Полномочия федеральных органов государственной власти по обеспечению законности в деятельности муниципальных органов

Одной из функций государства является поддержание режима законности на своей территории. Особую актуальность данная функция приобретает при наличии в системе публичного управления самостоятельного уровня власти, такого как местное самоуправление.

Как отмечалось выше, в соответствии с установлениями ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Наряду с этим необходимо отметить, местное самоуправление представляет собой одну из форм, в которой осуществляется власть населения на местах, составляет ее функциональные основы^[129], непосредственно приближенные к местному населению и являющиеся краеугольным камнем и опорой общества^[130].

Нельзя отделить общегосударственные задачи от местных ни по качествам, ни по свойствам. Местное самоуправление призвано выполнять те же государственные задачи, но только на более низком уровне государственного управления. Вопросы местного значения не могут быть отделены от государственных интересов и государственного влияния^[131].

Признавая местное самоуправление, государство оставляет за собой право нормативного регулирования данного уровня власти и определения перечня местных вопросов. Государство наделяет муниципальное образование полномочиями, т. е. является источником полномочий, поэтому нельзя утверждать, что вопросы местного значения имеют другую природу, нежели государственные вопросы^[132]. Наделяя местное самоуправление полномочиями, государство оставляет за собой право контролировать их реализацию. Порядок и степень вмешательства государства в местные вопросы тоже определяет государство. Конституционное положение о самостоятельности органов местного самоуправления не означает самоустранение государства от организации и деятельности всех звеньев власти на муниципальном уровне.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, в то же время они входят в централизованную систему органов публичного управления. Как справедливо отмечает Р.Г. Абдулатипов, неправильно будет выделять местное самоуправление из системы государственного устройства и системы власти^[133]. Органы местного

самоуправления, осуществляя единую государственную политику, выступают неотъемлемым элементом системы публичного управления. При этом необходимо понимать, что контроль является обязательным элементом любого управления^[134]. Он осуществляется во всей системе публичной власти, поэтому государство обладает полномочиями (правами и обязанностями) по контролю за деятельностью местных органов, обеспечивая «фактический позитивный результат»^[135] во всей системе управления. Самостоятельность местного самоуправления не означает изоляции от государственного контроля и надзора.

Возможность осуществления контроля со стороны государства за работой муниципальных органов предусматривает ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления^[136]. Анализ законодательства зарубежных стран показывает, государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления может осуществляться как центральными государственными органами^[137], так и одновременно центральными и региональными органами^[138]. При этом не исключается возможность создания отдельного (специализированного, среднего уровня) контроля, как это сделано в Германии^[139].

Российское законодательство также предусматривает достаточно широкий перечень механизмов осуществления государственного контроля. Ученые приводят разные классификации методов государственного контроля и надзора за местным самоуправлением. Одни выделяют административный контроль, прокурорский надзор, финансовый контроль и судебный контроль^[140]. Другие ученые заостряют внимание на контроле за соблюдением законодательства при реализации органами местного самоуправления делегированных (переданных) государственных полномочий и отмечают особую специфику каждого вида контроля^[141].

При анализе государственного механизма обеспечения законности в деятельности муниципальных органов следует исходить из положения п. «н» ст. 72 Конституции РФ, закрепляющего, что определение общих принципов организации системы муниципальных органов относится к вопросам совместного ведения Федерального центра и ее субъектов. Основываясь на данном конституционном положении, законодательство наделяет контрольными полномочиями в отношении муниципальных органов Федерацию и субъекты Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6, ст. 21, ст. 77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Российская Конституция на федеральном уровне выделяет следующие институты власти: Президент РФ, Федеральное Собрание, суды,

Правительство РФ, контрольно-надзорные органы, являющиеся частью системы органов исполнительной власти, и Прокуратуру РФ. Нам представляется необходимым проанализировать административно-правовые способы обеспечения законности, применяемые данными органами государственной власти.

Первым субъектом, задействованным в механизме обеспечения законности на муниципальном уровне, является Президент Российской Федерации. Его особый правовой статус основан на исторических и культурных традициях, а также федеральном устройстве России. Конституция прямо не наделяет Президента России контрольными полномочиями в отношении органов местного самоуправления, но они вытекают из содержания и смысла его прав и обязанностей. Конституционные полномочия Президента РФ распространяются на организацию функционирования всех ветвей власти и их взаимодействие, а также на урегулирование конфликтов между органами государственной власти и поддержание сбалансированной ситуации внутри государства.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ наделяет Президента РФ рядом полномочий, с помощью которых он может оказывать прямое влияние на режим законности в муниципальном образовании. Прежде всего, это регулирование деятельности муниципальных органов и их должностных лиц (ст. 4), а также досрочное прекращение полномочий главы городского округа и муниципального района, в связи с утратой ими доверия (п. 6.1 ст. 36). Такие полномочия Президента РФ не являются уникальными. Например, в Республике Беларусь и Казахстане президент может не только освобождать от должности глав муниципальных образований, но и назначать их^[142].

Наряду с прямым вмешательством в деятельность местных органов в соответствии с Законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ Президент РФ имеет рычаги опосредованного воздействия на местное самоуправление через органы государственной власти и формирование консультативных органов. Например, по поручению Президента РФ могут проводиться внеплановые проверки деятельности муниципальных органов и должностных лиц (п. 2.6 ст. 77); наряду с этим Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей может приостановить действие муниципальных

ненормативных правовых актов (ст. 48); Президент РФ формирует

Г осударственный Совет, одной из основных задач которого является обсуждение вопросов и выработка программ, касающихся соблюдения законов муниципальными органами и должностными лицами.

Для реализации полномочий Президент РФ формирует Администрацию. Как и структурные подразделения, входящие в ее состав, она имеет достаточно широкие полномочия по обеспечению законности в работе муниципальных органов.

Особое место в Администрации Президента России занимают полномочные представители главы государства в федеральных округах. Во исполнение Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О Полномочном Представителе Президента РФ в федеральном округе»^[144] этот институт государственного управления был реорганизован из института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах. Данный институт был создан в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений Президента РФ.

На полномочных представителей Президента РФ возлагается проведение анализа эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, они вносят Президенту России соответствующие предложения, коммуницируют с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Наряду с этим они лично или через заместителей и сотрудников своего аппарата участвуют в деятельности муниципальных органов, находящихся в пределах федерального округа.

Несмотря на отсутствие в Конституции РФ перечисления конкретных полномочий Президента РФ в сфере местного самоуправления, Президент РФ является самостоятельным субъектом обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления с широким кругом полномочий.

Вторым субъектом, имеющим полномочия по обеспечению законности в работе муниципальных органов, является Федеральное Собрание РФ. К основным функциям законодательного (представительного) органа относится нормотворческая деятельность, однако при этом он наделен собственными контрольными полномочиями. Как известно, Федеральное Собрание РФ имеет две палаты: Г осударственную Думу и Совет Федерации, в составе которых члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы. При этом как обе палаты Федерального Собрания, так и отдельные депутаты наделены широкими полномочиями по проверке и оценке соблюдения законодательства с целью реализации законодательства, устранения выявленных нарушений и предупреждения правонарушений. Основными правовыми актами, закрепляющими права и обязанности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы по осуществлению ими контрольной деятельности, являются Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.)^[145] и Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (в ред. от 28 марта 2017 г.)^[146].

При достаточном нормативном регулировании полномочий членов представительных органов по обеспечению законности законодательство не дает определения парламентского контроля. Однако вопросам парламентского контроля посвящено достаточное количество работ ученых-юристов, которые,

несмотря на отдельные разногласия, имеют схожие точки зрения на данную правовую категорию. Под парламентским контролем понимаются

конституционные полномочия представительного (законодательного) органа Российской Федерации и ее субъектов по контролю за соответствием деятельности федеральных (региональных и местных) органов власти Конституции РФ и законодательству, а также по обеспечению эффективной реализации принимаемых представительным органом законов^[147].

Институт парламентского контроля служит составным элементом любого демократического государства. Российская Федерация не является исключением. К основным направлениям контрольной деятельности федеральных

представительных органов в области местного самоуправления мы можем отнести контроль за исполнением действующего законодательства и бюджетный контроль.

Первое направление контрольной деятельности законодательного органа выражается в контроле за исполнением действующего законодательства, в том числе регулирующего местное самоуправление.

Совет Федерации и Г осударственная Дума вправе направить парламентский запрос во все государственные и муниципальные органы. Ответ на парламентский запрос может быть дан письменно или устно на заседании соответствующей палаты, если этого потребуют депутаты. Кроме того, Совет Федерации и Государственная Дума вправе пригласить руководителей государственных и местных органов на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания РФ и заслушать отчет об их работе. Федеральное Собрание может проводить парламентские слушания и парламентские расследования.

При этом не только палаты Федерального Собрания, но и конкретные члены Совета Федерации и конкретные депутаты Государственной Думы вправе самостоятельно направить в органы государственной и муниципальной власти, а также их должностным лицам запросы. Инициатор запроса имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов. Члены Федерального Собрания пользуются правом на первоочередной (внеочередной) прием другими должностными лицами и руководителями органов государственной власти и муниципальных органов. Они имеют право получать и распространять информацию.

Анализ законодательства, регулирующего деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, показывает, что они обладают широким спектром методов и средств, позволяющих контролировать законность.

Вторым направлением контрольной деятельности представительных органов является бюджетный (финансовый) контроль. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 132) местное самоуправление может самостоятельно формировать местный бюджет и использовать его средства. Однако о полной финансовой обособленности говорить не приходится.

Федеральный представительный орган осуществляет нормативное регулирование всего бюджетного процесса. Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета реализуется строго в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также иных нормативных правовых актов, которые регулируют бюджетный процесс. Так, например, ст. 181 Бюджетного кодекса РФ^[148] перечисляет показатели, которые должны быть утверждены в процессе рассмотрения и утверждения проекта о местном бюджете. Другим примером может служить то обстоятельство, что на федеральном уровне устанавливаются требования к квалификации муниципальных служащих, возглавляющих финансовые отделы местных администраций^[149].

Наряду с нормативным регулированием Федеральное Собрание осуществляет непосредственный контроль за использованием бюджетных средств. Это обусловлено тем, что государство передает определенные финансовые ресурсы муниципалитетам, при этом сохраняет контроль за их использованием, что закреплено законодательно (ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Передача финансовых ресурсов обусловливается тем, что Россия имеет единую финансовую и налоговую систему, бюджеты муниципальных образований получают средства из государственных бюджетов на выполнение отдельных государственных полномочий, финансовую помощь и выравнивание бюджетной обеспеченности. Г осударство закрепляет долю федеральных налогов и долю налогов субъектов Федерации за бюджетами муниципальных образований на постоянной основе, передает дотации и субвенции. В Российской Федерации большинство муниципальных образований являются дотационными, только 10-15 % не получают межбюджетные трансферты из федерального бюджета, все остальные (85-90 %) - получатели дотаций и субсидий на выравнивание бюджетной обеспеченности^[150]. Например, в 2016 г. в достаточно благополучной Ленинградской области из 18 муниципальных образований только 5 не получали дотаций из вышестоящих бюджетов на выравнивание бюджетной обеспеченности^[151].

Для осуществления финансового контроля законодательные (представительные) органы наделены соответствующими методами и средствами.

Во-первых, при передаче финансовых средств из федерального в местный бюджет, при выполнении отдельных государственных полномочий или реализации целевых программ на муниципальном уровне представительные органы получают возможность контролировать данные финансовые потоки. Контроль может осуществляться непосредственно депутатами при отчете об исполнении бюджета Российской Федерации или профильными комитетами законодательных органов в соответствии с регламентом их работы^[152].

Во-вторых, контроль осуществляется через специальный орган финансового контроля - Счетную палату РФ^[153]. Ее контрольные полномочия распространяются на широкий круг субъектов, в том числе на органы местного самоуправления, если данные органы перечисляют, получают или используют средства федерального бюджета, а также управляют или используют федеральную собственность, имеют таможенные, налоговые и иные преимущества или льготы.

Вышеизложенное позволяет утверждать, что у представительного органа в Российской Федерации имеются обширные контрольные полномочия в отношении деятельности муниципальных органов и обеспечения законности в их деятельности. При должном и полном их использовании можно говорить об этих органах как о самостоятельных субъектах обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления.

Следующей группой органов, имеющих полномочия в сфере обеспечения законности в деятельности муниципальных органов, являются федеральные органы исполнительной власти. Деятельность по исполнению законов, осуществляемая органами исполнительной власти, обязывает их постоянно взаимодействовать с муниципальными органами, особенно по вопросам совместного ведения или переданным (делегированным) государственным полномочиям. Реализация законодательства осуществляется на всех уровнях власти, в том числе и на местном, поэтому и контролировать исполнение законодательства необходимо на всех уровнях. На органы исполнительный власти ложится максимальная нагрузка по обеспечению законности, т. к. только в системе исполнительной власти создаются специальные органы, к основной задаче которых относится проверка исполнения правовых предписаний. Однако необходимо отметить, что непременным условием эффективного контроля является его соразмерность. Данное положение предусматривается статьей 8 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой всякий административный (государственный) контроль за муниципальными органами должен осуществляться так, чтобы вмешательство контролирующих органов было соразмерно защищаемым интересам^[154].

Контроль за местным самоуправлением осуществляется разнообразными государственными органами исполнительной власти. Данные органы различаются по своему статусу, компетенции и методам, используемым для обеспечения законности. В зависимости от объема проводимого контроля из всей системы исполнительной власти можно выделить две группы органов: это органы, осуществляющие проверку деятельности муниципальных органов с точки зрения законности, и органы, ведущие контроль как за законностью, так и за целесообразностью.

Первую группу составляют органы, контролирующие соблюдение органами местного самоуправления требований законодательства. Их деятельность направлена на выявление отклонений от закона и принятие мер по восстановлению нарушенного правопорядка. Специфика этих органов состоит в том, что их властные полномочия и деятельность распространяются практически на все субъекты управленческой и хозяйственной деятельности, в том числе и на муниципальные органы. Их контрольная деятельность носит всеобъемлющий характер. При этом они не имеют права вмешиваться в управленческую или хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов. Полномочия этих органов заключаются в организации и проведении контроля за соблюдением специальных правил и норм в строго определенной сфере.

Так, Противопожарная служба организует и осуществляет пожарный надзор за соблюдением всеми органами управления и хозяйствующими субъектами на территории Российской Федерации требований пожарной безопасности, в том числе и за органами местного самоуправления^[155]. Другим примером является государственная жилищная инспекция Архангельской области, в задачу которой входит осуществление регионального государственного жилищного надзора за исполнением органами местного самоуправления обязательных требований, определенных жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности^[156].

Наряду с контрольными функциями на эти органы возлагается задача по устранению выявленных отклонений от правил и норм. Для решения этих задач контрольно-надзорные органы обладают широким комплексом средств административного характера, с помощью которых данные органы оказыват влияние на органы местного самоуправления, т. е. могут применять меры административного принуждения и привлекать виновных к ответственности. Так, Государственная инспекция безопасности дорожного движения для исполнения своих обязанностей имеет право давать должностным лицам муниципального образования предписания об устранении выявленных нарушений в области безопасности дорожного движения, а в случае неисполнения предписаний - привлекать виновное лицо к ответственности^[157].

Вторую группу субъектов составляют государственные органы

исполнительной власти, которые проверяют деятельность муниципальных органов в полном объеме, т. е. с точки зрения законности и целесообразности. Возможность такого контроля предусмотрена п. 2. ст. 132 Конституции РФ. Контроль за целесообразностью деятельности местных органов можно определить как оценку принятого органами или должностными лицами местного самоуправления решения, которое повлияло положительно или отрицательно на соответствующую ситуацию, решение вопроса.

Государственный контроль за целесообразностью деятельности местных органов может проводиться в рамках передачи финансовых средств или наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями^[158].

В части наделения органов местного сомоуправления государственными полномочиями Россия не является исключением. Законодательство зарубежных стран также предусматривает возможность передачи государственных полномочий местным органам. И на конституционном уровне закрепляется, что муниципальные органы при осуществлении государственных полномочий полностью подконтрольны государственным органам^[159].

Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закреплен в главе четыре Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями разрешается только законами РФ, если передаются полномочия Российской Федерации, или законами субъектов Федерации, если передаются полномочия субъектов. В законе

0 передаче полномочий должны быть закреплены нормы о порядке проведения органами государственной власти контроля за осуществлением государственных полномочий и наименование государственных органов, осуществляющих данный контроль (п. 6 ч. 6 ст. 19).

Проводя контроль за реализацией переданных полномочий, государственные органы власти вправе осуществлять проверки и ревизии, проводить учет состояния дел, собирать и анализировать информацию в соответствующих сферах деятельности муниципальных органов, выдавать письменные предписания по устранению нарушений и т. д. Государственные органы имеют реальную возможность реагировать на нарушения со стороны муниципальных органов и должностных лиц в части исполнения переданных государственных полномочий и восстанавливать нарушенные нормы законодательства.

Непременным составным элементом контроля является возможность привлекать виновных к ответственности. В случае выявления нарушений, при реализации государственных полномочий, контролирующие органы могут применять меры негативного характера. К таким мерам можно отнести: отмену правовых актов, прекращение осуществления отдельных государственных полномочий или их приостановление, а также временное исполнение органами государственной власти местных полномочий.

Контроль, проводимый в полном объеме, наиболее ярко отражен в финансово-экономической сфере. Несмотря на то что проведение государственного финансового контроля регулируется разрозненными нормативными актами разного уровня, он соприкасается с деятельностью практически всех органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Министерство финансов Российской Федерации обеспечивает реализацию единой налоговой, бюджетной, валютной и финансовой политики в России^[160]. Органы местного самоуправления в части исполнения финансового и налогового законодательства попадают под юрисдикцию Минфина России.

Наряду с нормативным регулированием государственные финансовые органы могут контролировать деятельность органов местного самоуправления, причем контроль ведется с точки зрения законности и целесообразности. Так, например, в Российской Федерации предусмотрено казначейское исполнение бюджетов, составляющих бюджетную систему^[161]. С 1 января 2006 г. кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы России возлагается на Федеральное казначейство. Это означает, что все кассовые операции со средствами местного бюджета осуществляются только через систему федерального казначейства^[162]. Таким образом, контроль за осуществлением кассовых операций возлагается на Федеральное казначейство^[163], находящееся в ведении Министерства финансов РФ.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать, что органы федеральной исполнительной власти наделены полномочиями по обеспечению законности в работе муниципальных органов. Причем данный контроль может осуществляться с точки зрения как законности, так и целесообразности.

К субъектам, которые обеспечивают законность в деятельности муниципальных органов, также относится судебная власть. Ее задачей является осуществление правосудия посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства. Именно в деятельности суда находит свою реализацию принцип верховенства закона. Подчиняя законодательству всех субъектов правоотношений, судебная власть играет исключительную роль в государственном механизме обеспечения законности. Именно суд рассматривается в качестве основного гаранта законности, он выступает как правоохранительный институт, который повинуется только конституции и праву.

Суды имеют существенные отличия от вышеуказанных субъектов, имеющих полномочия по обеспечению законности в работе муниципальных органов. Местные органы выведены из системы органов государственной власти, поэтому только суд имеет право давать обязательные указания муниципальным органам по реализации вопросов местного значения, т. к. судебное решение имеет обязательную силу для всех субъектов правоотношений и подлежит обязательному исполнению. Именно суд может объявить нормативный правовой акт, принятый местными органами, незаконным, тем самым лишить его юридической силы или признать действия или решения местных органов неправомерными и обязать муниципальные органы прекратить эти действия и устранить вызванные ими последствия.

Особая роль судов проявляется и при решении вопроса об ответственности муниципальных органов и должностных лиц перед государством. С решения суда об установлении факта нарушения законодательства начинаются процедуры отрешения (отстранения) от должности главы местной администрации или главы муниципального образования, а также роспуска законодательного органа.

В настоящее время сложилось несколько судебных систем: суды общей и арбитражной юрисдикции, а также конституционные (уставные) и мировые суды. Конституция Российской Федерации предусматривает наличие административного судопроизводства, но, несмотря на это, в настоящее время отсутствуют специально созданные для этих целей судебные органы. Административное судопроизводство осуществляется всеми органами судебной власти: федеральными судами и судами субъектов Федерации в соответствии с установленными правилами подведомственности. Однако в настоящее время многие ученые-юристы высказываются о необходимости создания этих судов^[164].

Особое место в российской судебной системе занимает Конституционный Суд Российской Федерации. Он устраняет из национальной правовой системы нормы, несовместимые с конституционно-правовым статусом местного самоуправления, юридически дефектные, препятствующие нормальному муниципальному развитию^[165]. Конституционный Суд РФ является хранителем Конституции - он выполняет функцию обеспечения стабильности

Конституции РФ, охраны признаваемых Россией прав и свобод человека и гражданина, а также незыблемости конституционного строя^[166].

Правовая позиция Конституционного Суда РФ отражается в текстах (содержании) федеральных законов, на нее равняются законодатели субъектов Федерации, на ее основе принимаются решения иными судами. Контрольные органы, осуществляя проверки, ссылаются на мнение Конституционного Суда РФ, правоприменительная практика также опирается на его решения.

Болшая часть нагрузки по обеспечению законности в деятельности органов местного самоуправления ложится на суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Деятельность этих судов достаточно изучена, однако мы считаем необходимым кратко охарактеризовать основные ее направления по обеспечению законности в деятельности местных органов.

Во-первых, суды общей юрисдикции и арбитражные суды разрешают дела, которые возникли из административных и иных публично-правовых правоотношений, а также административные дела. Само название данного вида производства говорит о том, что оно существует для судебного контроля за действиями органов управления. Суды рассматривают дела о признании, полностью или частично, недействительными нормативных и ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, не соответствующих законодательству и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Итогом разбирательства дела в суде может быть признание акта органа местного самоуправления недействительным или противоречащим законодательству. При этом необходимо учесть, что правовой акт признается недействительным с момента его издания.

Особо хотелось бы отметить принятие Кодекса административного судопроизводства^[167], который систематизировал процедуру рассмотрения данной категории дел и усилил роль судов в поддержании режима законности на местном

уровне.

Во-вторых, судебный контроль за законностью различных управленческих актов может осуществляться в рамках искового производства. Дело в исковом производстве возбуждается не для отмены или изменения административных актов органов местного самоуправления, а для решения споров между участниками правоотношений. Однако многие акты (действия и решения) органов местного самоуправления порождают правовые последствия и служат основанием возникновения, изменения или прекращения общественных отношений. Поэтому при рассмотрении дела суд изучает и основания возникновения правоотношений. В случае выявления нарушения законности суд может вынести частное определение. Данное определение направляется в соответствующий орган или должностному лицу, который обязан принять меры по устранению выявленных нарушений и сообщить об этом в суд.

В-третьих, суды общей юрисдикции рассматривают уголовные дела. Уголовное законодательство не предусматривает ответственности органов местного самоуправления, тем не менее оно содержит ряд статей, предусматривающих ответственность должностных лиц местного самоуправления. В гл. 30 Уголовного кодекса РФ должностным лицом признается лицо, временно, постоянно или по особым полномочиям исполняющее функции представителя власти, а также осуществляющее административно-хозяйственные, организационно-распорядительные функции в органах управления, в том числе в органах местного самоуправления.

Уголовная ответственность наступает у должностного лица за виновные, противоправные, общественно опасные деяния, запрещенные Уголовным кодексом РФ. Данные деяния дезорганизуют функционирование той или иной управленческой структуры, ее аппарата, подрывают авторитет власти, а также государственной или муниципальной службы.

Наряду с привлечением к уголовной ответственности за правоприменительную деятельность в литературе можно встретить мнение о необходимости и возможности привлечения к уголовной ответственности за издание незаконных нормативных правовых актов^[168]. Думается, уголовное преследование этих деяний будет являться серьезным фактором, сдерживающим должностных лиц местного самоуправления в рамках закона, хотя криминализация данного деяния маловероятна.

Раскрытие полномочий судов в сфере местного самоуправления будет неполным, если не упомянуть, что на суды возлагается функция не только контроля, но и защиты местного самоуправления. Органы местного самоуправления и граждане могут обращаться в суд, если права населения на осуществление местного самоуправления будут нарушены.

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что судебные органы имеют широкие полномочия по обеспечению законности в работе местных органов и присущие только этим органам специфические функции.

В рамках данного диссертационного исследования нами было проведено анкетирование 142 служащих муниципальных органов и сотрудников муниципальных учреждений в пяти регионах России. На вопрос, какие органы государственной власти, по вашему мнению, могут и должны контролировать деятельность органов местного самоуправления, только 2 % респондентов ответили, что это должны делать суды^[169]. Репрезентативность выборки не позволяет говорить о всеобъемлющем учете мнения муниципальных служащих, однако данные цифры настораживают. По нашему мнению, такие показатели можно объяснить рядом причин: во-первых, с судами имеет дело только небольшая прослойка муниципальных служащих - юристы; во-вторых, в муниципалитетах обычно используют внесудебный порядок урегулирования споров, а в суд обращаются только в крайнем случае; в-третьих, доверие к судебной власти находится на довольно низком уровне. Независимо от причины, такие показатели заставляют задуматься. Необходимо усилить роль судов в механизме обеспечения законности на муниципальном уровне.

Совсем иная ситуация складывается со следующим субъектом,

обеспечивающим законность в деятельности органов местного самоуправления. Каждый второй респондент ответил, что Прокуратура РФ может и должна надзирать за соблюдением законности органами местного самоуправления.

Трудно не согласиться с мнением ряда ученых, которые отмечают, что основная нагрузка за соблюдением действующего законодательства в области местного самоуправления возлагается, прежде всего, на прокуратуру^[170]. Об этом же свидетельствует издание Г енеральной прокуратурой РФ приказа

от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными

(представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»^[171].

В государствах федеративного устройства, где существует три уровня власти (федеральный, региональный и местный), имеющие свои представительные и исполнительные органы, которые наделены правом принимать нормативные правовые акты, только прокуратура является единой централизованной независимой системой, осуществляющей от имени государства надзор за реализацией (исполнением) законодательства на территории России. В данных условиях Прокуратура РФ выступает одним из важных государственных органов, способствующих укреплению единства и целостности правового пространства России, защите гражданских свобод, прав и законных интересов. В работе прокуратуры РФ воплощается государственная воля, которая направлена на точное выполнение требований законодательства.

В большинстве случаев объектами внимания прокуратуры являются местные правовые акты. Надзор за обеспечением соответствия любого муниципального нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству является одной из ключевых проблем, присущих становлению местного самоуправления в нашей стране. Одним из институтов контроля за законностью правовых актов муниципальных органов является прокурорский надзор^[172]. Согласно данным Генеральной прокуратуры РФ в 2015 г. органами прокуратуры оспорено около 122 тысяч муниципальных нормативных документов^[173].

Для выполнения своих функций в процессе общенадзорной деятельности органы прокуратуры используют целый арсенал приемов и методов, предоставляемых им законом. Прокурор при осуществлении своих функций вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения; получать доступ к документам и материалам; проверять исполнение законов; требовать от руководителей выделения специалистов для разъяснения возникших в ходе проверки вопросов; реализовывать меры по пресечению и предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина; возбуждать дела о привлечении к ответственности нарушителей закона, принимать меры к возмещению ущерба и т. д. В органах прокуратуры рассматриваются обращения с информацией о нарушении законодательства, в необходимых случаях работники прокуратуры могут обращаться в суд.

Кроме того, работники прокуратуры вправе присутствовать на заседаниях муниципальных органов. Несмотря на то что законодательство предполагает наличие у прокурора только совещательного или наблюдательного статуса, своим участием в заседаниях прокурор получает возможность уже на стадии рассмотрения и принятия правового акта давать юридическую оценку действиям и решениям местных органов (ст. 6, 7, 10, 22, 27 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»).

Вместе с наблюдением за законностью в работе муниципальных органов и их должностных лиц прокуратура РФ имеет возможность принимать меры для устранения нарушения законодательства и способствующих этому обстоятельств, восстановлению нарушенного закона. В соответствии с законом и от имени государства прокурор обязывает местные органы и их должностных лиц принимать необходимые меры к ликвидации причин и условий, приведших к правонарушениям. Средства и способы устранения выявленных нарушений выбирают муниципальные органы, что обусловлено отсутствием у прокуратуры административных полномочий и прав влиять на оперативную деятельность поднадзорного субъекта^[174]. Прокурор может давать рекомендации относительно того, как наиболее эффективно исполнить предъявляемые требования, хотя выбор средств и направлений решения выявленной проблемы возлагается на поднадзорного субъекта.

Наряду с восстановлением законности прокурор имеет полномочия по привлечению виновных лиц к ответственности и возмещению ущерба. Сотрудники прокуратуры по установленным законом основаниям возбуждают уголовное или административное дело, а также обращаются в суд.

На основе анализа полномочий федеральных органов власти мы можем констатировать, что созданы все законодательные и организационные предпосылки, позволяющие обеспечивать законность в деятельности муниципальных органов. Однако эффективность данного механизма невысока, об этом свидетельствует постоянно меняющееся законодательство, регулирующее местное самоуправление. Г осударство пытается найти оптимальное соотношение государственных и муниципальных полномочий. В настоящее время государство идет по пути детализации полномочий и встраивания местных органов в государственную систему. Мы полагаем, что это не приведет к кардинальному изменению ситуации. Изменить ситуацию может не детализация полномочий, а разграничение предметов ведения между государственными и местными органами.

В научной литературе прослеживается интерес к проблеме разграничения полномочий между субъектами власти^[175], однако в юридической науке и политике проблема разграничения предметов ведения практически не разработана. Политики и ученые-юристы приходят к пониманию, что Россия является федеративным государством, имеющим самостоятельный уровень власти в лице муниципалитетов, и от того, как будут разграничены полномочия, зависит система управления в государстве, порядок в стране и, в конечном счете, режим законности.

В последние годы наблюдаются конфликты между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и руководством местных органов, даже сейчас, в условиях выстроенной вертикали в государстве. Каждый уровень власти охотно берет полномочия, обеспеченные финансовыми ресурсами, при этом вопросы, которые требуют постоянных и значительных бюджетных затрат, перекладываются на нижестоящий уровень. Например, транспортный налог относится к налогам субъектов Федерации и подлежит зачислению в областной или республиканский бюджет. При этом ремонтировать дороги общего пользования в населенном пункте должны органы местного самоуправления, у которых на это нет средств.

Другим примером может служить реализация федеральной целевой программы по строительству физкультурно-оздоровительных комплексов. На строительство данных комплексов федеральный бюджет выделяет средства, комплексы строят и передают на баланс муниципалитетам, а денег на содержание данных сооружений никто не выделяет, в бюджете муниципальных образований их тоже нет. Чтобы данные комплексы работали, губернаторы (главы регионов) в приказном порядке понуждают муниципальные образования выделять деньги на содержание спортивных сооружений.

По нашему мнению, это обусловлено сложившейся моделью управления и разграничением полномочий, которую следует менять коренным образом. В настоящее время необходимо проанализировать сложившуюся модель разграничения полномочий и предметов ведения между государственными органами и местным самоуправлением, чтобы предотвратить конфликты между органами государственной власти и муниципальными органами.

Российская Конституция заложила принцип разделения властей в качестве основы государственного устройства. Разделение власти существует как по горизонтали, так и по вертикали, включая три уровня власти: федеральный, региональный и местный.

В статьях 71, 72 и 73 Конституции России установлены предметы ведения, посредством которых разграничиваются полномочия между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также имеется возможность заключить договор о разграничении полномочий и предметов ведения. Однако Основной Закон оставляет открытым вопрос, когда заходит речь о местном самоуправлении.

Статья 12 Конституции РФ ограничивается декларацией положения о самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных

полномочий, но компетенция муниципальных органов не сводится только к категории «полномочия». Как отмечают Ю.Д. Казанчев и А.Н. Писарев, полномочия местного самоуправления - это сумма прав и обязанностей, которые необходимы муниципалитетам для решения вопросов местного значения^[176]. Вместе с полномочиями большое значение для определения компетенции

муниципальных органов имеют вопросы местного значения, т. е. предметы ведения, которые закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Однако при анализе вопросов местного значения (ст. 14, 15, 16 Закона) видно, что из трех десятков вопросов, закрепленных за соответствующим муниципальным образованием, государственные органы более чем в половине вопросов тоже имеют полномочия (права и обязанности).

Например, такой вопрос, как охрана общественного порядка (ч. 8 п. 1 ст. 15, ч. 9 п. 1 ст. 16 Закона). В России эта функция всегда была прерогативой государства. Муниципалитеты не имеют соответствующих органов власти для решения данной задачи. В ряде субъектов Федерации проводился эксперимент по передаче (переподчинению) одного структурного подразделения государственного органа, занимающегося охраной и обеспечением общественного порядка, муниципальным органам. Речь идет о милиции (в настоящее время полиции) общественной безопасности. Однако этот эксперимент не дал желаемых результатов^[177], и ученые-административисты доказывают бесперспективность создания муниципальной милиции для обеспечения общественной безопасности^[178].

Другим примером может служить предоставление общедоступного, бесплатного школьного и дошкольного образования. Это также местный вопрос. Однако в сфере образования государство тоже имеет собственные полномочия (права и обязанности). Государство определяет учебные программы, проверяет учебники, проводит аттестацию учителей и муниципальных учебных заведений, выдает документы государственного образца об окончании учебного образовательного учреждения, даже размер заработной платы учителям устанавливает государство. Где оканчиваются полномочия государства и начинаются полномочия муниципальных органов? Из дословного понимания п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не представляется возможным разграничить полномочия (права и обязанности).

Еще одним примером может служить обеспечение населения услугами связи. Этим должен заниматься муниципалитет, но в данной области полномочия (права и обязанности) муниципальных органов обычно сводятся к предоставлению (передаче) помещений для работы предприятий и учреждений связи, а все остальные полномочия принадлежат государству или частному бизнесу.

Понятно, что такая модель выстраивания отношений между государством и местным самоуправлением не эффективна и никак не способствует укреплению законности в деятельности органов местного самоуправления. Государство пытается решить данную проблему путем детализации полномочий подзаконными актами. Ученые предлагают другие пути. Например, ввести понятие «вопросы совместного ведения государства и местного самоуправления»^[179] или принять федеральный или рамочный закон о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления^[180].

Попытка наиболее детально разграничить полномочия, но нашему мнению, является не самым эффективным способом взаимодействия государства с муниципалитетами. Еще в 2003 г. в своем послании Федеральному Собранию Президент России отмечал, что нечеткость в разграничении полномочий с регионами, а также неопределенность в вопросе о том, за что должны отвечать государственные, а за что - местные органы, является одной из значимых причин неразвитости местного самоуправления^[181]. При этом за 14 лет полномочия так и не были разграничены. В связи с этим трудно не поддержать точку зрения С.Б. Аникина, который пишет, что путь разграничения полномочий в рамках совместного ведения представляется малопродуктивным^[182].

По нашему мнению, необходимо перейти от разграничения полномочий к разграничению предметов ведения. Наиболее эффективно (целесообразно) пересмотреть перечень вопросов местного значения, исключив из него все вопросы, в которых государство имеет полномочия (права и объзанности). Данный подход позволит избежать ряда проблем при разграничении полномочий и предметов ведения.

Во-первых, при таком подходе муниципальные органы будут заниматься только местными вопросами, т. е. решать вопросы жизнеобеспечения жителей муниципального образования. Они будут отстранены от решения

государственных вопросов на муниципальном (местном) уровне.

Во-вторых, серьезно сократится финансовая и материальная нагрузка на муниципальные органы. Это особенно актуально в настоящее время, т. к. значительная часть местных полномочий носит затратный характер. По данной причине около 70 % всех муниципальных образований имеют дотационный бюджет.

В-третьих, данная модель позволяет четко разграничить компетенцию государственных и муниципальных органов. При этом отпадает необходимость принятия большого массива подзаконных нормативных правовых актов, разграничивающих полномочия. Данная модель позволит в действительности реализовать конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ).

В то же время законодатель, либо интуитивно либо основываясь на анализе практики работы муниципальных образований, самостоятельно приходит к такому пониманию имеющейся проблемы. Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российский Федерации» по сравнению с аналогичным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ в некоторых областях разграничивает предметы ведения. Примером могут служить упомянутые выше полномочия (права и обязанности) по охране общественного порядка. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ данными полномочиями не наделяет сельские и городские поселения, а также внутригородские районы. Муниципальные органы поселений должны только создавать условия для деятельности добровольных формирований по охране общественного порядка (п. 33 ч. 1 ст. 14 Закона). Аналогичная ситуация сложилась со школьным и дошкольным образованием. Как следует из названной статьи, поселения не наделяются полномочиями в сфере образования. При этом городские поселения бывают достаточно крупными населенными пунктами (200-300 тысяч жителей), которые в состоянии самостоятельно решать подобные вопросы. Данные тенденции позволяют утверждать, что Россия постепенно отходит от существующей «советской» модели разграничения полномочий, при которой местные советы принимали решение по государственным вопросам на муниципальном уровне, и приходит к модели разграничения предметов ведения.

Предлагая модель разграничения предметов ведения, а не полномочий, мы можем предвидеть возражения, которые связаны с тем, что не все вопросы, где государство имеет полномочия (прав и обязанностей), целесообразно решать на государственном (федеральном или региональном) уровне. Они могут наиболее эффективно решаться на уровне местного самоуправления. С этим трудно не согласиться. Однако для решения таких вопросов уже создан и работает механизм делегирования отдельных государственных полномочий муниципальным органам. При этом уже имеется законодетельное закрепление механизма передачи финансов и контроля за этими полномочиями.

Уход от модели детализации и перераспределения полномочий к модели определения предметов ведения муниципального образования позволит избежать дублирования полномочий между государством и местным самоуправлением. При этом, безусловно, сузится перечень вопросов местного значения. Это позволит сосредоточиться на решении определенных вопросов, не распыляя усилия, и снизит финансовую нагрузку на муниципалитеты, что, безусловно, приведет к повышению эффективности решения вопросов местного значения. Остальные вопросы, решаемые на местном уровне, будут исполняться в рамках переданных государственных полномочий. Это позволит осуществлять контроль за их исполнением в полном объеме и повысит законность на местном уровне.

На основе анализа полномочий федеральных органов власти мы можем сделать вывод о том, что создан государственный механизм, позволяющий обеспечивать законность в деятельности органов местного самоуправления. Действенность работы данного механизма пока далека от совершенства. Анализ законодательства и практики его применения позволяет констатировать, что наше государство идет по пути детализации контрольных полномочий (прав и обязанностей) государственных органов и встраивания муниципальных органов в государственную систему. Однако, как показывает правоприменительная практика последних 10 лет и часто меняющееся законодательство, данный подход не является успешным. Перераспределяя полномочия от одного органа к другому, мы не повышаем результативность их исполнения. По нашему мнению, эффективность механизма обеспечения законности на муниципальном уровне можно повысить посредством разграничения предметов ведения между органами государственной власти и муниципальными органами. Предлагаемая модель по разграничению предметов ведения исключает возможность их двоякого толкования, что предотвратит споры по данному вопросу. Это, несомненно, отразится на прозрачности власти, обозначит ответственных за решение конкретных вопросов и безусловно, положительно скажется на режиме законности на муниципальном уровне.

2.2.