<<
>>

§ 1. Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления

Непосредственная (прямая) демократия является одной из форм осуществления местного самоуправления. В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации принятой на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

(Далее смотри: Конституция РФ 1993 г) «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»[1] [2].

«Представительная демократия, это осуществление народом власти через выборных полномочных представителей или через систему народного представительства» . В отличие от непосредственной (прямой) демократии, представительная демократия позволяет населению муниципального образования решать актуальные вопросы местного значения частично или полностью независимо от избираемых органов местного самоуправления, непосредственная (прямая) демократия предоставляет населению муниципального образования необходимые правовое инструменты для осуществления публичной власти.

В своих трудах Л.А. Нудненко подчеркивает, что в местном самоуправлении непосредственная (прямая) демократия понимается как система общественный отношений, которые порождаются вследствие

3

решения вопросов местного значения и контролем за их решением . Очевидно, что свойства непосредственной (прямой) демократии на местном уровне зависят от того, насколько в целом развит и законодательно гарантирован институт местное самоуправление в стране.

Важным является то, в какой степени оформилась система отношений, связанная со становлением местного самоуправления как децентрализованной формы управления в интересах жителей соответствующего муниципального образования.

На это обращали внимание О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, указывая на то, что «развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с

возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства,

4

регулирующего муниципальную деятельность» .

Децентрализация государственной власти является важной составной частью становления и функционирования демократического правового государства. В этом плане местное самоуправление, по мнению В.И. Васильева, выполняет две важные функции. Во-первых, оно позволяет оптимизировать государственное управление, то есть передать полномочия по решению вопросов общественного развития от центра на тот уровень «где их применение дает наибольшие результаты с точки зрения общих интересов населения»[3] [4] [5]. Во-вторых, местное самоуправление предоставляет возможности для реализации политических прав и свобод гражданина. Местное самоуправление наиболее доступно, понятно и близко для населения. И именно участие населения в осуществлении непосредственной (прямой) демократии положительно воздействует на формирование современного гражданского общества, участвующего в решении актуальных вопросов местного значения.

«Принципиальным в понимании непосредственной демократии, реализуемой через институты местного самоуправления, является отражение самостоятельного, инициативного и ответственного участия

граждан в разрешении местных вопросов как основополагающего начала

6

при ее осуществлении» .

Историю институтов непосредственной демократии на местном уровне публичной власти в России принято рассматривать, начиная с 1864 года, когда царским правительством была проведена реформа земского и городского управления. В самом общем смысле под самоуправлением в то время понимали функционирование сообщества при наличии таких дополнительных признаков как выборность его органов, совместное решение ими своих дел, возможность принятия решений в пользу сообщества .

Прежде всего, самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных единиц - уезда, губернии и отдельно города. Логично и демократично было бы приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла крестьянская община. Но в коренных российских губерниях крестьянская община оставалась сословной единицей[6] [7] [8].

С учетом того, что волостной уровень не попал в сферу местного самоуправления, соответствующие институты непосредственной демократии развивались исключительно на уездном, городском и губернском уровнях. Основной формой непосредственной демократии являлись выборы в уездные, губернские земские и городские представительные учреждения, которые носили сословный и, как правило, непрямой, многоступенчатый характер[9]. В то же время высказывается мнение, что крестьянская реформа 1861 года сохранила органы местного самоуправления, которые появились еще в 1837 году для государственных крестьян. В результате чего система распространилась на всё сельское общество, являвшееся на тот момент основной единицей сельского управления. В результате этого сельский сход стал состоять из всех домохозяев, которые принадлежали сельскому обществу[10]. В свою очередь, волостной сход формировался из представителей домохозяев.

Интересна высказанная Н.В. Постовым точка зрения о том, что впервые специальное законодательное закрепление местное самоуправление в России получило в конце XVIII века в ходе проведения реформ, касающихся изменения структуры управления обществом[11] (связанных с принятием Жалованной грамоты городам, Городового положения), к формам проявления местного самоуправления Н.В. Постовой относит выборы в общую городскую Думу, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ[12]. Несмотря на то, что данные институты самоуправления охватывали собой лишь небольшую часть территории России и имели сословно-феодальный характер, их можно рассматривать в качестве первых ростков местного самоуправления.

В то же время «местное самоуправление в общепринятом современном смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части населения России», отмечает В.И. Васильев .

Оценивая земские реформы С.А. Авакьян подчеркивает, что «несмотря на то, что влияние государственной администрации на земское самоуправление было довольно чувствительным, все-таки земские реформы 60-70-х гг. XIX века позволили создать в определенной мере самостоятельную местную власть... Не только имущие сословия, но и простые крестьяне, городские обыватели почувствовали результаты своего участия в осуществлении земского самоуправления как местной публичной власти»[13] [14]. Это участие осуществлялась, в том числе в форме сельских сходов, выборов в представительные учреждения.

По мнению С.С. Зенина, динамика эволюции форм участия населения в решении общественных и государственных вопросах в «дореволюционной России характеризуется сокращением императивных механизмов непосредственного народовластия с одновременным увеличением роли представительного народовластия и совещательных процедур»[15]. Отчасти этот процесс можно считать естественным, поскольку с развитием капиталистических отношений постепенно утрачивали значения патриархальные формы решения вопросов местного значения в рамках давно сложившихся общин. В то же время в условиях достаточно сильной централизации государственного управления в царской России, фактически не получил развития институт прямых выборов местных органов власти, что весьма существенно тормозило развитие форм непосредственной (прямой) демократии на местном уровне.

После Октябрьской революции 1917 года идея местного самоуправления, исходящая из принципа децентрализации местного управления была отвергнута. В условиях диктатуры пролетариата принципу децентрализации был противопоставлен принцип единства системы Советов. О.Е. Кутафин и В.И.

Фадеев подчеркивают, что «Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления»[16].

В данном случае речь действительно может идти о формировании реально централизованного государства, поскольку органы местного самоуправления в ходили систему органов государственной власти.

Как справедливо отмечают А.А. Клишас и В.В. Еремян «В течении семидесятилетнего периода советской республики, de jure и de facto не воспринимавшей не только «буржуазной» модели муниципального самоуправления, преемственность, тем или иным образом восстановленная в конце ХУШ-середины XIX столетия, была отправлена на «свалку истории». Централизм пронизывал все - и государственную, и партийную, и административно-территориальную организацию»16.

В то же время в советский период произошло определённое расширение форм непосредственной (прямой) демократии на местном уровне. Повсеместное распространение получили выборы в Советы рабочих, солдатских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Первоначально они не носили всеобщего, прямого, равного характера,

благодаря тому, что голосование имело открытый характер, достигались цели исключения из Советов представителей «эксплуататорских классов». Наряду с выборами в указанные Советы, активно развивался институт отзыва лиц с выборных должностей. Как указывал В.И. Ленин, «какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных» .

Наряду с механизмами отзыва получили распространение и механизмы наказа депутатам избирателями. Имелись и иные формы непосредственной демократии, такие как отчеты депутатов, сходы, собрания граждан. Однако указанные расширения не имеют значительного количества подтверждений, свидетельствующих о реальном участии населения в решении вопросов местного и тем более общегосударственного значения.

В условиях абсолютного доминирования коммунистической партии, единой с Правительством, у граждан практически не было свободы выбора, а все важнейшие решения, затрагивающие общественное развитие, сначала принимались на партийном уровне, а затем оформлялись через Советы или с использованием форм непосредственной (прямой) демократии.

Демократизация общественной жизни в так называемый период «оттепели», когда страну возглавлял Н.С. Хрущев, в качестве одной из составляющих включала развитие общественной самодеятельности. В этой связи закономерно, что именно в начале 60-х годов прошлого века снова начали ставиться на повестку дня вопросы развития местного самоуправления. [17]

В 1963 году в Иркутске была издана книга В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР» . В данном труде рассматривалась, в том числе конституционная перспектива регламентации вопросов местного самоуправления. Однако в тот период идеи не получили развития, что было обусловлено сворачиванием инициатив такого рода в период «застоя».

Безусловно с большей степени осторожностью следует говорить о формировании местного самоуправления в СССР в указанный период относительного реформирования советской системы управления, поскольку важнейший принцип централизации выраженный в включении органов местного самоуправления в систему органов государственного управления все еще сохраняется. Однако некоторые элементы прямой и и представительной демократии начинают закрепляться на конституционном уровне. Так например, согласно статьи 48 главы 7 Конституции СССР 1977 г. «граждане СССР имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами, в обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения. Это право обеспечивается возможностью избирать и быть избранными в Советы народных депутатов и другие выборные ... органы, принимать участие во всенародных обсуждениях и голосованиях, в народном контроле, в работе государственных органов, общественных организаций и органов общественной самодеятельности, в собраниях трудовых коллективов и по месту жительства»[18].

Ситуация стала меняться в лучшую сторону только после начала «перестройки» на рубеже 80-90 гг. прошлого века. Так 9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и

местного хозяйства в СССР»[19]. Как справедливо отмечает А.А. Сергеев в

этом законе законодателем была впервые определена система механизмов

20

и структура местного самоуправления в современном понимании .

«Как и многие другие документы перестроечной поры, Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства Союза ССР» содержал рудименты прежних времен. Вроде того, что местное самоуправление составляет часть общего «социалистического самоуправления». Но главным в нем были «прорывные» идеи, обозначающие прогрессивные перемены на долгую перспективу»[20].

В статье 5 рассматриваемого закона закрепляются важнейшие положения способствующие развитию муниципальной демократии в России. Так например в указанной статье прописано: «Граждане, проживающие на соответствующей территории, непосредственно решают важнейшие вопросы местного значения, избирают органы местного самоуправления, принимают решения об их роспуске в соответствии с законами союзных и автономных республик».

Анализируя данную норму В.И. Васильев весьма справедливо отмечает, что « в сущности, во всех законах о местном самоуправлении Российской Федерации, в Конституции РФ эта норма в том или ином виде присутствует. К сожалению, на практике она реализуется слабо. Референдумы проводятся очень редко и касаются главным образом вопросов территориального устройства местного самоуправления и «самообложения» населения. В решении других важных дел граждане по- прежнему играют совещательную роль или вообще никакой роли не играют. Самоуправление замещается управлением через соответствующие органы муниципальной или даже государственной власти. Видимо, для того, чтобы формы прямой демократии стали действенными, надо не просто определять возможность их применения, но и расширять перечень дел, при решении которых они должны обязательно использоваться»[21] [22] [23].

Действительно, закон, с некоторыми изменениями и дополнениями, внесенными Законом СССР от 23 октября 1990 № 1744-1 «О внесении изменений в Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» действовал до 1995 года, когда он фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» .

Однако реализация заложенных в законе принципов не была вполне последовательной, что объяснимо в условиях, когда в целом сохранялась прежняя система централизованного партийно-государственного управления. Многие демократические положения закона носили весьма общий характер и требовали конкретизации в законах союзных республик, что в условиях распадающегося союзного государства не было осуществлено с необходимой последовательностью.

Принятый в 06 июля 1991 года Закон РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» , введенный в действие Постановлением Верховного Совета РСФСР от 06 июля 1991 № 1551-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» и вступивший в силу 22 декабря 1993 год, за исключением отдельных положений внес целый ряд прогрессивных начал в развитие и

регулирование местного самоуправления в современной России, включая и вопросы непосредственной демократии. Однако в научной литературе присутствует мнение о непоследовательности многих его положений, что

2425

дало основание отнести его к законодательству переходного периода .

В принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации содержится «ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ», в которой закреплены основные гарантии на решение населением вопросов местного значения самостоятельно. В Конституции Российской Федерации заложены правовые основы для создания полноценной системы местного самоуправления в Российской Федерации как полноправного института гражданского общества.

В теоретических исследованиях конституционной реформы местного самоуправления отмечается ее дуализм. «При создании конституционных норм, очерчивающих правовой статус местного самоуправления, столкнулись методологии, основанные на общественной теории местного самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления. В итоге конституционная модель местного самоуправления обрела качества правового дуализма -

самостоятельного уровня публичной власти и формы самоорганизации

26

граждан на местном уровне» , отмечает научный коллектив во главе с А.В. Иванченко.

Власть местного самоуправления по своей природе является общинно-государственной, что проявляется в признании государством актом местного самоуправления, самостоятельности местного [24] [25] [26]

самоуправления при решении общинных дел и запрете вмешательства в их решение со стороны государства, выполнение при определенных условий отдельных государственных полномочий, подчеркивает Е.И. Колюшин[27]. Е.И. Колюшин определяет природу местного самоуправления как двуединая, сочетающая в себе черты общественной и государственной власти. Положительный потенциал дуалистической природы местного самоуправления в российских реалиях видит Н.С. Бондарь, отмечая, что сильное местное самоуправление может создать хорошо сочетающуюся систему власти и свобод[28] [29].

О необходимости применения конкретно-исторического подхода для раскрытия потенциала дуалистической концепции местного самоуправления говорит А.Н. Дементьев, указывающий, что «искомое соотношение государственных (публично-властных) и общественных элементов в местном самоуправлении определяется в зависимости от конкретных исторических условий. При этом общий вектор развития местного самоуправления должен быть направлен в сторону всевозрастающей автономии его институтов по отношению к структурам государственной власти, при одновременном реальном возрастании роли населения в его деятельности» . Несомненно, что эффективные институты непосредственной (прямой) демократии, доступные для населения при решении вопросов местного значения, создают важнейшие предпосылки для реализации автономии местного самоуправления.

С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» (глава IV «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления») получила законодательное закрепление сама система форм непосредственной демократии на муниципальном уровне, включавшая местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Признавались и иные формы непосредственного осуществления местного самоуправления. Как будет показано в статье 3 настоящей главы, в соответствии с рассматриваемым федеральным законом существенная роль в законодательном регулировании форм непосредственной демократии принадлежала законодательным органам субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был расширен перечень форм непосредственной (прямой) демократии, доступный при реализации прав граждан на муниципальном уровне, одновременно усилив роль муниципальных образований в регулировании данных вопросов. В названном федеральном законе регламентации соответствующих вопросов посвящена глава «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления».

Само название главы полностью соответствует ее содержанию, в нем подчеркиваются формы, доступные населению для решения вопросов местного значения, которые как влекут, так и не влекут юридические результаты - подчеркивает В.И. Васильев . Как отмечается в научной литературе, одной из принципиальных особенностей реформы местного [30] [31] самоуправления, инициированной рассматриваемым федеральным законом, является то, что она реализует важные шаги в направлении демократизации деятельности институтов местного самоуправления, усиления форм «прямой» демократии на местах, (широкого и непосредственного участия граждан в решении вопросов развития

32

территорий) . В то же время, практика правоприменения показывает, что реализация многих форм непосредственной демократии на местном уровне наталкивается на серьезные препятствия как правового, так и организационного и социально-психологического порядка, часто выражающиеся в безразличии граждан к вопросам местного значения.

Представляется целесообразным комплексно исследовать институты непосредственной (прямой) демократии на муниципальном уровне. Для раскрытия сущностных черт института непосредственной демократии на муниципальном уровне, следует определиться с содержанием понятия «непосредственная демократия». Этимологически оно означает демократию без посредников. То есть участие населения в осуществлении власти не опосредуется специально избираемыми представителями, какими-либо органами или должностными лицами. Таким образом, непосредственная демократия предполагает максимальную приближенность населения к осуществлению власти. Содержание понятий «непосредственная демократия» и «прямая демократия» следует рассматривать как синонимичные. Они отражают одни и те же явления в сфере конституционного права.

В советской юридической литературе, как полагает В.В. Комарова, определения непосредственной демократии так или иначе сводились к прямому участию народных масс в решении дел государства и общества[32] [33]. В Советском Союзе, при отсутствии многопартийной конкурентной среды

основное назначение институтов народовластия состояло в мобилизации народных масс на решение задач, сформулированных коммунистической партией или на привлечение граждан к реализации решений, принятых на государственном уровне, к контролю за их исполнением. В этих условиях научные определения в целом верно фиксировали закрепленное доктриной советской государственности практику участия граждан в осуществлении власти, привлечения населения к решению вопросов публичного значения. Однако в рамках данной доктрины не предполагалось последовательной реализации идеи народного суверенитета. Впрочем, отдельными исследователями и в советский период высказывалась идея о том, что непосредственной (прямой) демократией является прямое волеизъявление населения, являющееся носителем суверенитета, проявляющегося во многих сферах[34].

Идеи народного суверенитета получили последовательное развитие в Конституции Российской Федерации, в которой было установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Очевидно, что в рамках данной конституционной формулы объективно смещается акцент в понимании непосредственной демократии. Она не только обеспечивает участие населения в осуществлении публичной власти, а прежде всего, создает предпосылки для формирования самой публичной власти, обеспечивает ее легитимность, поскольку именно народ является единственным ее источником. Без институтов непосредственной демократии невозможно создание механизма публичной власти, основанного на признании принципа суверенитета народа.

«В основе понятия «непосредственная демократия» лежат идеи прямого правления народа, его руководства собственной жизнью, самоуправления и самоорганизации в общественных и государственных делах. Непосредственная демократия - это совокупность конституционно-

правовых институтов, посредством которых народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления» - указывает С.А. Авакьян.

Определённая близость самих идей непосредственной демократии и самоуправления очевидна. Непосредственная демократия, как отмечалось выше, предполагает самостоятельность населения (народа) в решении вопросов публичного значения, составляющих предмет демократии. А логически доведенная до определенного уровня и юридически оформленная самостоятельность населения (народа) в решении вопросов публичного значения и представляет собой самоуправление. При этом Т.М. Бялкина указывает на то, что на уровне местного самоуправления «происходит совмещение объекта и субъекта управления»[35] [36] [37] [38].

Удельный вес вопросов, решаемых на муниципальном уровне должны быть выше, чем такие же решения вопросов на государственном уровне , считает В.И. Васильев. С этим трудно не согласиться, ведь вопросы местного значения должны решаться населением самостоятельно и оперативно, что возможно благодаря правовым механизмам, доступным населению при осуществлении местного самоуправления. «В местном самоуправлении органически сочетаются формы непосредственной и представительной демократии, что является одним из принципов местного самоуправления» . Однако в этой связи следует оговориться, что указанные идеи органического сочетания непосредственной и представительной демократии (даже с учетом их закрепления в качестве конституционных принципов) не реализуются автоматически. Для их

реализации необходимо создание эффективных организационно-правовых механизмов. Только в этих условиях способна раскрыться сущность непосредственной демократии на местном уровне.

Место посредников в осуществлении публичной власти в лице депутатов, должностных лиц, органов публичной власти занимают установленные законом процедуры, позволяющие населению (народу) самостоятельно формировать и выражать волю по решению публично значимых вопросов. Непосредственная демократия может проявляться в различных формах, каждой из которых соответствует определенные процедуры. Одни из них могут быть более простыми и прозрачными (если речь идет, например, о проведении собрания, схода), требующими минимального количества ресурсов. Другие (такие как выборы, референдумы) для их практической реализации требуют существенных усилий органов публичной власти по их организации, материальнотехническому обеспечению.

Независимо от степени вовлеченности органов власти в процесс реализации права населения на участие в тех или иных формах непосредственной демократии, ее существенная особенность состоит в том, что при любых обстоятельствах роль органов власти в решении соответствующих вопросов является вторичной, они призваны лишь обеспечивать правильность народного волеизъявления, не подменяя его своими действиями, создавать для этого правовые и организационные условия. Тем самым реализуется главный принцип непосредственной демократии - принцип самоорганизации: население (народ) выступает не только объектом власти, но и ее субъектом.

Свойства непосредственной демократии проявляются в различных ее формах, установленных законом. Принято считать, что непосредственная демократия имеет как императивные, так консультативные формы. Обязательность исполнения воли населения лежит в основе данной

классификации. «В одних случаях это выражение воли народа может

30

иметь обязательный (императивный) и окончательный характер, т.е. принятые им решения не требуют утверждения кем-либо. ... В других случаях воля народа носит так называемый консультативный характер. Консультативность в данном случае предполагает, что официальное окончательное решение принимает компетентный орган государства или орган местного самоуправления» - подчеркивает С.А. Авакьян, относя к императивным формам прямой демократии также императивный референдум, выборы депутатов и должностных лиц, отзыв народом (избирателями) своих представителей.

Очевидно, что перечень данных форм может меняться сообразно развитию общества и права. В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к императивным формам, помимо выборов, референдумов и отзывов также относят и сходы, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Императивные формы прямой демократии регулируют процесс волеизъявления граждан, результаты которого, в случае если приняты в пределах компетенции, обязательны для исполнения. Остальные формы непосредственной демократии не связывают деятельность органов публичной власти в такой степени, как императивные формы непосредственной демократии.

Их назначение главным образом заключается в том, чтобы выявлять мнение основной части населения для его учета при принятии решений органами государственной власти и органами местного самоуправления. Такие формы прямой демократии, как правило, характеризуют в качестве консультативных. К ним, в частности, относятся: консультативный референдум, народная правотворческая инициатива, публичные слушания, [39]

обсуждения нормативных правовых актов, наказы избирателей, отчеты депутатов и избранных должностных лиц и некоторые другие.

С учетом отсутствия обязательности исполнения принятых решений возникает естественный вопрос обоснованности характеристики консультативных форм непосредственной демократии в качестве составной части общего конституционного механизма народовластия. Возможно, данные формы имеют преимущественно общественное значение и вовсе прямо не связаны с осуществлением публичной власти.

Отмечая неоднородность форм прямого волеизъявления местного населения, А.А. Уваров делает вывод, что «одни из этих форм, такие как местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, можно считать формами непосредственной демократии, другие - публичные слушания, собрания, конференции, опросы граждан и т.п. следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые по своей природе тяготеют к формам публичной власти, то вторые к формам гражданского общества. Исходя из этого следует расценивать и степень интеграции гражданского общества и местного самоуправления через формы прямого волеизъявления местного населения. В первом случае возможности такой интеграции строго ограничены, а порядок их осуществления почти полностью регламентирован законодательством. Во втором случае эти возможности

40

основаны на таком принципе, как «разрешено все, что не запрещено» .

Действительно, влияние различных форм народовластия на осуществление публичной власти различно. Это касается как императивных, так и консультативных форм народовластия. Так, Конституция Российской Федерации характеризует выборы и референдум в качестве высшей формы народовластия, что выделяет их среди других [40]

императивных форм народовластия. Несомненно, что институт отзыва имеет меньшее распространение и влияние на осуществление власти.

Указанные консультативные формы непосредственной демократии имеют особое функциональное назначение. Они представляют собой правовые формы обеспечения информационного взаимодействия

публичной власти и населения. Однако они не относятся исключительно к сфере гражданского общества, поскольку процедуры консультативных форм непосредственной демократии регламентируются

законодательством, а результаты волеизъявления граждан рассматриваются соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления. А такая форма непосредственной демократии как опросы граждан инициируется не гражданами, а органами публичной власти. Кроме того законодатель определил случаи, в которых органы местного самоуправления обязательного проводят публичные слушания. Тем самым создаются предпосылки для большей открытости в деятельности органов местного самоуправления, обязательности учета мнения населения при принятии решений соответствующими органами. По своей природе, консультативные формы прямой демократии представляют прежде всего механизм взаимодействия органов публичной власти и гражданского общества.

В.В. Комарова предлагает особую классификацию форм прямой демократии. В качестве ее основания предлагается рассматривать функции (императивная, консультативная, регулятивная), соответственно которой существует закрепленный механизм реализации, учета волеизъявления . Под регулятивной функцией понимается «участие народа в системе социального управления, сконструированного на принципах

42

представительного управления и народного суверенитета» . [41] [42]

Так многие проявления территориального общественного самоуправления, в частности, ведение хозяйственной деятельности органами территориального общественного самоуправления, не укладываются в рамки консультативной деятельности. Неимперативные формы непосредственной демократии по своей природе опосредуют участие населения в осуществлении публичной власти на муниципальном уровне, а также его взаимодействие с органами местного самоуправления.

Для раскрытия сущностных свойств непосредственной демократии на муниципальном уровне принципиален вопрос о ее субъектах. Отметим, что по данному вопросу в юридической литературе встречаются разные точки зрения. Так, по мнению В.В. Комаровой, под субъектами непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив) который путем непосредственного властного изъявления осуществляет государственную или иную публичную власть[43] [44]. При этом данный автор использует также категории «субъект процесса осуществления форм народовластия», им утверждается, что в узком смысле субъектами процесса осуществления форм народовластия является круг субъектов, который в соответствии с законодательством имеет право, используя ту или иную форму народовластия, участвовать в процессе народовластия. Субъектами народовластия в узком смысле являются многонациональный народ Российской Федерации, многонациональное население субъектов РФ, местное сообщество; группа граждан. В то же время В.В. Комарова полагает, что в широком смысле субъектами народовластия можно назвать и субъекты, на которые законодательством возложены обязанности по назначению, подготовке и проведению форм народовластия, гарантированию субъективного права на участие в

44

управлении: органы государственной власти и местного самоуправления .

Характеризуя субъекты непосредственной демократии на местном уровне, Л.А. Нудненко указывает на разделение субъектов на индивидуальные и коллективные, в частности, относя к последним избирательный корпус местного сообщества; собрания граждан по месту жительства; инициативные группы граждан в связи с подачей петиции, возбуждением вопроса об отзыве45.

По нашему убеждению, исходя из закрепленной в Конституции РФ концепции народовластия, субъектом непосредственной демократии выступает многонациональный народ РФ или его часть, связанная с определенной территорией РФ - население субъекта РФ, население муниципального образования (его части). Множественность субъектов непосредственной демократии определяется исключительно территориальным устройством государства и вытекающим из этого разделением публичной власти на уровни ее осуществления: федеральный, региональный и местный.

Что касается групп граждан, объединяющихся для участия тех или иных демократических процедурах, отдельных индивидов, участвующих в таких процедурах, они являются субъектами конкретных правоотношений по поводу осуществления непосредственной демократии. Они участвуют в формировании воли посредством использования определенных форм непосредственной демократии, однако ни при каких условиях не могут подменять собой народ (население) в целом, объединенное в рамках определенной территории в качестве субъекта непосредственной демократии, источника и носителя публичной власти. Так инициативная группа по проведению референдума определяет возможную проблематику референдума, а будучи зарегистрированной, предпринимает необходимые действия для того, чтобы референдум был назначен. Однако действует эта группа граждан от своего имени, а не от

лица всего населения соответствующей территории. Именно поэтому она не является субъектом референдума как формы народовластия. Рассматриваемая инициативная группа является субъектом определенных юридически значимых действий, связанных с референдумом, субъектом возникающих в связи с этим конкретных правоотношений. Только в случае проведения референдума можно утверждать, что население определенной территории проявило свою субъектность в реализации данной формы непосредственной демократии.

Равным образом органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве субъектов непосредственной демократии, поскольку они не могут подменять содержание волеизъявления самого народа (населения). Противоположная трактовка их роли в процессах непосредственной демократии потенциально сводит ее к участию населения в решении органами государственной власти и органами местного самоуправления вопросов публичного значения. Между тем, как указывалось выше, участие органов публичной власти в осуществлении форм непосредственной демократии носит обеспечительный характер, является их конституционной обязанностью, призванной гарантировать законность и свободу волеизъявления граждан, использующих конкретные формы народовластия.

В связи с указанными обстоятельствами органы государственной власти и органы местного самоуправления следует рассматривать как субъекты правоотношений, возникающих при осуществлении непосредственной демократии. Особенность их правового положения заключается в невозможности определять содержание волеизъявления граждан при использовании форм непосредственной демократии.

Исходя из вышеизложенных посылок, можно сделать вывод, что единственным субъектом непосредственной демократии на

муниципальном уровне является население муниципальных образований.

36

Этот вывод полностью согласуется с конституционной концепцией местного самоуправления. Население муниципальных образований в силу Конституции Российской Федерации и федерального законодательства является субъектом местного самоуправления. При этом согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

<< | >>
Источник: ГАРЬКАВЧЕНКО Олег Юрьевич. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 1. Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления:

  1. Библиографическое описание как форма выражения электорально-правовой культуры и практики
  2. Органы государственной власти и местное самоуправление
  3. Местное самоуправление в Российской Федерации.
  4. 3. ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО И САМОУПРАВЛЕНИЕ
  5. § 1.1. Конституция Российской Федерации и современное российское законодательство об организации местного самоуправления
  6. § 1.2. Местное самоуправление как категория российской политической системы
  7. § 1.3. Политико-правовые аспекты взаимодействия местного самоуправления с элементами политической системы России
  8. § 2.3. Совершенствование правового регулирования местного самоуправления в условиях реформирования политической системы России
  9. § 2.2. Правовые основы взаимодействия гражданского общества и органов местного самоуправления
  10. 2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  11. 3.5 Законодательное обеспечение института органов местного самоуправления
  12. § 1. Проблемы обеспечения доступа человека и гражданина к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления
  13. § 2. Конституционные проблемы парламентарной демократии и формы государственного устройства в отечественной политико-правовой мысли второй половины XIX - начала ХХ века[306]
  14. § 2.1. Парламентская ассоциация как форма ассоциативного сотрудничества законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -