Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления

На текущий момент времени полномочия субъектов Федерации по осуществлению контроля за работой муниципальных органов можно объединить в две группы, которые имеют разнонаправленные тенденции развития.

Для достижения целей данного диссертационного исследования нам представляется целесообразным исследовать эти тенденции развития законодательства. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют: представительные (законодательные) органы субъектов Федерации; высшие исполнительные органы субъектов Федерации; иные органы субъектов, образуемые на основе конституций (уставов) субъектов Федерации^[183]. Для раскрытия полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по обеспечению законности на местном уровне мы будем руководствоваться данной классификацией, установленной законодательством.

Первым субъектом, имеющим контрольные полномочия по обеспечению законности в деятельности муниципальных органов, выступают представительные (законодательные) органы субъектов Федерации. К основным направлениям контрольной деятельности представительных органов на местном уровне относятся контроль за исполнением действующего законодательства, регулирующего местное самоуправление, и финансовый (бюджетный) контроль.

Несмотря на то что основная функция представительного (законодательного) органа субъектов Российской Федерации состоит в принятии правовых актов, они наделены полномочиями по контролю за исполнением действующего на территории субъекта Федерации законодательства всеми участниками правоотношений. Органы и должностные лица местного самоуправления не являются исключением. Так, например, Уставом (Основным законом) Амурской области от 13 декабря 1995 г. № 40-ОЗ закрепляется следующее положение: «Законодательное Собрание в пределах и формах, установленных настоящим Уставом и законами области, наряду с другими уполномоченными на то органами

осуществляет контроль за:

1) соблюдением и исполнением Устава области, законов и иных нормативных правовых актов области, принятых Законодательным Собранием»^[184].

Такое же положение закреплено конституциями (уставами) других субъектов Российской Федерации. Однако некоторые регионы прямо указывают на возможность представительного органа контролировать местное самоуправление. Например, в Уставе (Основном законе) Томской области от 26 июля 1995 г. № 136 также закреплено, что «Дума вправе контролировать исполнение органами местного самоуправления законов области»^[185].

Помимо контроля исполнения законодательства представительные органы субъектов Российской Федерации проводят и финансовый контроль. В основном данный вид контроля осуществляется при рассмотрении (утверждении) бюджета или при отчете о его исполнении, а также он проводится соответствующими комитетами представительных органов в соответствии с регламентом их работы.

Наряду с контролем, осуществляемым самими депутатами, законодательные органы субъектов Федерации создают специальные органы финансового контроля, которыми являются счетные палаты субъектов Федерации^[186]. Полномочия по финансовому контролю Счетной палаты распространяются на широкий круг субъектов, в том числе на деятельность органов местного самоуправления, если они получают, перечисляют или используют средства регионального бюджета, а также используют или управляют собственностью субъектов Российской Федерации, имеют налоговые, иные льготы и преимущества.

Федерации не реже раза в два года проводят внешнюю финансовую проверку годовой отчетности об исполнении местного бюджета^[187].

Для осуществления надлежащего контроля за деятельностью муниципальных органов представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации наделены соответствующими полномочиями, а также располагают методами и средствами осуществления контроля. Анализ нормативных актов, регулирующих деятельность данных органов, показывает, что их полномочия аналогичны полномочиям Федерального Собрания РФ. При этом региональные нормативные акты учитывают специфику конкретного субъекта Российской Федерации и акцентируют внимание на тех или иных особенностях деятельности депутатов.

Представительные (законодательные) органы субъектов Федерации могут проводить парламентские слушания, депутатское расследование^[188], посылать депутатские запросы^[189]. Депутаты пользуются правом первоочередного приема должностными лицами, в том числе и местных органов^[190], правом на получение и распространение информации о деятельности органов местного самоуправления^[191], правом требовать устранения нарушения закона и привлечения виновных к ответственности^[192] и т. д.

Таким образом, представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации мы можем отнести к числу самостоятельных субъектов, способных обеспечивать законность в работе муниципальных органов.

Руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации тоже наделены полномочиями (правами и обязанностями) по обеспечению законности в работе муниципальных органов. Например, законодательством ряда субъектов Российской Федерации предусматриваются нормы, в соответствии с которыми губернатор или глава республики может предложить местным органам или должностным лицам исправить противоречащие законодательству акты местного самоуправления, а в случае несогласия - оспорить его в суде^[193].

По нашему мнению, главными функциями губернатора или главы республики в сфере обеспечения законности на уровне муниципалитета являются реагирование на нарушение действующего законодательства и привлечение органов и должностных лиц муниципального образования к ответственности. Губернатор (глава субъекта Российской Федерации) может выходить с инициативой роспуска законодательных органов муниципалитетов и отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, кроме того, он принимает решение о временном осуществлении государственными органами субъектов Федерации полномочий местных органов.

Наряду с представительным (законодательным) органом высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации также наделено полномочиями (правами и обязаностями) по обеспечению законности в работе органов и должностных лиц местного самоуправления. Как это предусмотрено конституциями или уставами субъектов Российской Федерации, они осуществляют контроль за тем, чтобы муниципальные правовые акты не противоречили федеральному и региональному законодательству, и в случае выявления нарушения предлагают органам и должностным лицам местного самоуправления привести муниципальные акты в соответствие с законодательством^[196].

Исполнительные органы субъектов Российской Федерации используют аналогичные с федеральными органами методы и средства установления и поддержания законности на муниципальном уровне. По нашему мнению, это обусловлено единством системы органов исполнительной власти.

Во-первых, список органов, имеющих региональное подчинение, не так обширен, как перечень федеральных исполнительных органов. Так, например, в структуре органов исполнительной власти Саратовской области можно выделить

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области; Министерство по делам территориальных образований Саратовской области; Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области; Комитет инвестиционной политики и имущественных отношений Саратовской области; Комитет государственного регулирования тарифов Саратовской области; Контрольно-аналитический комитет Саратовской области; Комитет охотничьего хозяйства и рыболовства Саратовской области; Комитет по обеспечению деятельности мировых судей Саратовской области; Управление ветеринарии Правительства Саратовской области; Управление по взаимодействию с правоохранительными органами и противодействию коррупции Правительства Саратовской области; Управление по охране объектов культурного наследия Правительства Саратовской области; Государственную жилищную инспекцию Саратовской области; Государственную инспекцию по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Саратовской области^[197].

Во-вторых, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ложится основная нагрузка по контролю за исполнением муниципальными органами переданных государственных полномочий. Данный вид контроля ведется как за законностью, так и за целесообразностью. Это обусловлено тем, что в российском законодательстве прослеживается тенденция сужения полномочий муниципальных органов и увеличения государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, особенно субъектами Федерации.

Осуществляя контроль за реализацией отдельных переданных

государственных полномочий, государственные органы всех субъектов Федерации ведут учет состояния дел, собирают и анализируют информацию в соответствующих сферах деятельности органов местного самоуправления.

Анализ законов субъектов Федерации о наделении муниципальных органов государственными полномочиями дает нам возможность выделить формы государственного контроля: проведение правовых экспертиз и проверок актов муниципальных органов, принимаемых в связи с исполнением ими переданных государственных полномочий; проведение ревизий и проверок деятельности муниципальных органов; дача письменных предписаний по устранению нарушений; дача указаний муниципальным органам по вопросам реализации переданных отдельных полномочий; получение документов (информации) и направление запросов по вопросам реализации переданных государственных полномочий; заслушивание отчетов муниципальных органов; назначение уполномоченных должностных лиц для систематического наблюдения за осуществлением переданных отдельных государственных полномочий^[198].

Непременным составным элементом контроля, осуществляемым в полном объеме, является возможность привлекать виновных к ответственности, поэтому при выявлении нарушений контролирующие государственные органы субъектов Федерации могут применять определенные меры принудительного характера. Законодательство закрепляет такие меры негативного характера, как приостановление или отмена местных актов, принятых для реализации государственных полномочий; государственные должностные лица могут предложить соответствующим муниципальным органам привлечь к дисциплинарной ответственности виновных муниципальных служащих; прекращение или приостановление осуществления отдельных государственных полномочий и некоторые другие.

Так, например, в Калининградской области государственные органы при осуществлении контроля за исполнением отдельных, переданных государством полномочий наделены правом:

- давать указания муниципальным органам по вопросам реализации переданных отдельных полномочий;

- согласовывать решения по осуществлению государственных полномочий;

- направлять запросы и получать документацию и иную информацию;

- заслушивать отчеты муниципальных органов;

- проводить проверки и ревизии деятельности муниципальных органов;

- в случае обнаружения нарушений законов органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Выполнение переданных (делегированных) отдельных государственных полномочий может быть прекращено или приостановлено в следующих случаях:

- неосуществления или ненадлежащего осуществления полномочий;

- выявления фактов нарушений законодательства;

- нецелесообразности осуществления отдельных государственных полномочий^[199].

В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ исполнительные органы государственной власти могут осуществлять контроль как за реализацией органами местного самоуправления делегированных отдельных государственных полномочий, так и за использованием предоставленных на эти цели материальных и финансовых ресурсов.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации обеспечивают проведение единой бюджетной, налоговой, финансовой и валютной политики. При этом органы местного самоуправления в части соблюдения финансового и налогового законодательства подпадают под их юрисдикцию. Например, в Ростовской области Министерство финансов является государственным органом, который осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию налоговой, бюджетной и финансовой сферы, проводящим единую государственную политику, а также координирующим деятельность государственных и муниципальных органов Ростовской области в данных сферах^[200]. Региональные министерства финансов проводят финансово-бюджетную политику в субъекте Российской Федерации посредством принятия правовых актов, проведения проверок и оказания методологической и финансовой помощи муниципальным образованиям.

Своими подзаконными нормативными актами финансовые органы субъектов Федерации могут регулировать деятельность муниципальных органов. Так, например, в Ставропольском крае Министерство финансов, исходя из своей компетенции, издает приказы, инструкции, методические материалы, а также контролирует их исполнение и дает разъяснения по их применению, включая в этот процесс для выработки совместного решения другие органы исполнительной власти ^[201].

Наряду с нормативным регулированием государственные финансовые органы могут контролировать деятельность органов местного самоуправления, причем контроль ведется в полном объеме, т. е. с точки зрения законности и целесообразности^[202]. Министерство финансов субъектов Федерации осуществляет контроль в части соблюдения бюджетного законодательства и иных правовых актов, регулирующих налоговые и бюджетные правоотношения. Для этих целей они могут проводить мониторинг и оценку качества управления бюджетом в муниципальных образованиях^[203]; запрашивать и получать от государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц необходимые материалы и информацию^[204]; получать от муниципальных образований отчеты об исполнении консолидированного бюджета и реестры расходных обязательств муниципалитетов^[205]; осуществлять контроль за выполнением местными органами переданных им государственных полномочий^[206].

При этом по итогам контроля финансовые органы субъектов Федерации могут применять меры административного характера, такие как привлечение к административной ответственности^[207], осуществление отдельных полномочий муниципальных органов в бюджетном процессе при введении временной финансовой администрации^[208] или приостановление (сокращение) предоставления бюджетных трансфертов из областного бюджета местным бюджетам^[209].

При этом региональные министерства финансов выполняют не только надзирательные функции, они еще оказывают методическую и финансовую помощь. Например, Министерство финансов Кировской области на основе соглашений с органами местного самоуправления принимает необходимые меры по повышению эффективности расходования бюджетных средств и увеличения поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета^[210]. В других регионах финансовые органы разработка стандартов внешнего государственного финансового контроля^[211], оказывают методическую и консультационную помощь финансовым органам муниципальных образований^[212], осуществляют

методологическое руководство и координацию деятельности государственных и муниципальных органов^[213], участвуют в рассмотрении сведений об уровне профессионализма кандидатов для назначения на должности руководителей финансовых органов муниципальных районов^[214], а также предоставляют бюджетные кредиты местным бюджетам в пределах бюджетных ассигнований^[215].

Следующим самостоятельным субъектом, обеспечивающим законность в работе местных органов, являются уставные и конституционные суды субъектов Федерации. Согласно статьеи 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» они рассматривают вопросы о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации правовых актов, принимаемых государственными органами субъектов Федерации и муниципальными органами, им дано право толковать конституцию (устав) субъекта Федерации^[216]. К тому же, законодательство ряда субъектов Федерации наделяет их дополнительными полномочиями.

Конституционные (уставные) суды субъектов могут решать споры о компетенции (полномочиях) между органами субъектов Федерации и муниципальными органами, а также между муниципальными органами^[217]. Эти суды могут давать заключения о соответствии законопроектов конституции (уставу)^[218], а также официальное толкование конституции или устава субъекта Федерации ^[219]. Некоторые субъекты Федерации наделяют свои суды правом законодательной инициативы и возможностью рассматривать жалобы на нарушения прав и свобод граждан^[220].

Более того, по мнению некоторых ученых^[221], для решения вопросов об ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством необходимо привлекать уставные (конституционные) суды субъектов Российской Федерации к данному процессу. Зарубежный опыт показывает, что конституционный суд может давать заключение по вопросам отстранения (отрешения) от должности руководителя муниципалитета или местной администрации^[222]. По нашему мнению, реализация данного предложения позволит поднять уровень принятия решений на более высокую ступень и повысить доверие к принятым решениям.

В соответствии со ст. 72-74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ для того, чтобы осуществить роспуск представительного органа местного самоуправления или отрешение (отстранение) от должности главы муниципального образования или главы местной администрации нужно два решения суда.

Первоначально суд должен признать муниципальный правовой акт не соответствующим законодательству. На данной стадии решения должны принимать конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, к их полномочиям относится рассмотрение вопросов о соответствии законодательству нормативных правовых актов. Они имеют право давать официальное толкование конституции или устава субъекта Федерации. Проверить законность местного правового акта, определить все юридически значимые обстоятельства и установить сроки для исправления ошибок более квалифицированно на территории субъекта Российской Федерации ни один суд не сможет.

Во втором процессе суд должен исследовать вопросы о принятии мер по исполнению решения конституционного или уставного суда, в том числе по отмене незаконного нормативного правового акта. Решением данного вопроса должны заниматься суды общей юрисдикции.

Разделение полномочий между судами позволит увеличить защищенность и независимость местного самоуправления и повысить законность на местном уровне.

Независимо от того, что конституционные (уставные) суды созданы только в двух десятках субъектов Федерации, они являются составной частью государственного механизма, обеспечивающего законность на региональном уровне. По мнению Д.В. Полюбина, в субъектах Федерации, где созданы такие суды, уровень законности выше, поэтому необходимо создать конституционные (уставные) суды во всех субъектах Федерации^[223].

Анализ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по созданию и поддержанию законности в работе муниципальных органов показывает, что эти органы не имеют принципиальных отличий от федерального уровня. При этом особая нагрузка ложится на данные органы в части привлечения к ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления. Хотя анализ опыта зарубежных стран показывает, что органы местного самоуправления привлекаются к ответственности центральными органами государственной власти, а регионы в данном процессе не задействованы^[224]. По нашему мнению, такое положение не способствует повышению законности. Из центра практически невозможно объективно оценить положение дел в муниципальном образовании, а это необходимо, когда привлекается к ответственности муниципальное должностное лицо или орган.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ выделяет следующие виды ответственности муниципальных органов и их должностных лиц: ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. В свою очередь, ответственность на местном уровне перед государством выражается в виде роспуска законодательного муниципального органа, отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации и временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Во всех данных случаях решение о привлечении к ответственности принимают государственные органы субъектов Российской Федерации.

Статья 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ

предусматривает два основания для ответственности представительного органа муниципального образования перед государством: это нежелание отменять принятый незаконный правовой акт и не проведение в течение 3 месяцев подряд заседания представительного (законодательного) органа муниципального образования. В обоих случаях для инициации процедуры роспуска необходимо решение суда, констатирующего наличие основания для роспуска

представительного органа, предусмотренного законодательством. После этого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган субъекта Федерации законопроект о роспуске муниципального законодательного (представительного) органа. По итогам его рассмотрения законодательный орган субъекта РФ имеет право принять закон о роспуске законодательного муниципального органа.

Как видно, в процедуре роспуска задействованы все органы на уровне субъекта Российской Федерации (законодательные, исполнительные и судебные). Подключение сразу трех ветвей региональной власти создает необходимые гарантии от неправомерного привлечения к ответственности органов местного самоуправления. Однако анализ правоприменительной деятельности показывает, что существуют «несостыковки» в действующем законодательстве.

Первым основанием для роспуска местного представительного (законодательного) органа является принятие данным органом правового акта, противоречащего законодательству, и нежелание его отменять даже при наличии вступившего в законную силу судебного решения (ч. 1 ст. 73 указанного Закона). По смыслу данной статьи юридически значимым обстоятельством является принятие представительным муниципальным органом правового акта, противоречащего законодательству, решение суда, устанавливающего данный факт, а также непринятие мер по исполнению решения суда, в том числе по отмене незаконного нормативного правого акта.

На основании части 1 статьи 73 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ распущено более десяти представительных органов муниципальных образований. Показательным в данном плане является роспуск представительного органа г. Елец Липецкой области. Решением суда г. Елец от 19 января 2006 г. было признано, что некоторые статьи Устава города противоречат требованиям федерального и регионального законодательства. Кроме того, решением суда предписывалось представительному органу Ельца в течение одного месяца привести Устав города в соответствие с законодательством^[225]. Решение суда от 21 марта 2006 г. констатировало, что предписание не было исполнено^[226], и законом Липецкой области представительный орган г. Елец был распущен^[227]. Аналогичная ситуация обстоит и с другими муниципальными образованиями. Обращает на себя внимание, что незаконный правовой акт (Устав муниципального образования) был принят предыдущим составом представительного органа. Мало того, в момент принятия Устав муниципального образования соответствовал требованиям действующего законодательства. Несоответствие возникло в результате изменения федерального законодательства, а не действий депутатов представительного органа муниципального образования.

Как показывает сложившаяся судебная практика, вина представительного органа в появлении незаконного правового акта не имеет значения. Суд только констатирует наличие незаконного правового акта. Вина представительного органа поглощена объективной стороной и в связи с этим суд не доказывает ее наличия.

При этом из смысла ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ прослеживается настоятельная необходимость в установлении судом факта, «что представительным органом муниципального образования принят нормативно-правовой акт, противоречащий...». В соответствии с данной формулировкой, согласно структуре конституционно-правовой ответственности необходимо выяснить причины принятия незаконного акта. В связи с этим Верховный Суд РФ указал, что при досрочном прекращении полномочий муниципальных должностных лиц и органов по основаниям несоответствия их действий законодательству необходимо учитывать причины (мотивы) издания незаконных актов: сложность и неясность правоотношений или пренебрежение законом^[228]. Однако ответственность представительного органа наступает не за издание незаконного правового акта, т. е. не за те действия, которые указаны в ч. 1. ст. 73 Закона, а в случае непринятия мер для исполнения решения суда, т. е. за бездействие.

На основании вышеизложенного мы полагаем целесообразным внести изменение в ч. 1 ст. 73 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и закрепить ее в предлагаемой редакции:

«1. В случае, если соответствующим судом установлено наличие нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, и в установленный судом срок представительный орган муниципального образования в пределах своих полномочий не принял мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования».

Исключение из оснований ответственности представительного органа местного самоуправления формулировки о принятии им незаконного правового акта создаст правовую конструкцию, в соответствии с которой ответственность наступает не за издание незаконного правового акта, а за нежелание незаконный правовой акт приводить в соответствие с законодательством. При этом данное изменение позволит привести структуру нормы в соответствие со сложившейся практикой применения ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Вторым основанием роспуска местного законодательного (представительного) органа является не проведение в течение трех месяцев подряд правомочного заседания при подтверждении данного факта решением соответствующего суда (ч. 2.1, 2.2 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Причин для не проведения правомочного заседания может быть множество. Как показывает практика, заседание представительного органа срывается из-за отсутствия кворума. По политическим или личным мотивам отдельные депутаты не посещают заседания или, занимаясь внутренними разборками, срывают его^[229].

Встречаются и другие причины не посещения депутатами заседаний представительного органа. Например, в Барятинском муниципальном районе Калужской области в состав районного Совета входит пятнадцать депутатов, из них четверо проживают далеко за пределами районного центра. Заседания они не посещают. Своего транспорта не имеют, а приезжать на заседания на попутном транспорте неудобно, тем более что командировочные расходы им никто не оплачивает. Мандаты свои депутаты добровольно не сдают, т. к. они содержат для них определенные гарантии^[230]. Стоит не прийти еще нескольким депутатам, и кворума не будет.

Заседания могут также не проводиться из-за бездействия председателя законодательного (представительного) органа. Например, председатель Константиновского сельского поселения Тутаевского района Ярославской области не созывал Совет более трех месяцев. После подтверждения данного факта решением суда Законом Ярославской области от 28 февраля 2008 г. № 11-з «О роспуске муниципального Совета Константиновского сельского поселения Ярославской области»^[231], Совет был распущен.

Как показывает судебная практика, в случае роспуска местного законодательного (представительного) органа на основании не проведения в течение трех месяцев подряд правомочного заседания суды выясняют только факт проведения или не проведения правомочного заседания, а не причину^[232].

Несмотря на наличие механизма роспуска представительного органа местного самоуправления, 67 % муниципальных служащих, опрошенных в рамках данного исследования, ответили, что органы государственной власти не должны иметь возможность распускать местный представительный

(законодательный) орган, депутатов муниципального образования. При этом на вопрос, должен ли руководитель субъекта Российской Федерации (губернатор или глава республики) иметь возможность отстранения от должности главы местной администрации или главу муниципального образования, только 27 % респондентов ответили отрицательно, а 70 % заявили, что высшее должностное лицо субъекта Федерации должно иметь возможность отправлять в отставку должностных лиц исполнительных органов муниципального образования, и 2 % респондентов затруднились ответить^[233]. По мнению респондентов,

представительные органы субъектов Российской Федерации не могут привлекать муниципальные структуры к ответственности, а руководитель субъекта обязан

иметь такую возможность.

Аналогичная тенденция прослеживается и в законодательстве. Наряду с полномочиями в процессе роспуска представительного органа муниципального образования губернатор или глава республики может отрешить (отстранить) от должности главу муниципалитета или руководителя местной администрации. Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает два основания отстранения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации: во-первых, издание незаконного нормативного правового акта и не принятие в срок, установленный судом, мер по отмене данного акта (ч. 1 п. 1 ст. 74 Закона); во-вторых, совершение действий или принятие правового акта, носящего ненормативный характер, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности России и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или регональнго бюджета (ч. 2 п. 1 ст. 74 Закона).

В случае, если одно из данных обстоятельств установлено решением суда и в установленный срок не приняты меры по исполнению решения суда руководителем местной администрации или главой муниципалитета, высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано отрешить их от должности.

Значительную роль играет губернатор или глава республики в процедуре удаления в отставку (отрешения от должности) главы муниципалитета местным законодательным органом, на основании ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Согласно данной статье местный представительный (законодательный) орган вправе отправить в отставку главу муниципалитета, основываясь на собственной инициативе, или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Притом, если даже удаление в отставку происходит по инициативе представительного органа, депутаты обязаны уведомить о данной инициативе губернатора (главу региона) и при голосовании учитывать его мнение. А в отдельных случаях глава муниципалитета может быть отправлен в отставку только при согласии высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации.

Изучение данной статьи в части участия губернатора или главы республики в процедуре удаления в отставку главы муниципального образования вызывает множество вопросов.

Несомненно, бросается в глаза тот факт, что для инициирования удаления в отставку главы муниципального образования не требуется решение суда. Согласно указанной статье требуется только личное убеждение (мнение) губернатора или главы республики в том, что глава муниципального образования совершил одно из действий, предусмотренных законодательством. Этого достаточно для вмешательства государства в деятельность органов и должностных лиц муниципального образования. По нашему мнению, это не допустимо, при условии, что ст. 74.1, закрепляющая основание удаления главы муниципального образования в отставку, содержит много оценочных понятий.

Например, ч. 2 п. 2 данной статьи устанавливает ответственность за неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Статья содержит неясную формулировку основания ответственности «неисполнение .... обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». Из формулировки статьи не ясно, какой орган местного самоуправления должен был исполнять государственные полномочия, есть ли вина главы муниципального образования в том, что данные полномочия не были исполнены? Если дословно толковать данную статью, глава муниципального образования сам не должен исполнять полномочия, он должен только обеспечить их исполнение. Что значит обеспечить исполнение? Организовать работу, обеспечить помещением или кадрами, возможно, выделить достаточное финансирование, но глава муниципального образования бюджет не утверждает и поступление субсидии из средств вышестоящего бюджета не контролирует.

Много вопросов вызывает и ч. 5 п. 2 ст. 74.1 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Она предусматривает ответственность за массовое нарушение государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств. Что означает понятие «массовое нарушение государственных гарантий», тем более в национальном вопросе? Может сразу возникнуть вопрос с республиками, где внутреннее общение и переписка между сотрудниками идет на национальном языке, что допускается законодательством, а двое муниципальных служащих не понимают национального языка, не понимают коллег и смысл документов, написанных на национальном языке. Будет ли это нарушением их прав? А если таких служащих будет десять, будет ли это нарушение носить массовый характер? Кто будет определять факт нарушения и массовость? По смыслу данной статьи губернатор или глава республики должны самостоятельно решать данные вопросы.

Думается, удаление в отставку главы муниципального образования на основании оценочных суждений губернатора (главы республики) недопустимо. Тем более, что и основания ответственности сформулированы не достаточно четко. По нашему мнению, личная оценка (мнение) государственного должностного лица - это не основание для вмешательства в работу органов местного самоуправления.

В соответствии с п. 4 ст. 74.1 удаление в отставку главы муниципального образования членами представительного органа муниципального образования осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Федерации. Данное положение вызывает множество вопросов. Что значит учитывать мнение губернатора или главы республики? Просто озвучить на заседании представительного органа письмо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо совершить еще какие-то действия? Непонятно, будут ли последствия, если мнение депутатов не совпадет с мнением высшего должностного лица субъекта Федерации, и они проголосуют иначе.

Спорным также является положение п. 5 ст. 74.1 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которому в некоторых случаях без одобрения губернатора (главы республики) депутаты муниципального представительного органа не могут отправить в отставку главу муниципального образования. Например, без согласия губернатора или главы республики нельзя отправить в отставку главу

муниципального образования, даже если депутаты два раза подряд неудовлетворительно оценивали его деятельность (ч. 3 п. 1 ст. 74.1). В данном случае для главы муниципального образования не имеет значения, как его работу оценивают местные депутаты и население, более важным критерием рассматривается оценка, данная высшим должностным лицом субъекта РФ. Вышеозначенная мера нацелена на усиление влияния высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, на кадровую политику в муниципальных образованиях, что нарушает основной конституционный принцип

организационной самостоятельности местного самоуправления, позволяя государству вмешиваться в процедуру освобождения от должности должностных лиц муниципальных органов.

Влияние на кадровые вопросы, дача согласия на назначение или увольнение является обязательным элементом централизованной системы органов. Эти действия может осуществлять только руководитель по отношению к подчиненным. На основании статьи 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а, в следствие этого, и согласование увольнения высшего должностного лица муниципалитета государственными должностными лицами власти недопустимо.

По нашему мнению, единоличное вмешательство губернатора (главы республики) в процедуру отрешения (отстранения) от должности руководителя муниципального образования не усиливает законность в деятельности местных органов. Для восстановления режима законности на местном уровне уже существуют механизмы, закрепленные ст. 73 и 74 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Считаем целесообразным изменить содержание ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, исключив из нее все полномочия (права и обязанности) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации) на всех стадиях удаления главы муниципального образования в отставку местным законодательными органом. Предлагаем оставить решение данного вопроса на местном уровне, не привлекая к этому процессу должностных лиц государственной власти.

Следующим видом ответственности муниципальных органов и их должностных лиц перед государством следует рассматривать ответственность за надлежащее временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В статье 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ впервые предусматривает возможность принудительного изъятия полномочий у органов и должностных лиц муниципалитета, а также исполнения этих полномочий (прав и обязанностей) государственными органами. Данная статья называет три основания для временного осуществления государственными органами местных полномочий: отсутствие и невозможность формирования органов местного самоуправления по причинам стихийных бедствий или иных чрезвычайных ситуаций; наличие у муниципального образования просроченной задолженности по долговым и бюджетным обязательствам свыше определенной суммы; допущение нарушения законодательства при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий. Во всех случаях основная нагрузка по изъятию и временному исполнению отдельных полномочий муниципальных органов ложится на государственные органы субъектов Российской Федерации.

При отсутствии и невозможности сформировать органы местного самоуправления из-за стихийных (природных) бедствий или чрезвычайных ситуаций высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа муниципального образования или решения законодательного (представительного) органа субъекта Федерации издает указ (постановление) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления.

В тех случаях, когда возникает просроченная задолженность у муниципального образования по исполнению долговых и бюджетных обязательств свыше определенной суммы, по инициативе высшего должностного лица субъекта Федерации, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, руководствуясь решением, вынесенным арбитражным судом, устанавливается временная финансовая администрация.

В случае допущения нарушений законодательства при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий и установления судом данного факта надлежащим, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

По итогам анализа полномочий региональных должностных лиц и органов, способных обеспечивать законность в деятельности органов местного самоуправления, можно констатировать, что они не имеют принципиальных отличий от федерального уровня. Органы государственной власти субъектов Федерации используют аналогичные с федеральными органами средства и методы обеспечения законности. Однако необходимо отметить, что особая нагрузка ложится на субъекты Федерации в части привлечения к ответственности муниципальных органов и должностных лиц. В то же время у законодательных органов субъектов РФ и высших должностных лиц субъектов РФ имеются полномочия по роспуску муниципальных представительных органов и отстранению от должности глав муниципалитетов и администраций.

2.3.