выборного лица. В сложившихся условиях указывалось на важность того, чтобы процедура отзыва была реализуемой и обеспечивала избирателям, с одной стороны, реальную возможность отзыва при наличии правовых оснований, а с другой - защиту выборного лица от необоснованных инициатив по отзыву[155]. Между тем во многих законах субъектов Федерации и уставах муниципальных образований основания для отзыва были обозначены весьма широко (недоверие к выборному должностному лицу, невыполнение им предвыборной программы и т.п.), а процедура проведения отзыва недостаточно обеспечивала защиту интересов отзываемого выборного лица, стабильность первоначального волеизъявления избирателей, в результате которого это лицо и было избрано. Для решения возникающих правовых проблем требовалось их более четкое регулирование на федеральном уровне.

В содержательном плане эта задача была решена Конституционным Судом Российской Федерации постановлением от 2 апреля 2002 № 7-П «по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева»[156]. В своем постановлении Конституционный Суд

Российской Федерации указал на недопустимость установления законодателем неконкретных оснований для отзыва, а также оснований, исключающих возможность проверки их наличия судом.

Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, установил, что статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа, определяющие основания отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2 и 3), 130 (части 1 и 2), поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

В рассматриваемом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации указано, что это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды, руководствуясь требованиями статей 10, 46 и 133 Конституции Российской Федерации, не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми

нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов.

По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, только при наличии соответственно конкретизированных оснований и при предоставлении отзываемому лицу возможности давать пояснения по их поводу на всех этапах процедуры отзыва может быть гарантирована защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.

Применительно к порядку голосования и подведения его итогов при проведении отзыва, Конституционным судом Российской Федерации была сформулирована следующая важная правовая позиция: законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Данная правовая позиция были полностью учтена в Федеральном законе от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем, законодателем, в частности, было предусмотрено, что основаниями для

отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления,

131

выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Рассматриваемый Федеральный закон предусмотрел следующую схему правового регулирования института отзыва. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и

принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Таким образом, к ведению муниципальных образований отнесено определение оснований для отзыва и процедуры отзыва, в принципе предопределенной самим Федеральным законом. Само голосование должно проводиться по процедурам, предусмотренным для местного референдума. Такое решение вопроса, максимально приблизившее отзыв к

местному референдуму, предопределило его судьбу как недостаточно

132

работоспособного института. Установленный федеральным законодателем уровень гарантий защиты отзываемого выборного лица от отзыва таков, что сделать это возможно при заинтересованности в этом органов государственной власти.

В то же время для снятия с должности выборных лиц у органов государственной власти имеются иные инструменты воздействия на данных лиц, не связанные с вовлечением населения в решение этих вопросов. В этих условиях демократический потенциал института отзыва члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления остается мало востребованным.

Отметим, что вопрос о соотношении институтов референдума и отзыва является весьма важным для науки конституционного права. Очевидно, что у них различное целевое назначение, неодинаковое содержание решения, принимаемого посредством голосования, что, собственно и позволяет осуществлять процедуру прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления посредством голосования населения.

Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их

должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв

133

населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации (пункт 5 статьи 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Полагаем, что установление для отзыва населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления процедуры организации голосования, применяемой для местного референдума, не вполне обосновано, поскольку в законодательных актах о местном референдуме нет специального регулирования прав отзываемого лица и его представителей в процессе голосования, не определены последствия противоправных действий отзываемого кандидата и его представителей, ведущие к срыву голосования и многие другие принципиальные моменты, обеспечивающие демократическую сущность института отзыва.

Отчасти эта проблема решается в некоторых субъектах Федерации. Так, Избирательный кодекс Белгородской области от 1 апреля 2005 г.[157] предусматривает регулирование отдельных аспектов процедуры отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления. В нем содержится глава «Общие положения об отзыве депутатов, выборных должностных лиц», в других главах определяются определенные гарантии прав граждан - участников отзыва применительно к различным стадиям процесса отзыва.

Однако видится, что более предпочтителен вариант разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации, было бы, когда субъекты Федерации были бы вправе на основе норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимать собственные законы об отзыве населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления.

Применение процедуры голосования, используемой для местного референдума, при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является более оправданным. У этих двух разновидностей непосредственной демократии сходное целевое назначение: принятие путем всеобщего прямого голосования граждан решения по вопросу, прямо не затрагивающему полномочия выборных лиц. Отличие этих двух институтов прямой демократии состоят в особенностях назначения голосования, проведения агитации органами публичной власти и в различной юридической силе решения, принимаемого в результате голосования граждан. Все указанные особенности голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования связаны с тем, что его предмет по содержанию не относится к вопросам местного значения. Именно это обстоятельство и обусловило выделение Федеральным законом данной формы непосредственной демократии.

Вопрос о наиболее приемлемой форме непосредственной демократии, применяемой для решения вопроса об изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с точки зрения соблюдения требований части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации. В своем постановлении Конституционный Суд Российской Федерации от 24 января 1997 № 1-П[158]

по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»* [159]. Рассматривая ситуацию с конституционностью прекращения органов местного самоуправления районов и городов республиканского подчинения в Удмуртской Республике, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что поскольку проводимое изменение связано с изменением границ самоуправляющихся территорий, была нарушена статья 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Отсюда следует, что полномочия органов самоуправления районов и городов республиканского подчинения не могли быть прекращены досрочно без учета мнения населения на основаниях и в формах, предусмотренных законами Удмуртской Республики, принятыми в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В данном случае, когда были проведены выборы в соответствующие органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим законодательством и уставом муниципального образования. Если такое требование не заявляется, для досрочного прекращения полномочий достаточно решения соответствующих выборных органов местного самоуправления.

Однако на момент принятия данного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации в действующем законодательстве о местном самоуправлении, как отмечалось выше, не указывалось на общеобязательность решений, принятых на местном референдуме. В связи с дальнейшим изменением нормативного

регулирования юридической силы решения местного референдума, установлением его обязательности федеральный законодатель ввел отдельный институт непосредственной демократии на муниципальном уровне - голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных настоящим Федеральным законом.

При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются. Федеральный закон также устанавливает, что голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального

образования считается полученным, если за указанные изменение,

137

преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Т.Я. Хабриева отмечает, что мнение населения, выраженное в результатах рассматриваемого голосования граждан, не является императивным, поскольку окончательное решение принимается органами государственной власти[160]. С.А. Авакьян, полагает, что по этой причине институт голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования является, по существу, институтом консультативного референдума[161].

С нашей точки зрения, если исходить из широкой трактовки природы местного консультативного референдума, такого рода сравнение оправдано, поскольку рассматриваемая форма непосредственной демократии, действительно, имеет консультативное значение для органов государственной власти, а по способу реализации использует процедуры местного референдума. Вместе с тем голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в отличии в местного консультативного референдума, не предусмотренного федеральным законодательством и соответственно не являющегося институтом федерального конституционного права, является формой непосредственной демократии, подлежащей обязательному использованию в случаях, предусмотренным Федеральным законом. Высокая процедурная упорядоченность данного института непосредственной демократии, а также установленная в законе обязательность его использования в определенных случаях, несомненно, отличают его от местного консультативного референдума.

В результате проведенного анализа развития правового регулирования местных референдумов, голосования по отзыву члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования можно сделать общий вывод, что данные формы прямой демократии на муниципальном уровне, имеют много общих свойств, что предопределяет и общие закономерности развития.

Данные формы активно используются и оказываются результативными, в тех случаях, когда инициатором соответствующих процедур выступают органы публичной власти. В то же время при реализации инициатив населения, не согласованных с органами публичной власти, потенциал «работоспособности» этих институтов часто оказывается недостаточным даже для того, чтобы было назначено голосование. Эта ситуация, безусловно, свидетельствует о невысокой степени самоорганизации населения на местном уровне, отсутствии навыков, традиций отстаивать свои интересы в правовых, политических формах. Для преодоления данных явлений федеральному законодателю и законодателям субъектов Федерации требуется принять меры по совершенствованию правового регулирования, направленные на

устранение административных, процедурных и иных избыточных барьеров на пути реализации населениям собственных инициатив по проведению референдума, отзыва члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такое решение вопроса способно придать новые импульсы развертыванию демократических процессов на местном уровне.

<< | >>
Источник: ГАРЬКАВЧЕНКО Олег Юрьевич. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 2. Развитие правового регулирования местных референдумов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования:

  1. Теоретические и правовые аспекты регулирования федеральной и региональной избирательной системы
  2. Раздел XIII Муниципальное избирательное право и процесс
  3. Глава 3. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
  4. Организация избирательных органов.
  5. Лекция 27. Соединенное Королевство Великобритании, Шотландии и Ирландии в XX в.
  6. § 2.2. Правовые основы взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления
  7. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  8. §7. Административное право Японии
  9. 3.5 Законодательное обеспечение института органов местного самоуправления
  10. Развитие правового регулирования организации выборов в Российской Федерации
  11. Юридическая природа избирательных комиссий муниципальных образований
  12. Понятие и структура компетенции избирательных комиссий муниципальных образований, гарантии их деятельности
  13. Библиографический список
  14. § 2. Современное состояние разграничения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления:
  15. ОГЛАВЛЕНИЕ
  16. § 2. Конституция Российской Федерации 1993 г. и развитие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне
  17. § 3. Правовое регулирование форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
  18. § 2. Развитие правового регулирования местных референдумов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -