Приложения
Приложение 1
В Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и
государственному строительству
Предложения
по внесению изменений в ст. 73 и 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»Статья 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет:
«В случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования».
При формальном подходе к применению данной статьи юридически значимым обстоятельством является принятие муниципальным представительным органом нормативного правового акта, противоречащего законодательству, наличие решения суда, устанавливающего данный факт, а также непринятие мер по исполнению решения суда, в том числе по отмене незаконного нормативного правого акта.
При этом незаконные правовые акты на муниципальном уровне могут появляться не только в процессе деятельности представительного органа, но и в результате бездействия данного органа. Например, если изменилось федеральное или региональное законодательство, а местные представительные органы не отреагировали на данные изменения и не внесли поправки в муниципальный правовой акт, то в результате бездействия представительного органа муниципальный акт становится незаконным. В данной ситуации отсутствует первоначальный элемент, предусмотренный правовой конструкцией ч. 1. ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ: «...представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий...».
На основании ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ распущено более десяти представительных органов муниципальных образований. Как показывает проведенный анализ практики применения данной статьи, суд не устанавливает обстоятельства появления незаконного правового акта. Суд ограничивается констатацией незаконности муниципального правового акта и дает срок для приведения его в соответствие с действующим законодательством. Поэтому ответственность представительного органа наступает не за издание незаконного правового акта, а за непринятие мер для исполнения решения суда, т. е. за бездействие.
По нашему мнению, необходимо изменить правовую конструкцию данной статьи. Исключение из оснований ответственности представительного органа местного самоуправления формулировки о принятии им незаконного правового акта создаст правовую конструкцию, в соответствии с которой ответственность наступает не за издание незаконного правового акта, а за нежелание приводить в соответствие с законодательством незаконный правовой акт. При этом данное изменение позволит привести структуру нормы в соответствие со сложившейся практикой применения ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
На основании вышеизложенного мы полагаем целесообразным внести изменение в ч.
1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и изложить ее в следующей редакции:«1. В случае если соответствующим судом установлено наличие нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и в установленный судом срок представительный орган муниципального образования в пределах своих полномочий не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования».
По нашему мнению, необходимо также внести изменения в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
В соответствии с данной статьей местный представительный (законодательный) орган вправе отправить в отставку главу муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепляет, что муниципальные органы не входят в систему органов государственной власти, а значит, и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации не входит в систему органов местного самоуправления. Однако в соответствии с указанной статьей губернатор или глава республики может инициировать процесс удаления в отставку высшего должностного лица муниципального образования. В случае, если удаление в отставку происходит по инициативе представительного органа, депутаты обязаны уведомить о данной инициативе высшее должностное лицо субъекта Федерации и при голосовании учитывать его мнение.
А в отдельных случаях глава муниципального образования может быть отправлен в отставку только при согласии губернатора или главы республики.Обращает на себя внимание тот факт, что для инициирования удаления в отставку главы муниципального образования не требуется решения суда. Согласно указанной статье необходимо только личное убеждение губернатора или главы республики в том, что глава муниципального образования совершил одно из действий, предусмотренных законодательством. Удаление в отставку главы муниципального образования на основании оценочных суждений губернатора (главы республики) недопустимо.
По нашему мнению, такое положение нарушает конституционные требования о самостоятельности местного самоуправления. Считаем
целесообразным внести изменения в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и исключить из нее полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) на всех стадиях удаления главы муниципального образования в отставку местным
представительным органом. Предлагаем оставить решение данного вопроса на местном уровне, не привлекая к этому процессу должностных лиц государственной власти.
Наряду с этим считаем необходимым расширить полномочия местного представительного органа в части привлечения к ответственности руководителя исполнительно-распорядительного органа. В соответствии со ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципальный представительный орган получил возможность удалять в отставку главу муниципального образования. Однако данная статья не в полной мере снимает проблему подотчетности руководителя местной администрации перед представительным органом.
Местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган) может возглавлять глава муниципального образования, выигравший выборы, или лицо, работающее по контракту, который заключается с победителем конкурса. Статья 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ не дает возможности удалить в отставку главу местной администрации, который замещает данную должность по контракту (победителя конкурса). Контракт с данным лицом может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке из-за нарушений его условий или несоблюдения ограничений (ч. 11 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).Как показывает практика, с главой администрации, победившим в конкурсе, заключается типовой (формальный) контракт. Контракт, который содержал бы конкретные показатели деятельности данного чиновника (эффективный контракт), заключается с незначительным числом глав местных администраций. Как правило, в таком контракте отсутствуют конкретные (объективные) показатели, поэтому его практически невозможно расторгнуть в судебном порядке. В данной ситуации представительный орган муниципального образования лишается возможности влиять на главу местной администрации, и лицо, замещающее должность руководителя исполнительно-распорядительного органа по контракту, становится не подконтрольным муниципальным депутатам.
Статья 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ фактически обусловливает возможность представительного органа удалять в отставку руководителя местной администрации способом замещения данной должности, а это недопустимо. Мы считаем, что необходимо закрепить возможность представительного органа удалять в отставку не только главу муниципального образования, но и главу местной администрации. Местные депутаты должны иметь возможность влиять на руководителя исполнительно-распорядительного органа независимо от способа замещения данной должности. Такие поправки позволят повысить эффективность деятельности представительного органа местного самоуправления по поддержанию режима законности в муниципальном образовании, а также значительно снизить вероятность возникновения конфликтов между представительным органом и главой местной администрации.
С учетом вышеизложенного считаем целесообразным изложить ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ в следующей редакции:«Статья 74.1 Удаление главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку представительным органом муниципального образования.
1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования или главу местной администрации в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования.
2. Основаниями для удаления главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования или
главы местной администрации, повлекшие наступление последствий,
предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению
вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению
осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования или главы местной администрации представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;
4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;
5) допущение главой муниципального образования или главой местной администрации, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.
3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального
образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в
представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования или глава местной администрации уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в
представительный орган муниципального образования.
4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.
5. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
6. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку подписывается председателем представительного органа муниципального образования.
7. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
8. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.
9. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав
представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании представительного органа муниципального образования, на котором
рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.
10. При рассмотрении и принятии представительным органом
муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку необходимо обеспечить:
1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;
2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.
11. В случае, если глава муниципального образования или глава местной администрации не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.
12. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования или глава местной администрации в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.
13. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.
14. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться в суд с заявлением об обжаловании указанного решения в течение 10 дней со дня
официального опубликования такого решения.
Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления. Суд может проверять только правомочность проведения голосования».
В.В. Аржанов
Приложение 2
Уважаемый респондент!
Предлагаем ответить на вопросы, которые позволят выявить Ваше мнение о механизме
обеспечения законности на местном уровне.
1. По Вашему мнению, соблюдается ли режим законности муниципальными органами (исполняются ли ими все требования законодательства)?
а) да, соблюдается;
б) в большинстве случаев соблюдается;
в) в большинстве случаев не соблюдается;
г) нет, не соблюдается;
д) затрудняюсь ответить.
2. По Вашему мнению, способно ли население муниципального образования осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления?
а) да, способно;
б) нет, не способно;
в) затрудняюсь ответить.
3. По Вашему мнению, способны ли должностные лица органов местного самоуправления обеспечить законность на местном уровне?
а) да, способны;
б) нет, не способны;
в) затрудняюсь ответить.
4. Как Вы считаете, существует ли на муниципальном уровне разграничение власти на законодательную и исполнительную?
а) да, законодательные и исполнительные органы действуют самостоятельно;
б) нет, все вопросы решает глава муниципального образования или глава администрации;
в) нет, все вопросы решают депутаты;
г) затрудняюсь ответить.
5. По Вашему мнению, руководитель муниципального образования действует на основании закона или по усмотрению (принимает решения по собственному пониманию, как будет правильнее и лучше в конкретной ситуации)?
а) действует всегда на основании закона;
б) в большинстве случаев действует на основании закона;
в) в большинстве случаев действует по усмотрению;
г) действует всегда по усмотрению;
д) затрудняюсь ответить.
6. По Вашему мнению, должен ли руководитель субъекта РФ (губернатор или президент республики) иметь возможность отстранить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации?
а) да, должен;
б) нет, не должен;
в) затрудняюсь ответить.
7. По Вашему мнению, должны ли органы государственной власти иметь возможность распустить представительный орган местного самоуправления (распустить депутатов)?
а) да, должны;
б) нет, не должны;
в) затрудняюсь ответить.
8. Могут ли органы государственной власти осуществлять полномочия органов местного самоуправления (решать вопросы местного значения вместо муниципальных органов)?
а) да, могут;
б) нет, не могут;
в) затрудняюсь ответить.
9. Насколько муниципальные органы самостоятельны от государственных органов власти в принятии решений на местном уровне?
а) не самостоятельны;
б) большинство решений приходится согласовывать;
в) приходится согласовывать принятие отдельных решений;
г) самостоятельно принимают все решения;
д) затрудняюсь ответить.
10. Какие органы государственной власти, по Вашему мнению, могут и должны контролировать деятельность органов местного самоуправления?
а) Президент РФ;
б) федеральные органы законодательной власти (Государственная Дума и Совет Федерации);
в) федеральные органы исполнительной власти (Правительство РФ и федеральные министерства и ведомства);
г) руководитель субъекта РФ (губернатор или президент республики);
д) законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
е) исполнительные органы субъектов РФ (администрации или правительства субъектов РФ);
ж) суды;
з) прокуратура.
11. Какие органы государственной власти, по Вашему мнению, наиболее часто контролируют деятельность органов местного самоуправления (расставьте ответы в порядке убывания контрольных полномочий)?
12. Как, по Вашему мнению, можно повысить уровень законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления?
Данная анкета не должна выявлять Ваш уровень знания законодательства, нам важно узнать Ваше мнение, о том как Вы относитесь к проблемам, обозначенным в
вопросах.
Благодарим Вас за искренние ответы.
Приложение 3
Результаты опроса муниципальных служащих и сотрудников муниципальных учреждений
Диаграмма 1
По Вашему мнению, соблюдается ли режим законности муниципальными органами (исполняются ли ими все требования законодательства)?
Диаграмма 2
По Вашему мнению, способны ли должностные лица органов местного самоуправления обеспечить законность на местном уровне?
Диаграмма 3
Как Вы считаете, существует ли на муниципальном уровне разграничение власти на законодательную и исполнительную?
■ да. законодательные и исполнительные органы действуют самостоятельно - 80 °о
■ нет, все вопросы решают депутаты - 5 0 о
■ нет, все вопросы решает глава муниципального образования пли глава администрации — 10 0 о
■ затрудняюсь ответить — 5 %
Диаграмма 4
Какие органы государственной власти, по Вашему мнению, могут и должны контролировать деятельность органов местного самоуправления?
■ прокуратура — 50 0 о
■ федеральные органы исполнительной власти— 23 0 о
суды - 2 0O
■ за ко нодате ль ны е (представительные ) органы -S0O
руководитель субъекта РФ і губернатор пли президент республики)— 1 7 0O
Диаграмма 5
По Вашему мнению, должны ли органы государственной власти иметь возможность распустить представительный орган местного самоуправления (распустить депутатов)?
Диаграмма 6
По Вашему мнению, должен ли руководитель субъекта Российской Федерации (губернатор или глава республики) иметь возможность отстранить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации?
