§2. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления и особенности ее осуществления.

Функционирование местного самоуправления в значительной мере обеспечивается органами местного самоуправления. Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ под таковыми понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Перечень органов местного самоуправления определен в статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. К таковым отнесены представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования. Перечисленными выше органами местного самоуправления ограничен их перечень в Уставах города Челябинска и Можайского муниципального района Московской области. Кроме этих органов, в статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ закреплена возможность создания иных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Эти «иные органы и выборные должностные лица» должны быть предусмотрены уставом муниципального образования. Этим правом, к примеру, воспользовались в городе Пензе.^[102]

Содержание деятельности органов местного самоуправления определяется их компетенцией. В Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ закреплена исключительная компетенция только представительного органа муниципального образования. Его иные полномочия определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако наличие у этих органов собственных полномочий не исключает их подконтрольности и подотчетности со стороны представительных органов.

Данный порядок определения компетенции органов местного самоуправления представляется обоснованным. Во-первых, таким образом подчеркивается ведущая роль представительных органов в системе органов местного самоуправления, что соответствует отечественной концепции местного самоуправления. Во-вторых, правомерно выделяется основной нормативный правовой акт муниципального уровня, обеспечивающий правовое регулирование органов местного самоуправления. Выделение устава муниципального образования из общей системы муниципальных правовых актов делает устав своеобразным эталоном для иных муниципальных правовых актов, что гарантирует их соответствие положениям устава.

Реализация компетенции органов местного самоуправления осуществляется главным образом путем принятия муниципальных правовых актов. При этом на долю органов местного самоуправления приходится 99,5 % всех муниципальных правовых актов.^[103] Это свидетельствует об особой значимости осуществляемой ими правотворческой деятельности.

Право органов местного самоуправления на правотворческую деятельность закреплено, во-первых, в части 2 статьи 3 Конституции РФ. Согласно данной конституционной норме народ осуществляет свою власть не только непосредственно, но и через органы местного самоуправления.

Такой способ осуществления народом своей власти предполагает наделение органов местного самоуправления определенным комплексом полномочий, которые реализуются путем принятия властных решений, выражающих волю населения муниципальных образований. Наиболее важные полномочия органов местного самоуправления, направленные на решение вопросов местного значения, закреплены в части 1 статьи 132 Конституции РФ. Частью 2 этой конституционной статьи установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Реализовать это право невозможно без принятия органами местного самоуправления соответствующих властных решений. Таким образом, названные конституционные нормы заложили прочный фундамент для осуществления органами местного самоуправления муниципального правотворческого процесса. Его укрепление и расширение осуществлено на законодательном уровне, а также на муниципальном уровне.

Основным законодательным актом, регулирующим деятельность органов местного самоуправления в сфере правотворчества, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. В части 1 статьи 7 этого Закона закреплено их право на принятие муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, а в части 2 этой статьи закреплено право принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Учитывая особую значимость уставов муниципальных образований, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ определен особый порядок их принятия. Эти полномочия согласно статье 44 названного Закона принадлежат представительным органам муниципальных образований, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, устав принимается на сходе граждан.

Устав муниципального образования, как это установлено в части 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Учитывая особую его значимость, такой порядок обсуждения и голосования по проекту устава вполне оправдан.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года .№131-ФЗ установлено еще одно требование повышающее значимость уставов муниципальных образований. Они в обязательном порядке подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (территориальный орган Министерства юстиции РФ).

Указанные выше положения Федерального закона от 6 октября 2003 года №131 -ФЗ развиваются и конкретизируются в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах. Это весьма важно, так как конкретизация федеральных требований является гарантией их исполнения на муниципальном уровне. Во всех уставах муниципальных образований выделяются специальные главы, определяющие статус муниципальных правовых актов и порядок их принятия. В статьях уставов, определяющих полномочия органов местного самоуправления, установлены их полномочия по вопросам принятия муниципальных правовых актов, порядок их опубликования и вступления в силу. В то же время, на наш взгляд, правильно поступают органы местного самоуправления, которые дополнительно принимают специальные муниципальные правовые акты, определяющие их содержание, а также регулирующие стадии муниципального правотворческого процесса.

Прежде всего, представляется целесообразным исследовать содержание правовых актов, в которых определены требования к муниципальным правовым актам. Это важно в связи с тем, что, как показано в первой главе настоящего научного труда, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ имеются неточности в определении их понятия. Попытки исправить неточное определение понятия «муниципальный правовой акт» на федеральном уровне предпринимают органы местного самоуправления, которые приняли решения, определяющие статус собственных нормативных правовых актов. Такой акт в форме положения, к примеру, утвердила 24 марта 2015 года Челябинская городская Дума. Он называется Положение «О муниципальных правовых актах». Это Положение принято в целях:

- эффективного планирования и осуществления правотворческой деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления города Челябинска;

- обеспечения соответствия муниципальных нормативных правовых актов города Челябинска требованиям законодательства, правилам юридической техники;

- упорядочения правотворческой деятельности городских органов и должностных лиц местного самоуправления и систематизации принимаемых (издаваемых) муниципальных правовых актов;

- внесения муниципальных нормативных актов для их включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Челябинской области.

В анализируемом Положении городская Дума закрепила собственные определения понятий «муниципальный нормативный правовой акт города Челябинска» и «муниципальный правовой акт города Челябинска, не имеющий нормативного характера». При этом, под первым видом актов понимается муниципальный правовой акт, изданный в установленном порядке органом местного самоуправления города Челябинска, содержащий (устанавливающий) правовые нормы, обязательные для неограниченного

круга лиц на территории города, рассчитанные на неоднократное применение

и направленные на урегулирование общественных отношений. Признавая целесообразность закрепления в положениях о муниципальных правовых актах понятия «муниципальный нормативный правовой акт», следует отметить, что в приведенном выше определении не указан такой основной признак нормативного акта как его предмет.

Не удалось точно раскрыть понятие муниципального нормативного правового акта в Положении «О муниципальных правовых актах городского округа Пущино». Данное Положение было утверждено решением Совета депутатов городского округа Пущино Московской области №316/54 от 28 июня 2007 г. «Об утверждении Положения о муниципальных правовых актах городского округа Пущино». ^[104] В содержащейся этом Положении характеристике нормативного акта также не определены общественные отношения, которые регулируются муниципальным нормативным правовым актом, то есть, не обращено внимание разработчиков нормативных актов на то, что при подготовке нормативного правового акта необходимо, прежде всего, определить его предмет. В Положении, которое принято Советом депутатов города Пущино, нормативный акт называется официальным письменным документом. Судя по его определению, такой правовой акт принимается представительным органом или издается главой города в пределах его компетенции. В названном Положении определены и основные признаки нормативных правовых актов. Каждый из них является устанавливающим, изменяющим правовые нормы (правила поведения). При этом такие акты обязательны для исполнения на всей территории городского округа Пущино неопределенным кругом лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 1994 года № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», ^[105] муниципальный правовой акт относится к официальным документам, в связи с этим допустимо выделение этого его признака в выше приведенном Положении Совета депутатов. В то же время справедливо замечание Н.А.Антоновой о том, что понятие «документ» не совпадает с понятием «правовой акт»^[106]. Перечень документов и способы их создания гораздо шире. Однако нет оснований для того, чтобы отрицать признание муниципальных нормативных правовых актов документами. Кроме того, следует отметить, что упоминание о праве главы города Пущино принимать наряду с Советом депутатов нормативные правовые акты также не обязательно. Ведь в части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ записано, что глава муниципального образования имеет статус органа местного самоуправления. Следовательно, вправе принимать муниципальные правовые акты. Кроме того, согласно части 3 статьи 7 этого Закона, принятые органами местного самоуправления правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Выше отмеченное позволяет сделать вывод о том, что расшифровка в уставах муниципальных образований, какие органы принимают муниципальных правовые акты, не обязательна.

В то же время, в анализируемом Положении города Пущино не названа местная администрация как орган, наделенный правом принимать муниципальные нормативные правовые акты, хотя, как известно, исполнительно-распорядительный орган общей компетенции наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Этот орган наделяется и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Следовательно, местные администрации должны иметь право принимать нормативные правовые акты, даже в тех случаях, когда их возглавляет глава муниципального образования. Ведь местные администрации имеют собственную компетенцию. Ее реализацию не вправе осуществлять иной орган в лице главы муниципального образования.

В обоих анализируемых Положениях, утвержденных соответственно представительными органами города Челябинска и города Пущино, раскрывается понятие ненормативного правового акта. Эти определения не тождественны. В Челябинском положении такой акт называется «муниципальный правовой акт города Челябинска, не имеющий нормативного характера». Судя по его определению, правом принимать такой акт наделяются правомочные органы местного самоуправления или должностные лица. В таком акте содержатся (устанавливаются, изменяются или отменяются) права и обязанности для ограниченного круга лиц. В данном случае представляется не удачным словосочетание «ограниченного круга лиц». Во-первых, местное сообщество - это тоже «ограниченный круг лиц». Такая общность людей ограничена территорией муниципального образования. Во-вторых, ненормативные правовые акты определяют права не абстрактных лиц, а служащих, иных работников органов местного самоуправления, то есть они максимально персонифицированы. В этом их главный признак. Именно его не учли разработчики анализируемого Челябинского положения.

В Положении, утвержденном Советом депутатов города Пущино ненормативный (индивидуальный) правовой акт характеризуется как официальный письменный документ, принятый (изданный) органом местного самоуправления или должностным лицом, носящий индивидуальный характер и связанный с конкретными правоотношениями. В данном случае имеется определенная персонификация. Однако в раскрытом понятии

индивидуального правового акта, также нет должной четкости, так как непонятен его признак «связанный конкретными правоотношениями». Любые правоотношения, на наш взгляд, всегда конкретны, а не абстракты.

Таким образом, анализ вышеназванного положения показал, что у их разработчиков имеются трудности в определении понятия «муниципальный правовой акт». Это подтверждает содержащийся в первой главе настоящей работы вывод диссертанта о целесообразности закрепления в федеральном законодательстве максимально четкого понятия «муниципальный правовой акт». При этом в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №131-ФЗ целесообразно разграничить понятия «муниципальный нормативный правовой акт» и «муниципальный ненормативный (индивидуальный) правовой акт».

Следует отметить, что анализируемое Положение города Пущино подробно регламентирует порядок принятия муниципальных правовых актов, закрепляют стадии правотворческого процесса. При этом в нем раскрываются понятия «правотворчество» и «правотворческий процесс» мало отличающиеся друг от друга. В связи с этим раскроем понятие «правотворческий процесс в городе Пущино». Авторы данного Положения под таковым понимают урегулированный законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Московской области, Уставом и иными нормативными правовыми актами городского округа Пущино процесс подготовки, внесения, рассмотрения, принятия (издания), подписания и официального опубликования (обнародования) муниципального правового акта.

Примечательно, что на муниципальном уровне употребляется правильная терминология «правотворческий», а не «нормотворческий» процесс. Обоснованно в правотворческий процесс включается принятие не только нормативных, но и ненормативных муниципальных правовых актов. Следует заметить, что в данном Положении корректно раскрывается понятие «стадии правотворческого процесса». Таковыми являются последовательные этапы принятия (издания) муниципального правового акта, на каждом из которых решаются самостоятельные задачи правотворческой деятельности.

Важное значение в организации правотворческой деятельности представительных органов имеют их регламенты. В этих муниципальных правовых актах регулируются не только вопросы внутренней организации представительных органов, но и порядок внесения и рассмотрения проектов нормативных правовых актов. В связи с тем, что основной фигурой в каждом представительном органе является депутат, в регламентах подробно раскрываются их права, в том числе в правотворческой сфере. Так, например, согласно регламенту Совета депутатов города Ивантеевки (утвержден Решением Совета депутатов г. Ивантеевки Московской области от 30.10.2014 N 30/3 «Об утверждении Регламента Совета депутатов города Ивантеевки»)^[107] каждому депутату гарантируется право предлагать вопросы на рассмотрение Совета депутатов, ставить вопросы о внесении на рассмотрение Совета депутатов проектов решений и обращений, предлагать изменения в действующие решения. Депутат вправе вносить поправки к проектам решений, а также предложения о необходимости принятия нового правового акта. Думается, что эти права позволяют депутатам полноценно участвовать в правотворческом процессе.

Для предварительного рассмотрения проектов решений в Совете создается постоянная депутатская комиссия по правовым вопросам. Причем ее председатель имеет право приглашать специалистов, в том числе на возмездной основе, для участия в работе комиссии.

Значимость регламента повышается в связи с тем, что в нем определяются требования к проектам решений. В частности, их авторы должны согласовать текст проекта с юридическим отделом администрации города Ивантеевка, а также с должностными лицами администрации, которые занимаются решением вопросов местного значения по теме проекта. Если проект решения регулирует бюджетные вопросы, вопросы принятия программ и планов социально-экономического развития города, назначения городского референдума, порядка и управления муниципальным имуществом, установления или отмены налогов, то перед внесением в Совет проект должен визироваться главой города и руководителем городской администрации. Виза может быть заменена соответствующим заключением. К каждому проекту решения включенного в повестку заседания Совета депутатов должно быть приложено заключение антикоррупционной экспертизы. К проектам решений по финансовым вопросам прилагаются и заключения контрольно-счетной палаты города Ивантеевка.

Безусловно, организация экспертной работы, сбор вышеназванных заключений усложняет труд разработчиков проектов решений. Однако, по нашему мнению, такие сложности оправданы, так как на самых ранних этапах правотворческой работы обеспечивается всесторонний анализ проекта, осуществляется согласование позиций различных органов местного самоуправления.

Круг субъектов правотворческой инициативы в представительные органы достаточно широк. Согласно статье 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. Данный перечень не исчерпывается названными субъектами правотворческой инициативы. В упомянутой норме отмечено, что уставами муниципальных образований могут быть определены иные субъекты правотворческой инициативы.

Анализ уставов показывает, что представительные органы не активно используют данное право, т.е. не стремятся наделить правом правотворческой инициативы максимально широкий круг местных организаций. Такое положение, на наш взгляд, объясняется недостаточно развитой системой общественных объединений в большинстве муниципальных образований.

В то же время, в уставах муниципальных образований закрепляются полномочия в правотворческой сфере на муниципальном уровне за должностными лицами и органами государственной власти, что вряд ли целесообразно. Ведь проявление муниципальной правотворческой

инициативы - это первый шаг на пути решения вопросов местного значения. Право на их решение, согласно российской концепции местного самоуправления, обусловленной положениями Конституции РФ и федерального законодательства принадлежит населению муниципальных образований как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. Следовательно, круг субъектов правотворческой

инициативы должен быть ограничен организациями и коллективами, создаваемыми населением. Между тем, уставами муниципальных образований правом правотворческой инициативы наделяются прокуроры. Так, например, право прокурора города Долгопрудный вносить проекты правовых актов в представительный орган закреплено в Уставе города Долгопрудный Московской области (принят решением Совета депутатов г. Долгопрудный МО от 24.06.2005 N 42)^[108]. Аналогичное право имеет прокурор города Челябинска. Его право правотворческой инициативы закреплено в Уставе города Челябинска.

Основными носителями правотворческой инициативы в Челябинской городской Думе являются ее председатель, его первый заместитель и заместители, городские депутаты, постоянные комиссии (комитеты) городской Думы, глава города Челябинска, депутатские объединения (фракции) городской Думы, первые заместители и заместители главы города, контрольно-счетная палата, а также органы территориального общественного самоуправления и инициативные группы граждан. Думается, что наделение столь большого числа должностных лиц правом правотворческой инициативы вряд ли целесообразно. Вполне очевидно, что глава города должен выражать

консолидированную, согласованную со своими заместителями волю, а следовательно, только он должен вносить проекты решений в городскую Думу. Это важно еще и потому, что глава города возглавляет городскую администрацию. Данный орган, как известно, действует на основе принципа, единоначалия, что закреплено в ст.34 Устава города Челябинска.

Вряд ли целесообразно статусом субъектов правотворческой инициативы наделять председателя городской думы и его заместителей как должностных лиц. Ведь они пользуются этим правом как депутаты. По этой же причине нет объективной необходимости наделять ее структурные подразделения, комиссии и комитеты правом внесения проектов решений Думы. В то же время, как уже отмечалось, такое право следовало бы закрепить за местной администрацией, независимо от того, что ее возглавляет глава города.

Правовые акты муниципального уровня являются инструментом решения вопросов местного значения. Таковые решаются населением и органами местного самоуправления. Поэтому, предоставление прокурору права правотворческой инициативы в муниципальный представительный орган противоречит концепции местного самоуправления. Не корреспондируется это право с целью Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»^[109] и с нормами статьи 77 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, согласно которой на органы прокуратуры РФ возложен надзор за исполнением органами местного самоуправления законодательства. Данную функцию вряд ли следует совмещать с правотворческой деятельностью на муниципальном уровне. Отказ от такой деятельности не повлечет за собой ограничение права исключает прокурора на оказание консультационной помощи разработчикам муниципальных нормативных актов. В такой помощи видится профилактика правонарушений с их стороны.

В то же время, исходя из сущности местного самоуправления, правом правотворческой инициативы целесообразно наделять местные общественные объединения, отделения региональных и федеральных общественных объединений, трудовые коллективы муниципальных унитарных предприятий и казенных учреждений, т.е. те местные социально-политические и экономические структуры, которые активно участвуют в жизни города, поселка и заинтересованы в решении вопросов местного значения.

Порядок осуществления правотворческой инициативы граждан определен в статье 26 Федерального закона №131-ФЗ. Таким правом могут воспользоваться граждане, обладающие избирательным правом и образовавшие инициативную группу для его реализации. Следует заметить, что разработанный такой группой проект муниципального правового акта может быть внесен не только в представительный орган, но и другие органы местного самоуправления, наделенные правом принимать муниципальные правовые акты. При этом органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, обязаны рассмотреть его в течение трех месяцев со дня его внесения. Очевидно, что такой промежуток времени для рассмотрения проекта чрезмерно велик. Его соблюдение может привести к потере актуальности внесенного проекта. Следовательно, он должен быть сокращен до срока, установленного для обращений граждан в органы публичной власти. Это было бы вполне рационально, так как федеральный законодатель обязывает не принять, а только рассмотреть проект муниципального правового акта.

Указанная норма Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ повторяется во всех уставах муниципальных образований, а также в специальных актах. Она нашла отражение, например, в решении принятом Советом депутатов сельского поселения Семеновское Ступинского муниципального района Московской области 18 августа 2010 года, которым утверждено "Положение о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в сельском поселении Семеновское Ступинского муниципального района Московской области".^[110] В Положении правотворческая инициатива характеризуется как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Сама по себе правотворческая инициатива - это право граждан, обладающих избирательным правом на внесение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, а также проектов об их изменении или признании утратившими силу действующих актов в органы и должностным лицам местного самоуправления сельского поселения Семеновское. В Положении установлено, что инициативная группа формируется в количестве 2 процентов граждан от числа жителей поселения, обладающих избирательным правом. Эта норма особенно важна, ибо без нее соответствующие положения Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и Устава названного поселения на территории сельского поселения Семеновское не могут быть применены, так как в них содержатся отсылочные нормы к специальным правовым актам муниципальных образований по данному вопросу. Устав муниципального образования сельское поселение Семеновское Ступинского муниципального района Московской области принят решением Совета депутатов сельского поселения Семеновское Ступинского муниципального района Московской области от 17.04.2006 N 27/11 (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Центральному федеральному округу 04.05.2006 N RU505283022006001^[111].

Реализации такой инициативы в поселении Семеновское предшествует сбор подписей в поддержку правотворческой инициативы не менее 3 процентов от количества граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории поселения и обладающих избирательным правом на выборах в органы местного самоуправления сельского поселения

Семеновское, проверка достоверности подписей, содержащихся в подписных листах и последующее внесение проекта. В случае необнаружения нарушений при сборе подписей в поддержку указанной инициативы орган или должностное лицо местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, обязан рассмотреть его в течение трех месяцев со дня его внесения. Как отмечалось ранее, откладывать рассмотрение проекта инициативной группы на такой большой срок не рационально. Нам думается, что такие проекты следует относить к числу приоритетных и рассматривать в ускоренном порядке. В таком подходе видится способ активизации правотворческой инициативы населения.

Своеобразной интерпретацией права инициативных групп граждан на правотворческую инициативу, является право органов территориального общественного самоуправления вносить проекты муниципальных правовых актов в органы местного самоуправления. Такая связь видится в том, что органы территориального общественного самоуправления, равно как и группы граждан, не формализованы, не наделены властными полномочиями и по существу выражают интересы населения.

На начало 2016 года в Российской Федерации насчитывалось 21 тысяча таких территориальных самоуправленческих структур. Они действовали на территории 4,5 тысяч муниципальных образований.^[112] Учитывая то, что в нашей стране образовано примерно 24 тысячи муниципальных образований, очевидно, что имеются резервы в развитии территориального общественного самоуправления. Думается, что если это произойдет, то органы территориального общественного самоуправления будут более активно влиять на муниципальный правотворческий процесс. Их право на такую деятельность закреплено в статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ и в уставах муниципальных образований.

В последнее время появилась еще одна форма проявления гражданской активности в виде общественных палат муниципальных образований. На наш взгляд, эти палаты целесообразно наделять правом муниципальной правотворческой инициативы. Опыт работы Общественной палаты РФ показал, что этот общественный орган активно участвует в федеральном законодательном процессе. Думается, что Общественная палата РФ смогла бы активизировать и работу общественных палат муниципального уровня в сфере деятельности по разработке муниципальных правовых актов.

Несмотря на широкие правовые возможности для правотворческой деятельности инициативных групп граждан и органов территориального общественного самоуправления, следует признать, что более активно правом внесения проектов решений в представительные органы пользуются депутаты, главы муниципальных образований и местная администрация. Зачастую, когда главы муниципальных образований возглавляют местные администрации, их правотворческие инициативы рассматриваются как совместные инициативы главы муниципального образования и местной администрации. В то же время, как уже отмечалось, местные администрации вправе вносить и собственные проекты правовых актов. Активность депутатов и глав муниципальных образований, руководителей местных администраций обусловлена тем, что они более чем общественные структуры подготовлены к правотворческой деятельности и более чем общественность заинтересованы в принятии взвешенных, финансово обеспеченных нормативных правовых актов.

Осуществляемый представительными органами местного самоуправлении правотворческий процесс является их основным видом деятельности. Ее результатом являются муниципальные правовые акты. Без них не возможно функционирование местного самоуправления. Ведь именно муниципальные нормативные правовые акты реально регулируют общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения и решении других вопросов, находящихся в их компетенции.

Де-юре поступление в представительный орган проекта

муниципального правового акта является начальной стадией

правотворческого процесса. Невключение в этот процесс более раннего этапа разработки проекта нормативного акта инициативной группой, местной администрацией или иным субъектом права внесения проекта нормативного акта в представительный орган обусловлено тем, что такая работа ведется вне стен муниципального парламента. При этом, такие действия субъектов правотворческой инициативы не влекут каких-либо обязательств для представительного органа.

Стадия муниципального правотворческого процесса отличается от иных действий по разработке проекта нормативного акта тем, что она представляет собой перечень обязательных действий для правотворческого органа. Их неосуществление влечет ответственность как самого органа, так и его работников. Кроме того, стадия как совокупность заранее определенных действий предполагает ее продолжение в виде новой группы также определенных действий. При этом, как правило, такие действия описываются в соответствующих правовых документах, чаще всего в регламентах или положениях о порядке принятия муниципальных правовых актов. В связи с этим они обязательны для реализации. Так, в рамках начальной стадии правотворческого процесса представительный орган в лице его аппарата, обязан принять у субъекта правотворческой инициативы проект нормативного правового акта, проверить наличие прилагаемых к нему документов, завести карту проекта решения, присвоить ему номер, указать дату поступления в представительный орган и таким образом осуществить учет поступившей инициативы. Эти действия относятся к организационно-техническим, но именно они определяют дальнейшую работу с документами, поступающими в представительный орган. В связи с этим, они прописываются в муниципальных актах по вопросам организации правотворческого процесса.

Следует отметить, что начальная стадия правотворческого процесса, равно как и последующие стадии, не регулируются на законодательном

уровне. Это обусловлено тем, что частью 2 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года .№131-ФЗ к компетенции органа местного самоуправления и должностного лица местного самоуправления отнесено право определять порядок внесения проектов муниципальных актов и перечень прилагаемых к нему документов. Учитывая эту норму, в уставах муниципальных образований, например в Уставе города Челябинска, имеется отсылочная норма о том, что этот вопрос решается актами Челябинской городской Думы и Администрации города Челябинска. Анализ таких актов показывает, что в них регулируется весь комплекс вопросов муниципального правотворческого процесса решаемых органами местного самоуправления. Думается, что такое их содержание правомерно, если в уставе муниципального образования имеется соответствующая отсылочная норма. Эта оговорка обусловлена тем, что согласно части 3 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

Рассмотрим содержание этого процесса на примере решения Совета депутатов муниципального образования «Г ородское поселение Кашира» от 25 октября 2012 года «О принятии Порядка подготовки, принятия, регистрации, хранения, обнародования муниципальных нормативных правовых актов муниципального образования городского поселения Кашира» (в редакции от 12 декабря 2014 года). ^[113] Его анализ показал, что первая стадия муниципального правотворческого процесса определена следующими действиями. Поступивший проект муниципального нормативного правового акта должен быть зарегистрирован аппаратом Совета депутатов. Такая регистрация должна произойти в день его поступления в журнале входящей корреспонденции. При этом, субъектам правотворческой инициативы в Совет депутатов следует учитывать следующие требования. Проекты муниципальных правовых актов должны направляться на имя председателя

Совета депутатов с сопроводительным письмом и пояснительной запиской в бумажном и электронном вариантах. В этой записке обосновывается необходимость принятия акта, его цели, предполагаемые финансовые расходы. Исключение из этого порядка сделано в двух случаях. Первый. Когда вносится, в частности, проект устава муниципального образования и проекты решений о внесении изменений в устав городского поселения, а также проект местного бюджета, отчет о его исполнении. Второй. Когда вносятся проекты муниципальных правовых актов, предусматривающих установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из местных бюджетов. Следует заметить, что эти особенности обусловлены требованиями федерального законодательства, которые с учетом значимости устава, местного бюджета и местных налогов представляются вполне обоснованными. Думается, что если субъекты правотворческой инициативы не соблюдают указанные требования, аппарат Совета депутатов вправе вернуть вносимый проект муниципального правового акта такому субъекту без рассмотрения.

Вторая стадия осуществляемого представительным органом правотворческого процесса состоит в организации социально-правовых экспертиз и предварительного обсуждения проекта муниципального нормативного акта. В названном выше решении Совета депутатов городского поселения Кашира эта стадия определена довольно четко. В этом решении установлено, что проекты, не зависимо от того, кто их внес в Совет депутатов, направляются в администрацию Каширского муниципального района Московской области для проведения правовой экспертизы, которая, как указано в решении, должна быть проведена в течение 7 рабочих дней с момента поступления проекта. Кроме того, правовую экспертизу проекта проводит аппарат Совета депутатов. При наличии замечаний проект дорабатывается разработчиком. Далее уточненный проект вносится вновь в Совет депутатов, одновременно отзывается ранее направленный проект.

После аппарата Совета депутатов проект рассматривает постоянная депутатская комиссия. Далее проект направляется в Комиссию по проведению антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов. Ее заключение носит рекомендательный характер и направляется разработчику и в аппарат Совета депутатов. Только при соблюдении этих условий постоянная депутатская комиссия вновь рассматривает проект, принимает один их трех вариантов решений: одобрить проект и рекомендовать его Совету к принятию; одобрить и рекомендовать к принятию с учетом предлагаемых изменений и дополнений; отклонить проект и отправить на доработку.

Решения постоянной депутатской комиссии также носят рекомендательный характер. Указанные действия, на наш взгляд, весьма громоздки и на них выделяется неоправданно длительное время. Так, на антикоррупционную экспертизу отводится двадцать дней. Председатель комиссии может продлить этот срок еще на двадцать дней. Этой экспертизе предшествует экспертиза аппарата Совета депутатов и десятидневное рассмотрение проекта постоянной депутатской комиссией. Думается, что при выделении такого длительного срока на вторую стадию муниципального правотворческого процесса может быть утрачена актуальность вносимого проекта. Поэтому, на наш взгляд, правильно поступают представительные органы, которые максимально сжимают сроки второй стадии. Например, на предварительное обсуждение проекта нормативного акта, поступившего в Совет депутатов поселка Черноголовка Московской области отводится не более трех недель со дня его регистрации в секретариате Совета.^[114] За это время комиссия и депутаты вправе подготовить заключение на проект и передать его в секретариат Совета. В то же время отсутствие такого заключения не препятствует внесению вопроса о рассмотрении проекта

нормативного правового акта в повестку дня заседания Совета депутатов после истечения трехнедельного срока.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ установлены особые требования к принятию устава муниципального образования, принятию актов о внесении в него изменений и дополнений. Согласно части 4 статьи 44 названного Закона проект устава и проект акта о внесении в него изменений и дополнений не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Одновременно публикуется (обнародуется) порядок учета предложений по этим проектам, а также порядок участия граждан в его обсуждении. Учитывая значимость устава муниципального образования, во всех уставах муниципальных образований имеется специальная статья, устанавливающая порядок его принятия, а также порядок внесения изменений и дополнений в устав.

Во многих муниципальных образованиях принимаются специальные положения о порядке участия граждан в обсуждении проектов этих нормативных документов. Так, например, решением Совета депутатов городского поселения Пересвет Сергиево-Посадского муниципального района Московской области от 2 ноября 2005 года^[115] было утверждено Положение по этому вопросу с целью реализации населением муниципального образования «Г ород Пересвет» своего конституционного права на местное

самоуправление. В Положении прежде всего были определены формы обсуждения проекта устава и проектов об его изменении и дополнении, а именно - проведение соответствующих собраний, организация обсуждения проекта в средствах массовой информации в виде интервью должностных лиц города и жителей города, высказывания мнений и предложений по совершенствованию проектов, публикаций коллективных и индивидуальных обращений по этому вопросу обсуждение проектов на публичных слушаниях.

При этом на органы местного самоуправления возложена обязанность разъяснять населению общую концепцию устава и его отдельные положения, имеющие большое общественное значение. Представляется, что столь широкая кампания по обсуждению проекта устава создает предпосылки для его исполнения на территории соответствующих муниципальных образований.

В рамках второй стадии муниципального правотворческого процесса проводятся публичные слушания по проектам местных бюджетов, проектам планов и программ развития муниципальных образований, проектам правил землепользования и застройки, а также по проектам других важных нормативных актов. Обязательность проведения публичных слушаний по этим вопросам закреплена в статье 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, в уставах муниципальных образований и других муниципальных правовых актах. Такое относительно большое количество правовых регуляторов гарантирует участие населения в обсуждении наиболее важных нормативных актов и создает предпосылки для учета предложений, высказанных участниками публичных слушаний при доработке проектов устава, бюджета и выше названных правил. Однако, ни на законодательном уровне, ни на уровне муниципальных правовых актов не прописан в должной мере правовой механизм учета предложений, высказанных гражданами на публичных слушаниях. Решение этого вопроса видится во включении в уставы муниципальных образований норм, обеспечивающих обязательное участие представителей публичных слушаний на заседаниях представительных органов при обсуждении проектов, которые ранее обсуждались на публичных слушаниях. Таким образом, в процессе второй стадии выполняются, большое количество действий по обеспечению обсуждения проекта акта. Поэтому нельзя согласиться с мнением Д.В. Иванова, который обсуждение и принятие нормативного правового акта рассматривает как единую «ключевую» стадию правотворческой работы представительного органа.^[116]

Третьей стадией, осуществляемого представительным органом муниципального образования правотворческого процесса является рассмотрение проекта муниципального правового акта на его заседании. Единообразия в ее осуществлении различными представительными органами нет. Так, Совет депутатов городского поселения Кашира рассматривает соответствующие проекты в рамках одного чтения. При рассмотрении проекта, представляется слово для доклада его разработчику (представителю разработчика), затем депутатам и представителю администрации Каширского муниципального района Московской области для сообщения ее заключения по результатам обсуждения. Затем Совет депутатов путем голосования депутатами принимает одно из решений- принять проект «в целом», «за основу», «не принимать проект», «отложить рассмотрение проекта». В первом случае решение считается принятым окончательно. В случае принятия за основу проект дорабатывается с учетом поступивших поправок и рассматривается на следующем заседании. При таком подходе к рассмотрению проектов муниципальных нормативных правовых актов теряются проекты, которые были отложены на неопределенный срок.

Представляется рациональным порядок рассмотрения проектов муниципальных нормативных правовых актов в трех чтениях, как это установлено, например, Советом депутатов поселка Черноголовка Московской области. Такой порядок в рамках первого чтения позволяет обстоятельно обсудить основные положения проекта, вопрос о необходимости его принятия, дать общую оценку концепции проекта. Кроме того, в рамках первого чтения при рассмотрении проектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет местного бюджета, заслушивается заключение администрации муниципального образования. По результатам обсуждения проекта в ходе первого чтения Совет депутатов в праве:

- одобрить основные положения проекта и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

- отклонить проект.

Во втором чтении проект рассматривается после его доработки с учетом высказанных предложений, замечаний и поправок. При внесении такого проекта на голосование (также после предварительного обсуждения) Совет либо принимает проект за основу, либо направляет на доработку. В первом случае могут быть установлены сроки подачи поправок к проекту и срок его внесения на третье чтение.

При рассмотрении проекта на заседании Совета депутатов в третьем чтении обсуждаются, а затем принимаются путем голосования только поправки к проекту, принятого за основу. После их рассмотрения Совет может:

- принять нормативный правовой акт в целом;

- отложить окончательное решение по проекту и направить его разработчикам для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста проекта при третьем чтении.

После такой доработки, проект вновь выносится на третье чтение для проведения голосования. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению. В исключительных случаях по требованию не менее шести депутатов председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения по ранее описанному сценарию. Общий порядок голосования сводится к тому, что устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа. В остальных случаях для принятия решения достаточно большинства голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Такой порядок осуществления третьей стадии муниципального правотворческого процесса представляется оптимальным. Он позволяет в полной мере оценить рассматриваемый на заседании представительного органа проект муниципального правового акта, выявить и учесть обоснованные мнения депутатов и других участников заседания, а также обеспечить надлежащее качество принимаемого акта в соответствии с правилами юридической техники.

Думается, что региональные Советы муниципальных образований должны изучать практику деятельности органов местного самоуправления по разработке и принятию муниципальных нормативных правовых актов. На основе собранного материала им следовало бы готовить модельные

рекомендации по этому вопросу. В такой деятельности видится одна из составляющих постоянного совершенствования муниципального правотворческого процесса.

Большинство правоведов завершающейся стадией правотворческого процесса считают опубликование нормативного правового акта. Так, Р.М. Романов называет таковой промульгацию закона.^[117] Н.Я. Соколов и К. С. Кармадонов таковой считает официальное опубликование нормативного правового акта, чему предшествует его принятие.^[118] А.И. Абрамова выделяет опубликование в самостоятельный этап юрисдикционной деятельности, осуществляемый после того, когда процедура создания закона полностью завершена.^[119] В то же время Ю.А. Тихомиров продлевает правотворческий процесс путем выделения стадии введения нормативного правового акта в действие.^[120] Эту позицию разделяет Е.С. Шугрина. Она считает, что к стадиям муниципального правотворческого процесса идущим за принятием акта, следует относить подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.^[121]

По нашему мнению, муниципальный правотворческий процесс завершается стадией подписания и обнародования муниципального правового акта. Без этой стадии теряется смысл правотворческого процесса. В ходе ее осуществления обеспечивается доведение правового акта до населения и других участников общественных отношений, действия которых регулируются этим актом и создаются условия для его исполнения. Ведь чаще всего муниципальные правовые акты вступают в силу с момента их официального обнародования, о чем указывается в обнародованном правовом акте. В связи с этим нет необходимости вводить еще одну стадию в виде введения нормативного правового акта в действие или каких-либо дополнительных процедур для его вступления в силу (более подробно об этом далее). Таким образом, в рамках муниципального правотворческого процесса его завершающими процедурами являются подписание и опубликование муниципального нормативного правового акта. Эти процедуры можно объединить понятием «промульгация» муниципального нормативного правового акта, ориентируясь на парламентскую практику, как Российской Федерации, так и многих иностранных государств.^[122] При этом, вместо понятия «опубликование» следовало бы ввести в научный оборот понятие «размещение». Это позволило бы придать официальный характер, размещению правового акта на соответствующих сайтах сети Интернет и считать такое размещение нормативным обеспечением его вступления в силу.

Длительное время считалось, что промульгация - это санкционирование уполномоченным органом или лицом (как правило, главой государства) в установленные сроки принятого парламентом закона и опубликование его в официальном Вестнике.^[123] При этом санкционирование осуществляется путем издания указа или приказа главы государства. Текст такого акта в официальных изданиях предшествуют тексту промульгированного закона.^[124] Однако, практика Российской Федерации показывает, что вместо издания специального президентского акта вполне достаточно подписи Президента РФ для последующего обнародования закона. В таких случаях подписание закона - не формально-техническое действие Президента РФ. Этому действию предшествует большая работа различных подразделений Администрации Президента РФ по проверке поступившего на подпись федерального закона и оформлению его реквизитов.

Таким образом, понятием «подписание» не охватывается весь объем работы, который предшествует фактическому подписанию федерального закона. Аналогичная ситуация существует и на этапе подписания муниципального нормативного правового акта. Этому формальному действию предшествует юридико-редакционная проработка текста правового акта. Этим диктуется, на наш взгляд, потребность более точного определения завершающей стадии муниципального правотворческого процесса. Таким объединяющим понятием на наш взгляд, как уже отмечалось, является понятие «промульгация», понимаемое, не как издание санкционирующего акта, а как подписание и обнародование муниципального нормативного акта законодательно уполномоченным лицом.

Естественно, на муниципальном уровне процедура подписания более проста. Однако, глава муниципального образования наделен правом отклонить принятый представительным органом муниципальный нормативный правовой акт. В этом случае он не подписывает его, а возвращает в представительный орган с соответствующим обоснованием своей позиции. В свою очередь представительный орган обязан повторно рассмотреть решение, которое отклонил глава муниципального образования и согласится с ним или двумя третями голосов депутатского состава преодолеть

местного

«отлагательное вето». В случае принятия второго решения глава муниципального образования обязан подписать и обнародовать спорный акт.

Целесообразность объединения процедур подписания и обнародования в одну стадию обусловливается тем, что обе функции согласно части 4 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ их осуществляет одно и то же лицо - глава муниципального образования. Именно ему предоставлено право подписания и обнародования муниципальных нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования. Этот порядок подтверждается в уставах муниципальных образований и в специальных муниципальных правовых актах по этим вопросам. Так, например, в статье 34 Устава города Челябинска установлено, что глава города Челябинска подписывает и обнародует в порядке установленным Уставом, решения нормативного характера, принятые Челябинской городской Думой.

Подобное полномочие глав муниципальных образований закреплено в уставах других муниципальных образований и детализировано в специальных положениях, утверждаемых представительными органами местного самоуправления. Однако, такие положения не всегда достаточно рациональны. Так, например, Совет депутатов города Лобня своим решением от 24 апреля 2008 года № 90/47 утвердил акт, который называется положение «О подготовке, принятии, подписании, регистрации, вступлении в силу, опубликования муниципальных правовых актов города Лобня».^[125] Согласно его требованиям, глава должен подписать нормативный акт в течение десяти дней со дня его поступления. Подписав акт, глава города возвращает его в Совет депутатов для регистрации путем присвоения регистрационного номера и даты проведения заседания Совета депутатов, что, на наш взгляд, свидетельствует о том, что подписать соответствующее решение мог бы и председатель Совета депутатов. Усложняется процедура опубликования акта

пунктом 3.11. В нем установлено, что решение, подлежащее опубликованию, направляется с сопроводительным письмом за подписью председателя Совета депутатов на имя главного редактора в газету «Лобня» и в другие издания для официального издания. Таким образом, работу, которую должен выполнить глава муниципального образования осуществляет аппарат Совета депутатов и его председатель, что явно не соответствует ранее названным положениям федерального законодательства и устава данного муниципального образования. В связи с чем названное положение нуждается в корректировке.

В то же время, следует иметь ввиду, что предоставление главе муниципального образования права промульгации муниципальных нормативных актов, принимаемых представительным органом, демонстрирует единство муниципальной власти. Реализуя это право, глава муниципального образования солидаризуется с представительным органом, разделяет с ним ответственность за качество муниципального нормативного правового акта и последующую его реализацию.

Право главы муниципального образования не подписывать акт и отклонить его путем возвращения в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения свидетельствует о том, что муниципальный правотворческий процесс не завершается на стадии принятия нормативного правового акта. Ведь Совет обязан повторно рассмотреть решение, которое отклонил глава муниципального образования. Кроме того, принятый Советом депутатов акт и подписанный главой муниципального образования не может применяться на практике, пока не будет опубликован в официальном издании.

Как уже отмечалось, на наш взгляд, не следует включать в качестве стадии правотворческого процесса введение в действие нормативных актов. Это самостоятельный вид деятельности, направленный не на создание нормативного акта. Ее целью является обеспечение исполнителей муниципальным правовым актом путем принятия приказа или распоряжения руководителя местной администрации или иной организации. Усилия, которые осуществляются для введения в действие нормативного акта не содержат, как правильно отмечают Н.Я. Соколов и К.С. Кармадонов, конкретных однородных действий по созданию правовых норм. ^[126] Суть усилий по введению нормативного правового акта в силу сводятся к формированию поручений по изданию новых правовых актов, обеспечивающих реализацию определенных норм вводимого нормативного акта и определению иных конкретных действий его исполнителей.

В то же время следует отметить, что в настоящее время нет единообразного подхода к порядку вступления в силу муниципальных правовых актов. Есть лишь четкость относительно муниципальных правовых актов, закрепляющих права, свободы и обязанности человека и гражданина. Частью 2 статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ установлено, что они вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).^[127] Нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах согласно части 1 этой статьи названного Федерального закона «вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ». Такой порядок вряд ли оправдан. В нем видится отступление от принципа самостоятельности местного самоуправления.

Разнообразие в практику вступления в силу муниципальных правовых актов вносит правило статьи 47 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ о том, что порядок их вступления в силу устанавливается уставом муниципального образования (кроме двух указанных исключений). Так, согласно Уставу города Челябинска решение нормативного характера, принятое Челябинской городской Думой и подписанное ее председателям, глава города обязан подписать и опубликовать в течение 10 дней. Если ему повторно поступило решение, которое он вернул в Думу с мотивированным основанием его отклонения либо с предложениями о внесении в него

изменений и дополнений, то он обязан подписать и опубликовать его в течение семи дней со дня поступления на подпись. Муниципальные правовые акты, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом, вступают в силу с даты их подписания.

Иначе решается вопрос о вступлении в силу муниципальных правовых актов в городе Лобне. Согласно ранее названному положению они вступают в силу с момента установления даты в самом акте. Имеются и иные решения этого вопроса. Так, пунктом 6 Положения о процедуре принятия Советом депутатов и вступления в силу нормативных правовых актов муниципального образования «Поселок Черноголовка» (Решение Совета депутатов пос. Черноголовка МО от 08.09.1998 N 73/1 (ред. от 04.09.2012) «О принятии Положения о процедуре принятия Советом депутатов и вступления в силу нормативных правовых актов муниципального образования «Поселок Черноголовка») ^[128] установлено, что нормативный правовой акт муниципального образования вступает в силу со дня его официального опубликования, если иной срок не установлен в самом нормативном правовом акте.

Нам думается, что это наиболее оптимальный порядок вступления в силу муниципальных правовых актов с поправкой на то, чтобы слово «опубликование» следовало бы заменить на слово «размещение». Он соответствует принципу гласности муниципального правотворческого процесса и рационален. Ведь, прежде чем требовать от населения исполнения нормативного правила, его необходимо довести до сведения исполнителей, а не ограничиваться только подписанием.

Более полное решение этого вопроса видится в корректировке статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ путем закрепления в ней общей для всех видов муниципальных нормативных правовых актов нормы о том, что они вступают в силу со дня официального опубликования

(размещения) в местных общедоступных печатных изданиях или на сайте сети Интернет. После этого не потребовалось бы выделять особую процедуру введения в действие муниципального правового акта.

Кроме решений местных референдумов (сходов граждан) и нормативных правовых актов представительных органов, систему муниципальных правовых актов дополняют правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. При этом перечень этих органов и должностных лиц определяется в уставах муниципальных образований. На уровне уставов муниципальных образований сложилось два подхода к определению перечня органов и лиц, имеющих право принимать правовые акты. Первый. Когда конкретно называются только представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация, а далее используется формула Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ о том, что правовые акты могут принимать иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. При этом даже не делается отсылка к правовым актам и лицам, в которых эти органы и лица будут названы. Таким образом, решается этот вопрос, к примеру, в Уставе города Челябинска. Второй. Когда в соответствующей статье приводится исчерпывающий перечень органов и должностных лиц местного самоуправления, которые вправе принимать муниципальные правовые акты. Так сформулирована статья 10 Устава города Долгопрудный. Согласно этой статье право принятия муниципальных правовых актов, кроме представительного органа, главы города, администрации города, имеют другие конкретные лица - председатель Совета депутатов города - по вопросам организации деятельности Совета, а также Председатель контрольно-ревизионной комиссии и сама контрольноревизионная комиссия. При этом комиссия вправе принимать правовые акты, отнесенные к ее компетенции. Ее акты подписывает Председатель этой комиссии. Он же может издавать распоряжения по вопросам организации деятельности контрольно-ревизионной комиссии.

Нам представляется, что соответствует требованиям федерального законодателя второй подход к определению органов и должностных лиц, которые вправе принимать муниципальные правовые акты и чьи акты могут быть включены в систему муниципальных правовых актов. Ведь в части первой статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ содержится «прямая» запись о том, что кроме названных в ней органов, иные органы и должностные лица, наделяемые правом принимать муниципальные акты, определяются в уставах муниципальных образований. Следовательно, в уставах они должны быть названы конкретно, что вполне обоснованно, так как устав принимается для конкретизации норм федерального закона.

Закрепление права принимать муниципальные правовые акты за главами муниципальных образований, местными администрациями, иными органами местного самоуправления и должностными лицами обусловливает потребность реализации этого права на общих принципах муниципального правотворческого процесса. Однако, регулятивные особенности принимаемых главами муниципальных образований, местными администрациями и другими органами и должностными лицами правовых актов значительно корректирует содержание этого процесса. Направленность и цели этих актов определяются в уставах муниципальных образований. Согласно статье 12 Устава города Долгопрудный, например, постановления главы города, постановления и распоряжения администрации города, постановления контрольноревизионного органа, распоряжения председателя контрольно-ревизионного счетного органа, принимаются в соответствии и во исполнение законодательства РФ и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов города Долгопрудного нормативного характера, а также решений, принятых на референдуме. При этом, муниципальные правовые акты нормативного характера могут принимать в форме постановлений глава города и городская администрация. Такое ограничение вполне правомерно.

Ведь лишь глава города и местная администрация наделены полномочиями, реализация которых требует принятия общеобязательных правил, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Субъектами права правотворческой инициативы к главе муниципального образования и в местную администрацию являются депутаты и другие лица, которые были названы при характеристике организации муниципального правотворческого процесса в представительном органе. Следует отметить, что, муниципальный правотворческий процесс, осуществляемый главой муниципального образования и местной администрации строится исключительно на плановых началах. При этом, соответствующие планы утверждаются указанными органами. Однако, это не исключает внесение внеплановых проектов. Такая возможность, например, предусмотрена в Положении о порядке внесения и рассмотрения проектов нормативных правовых актов администрации муниципального образования Суворовского района Тульской области.^[129] Так, в пункте 2.1. этого закона установлено, что подготовка проектов постановлений администрации строится на основании перспективного и текущего планов работы, утвержденных постановлением администрации, а также вне планов, по мере возникновения правотворческой инициативы заинтересованных лиц.

Наличие планов подготовки нормативных актов позволяет отнести такую работу к стадиям муниципального правотворческого процесса в широком смысле этого понятия. Эта стадия весьма значима, так как позволяет организовать целенаправленную деятельность главы муниципального образования и местной администрации в указанной сфере. Реализация планов правотворческой работы, как правило, осуществляется силами аппаратов

главы муниципального образования и местной администрации. В этих целях создаются рабочие группы, в которые могут быть включены специалисты в сфере разрабатываемого проекта, депутаты, другие заинтересованные лица. При необходимости, проект может быть направлен для проведения экспертизы. Всю такую работу можно характеризовать как вторую стадию муниципального правотворческого процесса, осуществляемого главой муниципального образования и местной администрацией и именовать стадией подготовки (разработки) нормативного правового акта. Ее отличие от соответствующей стадии, проводимой представительным органом,

проявляется в том, что она осуществляется более узким составом разработчиков, при меньшей степени гласности и в более сжатые сроки такой работы. В тех случаях, когда проект нормативного акта поступает от внешних субъектов права правотворческой инициативы он подлежит изучению. При этом, как установлено в ранее названном положении Суворовского района Тульской области такой проект направляется всем заинтересованным лицам, включая прокурора района.

Третья стадия муниципального правотворческого процесса, осуществляемого главами муниципальных образований и местными администрациями - это принятие соответствующего нормативного акта. Она состоит в единоличном рассмотрении проекта соответственно главой муниципального образования и руководителем местной администрации и подписанием этими лицами соответствующего акта. Этим обусловлено использование в частях 4 и 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ термина «издание», которое повторяется в уставах муниципальных образований при определении действия главы муниципального образования и руководителя местной администрации в виде подписания соответствующего правового акта. Этимология слова «издать» применительно к правотворческому процессу означает опубликование, обнародование (издать постановление^[130]). Следовательно, имеются основания считать издание постановления главы муниципального образования или местной администрации завершающей стадией правотворческого процесса, осуществляемого названными органами. Этот вывод распространяется на акты должностных лиц местного самоуправления, издающих распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

В то же время, следует отметить, что в части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ установлено, что все органы и должностные лица принимают муниципальные правовые акты, что дает основание толковать слово «принимают» как синоним слову «издают».^[131] Этот вывод подтверждается тем и, что, к примеру, в статье 12 Устава города Долгопрудный установлено, что постановления администрации города «принимаются в соответствии и во исполнение законодательства Российской Федерации и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов г. Долгопрудный нормативного характера, решений, принятых на референдуме».

Однако, мы полагаем, что ставить знак равенства между словами «издать» и «принять» некорректно. Ведь слово «принять» в Словаре С.И. Ожегова толкуется как «утверждать» голосованием, выразить согласие с чем- нибудь (Принять закон, принять резолюцию, проект принят)^[132], а «издать» - опубликовать, обнародовать (издать постановление).^[133]

Вариативность положения главы муниципального образования требует от законодателя терминологической точности при определении его полномочий. Следовательно, в части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ понятие «принимаются» должно быть использовано только в отношении нормативных правовых актов представительных органов. Применительно к правовым актам главы муниципального образования, когда он является высшим должностным лицом и руководителем местной администрации, следует использовать определение «подписывает и издает». Поэтому, следует признать ошибочным упомянутую норму статьи 12 Устава города Долгопрудный, которой установлено, что постановления главы города, постановления и распоряжения администрации города принимаются в соответствии и во исполнение законодательства РФ и Московской области, Устава города и решений Совета депутатов города Долгопрудный нормативного характера, а также решений, принятых на референдуме. Однако, такие терминологические неточности могут быть устранены после внесения соответствующих корректив в часть 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ.

В специальных нормативных актах по вопросам местного правотворчества определяется порядок опубликования актов глав муниципальных образований и местных администраций. Такой порядок, например, установлен в Положении о подготовке, принятии, подписании, регистрации, вступлении в силу, опубликовании и хранении нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобни. Так, согласно пункту 3.12. Положения, постановления и распоряжения главы города (он возглавляет местную администрацию), подлежащие опубликованию, в течение трех дней после их регистрации в электронном виде и на бумажном носителе, направляются в городскую газету «Лобня» и интернет сайт, с которым заключен договор на информационное размещение нормативных правовых актов городских органов местного самоуправления. Это позволяет соблюсти общий порядок обнародования городских нормативных правовых актов. Согласно пункту 4.5. они подлежат официальному опубликованию в течение не более 10 дней после их подписания. В то же время, процедуру издания и сам термин «издать» указанных нормативных актов главы муниципальных образований следовало бы заменить на термин «промульгация». Целесообразность такого уточнения подтверждается и порядком обязательного размещения всех нормативных правовых актов органов местного самоуправления города Лобня на интернет сайте. Размещению предшествует подписание акта. В совокупности эти действия, как уже отмечалось, можно было бы именовать словом «промульгация». При этом, промульгация была бы завершающей стадией муниципального правотворческого процесса как для представительных, так и иных органов местного самоуправления.

К числу субъектов муниципального правотворческого процесса в соответствии со статьей 75 Федерального закона от 6 октября 2003 года .№131- ФЗ относятся органы государственной власти субъектов РФ, которые наделяются отдельными полномочиями органов местного самоуправления в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией, когда представительный орган и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы по объективным причинам и в некоторых других случаях. Но, в реальности, практика реализации органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления отсутствуют. Поэтому статья 75 представляет собой своеобразную «подстраховку», как говорится, на всякий случай. При этом, частью 3 указанной статьи не допускается осуществление органами государственной власти субъектов РФ полномочий органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений.

Таким образом, подводя итог характеристике субъектов муниципального правотворческого процесса, имеются основания для выделения двух групп таких субъектов. Первую группу составляют органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, которые наделены полномочиями по принятию муниципальных правовых актов. Таковые могут быть коллективными и единоличными, обладающими общей и специальной компетенцией.

Вторую группу составляют группы граждан, органы местного самоуправления и должностные лица, которые наделены правом внесения в компетентные органы и должностным лицам проектов правовых актов для их рассмотрения. Таковые могут быть коллективными, например, группы правотворческой инициативы и органы территориального общественного самоуправления, и индивидуальными, например, должностные лица местного самоуправления. Обе группы объединяют интерес к созданию устойчивой правовой основы местного самоуправления, что, в основном, им удается делать.

Развитие местного самоуправления тормозится главным образом не из- за недостатка правовых регуляторов, а в связи с хронической нехваткой финансовых средств, необходимых для решения вопросов местного значения. Несмотря на относительно большой круг субъектов муниципального правотворческого процесса, имеется целесообразность расширить его за счет предоставления права правотворческой инициативы местным общественным объединениям, отделениям политических партий, муниципальным общественным палатам. Предоставление им такого права будет способствовать развитию муниципальной демократии.

Завершающую стадию муниципального правотворческого процесса следовало бы, именовать «промульгация», которой охватывались бы действия уполномоченных лиц по подписанию правовых актов и их обнародованию в виде публикаций в печатных изданиях и размещения на сайтах публичных органов власти в сети Интернет.