Полномочия органов местного самоуправления по обеспечению законности в муниципальном образовании

Обеспечение законности в деятельности муниципальных органов во многом зависит от системы и структуры данных органов, от взаимного контроля и полномочий органов местного самоуправления.

Применим ли принцип разделения властей на уровне муниципального образования? В юридической литературе прослеживаются две тенденции. Одни ученые-юристы говорят, что на местном уровне принцип (механизм) разделения властей не только не применим, но и затруднил бы оперативное принятие решений^[234]. Другие отмечают, что на муниципальном уровне принцип разделения

властей необходим, но при этом можно говорить только о двух ветвях власти -

^ ^2

представительной и исполнительной^[235].

Статья 10 Конституции России закрепляет принцип разделения властей, законодательные, исполнительные и судебные органы являются самостоятельными. На муниципальном уровне мы не можем говорить о принципе разделения властей, т. к. на местном уровне нет ветвей власти, как это понимается в системе государственного управления. На местном уровне мы можем говорить о разграничении полномочий (функций) муниципальных органов, взаимном контроле и системе (механизме) сдержек и противовесов^[236].

При этом необходимо отметить, что в литературе распространено мнение о стремлении ветвей власти к равновесию и равноправию^[237]. Однако, как справедливо отмечает А.Д. Керимов, последователи теории равенства и разделения властей выдают желаемое за действительное. Они немотивированно утверждают, что существует абстрактная «идеальная» модель состояния государства, практически реализуемая в западных странах, при которой существует фактическое, а не формальное равенство властей, и к данной модели необходимо стремиться.

Анализ литературы, посвященной системе сдержек и противовесов, показывает, что в науке нет единого определения данного понятия. Ученые выделяют разные системы социального управления и элементы данной системы. Одни ученые рассматривают систему сдержек и противовесов между государством и гражданским обществом^[239], другие - в рамках федеральных органов государственной власти^[240], третьи - в системе взаимоотношений между федеральными и региональными государственными органами^[241]. Выделяются также средства сдержек и противовесов между государственными органами и гражданами^[242]. Конституция Российской Федерации и действующее

законодательство тоже не содержит определения данной системы. При этом о системе сдержек и противовесов на негосударственном уровне власти, каким является местное самоуправление, практически никто не говорит. В связи с этим, по нашему мнению, необходимо научное осмысление данной системы на муниципальном уровне.

Практически все ученые, затрагивающие данную проблему, указывают на цели, которые достигаются созданием системы сдержек и противовесов. В качестве наиболее распространенных целей называют необходимость

сдерживания от произвола и сосредоточения власти в одном органе^[243]; сбалансированность и взаимный контроль властей^[244]; стабильность функции и укрепление межинститутских связей между органами государственной власти^[245]; выравнивание властей^[246]; обеспечение законности при формировании

государственных органов^[247] и т. д. При этом практически не говорится о структуре и элементах системы сдержек и противовесов.

По нашему мнению, система сдержек и противовесов является основополагающим началом административно-правовых способов обеспечения режима законности в работе органов местного самоуправления. Остальные способы и средства обеспечения законности являются частными средствами или производными от этой системы.

На основе анализа научной литературы, целей, которых необходимо достичь в результате функционирования системы сдержек и противовесов в структуре органов местного самоуправления, можно выделить основные элементы данной системы.

Первым элементом системы сдержек и противовесов является наличие политических условий для существования данной системы. По нашему мнению, к политическим условиям можно отнести разделение полномочий между органами местного самоуправления, многопартийную систему и наличие свободных средств массовой информации.

Нормальное функционирование механизма сдержек и противовесов возможно только в управляемой системе, в которой существует разделение властей или полномочий, если речь идет об органах местного самоуправления. Действующим законодательством создан механизм, позволяющий обеспечивать взаимный контроль внутри структуры органов местного самоуправления. Основу этого механизма составляет выделение представительных и исполнительных органов местного самоуправления в качестве самостоятельных субъектов управления, чего не было в советский период. По мнению И.И. Овчинникова, для наиболее эффективной работы местного самоуправления необходимо разграничение полномочий органов управления, обеспечение взаимным контролем и создание системы сдержек и противовесов^[248]. Данное положение получило нормативное закрепление. Уставы практически всех муниципальных образований содержат запрет на вмешательство одних органов местного самоуправления в деятельность других.

Так, например, согласно ст. 27 Устава города Нижнего Новгорода Городская дума, глава города, администрация города осуществляют деятельность в рамках своих полномочий. Городская дума не может самостоятельно рассматривать вопросы, отнесенные законодательством и Уставом к полномочиям главы города, администрации города. Глава города, администрация города не вправе принимать к рассмотрению вопросы, отнесенные законодательством и Уставом к полномочиям Г ородской думы^[249].

При этом хотелось бы отметить, что разделение властей на муниципальном уровне существует не только на бумаге. 80 % муниципальных служащих среднего звена, а также работников муниципальных учреждений, опрошенных в рамках данного исследования, ответили, что на муниципальном уровне существует разделение властей, законодательные и исполнительные органы действуют самостоятельно^[250].

Традиционно к ведению органов представительной власти относят правотворческие и контрольные полномочия. Остальные полномочия (правоприменительные, регулирующие, обеспечивающие и контрольные) относятся к текущим функциям управления, которые можно назвать исполнительными полномочиями (права и обязанности). Из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вытекают основные функции представительного органа: правотворческая, организационная (формирование муниципальных органов и прекращение их полномочий), а также контрольная функция.

Глава муниципального образования также является субъектом, имеющим самостоятельные полномочия (права и обязанности). В соответствии со ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию.

Глава муниципалитета вправе совмещать должности председателя местного представительного органа и руководителя администрации только в сельских поселениях и внутригородского муниципального образования города федерального значения.

Полномочия главы муниципалитета можно подразделить на две группы: общую и специальную (в зависимости от занимаемой должности).

Полномочия общего характера вытекают из статуса высшего должностного лица муниципального образования, которое наделено собственными полномочиями (правами и обязаностями) для решения вопросов местного значения. Такими полномочиями обладает глава любого местного самоуправления вне зависимости от иной должности, которую он замещает в местном образовании. Полномочия главы муниципалитета общего характера изложены в ч. 4 ст. 36 указанного Закона.

Специальные полномочия у главы муниципального образования связаны с руководством администрацией или местным представительным органом. Данные полномочия детально регулируются в уставе муниципального образования.

Так, например, мэр города Ярославля не входит в состав законодательного органа, а возглавляет мэрию (местную администрацию). Он наделен следующими полномочиями специального характера: представляет город в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями; подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые муниципалитетом (представительным органом), при этом мэр имеет право вето; вправе требовать внеочередного созыва законодательного органа; утверждает основные направления бюджетной и налоговой политики города. Как руководитель мэрии города он осуществляет следующие полномочия: руководит работой мэрии города, определяет полномочия и функции ее структурных подразделений и штаты мэрии; открывает и закрывает счета в порядке, установленном законодательством, распоряжается средствами мэрии, подписывает финансовые документы; назначает граждан, поступающих на муниципальную службу, и заключает трудовые договоры с работниками мэрии; в пределах своих полномочий (прав и обязанностей) издает муниципальные акты и т.

Если глава муниципального образования является председателем

представительного органа, ему принадлежат иные специальные полномочия. Так, в соответствии с Уставом города Аркадак, где глава городского поселения является председателем городского Совета, он занимается вопросами организационного обеспечения деятельности представительного органа муниципального образования, организует работу представительного органа муниципального образования, руководит работой аппарата представительного органа муниципального образования. Глава городского поселения осуществляет руководство подготовкой заседаний Совета; контролирует и обеспечивает выполнение Регламента Совета муниципального образования; дает поручения депутатским комиссиям и комитетам по вопросам их ведения, координирует их деятельность; принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе Совета; организует прием граждан и должностных лиц организаций, предприятий и учреждений в Совете; осуществляет иные права и обязанности, порученные ему Советом муниципального образования или возложенные на него действующим законодательством^[252].

Следующим органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями (правами и обзязаностями), является местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования). В соответствии с уставом муниципального образования администрация наделена полномочиями по решению вопросов местного значения и отдельными государственными полномочиями (ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). В системе муниципальных органов администрация является обязательным органом, причем независимо от численности населения муниципального образования или иных факторов. Местная администрация является единственным муниципальным органом из предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ-ФЗ, который является постоянно действующим, т. е. возможность прекращения полномочий местной администрации как юридического лица законодательство не предусматривает. Данная особенность делает администрацию основным звеном в системе органов муниципального образования.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, независимо от формы замещения данной должности (назначение или выборы) и обеспечивает осуществление местной администрацией ее полномочий^[253].

В соответствии с уставами глава местной администрации тоже имеет собственные полномочия, основными из которых являются организация выполнения нормативных правовых актов Думы; рассмотрение отчетов и докладов руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии; организация проверк отраслевых (функциональных) и территориальных органов мэрии; распоряжение средствами городского округа; принятие мер по обеспечению и защите интересов городского округа в суде; принятие мер поощрения и дисциплинарной ответственности; личный прием граждан^[254]. Кроме того, глава местной администрации вправе отменять приказы и распоряжения руководителей структурных подразделений отраслевых (функциональных), органов Администрации города, муниципальных предприятий и учреждений, противоречащие законодательству^[255]. Он следит за исполнением нормативных правовых актов, изданных местным представительным органом^[256].

Наряду с вышеперечисленными органами в соответствии с

ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в систему органов местного самоуправления входят муниципальные контрольно-счетные органы (ревизионные комиссии или контрольно-счетные палаты). Такие органы тоже имеют собственные полномочия по осуществлению контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также по контролю за соблюдением установленного порядка распоряжения и управления имуществом, которое находится в муниципальном образовании. Данные полномочия закрепляются в уставах практически всех муниципальных образований^[257].

На основе вышеизложенного анализа мы можем отметить, что в каждом муниципальном образовании создаются органы, обладающие собственной компетенцией, при этом их полномочия не пересекаются. Разграничение полномочий (прав и обязанностей) органов публичной власти на местном уровне является основой создания системы сдержек и противовесов, а также способствует укреплению законности в их деятельности.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет систему муниципальных органов и определяет их основные функции, не разграничивая при этом компетенции представительного органа, исполнительнораспорядительного органа и других муниципальных органов. Согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 данного Закона объем полномочий каждого муниципального органа закрепляется муниципальным уставом. При этом в Законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нет единого для всех муниципальных образований универсального критерия разграничения полномочий (прав и обязанностей) между исполнительно-распорядительными и представительными (законодательными) органами. Отсутствие единого критерия разграничения полномочий в федеральном законодательстве оставляет данный вопрос региональным и местным властям, что порождает определенный хаос. Данный критерий должен быть определен в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы должны делиться по функциональному признаку: местная представительная (законодательная) власть формулирует и закрепляет общие правила (правовые акты) по местным вопросам, которые обязательны для исполнения на всей территории муниципалитета, а исполнительно-распорядительные органы (местная администрация) обеспечивают их проведение в жизнь.

Наряду с разделением полномочий к важным политическим условиям существования системы сдержек и противовесов, как уже было сказано, относятся многопартийная система и наличие свободных средств массовой информации. Принцип разделения властей не срабатывает, наталкиваясь на фактор однопартийной принадлежности должностных лиц органам законодательной и исполнительной ветвей власти^[258]. Не является исключением и местный уровень. Если управление в муниципальном образовании строится на личных отношениях руководителей, а не на устремлениях различных групп граждан, чьи взгляды выражают партии, то можно предположить, что управление строится в интересах конкретных чиновников, а не жителей муниципального образования.

Трудно не согласиться и с мнением тех ученых, которые в качестве элемента системы сдержек и противовесов называют «четвертую власть». Средства массовой информации получили конституционное закрепление независимости и возможность влиять на государственную и местную власть^[259].

Вторым элементом системы сдержек и противовесов, действующим на муниципальном уровне, является взаимный контроль и ответственность одних органов перед другими. Взаимный контроль позволяет удерживать органы местного самоуправления в установленных законом рамках.

По смыслу Закона от от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ именно

представительный (законодательный) орган должен выполнять роль главного контрольного органа. Обладая контрольными функциями, он может руководить муниципальной администрацией, а также реализовывать контрольные функции в отношении соблюдения законодательства в ее структурных подразделениях и должностными лицами.

Пункт 10 ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к исключительным полномочиям представительного органа относит контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения. Статья 36 данного Закона закрепляет, что глава муниципалитета подотчетен и подконтролен местному законодательному органу. Представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (п. 11.1 ст. 35, п. 5.1 ст. 36 и п. 6.1 ст. 37). Данное положение закреплено и в уставах муниципальных образований^[260].

По сравнению с законодательными органами федерального и регионального уровня, представительные органы муниципальных образований обладают значительными контрольными полномочиями, среди которых особое место отводится возможности контролировать деятельность исполнительных органов и муниципальных служащих.

Анализируя положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно определить основные направления контрольной деятельности законодательного (представительного) местного органа. К ним относятся контроль за фунционированием муниципальных органов и их должностных лиц, а также контроль за использованием муниципальной собственности и местного бюджета.

Ранее в соответствии с Федеральным законом от 25 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российкой Федерации» в уставах муниципальных образований содержались нормы о контроле представительных (законодательных) органов местного самоуправления за исполнением только принятых ими правовых актов, что существенно снижало контрольные полномочия (права и обязанности) данных органов. Согласно п. 9 ч. 10 ст. 35 нового Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления можно причислить контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, регулируемых в настоящее время на федеральном, региональном, а также местном уровнях. Уставы практически всех муниципальных образований закрепили данное положение^[261].

Однако необходимо заметить, что есть муниципальные образования, которые добровольно сужают контрольные полномочия представительного органа и депутатов, сводя их только к контролю за исполнением решений, принятых представительным органом^[262], и исключая из их полномочий контроль за исполнением федеральных и региональных правовых актов, регулирующих решение вопросов местного значения. По нашему мнению, представительные органы могут осуществлять контроль не только за решением вопросов местного значения, а также за исполнением всех нормативных правовых актов, которые действуют в пределах конкретного муниципального образования.

Наряду с контролем за исполнением законодательства муниципальными органами и должностными лицами законодательные (представительные) органы осуществляют контроль за финансовыми ресурсами муниципального образования. Важность этого направления деятельности обусловлена, по нашему мнению, тем, что от эффективности расходования финансовых ресурсов муниципального образования зависят объем решения вопросов местного значения и эффективность функционирования всего муниципального образования.

В сфере финансового контроля представительные (законодательные) органы местного самоуправления имеют широкие полномочия. Так, например, согласно статей 25 и 26 Устава города Глазов к полномочиям законодательного органа относится: утверждение бюджета города Глазова и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов, установление налоговых льгот; принятие положения о бюджетном процессе; осуществление контроля за исполнением бюджета; утверждение соглашений (договоров) Администрации города относительно финансовых обязательств муниципального образования, а также расходов, покрываемых за счет средств бюджета города; определение порядка образования и использования целевых бюджетных фондов; определение порядка предоставления заемных средств из бюджета города, целевых бюджетных фондов и гарантий на основе имущества, находящегося в муниципальной собственности^[263].

Однако при анализе финансово-контрольной деятельности представительных органов можно выявить, что контроль со стороны представительного органа главным образом осуществляется при рассмотрении, утверждении бюджета и при отчете о его исполнении, при этом данный контроль не носит постоянного характера. Финансовый контроль местных представительных органов, как правило, сводится к контролю за центральными органами, т. е. за администрациями муниципальных образований, т. к. задача по исполнению бюджета лежит на этих органах власти. Преодолеть эти недостатки и наиболее эффективно проводить финансовый контроль от имени населения и представительных органов способны контрольно-счетные органы муниципальных образований.

Контрольно-счетный орган муниципального образования можно считать специализированным органом финансового контроля. Важную особенность деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований составляет то, что они являются действующими на постоянной основе органами внешнего местного финансового контроля^[264].

Контрольно-счетные органы муниципалитетов во многом имеют схожие задачи как между собой, так и с государственными одноименными органами. К основным задачам органов финансового контроля отнесены такие, как: контроль за исполнением бюджета муниципального образования; экспертиза проектов бюджета; контроль за законностью и эффективностью использования средств бюджета; анализ и исследование нарушений и отклонений в бюджетном процессе и т. д. ^[265] При этом контрольные полномочия муниципальных счетных палат распространяются на всех субъектов, использующих материальные и финансовые средства муниципалитета, т. е. на местные органы и муниципальные учреждения и предприятия, а также иные органы и организации, если они используют имущество, находящееся в собственности муниципального образования.

Для осуществления эффективного финансового контроля данные органы наделены соответствующими полномочиями. Так, например, в соответствии со ст. 17 Положения от 29 февраля 2012 г. № 14 «О Контрольно-счетной палате городского округа Сызрань» специалисты контрольно-счетной палаты могут беспрепятственно по предъявлению удостоверения входить в помещения и на территорию проверяемых органов и организаций; получать доступ к документации и занимаемым помещениям; при обнаружении признаков преступления опечатывать помещения, архивы, склады и кассы; требовать письменных объяснений и копий необходимых документов; направлять запросы и т. д.^[266] Аналогичными полномочиями наделяются контрольно-счетные палаты и других муниципальных образований^[267].

Помимо Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»^[268] работа контрольносчетных органов регулируется нормами муниципальных правовых актов. Однако нельзя сказать, что не существует трудностей в работе контрольных органов. К основным проблемам контрольно-счетных органов относятся противоречия между правовыми актами, неопределенность в порядке и необходимости формирования данных органов, отсутствие единых правовых и методологических основ осуществления их контрольной деятельности, слабое взаимодействие контрольно-счетных палат и других правоохранительных органов и т. д. ^[269]

При этом, проанализировав правовые акты, регулирующие деятельность счетных палат на всех уровнях, можно констатировать, что в настоящее время созданы правовые и организационные основы для эффективного проведения профессионального и постоянного финансового контроля за местным бюджетом и иными финансовыми ресурсами муниципального образования.

Контрольная деятельность представительного органа и его депутатов осуществляется на основе федерального, регионального и муниципального законодательства. При этом они могут использовать широкий спектр форм и методов осуществления контрольной деятельности.

Практически все уставы муниципальных образований закрепляют ежегодный (плановый) отчет должностных лиц местного самоуправления^[270]. Наряду с этим местные депутаты могут вызвать на свои заседания муниципальных чиновников во внеплановом порядке. Так, например, согласно ст. 21 Устава Муниципального образования «Авиатор» города Кумертау «по требованию представительного органа местного самоуправления может быть заслушано любое должностное лицо органа местного самоуправления по вопросам, входящим в его компетенцию»^[271].

Члены представительного органа могут контролировать исполнение Устава, правовых актов муниципального образования^[272]. Для проведения мероприятий по контролю за исполнением действующего законодательства и нормативных актов представительный орган может приглашать на свои заседания и привлекать к работе городского Собрания депутатов, представителей предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности^[273]. Правовые акты также предусматривают возможность проведения депутатом проверок^[274] и депутатских слушаний с привлечением независимых экспертов^[275].

При осуществлении данных действий депутаты представительных органов местного самоуправления пользуются правом внеочередного или безотлагательного приема должностными лицами администрации города и руководителями предприятий любой формы собственности, руководителями общественных объединений, которые располагаются на территории муниципалитета^[276].

Члены представительных органов местного самоуправления могут обращаться с запросом (обращениями) во все организации и ко всем должностным лицам, находящимся муниципальной территории^[277]. Лица, которым был направлен запрос (обращение), обязаны дать ответ на депутатское обращение или представить запрашиваемые им документы или сведения в обязательном порядке.

Наряду с правом обращения член местного представительного органа имеет право на получение и распространение информации^[278]. При этом по вопросам депутатской деятельности они могут получать не только необходимую документацию и информацию, но и консультации специалистов^[279].

Как видно из вышеизложенного, представительный орган и его члены обладают широкими полномочиями по контролю за деятельностью иных местных органов и должностных лиц, в то время как и у главы муниципального образования, и у главы администрации, согласно действующему законодательству, отсутствуют полномочия по контролю за деятельностью представительного органа. По смыслу Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ муниципальный законодательный орган должен полностью контролировать деятельность администрации, ее структурные подразделения, а также должностных лиц. Однако на практике этого не осуществляется. Для изучения реализации контрольной функции был взят опыт организации контроля законодательными органами на территории муниципалитетов 30 субъектов Федерации. Организация контроля, осуществляемого депутатами, носит бессистемный и неплановый характер во всех муниципальных образованиях, независимо от субъекта Федерации. Практика показывает, что местные представительные органы в России неравноправны с исполнительнораспорядительными, а часто законодательная власть второстепенна по отношению к исполнительной^[280]. Полномочия по контролю за работой исполнительных органов являются одним из основных факторов, определяющих место и роль представительного органа в системе органов муниципального образования. Сложившуюся ситуацию необходимо исправлять.

Справедливости ради необходимо отметить, что в настоящее время наметилась тенденция по расширению контрольных функций представительного органа, в том числе и в отношении главы местной администрации и главы муниципального образования. Теперь представительные органы ежегодно заслушивают отчет о деятельности главы муниципалитета и главы администрации, а также они имеют возможность принятия решения по удалению в отставку (отрешению от должности) главы муниципалитета (п. 11.1 ст. 35 и ст. 74.1).

Третьим элементом механизма сдержек и противовесов является взаимодействие муниципальных органов при решении внутриорганизационных вопросов, таких как формирование органов местного самоуправления и замещение руководящих должностей, а также отстранение от должности или роспуск муниципальных органов.

От того, насколько рационально структурированы органы местного самоуправления, во многом зависит организационная составляющая и «расстановка сил» внутри муниципального образования. Большое значение имеет персональный состав должностных лиц, наделенных властно-распорядительными полномочиями. Особенно на уровне муниципалитета, когда вся деятельность должностных лиц местного самоуправления приближена к населению. В данной ситуации вспоминается несправедливо забытый лозунг «кадры решают все». Кадровая работа является одним из значительных механизмов обеспечения законности в деятельности муниципальных органов.

Основную роль в формировании местных органов и замещении руководящих должностей играет представительный орган муниципального образования. Г оворя о кадровой работе представительных органов местного самоуправления, необходимо отметить, что она реализуется, прежде всего, в отношении этих же органов. Представительные органы утверждают свою структуру и расходы на ее содержание, а также выбирают своих должностных лиц: председателя, его заместителя, руководителей аппарата, комитетов и комиссий^[281].

Значительное влияние представительные органы оказывают на формирование местной администрации. Они утверждают структуру администрации по представлению главы администрации муниципального образования. При том, что решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее, чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение, что также является сдерживающим фактором.

Так, например, ст. 27 Устава города Оренбурга закрепляет, что «в компетенции Оренбургского городского Совета находятся: утверждение структуры администрации города Оренбурга и внесение в нее изменений по представлению главы администрации города Оренбурга»^[282]. Аналогичное положение существует в Уфе, Чебоксарах и других муниципальных образованиях^{[283] [284] [285] [286] [287] [288].}

Представительные органы имеют полномочия по комплектованию персонального состава исполнительных органов местного самоуправления через определенных должностных лиц. Прежде всего это касалось глав муниципальных образований и глав администраций. Муниципальный глава может избираться не только на местных выборах, но и из числа депутатов местного представительного (законодательного) органа или представительным органом из числа претендентов, прошедших конкурс, что, безусловно, ставит его под контроль представительного органа.

Кроме того, представительный орган имеет широкие возможности влияния на выбор кандидатуры главы администрации в случае замещения данной должности по итогам конкурса. Всю процедуру проведения конкурса, начиная от требований к претенденту и заканчивая выбором лица, с которым будет заключен контракт, определяет представительный орган, что получает закрепление в уставах муниципальных образований^[289].

Наряду с избранием главы муниципалитета представительный орган может давать согласие на назначение других должностных лиц муниципального образования, что можно отнести к одной из форм контроля за деятельностью данных должностных лиц.

Так, например, в ст. 41 Устава Нижнего Новгорода от 23 ноября 2005 г. (в ред. от 22 июня 2016 г.) закрепляется, что «заместители главы администрации города Нижнего Новгорода назначаются на должности главой администрации города Нижнего Новгорода по согласованию с Г ородской Думой города Нижнего Новгорода»^[290]. Аналогичные полномочия имеют множество местных

представительных органов^[291].

При этом перечень должностей, на которые нужно получить согласие при назначении у представительного органа, может быть другим, в зависимости от системы органов муниципального образования. В Краснодаре городская Дума дает согласие на замещение должностей первого заместителя и заместителей главы муниципального образования «Город Краснодар», руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации муниципального образования «Город Краснодар», назначение на должность и досрочное освобождение председателя, заместителя председателя и аудиторов Контрольно-счетной палаты муниципального образования «Г ород Краснодар»^[292].

Необходимо отметить, что в большинстве муниципальных образований персональный состав исполнительного органа назначается главой администрации самостоятельно. Такое положение, безусловно, негативно сказывается на системе сдержек и противовесов.

Муниципальный представительный (законодательный) орган может не только назначать на должность, но и удалять в отставку главу муниципального образования по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), не смотря на способ замещения данной должности (ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Аналогичные нормы содержит и законодательство зарубежных стран. Например, местные представительные органы Казахстана и Украины имеют полномочия по удалению в отставку руководителей местных исполнительных органов^[293].

Местный представительный (законодательный) орган также может инициировать процедуру расторжения контракта с главой администрации, замещающим данную должность по конкурсу. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования в связи с нарушением данным лицом условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения (ч. 11 ст. 37 закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Указанные положения находят свое отражение в муниципальных уставах^[294].

Взаимодействие органов местного самоуправления при их формировании и замещении должностей, а также отрешении от должности или роспуске муниципального органа позволяет в теории не допустить сосредоточения власти в одних руках и злоупотреблений властью.

Говоря о системе сдержек и противовесов, следует обратить внимание, что исполнительные органы не могут влиять на формирование представительных органов местного самоуправления, его структуру и персональный состав комитетов и комиссий. Исполнительные органы муниципального образования также не могут распустить представительный орган или отстранить от должности отдельных депутатов. Однако в сельских поселениях или муниципальных районах исполнительные органы определяют основные направления деятельности муниципалитета, и в случае возникновения конфликта с депутатами последние, как правило, ничего не могут сделать. Рассмотрим несколько примеров.

В селе Барятино Калужской области заключили стандартный договор с главой местной администрации. После подписания контракта глава местной администрации перестал появляться в районном Совете и пошел на открытый конфликт с местными депутатами. Последние, заявив, что в районе нет самоуправления, а есть самоуправство руководителя, приняли решение отстранить его от занимаемой должности по причине «ненадлежащего исполнения должностных обязанностей». Это эмоциональное и, безусловно, не правовое решение.

В действовавшей редакции Устава муниципального образования^[295] на момент заключения контракта срок полномочий главы администрации района был определен в 5 лет. При этом депутаты не поддержали предложение о включении в раздел контракта «Руководитель администрации обязуется» конкретных показателей, которые обязан достичь глава администрации. В контракте закрепили декларативное положения. В данной ситуации расторгнуть контракт на основании п. 1 ч. 11 ст. 37 Закона «в связи с нарушением условий контракта» практически невозможно, и глава администрации продолжает занимать свою должность^[296].

Другим примером может служить удаление в отставку главы города Озерск Челябинской области. Основанием удаления в отставку мэра города Озерск явилась неудовлетворительная оценка его работы по результатам ежегодного отчета, которую он получал два раза подряд. За отрешение от должности главы города проголосовало 20 из 21 депутата городского совета. Решение за отставку набрало необходимое количество голосов.

Несмотря на то что законодательство не дает главе муниципалитета возможность оспорить в суде сам факт удаления в отставку, он может оспаривать процедуру удаления. Такая ситуация имела место в городе Озерске. Бывший глава муниципалитета обратился в суд с требованием отменить незаконное решение собрания депутатов. В процессе рассмотрения дела суд выявил нарушения при удалении главы в отставку и восстановил его в должности^[297].

Дело в том, что процедура удаления руководителей исполнительных органов местного самоуправления излишне формализована, и в случае нарушения данных формальностей суд восстанавливает чиновника, которого не хотят видеть на руководящей работе. Такое положение, безусловно, приводит к конфликтам, развалу муниципального образования и, как следствие, к недоверию населения к местной власти.

По нашему мнению, в п. 17 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нужно закрепить положение, согласно которому суд не может восстанавливать в должности должностное лицо, если за его отставку проголосовало более чем две трети депутатов. Суд может проверять только законность проведения голосования. В противном случае при вмешательстве государственных органов (суда) система сдержек и противовесов на местном уровне не работает.

Практическая неспособность представительного органа отрешить от должности руководителя местной администрации была частично ликвидирована. Представительный орган получил возможность удалять в отставку главу муниципалитета (ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Данная статья закрепляет основания и процедуру удаления главы муниципалитета в отставку. Несмотря на то что перечень оснований удаления в отставку является небесспорным и вызывает множество вопросов, закрепление его в федеральном законодательстве значительно увеличивает возможность представительного органа влиять на главу муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом депутаты могут инициировать процедуру удаления главы администрации в отставку даже в тех случаях, когда устав муниципального образования не содержит оснований для отрешения главы от должности.

Однако, по нашему мнению, указанная статья не в полной мере снимает проблему. Местный исполнительно-распорядительный орган может возглавляться главой муниципалитета, выигравшим выборы, или лицом, работающим по контракту, который заключается с победителем конкурса. Статья 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не дает возможность удалить в отставку главу местной администрации, который замещает данную должность по контракту (победителя конкурса). С данным лицом контракт (договор) может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке из-за нарушения его условий контракта или несоблюдения ограничений (ч. 11 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Как показывает практика, с главой администрации, победившим на конкурсе, заключается типовой (формальный) контракт. Контракт, который содержал бы конкретные показатели деятельности данного чиновника (эффективный контракт) заключается с незначительным числом глав местных администраций. Как правило, в контракте отсутствуют конкретные (объективные) показатели, поэтому такой контракт практически невозможно расторгнуть по решению суда. В данной ситуации представительный (законодательный) орган муниципального образования лишается возможности влиять на руководителя муниципальной администрации, и лицо, замещающее должность по контракту, становится фактически неприкасаемым.

Статья 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ фактически обусловливает возможность удаления руководителя местной администрации в отставку способом замещения данной должности, а это недопустимо. Мы не можем гарантировать, что лицо, победившее в конкурсе, будет более ответственно и профессионально относиться к своим обязанностям, чем человек, выигравший выборы или назначенный думой. Мы считаем, что необходимо в ст. 74.1 указанного Закона закрепить возможность представительного органа удалять в отставку не только главу муниципального образования, но и руководителя местной администрации. Местные депутаты должны иметь возможность влиять на руководителя исполнительно-распорядительного органа независимо от способа замещения данной должности. Такие поправки позволят повысить эффективность деятельности представительного органа местного самоуправления по поддержанию режима законности в муниципальном образовании, а также значительно снизить вероятность возникновения конфликтов между представительным органом и главой местной администрации.

С учетом предложений, изложенных в предыдущем параграфе, о внесении поправок в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части изменения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также увеличения прав представительного органа местного самоуправления в процессе удаления в отставку руководителя исполнительно-распорядительного органа муниципального образования мы предлагаем изложить данную статью в следующей редакции.

«Статья 74.1 Удаление главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку представительным органом муниципального образования.

1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования или главу местной администрации в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования.

2. Основаниями для удаления главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку являются:

1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования или главы местной администрации, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пунктами 2 и 3 части 1 статьи 75 настоящего Федерального закона;

2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;

3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования или главы местной администрации представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд;

4) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами;

5) допущение главой муниципального образования или главой местной администрации, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

3. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования или глава местной администрации уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования.

4. Рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку осуществляется представительным органом муниципального образования в течение одного месяца со дня внесения соответствующего обращения.

5. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа

муниципального образования.

6. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку подписывается председателем представительного органа

муниципального образования.

7. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

8. В случае, если в соответствии с уставом муниципального образования глава сельского поселения возглавляет исполнительно-распорядительный орган и исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку подписывается депутатом, председательствующим на заседании представительного органа муниципального образования.

9. В случае, если глава муниципального образования, входящий в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняющий полномочия его председателя, присутствует на заседании

представительного органа муниципального образования, на котором

рассматривается вопрос об удалении его в отставку, указанное заседание проходит под председательством депутата представительного органа муниципального образования, уполномоченного на это представительным органом муниципального образования.

10. При рассмотрении и принятии представительным органом

муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку должны быть обеспечены:

1) заблаговременное получение им уведомления о дате и месте проведения соответствующего заседания, а также ознакомление с обращением депутатов представительного органа муниципального образования и с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку;

2) предоставление ему возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

11. В случае, если глава муниципального образования или глава местной администрации не согласен с решением представительного органа муниципального образования об удалении его в отставку, он вправе в письменном виде изложить свое особое мнение.

12. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку подлежит официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае, если глава муниципального образования или глава местной администрации в письменном виде изложил свое особое мнение по вопросу удаления его в отставку, оно подлежит опубликованию (обнародованию) одновременно с указанным решением представительного органа муниципального образования.

13. В случае, если инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку отклонена представительным органом муниципального образования, вопрос об удалении главы муниципального образования или главы местной администрации в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение представительного органа муниципального образования не ранее чем через два месяца со дня проведения заседания представительного органа муниципального образования, на котором рассматривался указанный вопрос.

14. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которого представительным органом муниципального образования принято решение об удалении его в отставку, вправе обратиться с заявлением об обжаловании указанного решения в суд в течение 10 дней со дня официального опубликования такого решения.

Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня подачи заявления. Суд может проверять только правомочность проведения голосования».

Четвертым элементом системы сдержек и противовесов является совместная деятельность при принятии важных решений в процессе реализации полномочий представительных и исполнительных органов.

Наиболее детально совместная деятельность, с точки зрения выстраивания противовесов, регламентирована в правотворческом процессе. Необходимость анализа правотворческой деятельности органов местного самоуправления в данном диссертационном исследовании обусловлена рядом обстоятельств. Во-первых, понятие «законность» охватывает не только правоприменительную деятельность, но и правотворческий процесс. Без наличия качественных правовых актов невозможно создать режим законности, и от того, насколько тщательно будут проработаны правовые акты на местном уровне, зависит, как они будут исполняться. Во-вторых, деятельность самих органов местного самоуправления может быть построена только на правовой основе.

Органы местного самоуправления, как и государственные органы, разрабатывают и издают правовые акты. Муниципальные нормативные акты и акты индивидуального применения могут приниматься представительными органами местного самоуправления и главами администраций (руководителями исполнительно-распорядительынх органов), главами муниципалитетов и иными органами местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления являются обязательными на территории муниципального образования, что закреплено в региональном законодательстве^[298].

Значение муниципальных правовых актов российской правовой системы заключается в их близости к нуждам и стремлениям населения муниципальных образований. Это обеспечивается участием в местном нормотворчестве широкого круга субъектов правотворческой инициативы, а также относительной простотой процесса принятия муниципальных актов, широкими возможностями адаптации местных актов к конкретным муниципальным образованиям и нуждам населения муниципалитета^[299].

Муниципальные правовые акты являются продуктом деятельности местных органов. В связи с этим их разработка, принятие и вступление в силу должны быть тщательно регламентированы нормативными правовыми актами, как и любая другая деятельность субъектов публичной власти.

Деятельность исполнительных и представительных муниципальных органов по принятию правовых актов регулируется уставами муниципальных образований, регламентами работы данного органа и инструкциями по делопроизводству. Как правило, процедура разработки и принятия правовых актов стандартна и включает в себя пять стадий: разработку, согласование, принятие, регистрацию и опубликование. По нашему мнению наиболее важными для системы сдержек и противовесов являются стадии разработки и согласования.

Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ приводит перечень субъектов, которые правомочны вносить проекты правовых актов на рассмотрение в муниципальные

органы, т. е. осуществлять правотворческую инициативу. К ним относятся: глава муниципалитета, депутаты местного законодательного (представительного) органа, глава администрации, инициативная группа граждан, органы территориального общественного самоуправления и иные субъекты правотворческой инициативы в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 46). Дублируя федеральное законодательство, данный перечень закрепляют уставы муниципальных образований. В большинстве муниципальных образований к субъектам правотворческой инициативы относятся: глава муниципалитета, депутаты представительного (законодательного) органа, руководитель местной администрации, органы и должностные лица территориального общественного самоуправления и инициативные группы граждан^[300]. Некоторые муниципалитеты к данным субъектам добавляют муниципальные казенные учреждения и избирательную комиссию^[301], местный контрольно-счетный орган, прокурора, общественные объединения^[302].

Как видно, уже на стадии разработки правых актов представительный орган лишается монополии. При этом муниципальные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение местных депутатов только по представлению главы администрации или при наличии от него заключения (п. 12 ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Данное положение получило свое закрепление и на муниципальном уровне. Так, например, ст. 87 Устава города Ярославля закрепляет, что мэр города вносит на рассмотрение муниципалитета города проект бюджета города с необходимыми документами и материалами, отчет об исполнении бюджета, а также проекты нормативных актов, предусматривающие отмену, изменение или установление местных налогов и сборов, реализацию расходов из средств городского бюджета^[303].

После разработки проекты правовых актов проходят согласования. Процесс согласования проектов правовых актов исполнительными и представительными органами муниципального образования является заслоном, позволяющим избежать вступления в законную силу незаконных или нецелесообразных правовых актов. Наличие данных стадий дает возможность учесть интересы всех заинтересованных сторон и позволяет говорить о согласовании как об элементе системы сдержек и противовесов.

Проект правового акта, разработанный уполномоченными на то лицами, прорабатывается в профильных комитетах и комиссиях, после этого выносится на заседание представительного органа или подписывается главой муниципальной администрации^[304]. Однако регламентация процедуры разработки и принятия правовых актов является недостаточной для издания «качественных» правовых актов. Частично данный пробел устраняют Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, муниципальные уставы образований, регламенты и инструкции по делопроизводству, которые предусматривают дополнительные требования к порядку обсуждения и согласования правовых актов, что вполне оправданно. Муниципальные акты непосредственно затрагивают жизненные интересы населения и разумнее исправлять их до вступления в силу, чем опротестовывать или накладывать вето.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет перечень вопросов, по которым проекты муниципальных правовых актов подлежат согласованию между органами местного самоуправления. К таким актам можно отнести:

- муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой органами местного самоуправления (ст. 7 и 46);

- нормативные правовые акты муниципального представительного (законодательного) органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета могут быть внесены на рассмотрение местных депутатов только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения (п. 12 ст. 35);

- представительный орган муниципалитета утверждает (согласовывает) структуру местной администрации по представлению главы местной администрации (п. 8 ст. 37).

Во исполнение положений федерального законодательства на местном уровне закрепляется аналогичный перечень, наряду с этим муниципальные правовые акты добавляют свои вопросы, подлежащие согласованию. Так, например, глава администрации или руководители структурных подразделений местных исполнительно-распорядительных органов согласуют или утверждают нормативные акты законодательного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета^[305]; проекты решений Думы, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, до их внесения в Думу подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой администрацией города^[306]; по проектам решений, носящим нормативно-правовой характер, обязательно проводится антикоррупционная экспертиза и согласование с аппаратом главы города и городской Думы^[307]; местная администрация согласует прогноз социально-экономического развития города^[308].

Местный законодательный (представительный) орган согласовывает или утверждает структуру администрации муниципалитета, а также положение об отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделениях (органах) администрации^[309].

Контрольно-счетный орган муниципального образования дает заключения или визирует проекты решений, связанные с финансами и муниципальной собственностью^[310].

Указанный перечень имеет нормативное закрепление не во всех муниципальных образованиях. Как правило, органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы и то, с кем их следует согласовывать. По нашему мнению, на федеральном уровне необходимо закрепить перечень вопросов, подлежащих согласованию между местными органами. Законодательные (представительные) органы муниципалитета должны

согласовывать с местной администрацией и наоборот - администрации необходимо утверждение думы по всем нормативным правовым актам, принимаемым данными органами, а также необходимо согласовывать не нормативные акты, затрагивающие вопросы предпринимательской и

инвестиционной деятельности, местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета.

Наряду с отсутствием перечня вопросов, подлежащих согласованию на местном уровне, не урегулирована также процедура его проведения. Анализ муниципальных правовых актов не дает четкого ответа, какие именно органы и должностные лица муниципального образования должны проводить согласование. Так, например, в Инструкции по делопроизводству Администрации г. Ижевска указывается, что проекты правовых актов согласовываются со структурными подразделениями Администрации г. Ижевска, государственными органами и организациями интересы которых в нем затрагиваются^[311]. При этом Регламент Пензенской городской Думы отходит от принципа заинтересованности (вовлеченности) и указывает определенный перечень должностных лиц, с которыми необходимо согласовывать проект правового акта. К ним относятся: глава администрации города, заместитель главы администрации, начальник правового управления администрации города, начальник юридического отдела Думы, заместитель председателя городской Думы, председатель постоянной комиссии, к ведению которой относится рассматриваемый вопрос^[312]. В то время как Регламент Тульской городской Думы закрепляет, что при необходимости и по наиболее важным вопросам проекты правовых актов согласовываются с прокуратурой Тульской области, т. е. органом государственной власти^[313].

Таким образом, на местном уровне не существует единой научно обоснованной концепции, определяющей перечень органов и должностных лиц, согласовывающих проекты правовых актов. На местном уровне муниципалитет самостоятельно на может решить данную проблему, поэтому в большинстве местных правовых актах содержится следующая формулировка: «В случае, если проект постановления (распоряжения) требует заключения специалистов, он направляется в соответствующие органы для дачи заключения с согласия заместителя главы администрации, курирующего данный вопрос»^[314].

Наряду с отсутствием единой концептуальной позиции по субъектному составу, по нашему мнению, также отсутствует научно проработанное понимание способов проведения согласования. Так, например, в Ставрополе должностные лица администрации города участвуют в заседаниях Ставропольской городской Думы и ее комитетах и комиссиях^[315]. В Волгограде Контрольно-счетная палата проводит финансово-экономическую экспертизу муниципальных правовых актов^[316]. Глава администрации Аркадака дает заключение на нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета^[317]. При этом в Ижевске проекты правовых актов визируются руководителями подразделений администрации^[318]. В то время как в Ярославле мэр города одобряет прогнозный план социально-экономического развития муниципалитета, а представительный (законодательный) орган утверждает положение о структурных подразделениях администрации (мэрии) города, имеющих статус юридического лица^[319].

Как видно, согласование проектов правовых актов происходит посредством личного участия, экспертиз, заключений, одобрения, визирования и утверждения. Но встречаются и оригинальные способы согласования, такие как «дача оценки» и «принятие во внимание». Например, в Пензе проекты решений Думы, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, до их внесения в Думу подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой администрацией города Пензы в порядке, установленном администрацией города Пензы^[320]. А Председатель Тульской городской Думы имеет право принимать во внимание сообщения и разъяснения юристов аппарата Думы, администрации города, представителя прокуратуры области^[321].

Процедура согласования проектов правовых актов является одним из способов контроля внутри муниципального образования. Как правило, процедура согласования принимаемых решений в настоящее время проводится в большинстве муниципальных образований. Однако она проходит в пределах одного органа, думы или администрации. По нашему мнению, необходимо на федеральном уровне закрепить положение, в соответствии с которым местная администрация обязана предварительно согласовывать принимаемые ею правовые акты с представительным органом муниципального образования и наоборот.

Предвидя возражения о том, что процедура согласования займет много времени, мы можем ответить, что процедура согласования уже существует по многим вопросам местного значения, и о затягивании процесса принятия данных правовых актов речь не идет. Почему процедура согласования по остальным вопросам должна быть затянута? Мы считаем, что не следует излишне усложнять данный процесс. Не требуется проведения согласования с руководителями всех структурных подразделений администрации, ее могут проводить начальники ключевых отделов и комитетов. Представительный орган может проводить согласование не на заседании думы, а проверку законности и целесообразности могут осуществлять профильные комитеты и комиссии. Перечень проектов правовых актов и круг субъектов, их согласовывающих, должно устанавливать само муниципальное образование, а на федеральном уровне следует закрепить только основные критерии.

Как показывает проведенный выше анализ, на муниципальном уровне процедура проведения согласования является факультативной и не проработанной по множеству позиций. По нашему мнению, в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требуется внести положение, которое устранит данные пробелы, сделает обязательным для закрепления в уставе муниципального образования процедуры согласования всех нормативных правовых актов и иных муниципальных актов, затрагивающих вопросы местных налогов и сборов, реализации расходов из средств муниципального бюджета, инвестиционной и предпринимательской деятельности.

Нормативное закрепление процедуры согласования правовых актов еще на стадии принятия позволяет не только избежать злоупотреблений принимающего органа, но и предотвратить вступление в силу актов, не отвечающих требованиям юридической техники. Часто в правоприменительной деятельности нет единого понимания смысла норм права, содержащихся в муниципальных актах. Обычно это связано не с отсутствием профессионализма у правоприменителя, а с неясностью или некорректностью самих муниципальных правовых актов. Многие нормы дают возможность их двоякого понимания, это приводит к произвольному толкованию и, как следствие, к произвольному применению либо игнорированию. В результате снижается уровень правовой культуры и теряется авторитет местного органа, издавшего такой акт^[322].

По нашему мнению, процесс проведения согласования выполняет сразу четыре функции.

Во-первых, это согласительно-регулятивная функция. Проводя согласование с другими органами, руководителями комитетов и отделов, получая и учитывая их замечания, разработчик правового акта повышает качество законопроекта, а также снимает спорные вопросы на стадии согласования, что позволит избежать конфликтных ситуаций при исполнении данного акта.

Во-вторых, сдерживающая функция. Процедура проведения согласования проектов муниципальных правовых актов, принимаемых администрацией, с законодательным органом и наоборот, является составной частью системы сдержек и противовесов на местном уровне. Наличие согласования на стадии принятия дает возможность блокировать правовые акты и вносить в них поправки, позволяет нивелировать спорные вопросы, учитывать интересы всех заинтересованных сторон, а также не допустить сосредоточения властных полномочий в одних руках.

В-третьих, контрольная функция. В процессе проведения согласования осуществляется взаимный контроль одних органов за правовыми актами других муниципальных органов. Значимость данного контроля состоит в том, что он проводится за правовыми актами, не вступившими в законную силу, при этом проверка осуществляется как с позиции законности, так и целесообразности.

Четвертая функция - информационная. Направляя на согласование проекты правовых актов, муниципальные органы информируют другие органы и структурные подразделения о своем намерении. Это дает им возможность подготовиться и принять соответствующие организационные меры, позволит координировать деятельность муниципальных органов и задействовать более широкий круг лиц в разработке правовых актов.

Наличие данных функций процедуры проведения согласования позволяет нам говорить, что согласование - важная стадия правотворческого процесса и значимый элемент системы сдержек и противовесов. Обязательность согласования и взаимного контроля издаваемых правовых актов органами местного самоуправления на стадии разработки и принятия позволит значительно снизить количество вступивших в силу незаконных и необоснованных правовых актов.

К сожалению, федеральное законодательство, законы субъектов, а также уставы многих муниципальных образований полностью не урегулировали процесс согласования и взаимного контроля исполнительных и представительных органов местного самоуправления за еще не вступившими в силу правовыми актами. Хотя отдельные элементы данной процедуры нормативно регламентируются. В настоящее время на местном уровне механизм обеспечения законности в правотворческом процессе включается только после принятия правовых актов. Существующий механизм обжалования вступивших в силу незаконных правовых актов органов местного самоуправления является не самым эффективным. Однако сейчас это единственный способ проверки и отмены правовых актов. По нашему мнению, этого механизма не достаточно, легче предотвратить появление незаконных актов, чем их отменять и устранять вызванные ими последствия.

Наряду с этим баланс полномочий представительных и исполнительных органов обеспечивается правом главы муниципалитета (когда он является главой администрации) отклонять нормативные правовые акты, принятые представительным органом (право вето), и наличием у представительного органа возможности преодолевать данное вето квалифицированным большинством (ч. 13 ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Данное положение закреплено не только в федеральном законе, но и в уставах муниципальных образований. Например, Устав города Волгограда закрепляет механизм наложения вето на правовые акты, принятые муниципальным представительным органом, и способы его преодоления. В соответствии со ст. 26 Устава глава города-героя Волгограда имеет право отклонить решение, принятое городской Думой. В этом случае указанное решение в течение 10 дней возвращается в городскую Думу с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава Волгограда отклонит решение, принятое городской Думой, то оно вновь рассматривается городской Думой. Если при повторном рассмотрении городской Думой указанное решение будет одобрено в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов городской Думы, то оно подлежит подписанию главой Волгограда в течение 7 дней и опубликованию (обнародованию)^[323].

Уставы других муниципальных образований содержат аналогичные нормы, что позволяет им избежать вступления в законную силу незаконных или нецелесообразных правовых актов^[324]. Россия в данной ситуации не является исключением. Например, в Украине на местном уровне предусмотрен такой же механизм^[325]. Причем как российское, так и зарубежное законодательство не указывает, что является основанием для отказа в подписании правового акта, им может служить как незаконность данного акта, так и нецелесообразность. Как видно, данный механизм выстраивания взаимоотношений между органами местного самоуправления начинает работать до вступления правовых актов в законную силу.

Наряду с процедурой проведения согласования и правом вето следующей точкой взаимодействия в нормотворческом процессе является контроль одних органов местного самоуправления за правовыми актами, принимаемыми другими органами, после вступления правовых актов в законную силу. В случае противоречия акта главы администрации законодательству и муниципальным актам заинтересованные должностные лица и органы могут обратиться в суд с требованием отменить незаконный акт. При этом отменить или приостановить действие муниципального правового акта может только тот орган или то должностное лицо, которое данный акт приняли (издали) (ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Проведя анализ административно-правовых способов создания и поддержания законности, действующих на местном уровне, можно отметить, что имеются необходимые методы и средства создания и поддержания режима законности в деятельности муниципальных органов. При этом не все способы обеспечения законности одинаково эффективны. Отдельные институты контроля не эффективны и требуют усовершенствования, другие - не применяются на практике. Однако можно констатировать, что на муниципальном уровне создан основополагающий механизм обеспечения режима законности - это система сдержек и противовесов в деятельности муниципальных органов. Остальные способы и средства обеспечения законности являются частными средствами или производными от этой системы.

Система сдержек и противовесов в структуре муниципальынх органов - это совокупность методов и средств, закрепленных нормативными правовыми актами, основной задачей которых является выстраивание сбалансированной системы внутри органов местного самоуправления и поддержание данной системы в состоянии, не допускающем злоупотребления ни одним из органов местного самоуправления.

Можно выделить основные элементы системы сдержек и противовесов в структуре органов местного самоуправления:

1) наличие политических условий (разделение властей или полномочий, если речь идет об органах местного самоуправления, многопартийная система и наличие свободных средств массовой информации);

2) взаимный контроль и ответственность одних органов перед другими;

3) взаимодействие при формировании органов и замещении должностных лиц, а также отрешение их от должности или роспуске органа местного самоуправления;

4) взаимодействие органов при реализации полномочий.

Органы местного самоуправления поддерживают законность в своей системе посредством установления правовых предписаний и контроля за их исполнением. Для этих целей они обладают необходимыми организационными и правовыми механизмами обеспечения законности. Система сдержек и противовесов не является идеальной и требует усовершенствования, при этом отдельные ее недостатки не умаляют роли всей системы в процессе обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления. О том, что данная система работает и на местном уровне, ею поддерживается законность в деятельности органов местного самоуправления, наиболее наглядно свидетельствует проведенный опрос. 87 % опрошенных в рамках диссертационного исследования респондентов заявили, что должностные лица муниципального образования способны самостоятельно обеспечить законность на местном уровне. При этом 11 % респондентов затруднились ответить и только 2 % сказали, что не способны^[326].