<<
>>

§ 3. Правовое регулирование форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления

Регулирование механизмов осуществления прямой демократии применительно к местному самоуправлению осуществляется посредством федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, муниципальных актов.

Несмотря на то, что структура отечественного законодательства достаточно сложная, она отличается четкой структурированностью, что обусловлено Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Важно рассмотреть основополагающие элементы, определяющие правовые основы форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Во-первых, в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации 1993 г. установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Подобный подход к разграничению предметов ведения между Федерацией и субъектами Федерации, с одной стороны устанавливает определённую иерархию в законодательстве (федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации), а с другой стороны Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесены именно общие принципы организации местного самоуправления, что обусловливает определенную децентрализацию правового регулирования местного самоуправления. Некоторые ученые предполагают, что степень децентрализации может как уменьшаться, так и увеличиваться, в зависимости от ряда условий, при этом подчеркивая, что определение в

Конституции Российской Федерации организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обусловливает превалирование правового регулирования посредством федерального законодательства.

Во-вторых, определенная в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации 1993 г. модель организации местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, подчеркивает значимость форм непосредственной демократии, что отражается в многообразии их форм.

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения, закрепленного в части 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации максимально способствует многообразию форм прямой демократии, поскольку населению предоставляется возможность решать вопрос о выборе оптимальной формы воздействия на принятие решений местного значения. При этом организационно-правовые механизмы реализации населением своих прав нуждаются в конкретизации в федеральном законодательстве, законодательстве субъекта Федерации, актах

муниципальных образований (в особенности уставах).

Т.Я. Хабриева подчеркивает, что при этом важно «найти баланс в процессах саморегуляции и государственной регуляции местного самоуправления, оптимальное решение задачи разграничения компетенции

76

по установлению правовых основ местного самоуправления» .

Однако одно дело провозгласить множество форм прямой демократии, а другое дело - сделать их работающими. И здесь проявляется одна из коренных проблем развития местного самоуправления в Российской Федерации: граждане не могут «освоить» установленные [71]

законом формы непосредственной демократии, превратить их в повседневный работающий механизм.

Решение данной задачи носит многоаспектный характер, поскольку она может быть решена только путем применения целого комплекса политических, правовых, экономических и иных мер. Также очевидно, что для ее решения необходимо формирование у населения устойчивых навыков по участию в управлении муниципальными делами. Ряд ученых подчеркивает, что в этой связи следует учитывать, что нормы права должны быть адекватны реальному положению дел в сфере местного

7778

самоуправления .

В любом случае, на сегодня очевидно, что местное самоуправление не может прорасти исключительно «снизу», для этого требуется поддержка со стороны государства. Полагаем, что именно в федеральном законодательстве должна быть определена программа совершенствования участия граждан в местном самоуправлении, составной частью которой было бы создание механизмов, обеспечивающих развитие всего многообразия форм непосредственной демократии на муниципальном уровне.

Следует согласиться с выводом В.И. Васильева о том, что для того, чтобы шире применялись формы непосредственной демократии, важно не просто их определить, но и установить перечень случаев, при решении которых они должны обязательно использоваться, упорядочить процедуры их применения и выработать механизмы и правила, не позволяющие исказить подлинную волю граждан, участвующих в решении вопросов

79

местной жизни» . [72] [73] [74]

Видится, что наиболее приемлемый путь решения данных задач состоит в формировании единой государственной политики в сфере организации местного самоуправления, предполагающей применения инструментов централизованного воздействия на регулирование соответствующих общественных отношений.

В пользу централизации в сфере правового регулирования местного самоуправления говорит и тот фактор, что федеральное законодательство регулирует право граждан на осуществление местного самоуправления и устанавливает соответствующие гарантии не только в Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» но и в законах, регулирующих отдельные формы непосредственной демократии. К таким законам, относятся: Федеральный закон от 26 ноября 1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»[75] [76] [77], Федеральный закон от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» .

Некоторыми правоведами высказывается мнение о том, что соответствующее правовое регулирование местного самоуправления осуществляется в том числе и в рамках предмета ведения, предусмотренного пунктом «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина .Однако, как справедливо отмечают авторы Комментария к Конституции Российской Федерации, раскрывая смысл понятия «регулирование прав и свобод», следует учитывать взаимосвязь положения, содержащиеся пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, с содержанием пункта «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, устанавливающими «защита прав и свобод человека и гражданина» в качестве «находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Соответственно «эти конституционные положения предполагают осуществление субъектами РФ не только организационно-управленческих, финансово-экономических, иных форм правообеспечительной деятельности, но и законодательного регулирования в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина с соблюдением при этом норм федерального права»[78] [79]. Такого рода конституционное разграничение полномочий дает достаточно возможности для совместного законотворчества федеральных парламентариев и парламентариев субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, в том числе в части правового регулирования форм прямой демократии применительно к местному самоуправлению.

В статье 5 Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено большое количество полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления. За субъектом Федерации было закреплено 16 полномочий, среди которых: принятие и изменение законов субъекта Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением; защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; установление и изменение порядка образования, объединения,

преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований; регулирование законами (руководствуясь рассматриваемым федеральным законом) особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены формы прямого волеизъявления граждан. Формам прямой демократии была посвящена отдельная «глава IV. ФОРМЫ ПРЯМОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ ГРАЖДАН И ДРУГИЕ ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ», в которой содержалось 6 статей:

• «Статья 22. Местный референдум»;

• «Статья 23. Муниципальные выборы»;

• «Статья 24.

Собрание (сход) граждан»;

• «Статья 25. Народная правотворческая инициатива»;

• «Статья 26. Обращения граждан в органы местного

самоуправления»;

• «Статья 27. Территориальное общественное самоуправление и другие формы участия населения в осуществлении местного».

Также в рассматриваемом законе была предусмотрена возможность отзыва населением полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Так в пункте 1 статьи 8 было определено, что «Муниципальное

образование имеет устав, в котором указываются: ... 9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления», а в пункте 5 статьи 18 определилось, что «Уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления». Как видно из анализируемых норм, присутствует некоторая свобода для творчества при подготовке проекта устава и принятии решения о его утверждении, что приводило в неоднозначной правоприменительной практике.

Возвращаясь к 6 определенным в законе формам прямой демократии, необходимо отметить, что индивидуальные обращения граждан в органы местного самоуправления, сами по себе не являются в полной мере формой непосредственной демократии, поскольку непосредственная демократия подразумевает коллективное волеизъявление граждан.

Формы прямого волеизъявления граждан, определенные в рассматриваемом федеральном законе, не являлись исчерпывающими. В пункте 2 статьи 27 анализируемого федерального закона было определено, что «наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации».

Такие положения предусматривались в законах некоторых субъектов Российской Федерации. Так, в Омской области Законодательное Собрание Омской области в пункте 2, статьи 76 Закона Омской области от 14

85

декабря 1995 № 37-ОЗ «О местном самоуправлении в Омской области» установило, что «Уставом муниципального образования группам граждан, имеющим право на участие в местном самоуправлении, может быть предоставлено право вносить запросы в органы местного самоуправления.

Ответы на такие запросы подлежат публичному обнародованию в местных средствах массовой информации».

Руководствуясь рассматриваемым федеральным законом в субъектах Федерации велась активная нормотворческая работа. Некоторые аспекты непосредственной демократии были законодательно закреплены в законах субъектов Федерации, в том числе в их основных законах (конституциях, уставах). А.В. Алехичева отмечает, что ведущая роль в регулировании форм непосредственной демократии в законодательстве субъектов Федерации должна отдаваться конституции/уставу субъекта Федерации, что обеспечивает большую стабильность и устойчивость[80].

С данным выводом трудно не согласиться, однако он в большей степени характеризует желательное развитие правовой системы, при условии высокой стабильности системы законодательства субъектов Федерации в целом. Между тем, как показывает практика правового регулирования последних 15 лет, существенное изменение подходов федерального законодателя в регулировании форм прямой демократии не находит достаточного сопротивления на уровне конституций и уставов субъектов Федерации. Изменения федерального законодательства, практически всегда влекут изменение конституций и уставов субъектов Федерации.

Перечень конкретных форм непосредственной демократии содержался в принимавшихся субъектами Федерации законах о местном самоуправлении в значительной степени совпадал с предусмотренными в Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К примеру, такое соответствие можно установить из содержания Закона Челябинской области от 16 октября 1995 № 08-ОЗ «О

местном самоуправлении в Челябинской области»[81] [82], а в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" среди составе форм непосредственной демократии не были упомянуты муниципальные выборы и собрания граждан. В Законе Тюменской области от 06 декабря 1995 № 16 «О местном самоуправлении»[83] отсутствовала специальная глава, посвященная формам непосредственной демократии; при этом в нём никак не упоминалось право граждан на правотворческую инициативу, на возможность использования иных, не предусмотренных законодательством форм непосредственной демократии.

Анализируя описанные законы субъектов Федерации можно сделать общий вывод о том, что законодательные органы субъектов Федерации, по общему правилу, не создавали дополнительных гарантий реализации права граждан на участие в осуществление непосредственной демократии на местном уровне, а в ряде случаев сужали объем нормативной регламентации по сравнению с предусмотренным в федеральном законе.

Правовые основы проведения местных выборов и референдумов определены в Федеральном законе от 12 июня 2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"[84] и в законах субъектов Федерации. Следует отметить, что в отличие от федерального законодательства, процесс формирования нормативной базы муниципальных выборов в субъектах Российской Федерации проходил далеко не всегда гладко.

В некоторых субъектах Федерации в течение длительного времени не принимались законы о муниципальных выборах, что создавало препятствия для осуществления как избирательных прав граждан[85] [86], а также в определённой степени затрудняло возможность реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Для преодоления данной особенности правого регулирования был принят Федеральный закон от 26 ноября 1996 № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (вместе с "Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления") , которым был введен специальный порядок назначения и проведения выборов в муниципальных образованиях, расположенных в тех субъектах Федерации, в которых присутствовали подобные проблемы.

Законы субъектов РФ о муниципальных выборах и местном референдуме, исходя из специфики территориального деления определенного субъекта Федерации, численности и состава населения, особенностей его проживания и с учетом иных региональных условий определяли конкретную схему избирательного процесса на муниципальных выборах, процедуру проведения местного референдума. Согласно рассматриваемому закону субъекты РФ были вправе создавать дополнительные гарантии избирательных прав граждан и права на участие

в референдуме. Однако, как это отмечалось в литературе, конструкция «дополнительных гарантий» оказалась недостаточно эффективной[87] [88].

В соответствии с положениями федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, регулирующего формы непосредственной демократии на местном уровне, принимались муниципальные нормативные правовые акты. Основные положения по вопросам осуществления прямой демократии на местном уровне содержались в уставах муниципальных образований, что вполне объяснимо, поскольку Федеральный закон от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относил дополнительное регулирование форм непосредственной демократии к уставам муниципальных образований. Присутствуют некоторые споры относительно обоснованности. С одной стороны, в таком подходе имелись преимущества, связанные с тем, что устав муниципального образования как основополагающий муниципальный нормативный правовой акт обладал чертами относительно более высокой стабильности, нежели иные муниципальные нормативные правовые акты.

Устав муниципального образования «служит основным нормативным актом саморегуляции, с которым соотносятся другие акты, решения и действия местного самоуправления и его органов» . С другой стороны, в уставе муниципального образования объективно отсутствует возможность детального регулирования всех процедур непосредственной демократии, в то время как соответствующее регулирования не содержится в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов РФ в рассматриваемый период. С учетом же установленной процедуры регистрации уставов муниципальных образований внесение в него

уточняющих положений в части регулирования институтов прямой демократии являлось весьма проблематичным.

В Уставе города Воронежа от 29 декабря 1995 г.[89] был сформулирован ряд дополнительных прав граждан на участие в муниципальных выборах и местном референдуме. Так в пункте 2 статьи 8 рассматриваемого Устава было предусмотрено, что правом избирать в органы местного самоуправления города и участвовать в городском референдуме также наделяются граждане Российской Федерации, иностранные граждане (подданные), лица без гражданства (подданства), имеющие официальный статус беженцев или вынужденных переселенцев, или обратившиеся в соответствующий орган федеральной миграционной службы на территории Воронежской области, или в соответствующий орган государственной власти или местного самоуправления, выполняющий эти функции, с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем, до решения вопроса о постоянном месте жительства в соответствии с федеральным законодательством. Такое решение вопроса не соответствовало федеральному законодательству в части регулирования участия в выборах и референдуме иностранцев и лиц без гражданства. В целом, следует признать, что указанные особенности форм непосредственной демократии довольно сложно объяснить необходимостью учета местных условий: проблема регулирования прав граждан - это проблема федерального, а не локального значения.

В статье 55 Устава города Воронежа было предусмотрено, что городской референдум проводится в порядке, установленном в соответствии с действующим законодательством на основании положения о городском референдуме, принимаемом муниципальным Советом. Данное положение не соответствовало п. 6 ст. 22 Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливался уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Также в рассматриваемом Уставе регламентировались вопросы правотворческой инициативы. Отдельная глава рассматриваемого Устава посвящалась вопросам территориального общественного самоуправления.

В Уставе города Самара от 30 апреля 1996 г.[90] [91] было определено, что жители города в совокупности составляют городское сообщество (городскую общину). Жителями города являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие

97

место жительства на территории города .

В Уставе города Самара предусматривалось, что жители города участвуют в городском самоуправлении как непосредственно (через прямое волеизъявление), так и через выборные и другие органы местного самоуправления. Право жителей города - на участие в городском самоуправлении реализуется в следующих формах:

а) участие в городских референдумах, опросах, собраниях и конференциях граждан по месту жительства и в других формах прямого волеизъявления;

б) участие в выборах органов и должностных лиц городского самоуправления;

в) избрание в органы городского самоуправления, территориального общественного самоуправления и деятельности в них;

г) равный доступ к муниципальной службе;

д) индивидуальные и коллективные обращения в органы самоуправления и к должностным лицам этих органов;

е) осуществление народной правотворческой инициативы;

ж) присутствие на открытых заседаниях Городской Думы, участие в организуемых ею публичных слушаниях;

з) иные законные формы.

В статье 5.2 Устава города Самара местный референдум определялся как голосование жителей города по любому вопросу, входящему в ведение города. Такое решение вопроса с учетом содержащегося в Уставе определение «житель города» противоречило действующему федеральному законодательству. В ст. 52 Устава было также предусмотрено, что по вопросам, выходящим за пределы ведения города, а также при подготовке решений, имеющих важное значение для городского сообщества, могут проводиться опросы общественного мнения, результаты которых не имеют обязывающего характера.

В целом перечень форм непосредственной демократии, установленный в Уставе города Самара, отличался достаточным многообразием, включая в себя некоторые формы, прямо не предусмотренные федеральным законодательством. Так, в Уставе города был предусмотрен институт петиций. В статье 5.8 Устава города было определено, что коллективные обращения жителей города (петиции) с количеством подписей не менее ста, поступившие в органы и к должностным лицам городского самоуправления, должны быть рассмотрены в преимущественном порядке. При этом петиции, подписанные не менее чем одной тысячью жителей города, должны быть немедленно опубликованы официально, а вопросы, затронутые в них, должны быть рассмотрены в порядке, установленном для проектов правовых актов в соответствии с Уставом города.

В статье 5.9 Устава города Самары было установлено, что жители города имеют право выразить недоверие любому выборному должностному лицу города. Согласно статье 5.10 данного Устава жители

города имеют право в установленном законами порядке проводить мирные

76

массовые акции (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и т.п.). В Уставе также было предусмотрено, что для принятия решений по вопросам, затрагивающим интересы жителей отдельных внутригородских территорий, а также для избрания органов территориального общественного самоуправления жители могут проводить собрания или конференции.

Своеобразно, с точки зрения реализации требований Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», был решен вопрос о форме нормативного регулирования непосредственной демократии в городе Самаре. В Уставе города было записано, что порядок назначения и проведения референдумов, опросов общественного мнения, выборов и отзыва депутатов Г ородской Думы и должностных лиц города, выражения недоверия должностным лицам, созыва и проведения собраний (конференций) жителей, а также порядок реализации жителями прямого волеизъявления в иных формах определяется федеральными и областными законами и принятым в соответствии с ними Положением о формах прямого волеизъявления населения города. Как указывалось выше, эти вопросы должны были решаться непосредственного в уставе муниципального образования.

Подводя итоги проведенному выше анализу муниципального нормотворчества по вопросам непосредственной демократии, развивавшимся в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно отметить следующие тенденции. В уставах муниципальных образований, как правило, воспроизводились соответствующие нормы федерального законодательства, причем не вполне точно, с некоторыми отступлениями от федерального законодательства. Муниципальные образования в регламентации форм

прямой демократии не ограничивались использованием только устава как

77

единственного источника нормативного регулирования. Стремясь обеспечить гибкость правового регулирования, они выносили регулирование некоторых форм прямой демократии за рамки устава муниципального образования. В то же время нельзя не отметить, что некоторые муниципальные образования творчески подходили к определению форм непосредственной демократии, применяемых на муниципальном уровне, и включали в их число некоторые формы, прямо не предусмотренные федеральным законодателем.

На практике использование форм прямой демократии на местном уровне в целом являлось редким явлением, за исключением периодически проводившихся выборов. Потенциал непосредственной демократии на местном уровне во многом оказался незадействованным. Реакцией на данное состояние вещей, а также на наблюдавшиеся факты противоречий в между федеральным законодательство и законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами стало изменение подходов к правовому регулированию форм непосредственной демократии в Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

В Федеральном законе от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объем полномочий субъектов Российской Федерации в сфере организации местного самоуправления был существенно сокращен. Согласно статье 6 данного закона правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации может осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации только в случаях и порядке, установленных этим Федеральным законом. Такая конструкция разграничения полномочий по многим вопросам организации местного самоуправления, в том числе и по вопросам осуществления непосредственной демократии позволила во многом либо вытеснить региональное законодательное регулирование нормами федеральных законов (нередко переводящими решение тех или иных вопросов на уровень муниципальных образований), либо же придать этому регулированию вторичный характер, что происходит в случаях, когда региональный законодатель в основном воспроизводит нормы федерального законодательства (например, о муниципальных выборах и местном референдуме).

Что касается оценки правового регулирования консультативных форм непосредственной демократии, представляет интерес точка зрения В.В. Таболина, указывавшего, что федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации в настоящее время не представляют собой единую систему правового регулирования консультативных форм участия населения в муниципальной деятельности»[92]. Действительно, нельзя не видеть разрыва системных связей в законодательном регулировании консультативных форм непосредственной демократии на муниципальном уровне ввиду ограничения полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в части регулирования соответствующих отношений.

При характеристике рассматриваемых изменений правового регулирования в научной литературе отмечалось, что были предусмотрены новые институты прямой демократии, такие как публичные слушания, опрос граждан[93]. Однако новыми они являлись только для федерального законодательства, поскольку и до принятия Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», данные институты, как было

показано выше, уже получали нормативную регламентацию на уровне законов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов.

Изменение сути правового регулирования форм прямой демократии на местном уровне Т.Я. Хабриева охарактеризовала следующим образом: «законодательное регулирование ... новых институтов, так и ранее предусмотренных (местного референдума, отзыва выборных лиц местного самоуправления и др.) создает реальные гарантии их использования населением. Они, в частности выражаются в том, что устанавливается обязательность использования отдельных форм прямой демократии (голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, публичных слушаний), подробно регламентируются соответствующие процедуры»[94].

Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает основные формы непосредственной демократии на муниципальном уровне. К ним относятся: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, сход граждан, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления.

Закрепленное в законе многообразие форм непосредственной демократии, как отмечалось выше, создает важные предпосылки для учета

разнообразных интересов населения муниципальных образований, однако, как отмечают некоторые учёные-правоведы и практики, не может самостоятельно обеспечить их реализацию населением, особенно в силу

заинтересованности определенной части населения в решении вопросов

102

местного значения .

Следует обратить внимание на то, что из части 3 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вытекает обязанность по проведению публичных слушаний, на которые должен выноситься строго определенный круг вопросов, среди которых проект местного бюджета и отчет о его исполнении. Соответственно, публичные слушания по вопросам проекта бюджета муниципального образования, отчета должны проходить не реже 1 раза в год. Действующая правовая конструкция прямо определяет периодический характер их проведения.

Также следует обратить внимание на голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, проводимое в случае преобразования муниципального образования.

Можно полагать, что публичное слушание, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования не относятся к факультативным формам прямой демократии. Обязанность их проведения определена законодательно и не зависит от желания или нежелания их реализовывать населением соответствующего муниципального образования. Федеральный законодатель принимает различные правовые механизмы для активного вовлечения населения к решению ключевых вопросов местного значения.

Как уже отмечалось ранее, у субъектов Федерации есть только достаточно ограниченные полномочия в сфере правового регулирования вопросов связанных с формами прямой демократии, однако как отмечалось ранее некоторые законодатели субъектов Федерации расширяют их перечень.

Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено однозначное указание на источник права, регулирующий вопросы прямой демократии в местном самоуправлении, а именно Уставом и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Однако в ряде случаев указание в федеральном законе отсутствует, к примеру, применительно к сходу. В тоже время правоприменительная практика свидетельствует об определенной востребованности муниципального нормотворчества в этой сфере. Примерами могут служить:

• Решение Думы городского округа от 24 мая 2007 № 31 "Об

утверждении Положения о сходе граждан в Верхнесалдинском городском округе"[95];

• Решение Совета депутатов городского поселения Рязановский

Егорьевского муниципального района МО от 10 августа 2006 № 5/8 "Об утверждении Положения о сходах граждан и старостах в городском поселении Рязановский"[96].

К числу иные муниципальные нормативные акты, как правило, относятся положения об отдельных формах непосредственной демократии, утверждаемые решениями представительных органов муниципальных образований, например:

• Решение городской Думы Краснодара от 23 октября 2007 № 31 «О

Порядке реализации правотворческой инициативы граждан в

муниципальном образовании город Краснодар»[97];

• Положение «О порядке назначения и проведения собраний

(конференций) граждан в городе Орле»[98] [99].

В качестве примера, следует привести Устав города Орла , в котором выделена отдельная глава, именуемая «Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения города Орла. Ее структуру составляют статьи, регулирующие следующие вопросы:

- местный референдум;

- муниципальные выборы;

- голосование по отзыву депутата Орловского городского Совета народных депутатов;

- голосование по вопросам изменения границ и преобразования города Орла;

- правотворческая инициатива граждан в городе Орле;

- территориальное общественное самоуправление в городе Орле;

- публичные слушания в городе Орле;

- собрания граждан в городе Орле;

- особенности организации собраний граждан, проводимых по инициативе населения города Орла;

- конференции граждан (собрания делегатов) в городе Орле;

- опрос граждан в городе Орле;

- обращения граждан в органы местного самоуправления города

Орла;

- другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении в городе Орле[100].

Аналогичные главы содержатся в уставах многих других муниципальных образований. Например, в Уставе города Бузулук Оренбургской области соответствующая глава именуется «Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения»[101]. В Уставе муниципального образования «Город Ногинск Московской области», принятом решением Совета депутатов муниципального образования "Город Ногинск Московской области" от 23 июля 2013 № 1/50 также содержится аналогичная глава[102].

Однако практика муниципального нормотворчества в сфере регулирования непосредственной демократии развивается неоднозначно. И хотя в уставах муниципальных образований, принимаемых в последнее время, как правило, строго соблюдается перечень форм непосредственной демократии, определенный в Федеральном законе и в основном точно воспроизводятся соответствующие процедурные нормы, зафиксированные в федеральном законодательстве, следует признать, что не всегда присутствует необходимая конкретизация соответствующих процедур. Как правило, это касается назначения местного референдума, голосования, по отзыву.

В некоторых случаях, муниципальные образования не исполняют обязанности по самостоятельному регулированию в своих уставах весьма значимых аспектов. Пунктом 3 статьи 23 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» предписано, что в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Однако в ряде муниципальных образований такое регулирование отсутствует. В этой связи можно обратить внимание на Устав городского округа Самара Самарской области от 10 июля 2006 г. (в ред. от 30 августа 2011 г.)[103], в статье 23 которого указано исключительно на то, что Дума городского округа Самара состоит из 35 (тридцати пяти) депутатов, которые избираются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах сроком на 5 (пять) лет. Какого-либо упоминания о виде применяемой избирательной системы в Уставе городского округа не содержится.

Большие возможности для нормотворчества возникают в связи с тем, что перечень форм прямой демократии, определённый в федеральном законодательстве не носит исчерпывающего характера. В пункте 1 статьи 33 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

В виду большой территории и многонациональное™, в Российской Федерации, появляются различные новые формы прямой демократии, которые на определённом этапе будут закреплены в соответствующем акте . С развитием информационно-коммуникационных технологий появились новые возможности для реализации форм прямой демократии. В некоторых муниципальных образованиях приступили к проведению опросов по вопросам местного значения через сеть Интернет , в некоторых государствах посредствам Интернет даже стали проводить выборы.

Подводя итоги проведенному анализу, важно отметить, что сформировавшаяся система правового регулирования на федеральном, региональном и муниципальном уровне, в целом отвечает конституционным требованиям обеспечения многообразия форм участия населения в осуществлении муниципальной власти. Существенным фактором эффективности данной системы стало преодоление системных противоречий и несоответствий федеральным законодательством, законодательствами субъектов Федерации и актами муниципальных образования в части регулирования форм прямой демократии.

Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был расширен перечень форм непосредственной демократии, использование которых, в определённых случаях, носит обязательный, а не факультативный характер, что явилось важным шагом по созданию законодательных гарантий доступности этих форм. Однако видится, что решение этой задачи находится только на начальном этапе, что подтверждается редким использованием населением большинства форм [104] [105]

непосредственной демократии и низкой результативностью соответствующих инициатив граждан.

Для реального обеспечения доступности для населения всех форм непосредственной демократии на местном уровне требуются существенные усилия по совершенствованию их правового регулирования и соответствующей правоприменительной практики. Детально проблемы отдельных институтов непосредственной демократии будут рассмотрены в главе 2 настоящего диссертационного исследования.

<< | >>
Источник: ГАРЬКАВЧЕНКО Олег Юрьевич. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 3. Правовое регулирование форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления:

  1. Теоретические и правовые аспекты регулирования федеральной и региональной избирательной системы
  2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И БЕЗОПАСНОСТЬ ЛИЧНОСТИ
  3. § 1.1. Конституция Российской Федерации и современное российское законодательство об организации местного самоуправления
  4. § 1.3. Политико-правовые аспекты взаимодействия местного самоуправления с элементами политической системы России
  5. Нормативно-правовое регулирование застройки земель зданиями и сооружениями в Российской Федерации
  6. Нормативно-правовое регулирование гражданских отношений с участием потребителей.
  7. 2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  8. Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  9. Природагосударственного управления (регулирования) Республики Таджикистан
  10. §2. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления и особенности ее осуществления.
  11. § 1. Теоретико-правовые основы распределения полномочий между уровнями публичной власти в сфере местного самоуправления
  12. § 1. Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления
  13. § 2. Конституция Российской Федерации 1993 г. и развитие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне
  14. § 3. Правовое регулирование форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
  15. Глава 2. Тенденции правового регулирования форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления
  16. § 2. Развитие правового регулирования местных референдумов, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
  17. § 3. Развитие правового регулирования схода граждан, правотворческой инициативы граждан, территориального общественного самоуправления, публичных слушаний, собраний граждан, конференций граждан, опроса граждан и иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления
  18. § 2.2. Методика проведения проверок исполнения законодательства об отходах в органах местного самоуправления, территориальных отделах Управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, хозяйствующими субъектами
  19. § 1. Понятие и финансово-правовое регулирование статуса организаций в сфере образования и науки
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -