<<
>>

2.2. Отрешение от должности

Одним из оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г. указывается его отрешение от должности в соответствии со ст. 74 ФЗ 2003 г.

По мнению Т.Н. Еркиной, это наиболее существенная возможность воздействия на органы местного самоуправления и выборные должностные лица муниципальных образова- ний[170], и с этим, пожалуй, можно согласиться, поскольку речь идет о применении чрезвычайных мер со стороны государства в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления.

Такое отрешение представляет собой разновидность ответственности главы муниципального образования перед государством, которое осуществляется в рамках взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В литературе в этой связи справедливо отмечается, что «концептуальной основой этого процесса должны стать партнерские отношения между государством и местным самоуправлением. Существующая правовая база вполне позволяет реализовать эту концепцию. Конституция России и законы наделяют местное самоуправление соответствующими полномочиями, материальной и финансовой базой; муниципальные органы и должностные лица обязаны соблюдать Конституцию России и законы; за их деятельностью осуществляется прокурорский надзор; предусмотрена их ответственность перед государством, решения этих органов и лиц могут быть оспорены в судебном порядке, а при наличии оснований полномочия этих органов и выборных должностных лиц могут быть досрочно прекращены»[171]. Данный вид ответственности позволяет защищать интересы не только местного самоуправления, но и интересы государства[172]. Разумеется, решение уполномоченного органа (должностного лица) государственной власти о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования должно иметь надлежащую законодательную базу.

В ч. 1 ст.

74 ФЗ 2003 г. указываются основания, дающие высшему должностному лицу субъекта РФ право издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (далее мы будем иметь в виду только главу муниципального образования). Такими основаниями являются:

1) издание главой муниципального образования нормативного правового акта, противоречащего Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие расхождения установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2-х месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своей компетенции мер по исполнению решения суда;

2) совершение главой муниципального образования действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, повлекшего нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу суверенитету и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Данное основание - отрешение главы муниципального образования от должности руководителем субъекта РФ - в предшествующем законе о местном самоуправлении (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.[173] [174]) имело место, однако было отрегулировано принципиально по-иному - в форме достаточно громоздкой правовой конструкции, причем наиболее существенные положе-

Л

ния были введены в ФЗ 1995 г. федеральным законом в 2000 г. (далее ФЗ 1995 г. рассматривается с учетом этой поправки).

Так, в соответствии с ч.

1 ст. 49 ФЗ 1995 г., ответственность органов и должностных лиц муниципальной власти перед государством возникает в случае нарушения ими Конституции России, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В ч. 3 указывалось, что представительный орган, глава муниципального образования, принявшие (издавшие) нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта России, уставу муниципального образования, обязаны в установленный судебным решением срок отменить этот нормативный правовой акт полностью или в части, а также опубликовать информацию о судебном решении в течение 10-ти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае, если представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции России, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муници- пального образования и при этом вызвали доказанное судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности. В случае, если представительным органом, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения согласно судебному решению, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта России по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта РФ письменно извещает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Далее указывалось, что в том случае, если представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного извещения не приняли мер по исполнению судебного решения, то представительный орган муниципального образования может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее 6-ти месяцев со дня вступления в силу судебного решения, являющегося основанием для роспуска представительного органа муниципального образования, отрешения главы муниципального образования от должности. Представительный орган муниципального образования в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, распускается законом субъекта России либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта РФ, за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента России. В отношении глав муниципальных образований административных центров субъектов Федерации действовала ч. 5 ст. 49 ФЗ 1995 г., согласно которой в случае, если в течение 3-х месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта не приняты предусмотренные настоящей статьей меры, то в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи Президент России был вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

Как видно, процедура была весьма громоздкой, и это было причиной того, что данный институт фактически не применялся. В ФЗ 2003 г. произошло упрощение механизма возникновения ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц перед государством.

В литературе указывается, что упрощение правовой процедуры отрешения от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ было осуществление без достаточного обоснования, и, соответственно, предлагается расширить перечень оснований наступления такого вида ответственности, в частности, предусмотреть ее наступление за любые действия (бездействие), приводящие к негативным последствиям[175].

Как нам представляется, это предложение недостаточно аргументированно, понятие «любые действия» требует осторожного применения, имея в виду юридические последствия.

Серьезные возражения принципиального характера по поводу рассматриваемого основания досрочной вакансии главы муниципального образования высказывает В.В. Пылин, по мнению которого следует обратить внимание на то, что вопреки конституционным положениям местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением местных вопросов, государственные органы власти субъектов Федерации наделены правом распускать избранный населением представительный орган, отрешать от должности избранного населением главу муниципального образования или главу местной администрации, при этом даже не консультируясь ни с населением, ни с его представительным органом. А ведь подобные действия вообще, а тем более, органов исполнительной власти, не могут быть направлены на отрицание состоявшихся законных свободных выборов[176]. Мы поддерживаем данного автора в той части, где идет речь о том, что отрешение от должности главы муниципального образования может состояться «без консультаций» с населением и/или представительным органом муниципального образования, и ниже к этому аспекту еще обратимся.

Но с введением самого института отрешения от должности главы муниципального образования руководителем субъекта РФ следует согласиться, и прежде всего, как справедливо отмечает М.М. Мокеев, по причине возможного злоупотребления органами и должностными лицами местного самоуправления своими полномочиями вопреки публичным интересам[177]. Если иметь в виду приведенное выше «упрощенное» регулирование отрешения главы муниципального образования от должности, то здесь имеет место «маятниковый эффект», когда от излишне сложной процедуры отрешения от должности главы муниципального образования законодатель перешел к слишком упрощенной, при которой, в частности, не учитывается, что в Федеральном законе 2003 г., в отличие от ФЗ 1995 г., принципиально изменилась организационная структура муниципальных образований, и, прежде всего, речь идет о составной структуре муниципального района, в состав которого входят поселения, при этом органы МСУ и выборные должностные лица района и поселений не имеют административного соподчинения.

По смыслу ст. 74 ФЗ 2003 г. глава субъекта РФ может отрешить от должности главу любого муниципального образования, входящего в состав субъекта РФ, в том числе главу поселения в обход органов власти муниципального района, превращая последних в «статистов». На такой ошибочный подход законодателя мы обращали внимание применительно к институту удаления главы муниципального образования в отставку. Соответствующие предложения на этот счет для института отрешения главы муниципального образования от должности будут сформулированы ниже. А здесь укажем еще на то, что целесообразно реанимировать нормы из ФЗ 1995 г., согласно которым мэров административных центров субъектов РФ может отрешать от должности только Президент России, учитывая сравнительно большое количество политических противостояний между губернаторами и мэрами столиц субъектов РФ, которые имели место на протяжении уже более чем десяти лет в различных российских регионах, например, в Удмуртской Республике, Алтайском крае, Приморском крае, Краснодарском крае, Архангельской, Волгоградской, Иркутской, Нижегородской, Омской, Орловской, Самарской, Свердловской и других областях[178]. И в ряде случаев губернаторы пытались в такого рода конфликтах использовать институт отрешения от должности глав муниципальных образований. Мы полагаем, что исключение из полномочий высшего должностного лица субъекта РФ возможности отрешать от должности мэров административных центров субъектов РФ будет способствовать стабилизации общественно-политической ситуации в субъектах РФ, где может возникнуть такого рода конфликт.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что субъектом муниципально-правовой ответственности в виде отрешения от должности, как следует из ст. 74 ФЗ 2003 г., является глава муниципального образования независимо от порядка наделения его властью. Субъектом применения данной санкции представляется высшее должностное лицо субъекта, при этом, как отмечается в литературе, должностное лицо органа государственной власти фактически осуществляет административный контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления[179], возможность которого определена как нормами международного права (ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления[180] [181]), так и нормами национального российского законодательства (ст. 5 и 6 ФЗ 2003 г.). Но, разумеется, такой контроль имеет исключительный характер.

Рассматривая порядок привлечения к ответственности главы муниципального образования перед государством (где основанием ответственности явилось издание нормативного правового акта, противоречащего законодательству), А.В. Кузько указывает на его «внесудебный порядок, что противоречит ст. 72 ФЗ 2003 г., где однозначно определено, что ответственность должностного лица местного самоуправления наступает на основании судебного решения. Статья 74 ФЗ 2003 г. определяет, что правовой акт об отрешении от должности издает высшее должностное лицо субъекта РФ при одновременном наличии следующих условий (определяющих наличие объективной стороны публично-правового деликта): 1) соответствующий суд установил противоречие изданного нормативного акта действующему законодательству или уставу муниципального образования; 2) глава муниципального образования в течение 2-х месяцев (или иного установленного судом срока) не принял мер по исполнению судебного решения; 3) фактически установлена причинно-следственная связь между изданием нормативного акта и наступившими последствиями в виде нарушения основ конституционного строя, конституционных прав и свобод граждан» . Однако с такой трактовкой трудно полностью согласиться.

Действительно, сам акт отрешения от должности главы муниципального образования осуществляется решением не судебного, а внесудебного органа - актом высшего должностного лица субъекта РФ, но противоречия ст.72 ФЗ 2003 г. мы здесь не усматриваем, и из формулировки указанной статьи («ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда») отнюдь не следует, что отрешение должен непосредственно осуществлять именно суд. На наш взгляд, имеет место неверное толкование термина «на основании решения суда», т.к. «основание» в данном случае есть судебное решение, устанавливающее некие юридические факты, являющиеся необходимым условием наступления юридической ответственности главы муниципального образования, опираясь на которые субъект применения муниципально-правовой ответственности (в нашем случае - высшее должностное лицо субъекта России) решает вопрос об отрешении от должности главы муниципального образования. Собственно, ранее мы указывали, что одной из особенностей публично-правовой ответственности является то, что соответствующие санкции (в нашем случае - муниципальноправовые санкции) применяют органы и должностные лица государственной и муниципальной законодательной (представительной) и/или исполнительной власти, а не органы судебной власти.

Что касается установления причинно-следственной связи между изданием главой муниципального образования нормативного правового акта и наступившими последствиями в виде нарушения основ конституционного строя, конституционных прав и свобод граждан, то данное условие вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, определенной сначала в Постановлении КС РФ от 18 января 1996 г.[182] [183] и конкретизированной в Опреде-

Л

лении КС РФ от 14 января 1999 г. В частности, в Постановлении КС РФ от 18 января 1996 г. указывается, что «освобождение главы администрации от должности (речь идет о главе администрации субъекта РФ, однако в данном случае речь идет об общем принципе - авт.) не может основываться на судебном решении о наличии лишь неких «признаков» какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу статьи 49 (часть 1) Конституции Российской Федерации заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности».

В целом же, как справедливо отмечает А.В. Кузько, позиция КС РФ заключается в том, что «факт правонарушения не может являться достаточным для реального привлечения должностного лица к ответственности в виде отрешения от должности, но наказание должно быть адекватно степени совершенного правонарушения, значимости защищаемых интересов и тяжести по- следствий»[184]. Вместе с тем, из данных позиций возникает другая, непосредственно связанная с ними проблема.

Речь идет о том, что в формулировке «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении...» (ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г.) нет однозначного понимания того, является ли издание акта об отрешении главы муниципального образования обязательным для высшего должностного лица субъекта России или является его правом, которым он может воспользоваться по своему усмотрению.

Дело в том, что при регулировании ранее рассмотренного нами института удаления главы муниципального образования в отставку законодатель применил иную формулировку, а именно - «представительный орган муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку. » (ч. 1 ст. 74.1 ФЗ 2003 г.), что обусловлено, как представляется, коллегиальным принципом деятельности представительного органа муниципального образования, который принимает решение путем голосования, которое может дать для главы муниципального образования как позитивный, так и негативный результат.

В случае с отрешением от должности главы местного самоуправления соответствующее решение единолично принимает глава субъекта Федерации, и отсутствие в диспозиции ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. слова «вправе» дает формальные основания полагать, что издание акта об отрешении является обязательным (равно как при анализе ч. 4 ст. 74.1 ФЗ 2003 г. в предыдущем параграфе возник вопрос о том, является ли обязательным).

Как нам представляется, с сущностной точки зрения позиции представительного органа муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ в части применения муниципально-правовых санкций в отношении главы муниципального образования не различаются. В обоих случаях решение принимается на основе данных о допущенных главой муниципального образования нарушениях (другое дело, что при удалении в отставку по действующему законодательству не требуется подтверждения этих нарушений в судебном порядке, и мы формулировали свое предложение по этому поводу). В обоих случаях степень вреда муниципально-правовым отношениям, причиненного действиями (бездействием) главы муниципального образования, как правило, имеет оценочный характер, и именно такую оценку должны определить представительный орган МСУ и высшее должностное лицо субъекта РФ, прежде чем утвердиться во мнении о необходимости удаления в отставку или отрешения от должности главы муниципального образования. В этом смысле мы поддерживаем мнение Н.М. Колосовой о том, что «наличествование оснований ответственности не означает обязанности уполномоченного субъекта применить санкцию»[185] (речь идет о конституционной ответственности, но и здесь, на наш взгляд, уместна аналогия с муниципально-правовой ответственностью).

Исходя из этих соображений, мы полагаем, что высшее должностное лицо субъекта РФ не обязано отрешать от должности главу муниципального образования по факту допущенных им нарушений, указанных в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. Соответственно, для того, чтобы преодолеть неоднозначность толкования диспозиции ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г., представляется целесообразным сформулировать первый абзац ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. в следующем виде: «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае».. .(далее - по тексту статьи).

Что касается выявления допускаемых главой муниципального образования нарушений, то в практике это делают правоохранительные органы и, прежде всего, органы прокуратуры. Это подтверждается и правоприменительной практикой в реализации института отрешения главы муниципального образования от должности. Так, прокуроры эффективно инициируют процедуры привлечения должностных лиц местного самоуправления к ответственности, предусмотренной, в частности, ст. 74 ФЗ 2003 г. Например, в Сахалинской области на основании информации прокурора области о неисполнении мэром городского округа «Город Вахрушев» решения Поронайского районного суда о признании незаконным бездействия по неисполнению на территории городского округа муниципальной программы развития жилищного строительства губернатор принял постановление об отрешении мэра от должности[186] [187]. В связи с неисполнением решения Партизанского районного суда Приморского края о признании незаконными отдельных положений устава Новолитовского сельского поселения на основании судебного решения, вынесенного по заявлению прокурора Партизанского района и установившего факт длительного неисполнения главой Новолитовского сельского поселения судебного акта, распоряжением губернатора Приморского края глава поселения была отрешена от должности . В большинстве других случаев нарушения, совершаемые главами муниципальных образований, отрешенных от должности, также выявлялись органами прокуратуры.

В данном контексте считаем важным отметить, что при признании нормативного правового акта главы муниципального образования, не соответствующим действующему законодательству, что является исходным условием отрешения от должности, наступают правовые последствия, предусмотренные процессуальным законодательством, и, прежде всего, Гражданским процессуальным кодексом РФ[188] [189] [190]. В соответствии со ст. 252 ГПК РФ суд рассматривает заявление об оспаривании нормативного правового акта в течение месяца, а Верховным Судом РФ заявление рассматривается в течение 3-х месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд вправе рассмотреть заявление в отсутствии кого-либо из заинтересованных лиц, надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания. Установив, что оспариваемый акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает этот акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени2.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ в этой связи разъясняется, что нормативный правовой акт полностью или его часть могут быть признаны недействующими с того времени, когда они вступили в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае, если оспариваемый акт был принят ранее акта, имеющего большую юридическую силу, он полностью или его часть могут быть признаны недействующими со дня вступления в силу акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить; оспариваемый акт, принятый позднее правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан судом недействующим полностью или в части со дня вступления в силу оспариваемого акта.

В указанном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ отмечается также, что если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были осуществлены права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу. Обстоятельства, на основании которых суд пришел к выводу о признании акта или его части недействующими с того или иного времени, должны быть отражены в мотивировочной части решения; соответственно судебное решение обязательно для всех лиц, на которых возложены какие-либо обязанности, либо которым предоставлялись права по указанному нормативному правовому акту, признанному противоречащим законодательству; судебное решение о признании акта полностью или его части недействующими или извещение о решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Подчеркивая эти обстоятельства, А.В. Кузько отмечает, что «логика ФЗ 2003 г. позволяет предположить, что установленный процессуальным законодательством порядок является недостаточным - фактически не имеющий силы нормативный акт все равно может рассматриваться как политический повод (а не правовое основание) для привлечения должностного лица местного самоуправления к публично-правовой ответственности»[191]. По мнению автора, нормы действующего законодательства не дают возможности четко и однозначно определить все требуемые условия (полный состав деликта) для привлечения к ответственности и осуществления как основных, так и дополнительных функций данного вида юридической ответственности; привлечение должностных лиц местного самоуправления к публично-правовой ответственности перед государством осуществляется органом административного контроля (высшим должностным лицом субъекта России), а не на основании судебного решения (что противоречит общим принципам местного самоуправления как имеющего двойственную природу, то есть осуществляющего властно-публичные функции, но создаваемого для самостоятельного решения населением местных вопросов под свою ответственность).

Для решения обозначенных проблем необходимо внести следующие изменения в действующее законодательство, направленные на повышение эффективности института конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством. Высшее должностное лицо субъекта РФ не должно иметь права принимать решение об отрешении от должности как главы муниципального образования, так и главы местной администрации. Но глава субъекта Федерации должен иметь исключительное право обратиться в соответствующий суд с заявлением об отрешении от должности главы муниципального образования или местной администрации в случаях: 1) издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, который противоречит действующему законодательству, в том числе уставу муниципального образования, что привело к однократному существенному, систематическому или массовому нарушению основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина; 2) совершения должностным лицом местного самоуправления противоправных действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, нарушающего действующее законодательство, в том числе устав муниципального образования, а также влекущего нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта России, если это будет установлено в судебном порядке[192].

Отметим также, что в ФЗ 2003 г. регулируются муниципальноправовые отношения, соответственно, речь идет о муниципально-правовых нарушениях (деликтах) и муниципально-правовых санкциях. Мы указывали также и даже подчеркивали то обстоятельство, что муниципально-правовые нарушения могут быть различными по степени причиняемого вреда муниципально-правовым отношениям, соответственно, высшее должностное лицо субъекта РФ при обнаружении и установлении таких нарушений должно иметь право, а не обязанность, применить санкцию в виде отрешения от должности главы муниципального образования в зависимости о того, какая будет дана оценка допущенным нарушениям.

Важно, что при этом субъект применения данной санкции (высшее должностное лицо субъекта РФ) при наличии необходимых и достаточных формальных условий, позволяющих принять решение о досрочном прекращении полномочий главы МО, определяя свою окончательную позицию, руководствуется только своим личным представлением о целесообразности отрешения от должности не будучи связанным никакими юридически обязательными критериями в оценке такой целесообразности.

Если гипотетически предположить, что акт об отрешении главы муниципального образования будет издавать суд, то он должен будет опираться на систематизированные правовые критерии (какие указаны, например, в нормах УК РФ, КоАП РФ). Но таких критериев нет, и по своей сущности быть не может. Так, суд не может, в принципе, уволить с должности не только публичное должностное лицо, но и вообще никого, поскольку увольнение (отрешение от должности) как процессуальное действие есть исполнительная функция, и оно не может быть полномочием суда. Точно так же, как нельзя решением суда принять на работу, другое дело, что заинтересованные лица могут оспорить в суде указанные исполнительные действия.

Помимо этого, в муниципально-правовой литературе отмечается, в частности, что ответственность главы местной администрации, равно как и главы муниципального образования, возникает собственно не за принятие противо- правного нормативного или правоприменительного акта, а за непринятие мер по исполнению судебного решения, констатирующего данный факт[193], и это признается неправильным. В результате, как отмечает А.А. Сергеев, возможно каждый день издавать противозаконные акты и в случае исполнения судебных решений в положенный срок не бояться ответственности в виде прекращения полномочий. Можно, исполнив судебное решение об отмене противозаконного акта, в тот же день издать такой же акт с другим названием и мирно ждать несколько месяцев нового судебного решения[194]. Иначе говоря, в этом аспекте данная законодательная норма полагается несовершенной.

С такой трактовкой, однако, мы также не можем полностью согласиться: на наш взгляд, логика законодателя вполне оправданна, поскольку он исходит из презумпции невиновности (добросовестности) главы муниципального образования, и принятие противоправных актов является исключением, которое можно характеризовать как добросовестное заблуждение. Если же противоправные акты принимаются умышленно, то здесь, очевидно, уже должна идти речь об административной либо уголовной ответственности.

Другое дело, и мы с этим солидарны, что есть вопрос о неоднозначной позиции по поводу пределов административно-правового вмешательства государства (в лице высшего должностного лица субъекта РФ) в деятельность местного самоуправления, в данном случае в сферу досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, и насколько это согласуется с конституционными принципами местного самоуправления. В этой связи в литературе справедливо указывается, что совершенствование норм, регулирующих ответственность глав муниципального образования, не должно быть самоцелью: приоритетным должен быть такой подход к закреплению муниципально-правовой ответственности этих должностных лиц, в котором оптимально будут сочетаться гражданский контроль «снизу» и государственный контроль «сверху». Кроме того, в связи с тем, что если в муниципальном образовании нет выборного главы муниципального образования, возглавляющего систему исполнительных органов, назначаемый по контракту глава местной администрации несет ответственность перед государством, и в законодательство РФ следует ввести нормы, четко определяющие основы его правового статуса[195]. С такой позицией в целом следует согласиться.

Анализируя данный институт досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, некоторые авторы отмечают, что нелогично выглядит постановка в один порядковый ряд оснований для досрочного прекращения полномочий, соотносимых между собой, как общее - это нарушение Конституции России, федерального законодательства, устава и законодательства субъекта РФ, устава и иных нормативных актов муниципального образования, и единичное - совершение главой муниципального образования действий или бездействия, повлекших за собой нарушение прав жителей муниципального образования и т.д., которые вступившим в законную силу решением суда были признаны не соответствующими законодательству, муниципальному уставу и привели к нарушению (ограничению) прав и свобод человека и гражданина или причинили иной вред, многократные административные правонарушения и т.д. Первым из указанных оснований охватываются все остальные составы правонаруше- ний[196]. С точки зрения совершенствования юридической техники, данный автор, очевидно, прав, однако в настоящей работе этот аспект мы не затрагиваем, поскольку он предполагает глубокую переработку всего ФЗ 2003 г. и требует отдельного исследования.

Согласно другой позиции, необходимо закрепить в действующем законодательстве случаи, когда за издание определенных правовых актов ответственность как главы муниципального образования, так и главы местной администрации наступает безусловно, независимо от факта неисполнения судебного решения[197]. С этим предложением нельзя согласиться, поскольку само по себе издание правового акта может не причинить вред муниципально - правовым отношениям. К тому же, как мы отмечали, действует презумпция добросовестного исполнения своих полномочий главой муниципального образования, и если он, добросовестно заблуждаясь, издает ненадлежащий акт, то суд предлагает ему исправить положение в течение определенного срока, и только несоблюдение этого срока будет означать, что глава муниципального образования игнорирует, по меньшей мере, принцип законности, не желая исполнять судебное решение, и за это может ответить отрешением от должности. Наконец, еще раз подчеркнем, что если акт (или отдельные его положения), нарушающий действующие нормы права, издается главой муниципального образования не как следствие добросовестного заблуждения, а умышленно, то есть осознавая наличие нарушений и возможных последствий этого, здесь имеют место уже не муниципально-правовые, а административно-правовые или уголовно-правовые отношения.

В данном контексте мы не можем согласиться и с позицией О.В. Пономаревой, которая предлагает ввести в институт отрешения от должности главы муниципального образования такую муниципально-правовую санкцию, как предупреждение, что должно преследовать профилактические цели[198] [199]. С этим предложением перекликается и предложение И.А. Алексеева, считающего целесообразным ввести такую муницпально-правовую санкцию, как общественное порицание (выносится на сходе граждан или по процедуре опроса граж-

дан) , с чем мы так же не можем согласиться ввиду ее излишности, поскольку выразить свое мнение как граждане, так и высшее должностное лицо субъекта РФ могут в СМИ, на разного рода конференциях, собраниях и т.д. Как нам представляется само по себе установление судом обстоятельств, указанных в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г., уже является мощным профилактическим средством, и если глава муниципального образования игнорирует такое фактическое предупреждение суда и не предпринимает мер по устранению нарушений, то отрешение от должности выглядит вполне логичным. Вместе с тем, мы поддерживаем предложение Е.К. Заболотских, суть которого в том, что если глава муниципального образования использует свое право на обжалование акта об отрешении от должности, то действие данного акта приостанавливается до принятия судом решения по иску отрешенного главы муниципального образования[200]. Негативных последствий от такого приостановления не будет, учитывая, что, согласно ч. 3 ст. 74 ФЗ 2003 г., суд должен рассмотреть жалобу не позднее десяти дней со дня ее подачи.

Выделим еще ряд других, не менее актуальных, на наш взгляд, проблем правового регулирования и применения института отрешения от должности главы муниципального образования. Одна из них связана с тем, что институт отрешения от должности главы муниципального образования не предусматривает участия в нем других институтов местного самоуправления и, прежде всего, представительного органа местного самоуправления, перед которым, согласно ч. 5 ст. 36 ФЗ 2003 г., подотчетен и подконтролен глава муниципального образования. На наш взгляд, только в том случае, если представительный орган не принимает адекватных мер, может наступить ответственность главы муниципального образования перед государством в виде отрешения от должности, и при этом нужно так же учесть то обстоятельство, что организационная структура муниципального района предполагает двухуровневое местное самоуправление (муниципальный район и входящие в него городские и сельские поселения).

Исходя из этого предлагается, чтобы глава субъекта РФ, решая вопрос об отрешении от должности, учитывал мнение местного представительного органа, для чего в этот орган высшее должностное лицо субъекта РФ должно направлять соответствующее извещение (по аналогии с институтом удаления в отставку, при котором, напротив, представительный орган местного самоуправления решает вопрос об удалении в отставку главы муниципального образования с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ). Если же речь идет об отрешении от должности главы поселения, то дополнительно должно быть учтено мнение представительного органа поселения.

Далее, согласно ч. 6 ст. 32 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», гражданин России, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с этой должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его депутатом либо на иную выборную должность, которая несовместима с его статусом, либо гражданин РФ, который был отрешен от должности главы муниципального образования, не вправе быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.

Однако, на наш взгляд, это противоречит ч. 3 ст. 32 Конституции России, согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. По мнению Е.А. Лукьяновой, в Конституции России имеет место закрытый перечень ограничений избирательного права[201], и с такой точкой зрения мы солидарны, учитывая, что ограничения указываются предельно конкретно.

Мы полагаем, что отрешение от должности не является актом осуждения, и в этом контексте следует согласиться с Р.М. Дзидзоевым в том, что «отрешение от должности однозначно не является уголовным или административным наказанием»[202]. Поэтому если отрешенного главу муниципального образования вновь изберут, то это будет означать, что акт отрешения, изданный высшим должностным лицом субъекта РФ, был издан ошибочно, но в любом случае данный вопрос должны решать сами избиратели.

Приведем несколько примеров из правоприменительной практики. Г лава Сковородинского района отрешен от должности главы муниципального образования в связи с нарушением законодательства, выразившимся в непринятии мер по внесению изменений в решение о бюджете Сковородинско- го района на 2006 г. и финансированию Муниципальной целевой программы «Противодействие злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в районе на 2006 - 2007 годы» в 2006 г., неисполнении в установленные сроки решения Сковородинского районного суда Амурской области от 10 мая 2007 г. о признании указанного бездействия незаконным Постановлением губернатора Амурской области от 2 августа 2007 г. № 22-к. Распоряжением губернатора Новосибирской области от 7 ноября 2007 г. № 366-р отрешен от должности глава муниципального образования г. Барабин- ска гражданин в связи с непринятием им мер по исполнению решений Бара- бинского районного суда от 21 марта 2007 г., от 21 августа 2007 г. и обращением прокурора Новосибирской области от 29 октября 2007 г. «Об ответственности главы муниципального образования г. Барабинска перед государством». В данном случае отрешение от должности главы муниципального образования состоялось по инициативе прокурора области, в решении суда имеются указания на последствия деятельности главы[203]. О последнем случае следует сказать подробнее.

Глава города Барабинска был отрешен от должности главы муниципального образования губернатором Новосибирской области по инициативе прокурора Новосибирской области. В направленном на имя губернатора области письме прокурор указал, что в результате оценки действий главы Барабин- ска на протяжении длительного времени (2006-2007 гг.) главе муниципального образования было объявлено 16 предостережений, опротестовано 35 противозаконных правовых актов, внесено 13 представлений об устранении нарушений законодательства, в суд направлено четыре заявления о признании недействительными изданных актов. Глава Барабинска судом по постановлению прокурора был привлечен к административной ответственности за самоуправные действия по ст. 18.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ. Судом также оценены действия главы муниципального образования. Решением Барабинского районного суда по заявлению прокурора признаны незаконными постановление главы муниципального образования «Г ород Барабинск», которым глава г. Барабинска возложил обязанности главы городской администрации на себя, а также ряд правовых актов, изданных главой г. Барабинска в качестве главы администрации города Барабинска. В судебном решении в отношении действий главы г. Барабинска, которые заключались в виде неподписания устава муниципального образования «город Барабинск» в редакции от 3 апреля 2007 г. и ненаправлении его в орган государственной регистрации, было указано, что они являются недопустимыми и приводят к нарушению законных прав, свобод и интересов населения города Барабинска Новосибирской области, а также ограничивают осуществление управления государством через органы местного самоуправления. Признанная незаконной деятельность главы г. Барабинска дестабилизирует основы законодательства России на его территории, образует угрозу целостности и правовому пространству России, в значительной степени ущемляет права и свободы человека и гражданина, что и явилось основой для издания губернатором правового акта об отрешении главы муниципального образования от должности.

Как видно, оснований для отрешения от должности главы г. Барабинска было вполне достаточно. Анализ этой и другой муниципальной практики реализации института отрешения от должности главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ показывает, что в отличие от института удаления в отставку главы муниципального образования при решении вопроса отрешения процедурных нарушений случается заметно меньше, что можно объяснить, на наш взгляд тем, что соответствующее правовое обоснование такого решения готовится в аппарате высшего должностного лица субъекта РФ, где квалификация служащих выше.

Как неоднократно указывалось выше, глава муниципального образования может быть избран на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из числа депутатов, входящих в его состав (один из таких вариантов должен быть предусмотрен уставом муниципального образования). Однако, ФЗ 2003 г. не определяет четко последствий отрешения от должности главы МО, избранного из числа депутатов представительного органа, в связи с этим некоторые авторы задают справедливый вопрос: следует ли за его отрешением одновременно и прекращение полномочий депутата?[204] По мнению С.Е. Чаннова, при ответе на этот вопрос следует обратить внимание на то, что ст. 74 ФЗ 2003 г. «прямо предусматривает в качестве санкции лишь лишение статуса главы муниципального образования или главы местной администрации, поэтому, как представляется, лишение указанного лица еще и статуса депутата представительного органа будет неоправданным ее расширением»[205]. С данной позицией следует согласиться. И более того, мы полагаем, что соответствующие два мандата (мандат депутата представительного органа местного самоуправления и мандат главы муниципального образования, которым наделяется избранный таковым депутат) не имеют между собой организационно-правовой зависимости.

Некоторые авторы, касаясь вопроса о судебном подтверждении противоречия изданного главой муниципального образования акта действующему законодательству, уставу муниципального образования, полагают, что в качестве такого суда должен выступать конституционный (уставной) суд субъекта

РФ[206] [207] [208]. Однако при этом нужно иметь в виду, что такие суды созданы и функционируют далеко не во всех субъектах РФ (по данным В.П. Кашепова, С.И. Ла-

л

паева и С.Ю. Суменкова - в 16 субъектах РФ , по данным Н.С. Бондаря и В.

Кряжкова - в 15 субъектах РФ ). Нужно также иметь в виду, что количество судей в таких судах колеблется от трех (Республика Адыгея) до семи судей (Республика Саха (Якутия) и г. Санкт-Петербург). В большинстве же субъектов России они состоят только из пяти судей, и при данном их количестве представляется затруднительным проведение оперативного рассмотрения большого числа жалоб и обращений как от граждан, так и от органов государственной власти и местного самоуправления[209]. Вместе с этим, в соответствии с ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[210], конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления субъекта конституции (уставу) субъекта России, а также для толкования конституции (устава) субъекта. В этой связи, на наш взгляд, решения конституционного (уставного) суда по вопросам, связанным с отрешением от должности главы муниципального образования, должны не только иметь равную силу с судами общей юрисдикции, но и приоритетное значение в тех субъектах РФ, где они созданы.

Изложенное позволяет констатировать, что институт отрешения от должности главы муниципального образования в порядке ст. 74 ФЗ 2003 г. регулируется излишне упрощенно в противовес к предшествующему закону о местном самоуправлении (ФЗ 1995 г.), где такое регулирование было излишне сложным и громоздким. В этом контексте представляется целесообразным реанимировать норму о том, что отрешение от должности мэров городов, которые являются административными центрами субъектов России, может осуществлять только Президент РФ по представлению высшего должного лица субъекта РФ. Отрешение от должности главы муниципального образования следует расценивать как право, а не обязанность главы субъекта РФ, в связи с чем в ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. необходимо ввести формулировку - «вправе издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования...». Исходя из социально-правовой природы публичноправовых отношений и функционального назначения суда и его места в системе властеотношений представляется неправильной точка зрения и предложение о том, чтобы акт об отрешении от должности главы муниципального образования издавал не глава субъекта, а суд. Отрешение должно основываться на существенных негативных последствиях, к которым привело непринятие главой муниципального образования мер по исполнению судебного решения в части исправления допущенных нарушений при издании правовых актов или совершения юридически значимых действий, указанных в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 74 ФЗ 2003 г. При решении вопроса об отрешении главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ должно учитываться мнение представительного органа местного самоуправления.

2.3.

<< | >>
Источник: ГОНЧАРОВ Сергей Викторович. ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2014. 2014

Еще по теме 2.2. Отрешение от должности:

  1. Глава муниципального образования.
  2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
  3. § 2. Конституционно защищаемые ценности
  4. Верховенство Конституции Российской Федерации и проблемы его обеспечения
  5. Ситуационные примеры по теме главы
  6. Выдвижение кандидатов в депутаты
  7. 107. Может ли быть кандидатом в Президенты РФ бывший Президент РФ, досрочно ушедший в отставку?
  8. 142. Возможен ли парламентский контроль за действиями Президента РФ?
  9. Лекция 17. Раннесредневековое право
  10. Положення про вибори до Державної думи (3 червня 1907 р.)
  11. 35.Органы исполнительной власти субъектов РФ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -