<<
>>

Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий

В соответствии с ч. 1 ст. 34 действующего ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[1] глава муниципального образования является элементом структуры органов местного самоуправления, через которые (наряду с другими формами), согласно ч.

2 ст. 3 Конституции Российской Федерации население страны реализует свою власть. Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно, и основания для досрочного прекращения полномочий определены в федеральном законодательстве (ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.). Комплекс правовых норм, регулирующих основания и последствия досрочного завершения полномочий главы муниципального образования, дает основание выделить их в самостоятельный муниципально-правовой институт, который является элементом правового статуса главы муниципального образования.

Однако, прежде чем вести речь о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования, следует в данном контексте уточнить ряд ключевых позиций, касающихся его места в системе властеотношений на местном уровне, его правового статуса, и на этой основе выявить политикоправовую сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, учитывая, что в рассматриваемом институте важнейшее значение имеют основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, связанные с юридической ответственностью данного выборного должностного лица местного самоуправления, которая, как справедливо отмечает А.В. Акопян, имеет политико-правовую природу[2] (ниже этот аспект мы рассмотрим несколько подробнее).

В этой связи необходимо заметить, что наличие главы муниципального образования в системе должностных лиц местного самоуправления является обязательным, что однозначно следует из ч. 2 ст. 34 ФЗ 2003. В соответствии с ч. 1 ст. 36 ФЗ 2003 г. глава муниципального образования является его высшим должностным лицом и согласно устава наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В литературе отмечено, что ключевая роль главы муниципального образования, «руководящего деятельностью по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования», обусловливает острую актуальность правовых аспектов статуса этой должности[3] [4]. Соответствующая проблематика, как справедливо отмечает И.И. Макаров, является темой активной дискуссии . По мнению В.И. Васильева, в ФЗ 2003 г. статус выборного должностного лица местного самоуправления отрегулирован «чересчур кратко и с явными пробелами»[5]. Отмечаются также слабость механизма ответственности и недостаточность гарантий деятельности выборных должностных лиц местного самоуправления[6]. Ряд авторов предлагали назначать, а не выбирать мэров городов[7] [8], согласно другого предложения мэры российских городов должны

п

выбираться специальными избирательными комиссиями . Прозвучало даже сомнение в целесообразности вообще существования должности главы муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования[9]. Однако такая крайняя точка зрения не находит поддержки, в том числе и нашей.

Г лава муниципального образования как его высшее должностное лицо занимает более важное место, нежели другие должностные лица муниципального образования и, соответственно, должен в наибольшей степени отражать интересы местного населения, что не предполагает непосредственного служебного или дисциплинарного подчинения ему остальных должностных лиц местной власти.

Если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, то все другие ее должностные лица находятся у него в служебном подчинении. В случае если глава муниципального образования руководит представительным органом муниципального образования, тогда в его непосредственном подчинении оказываются сотрудники аппарата данного органа, а должностные лица местной администрации находятся в служебном подчинении главе местной администрации.

Главенствующее положение главы муниципального образования означает, что он несет наибольшую ответственность за состояние дел на территории муниципального образования, в связи с этим имеет основания влиять на другие муниципальные структуры способами, предусмотренными в законодательстве. Глава муниципального образования призван консолидировать усилия разных слоев гражданского общества на данной территории (отделений политических партий, религиозных и общественных организаций и объединений и т.д.) в интересах создания должного общественного настроя и заботы о благополучии населения[10]. В тех же целях глава муниципального образования в рамках законодательства объединяет, координирует, оказывает содействие функционированию подразделений государственных органов, других хозяйствующих субъектов на территории муниципального образования. В целом же, проблема правового статуса главы муниципального образования достаточно сложна и многогранна, поэтому мы сосредоточим внимание на аспектах, имеющих отношение к теме нашего исследования.

Определяя место главы муниципального образования в системе местного самоуправления, законодатель, как представляется, допускает ряд смысловых неточностей. Так, из буквального грамматического толкования ч. 1 ст. 34 ФЗ 2003 г. следует, что глава муниципального образования является «органом» местного самоуправления. Но, в соответствии с ч. 1 ст. 36 ФЗ 2003 г., глава является должностным лицом. Получается, что глава муниципального образования одновременно и «орган», и «должностное лицо», хотя это не одно и то же. Так, П.В. Гулидов считает, что глава местного самоуправления не может считаться органом местного самоуправления, так как являет собой физическое лицо, то есть конкретного гражданина, наделенного отдельными управленческими полномочиями, и относить его к организации (пусть даже без права юридического лица) невозможно, в связи с чем его необходимо рассматривать только в качестве выборного должностного лица местного самоуправления[11].

Данная проблема неоднократно затрагивалась в литературе многими авторами[12] [13], и мы отметим лишь некоторые ее аспекты.

В этом смысле представляет интерес определение Конституционного

Суда Российской Федерации от 26 сентября 1999 г. Так, заявитель (Государственная дума Ярославской области) считал, ссылаясь на ст. 130 Конституции России, что решения по вопросам местного значения могут принимать либо население непосредственно, либо органы МСУ. По его мнению, должностные лица местной власти не являются органами местного самоуправления и, соответственно, не могут наделяться полномочиями по решению вопросов местного значения. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что ст. 130 Конституции России не содержит ни понятия органа местного самоуправления, ни их перечня, конкретизация данного понятия - прерогатива законодателя. Однако в ФЗ 2003 г., как мы отметили, нет четкости в данном вопросе: глава муниципального образования может выступать в качестве «органа», но таковым не является[14]. Вместе с тем, как нам представляется, на вопрос о том, выполняет ли глава муниципального образования управленческие функции, то есть функции органа управления, органа власти, следует ответить утвердительно.

И действительно, у главы МО имеются собственные полномочия по решению вопросов местного значения (ч. 1, 4 ст. 36 ФЗ 2003 г.), его признаки как должностного лица, как мы отмечали, сходны с признаками органа власти, среди которых важнейшим является представительство интересов населения муниципального образования[15] [16]. Различия связываются, прежде всего, с физиологической спецификой: глава муниципального образования - это один человек, а орган - это совокупность людей, коллектив, у которых есть свой руководитель, который, однако, выступает не от своего имени, а от имени органа управления. В этой связи О.И. Баженова определяет главу муници-

пального образования как «единоличный орган» .

Очевидно, что с социально-технологической точки зрения есть основания полагать главу муниципального образования разновидностью органа управления (власти).

В науке отмечается двойственная природа главы местного самоуправления, который, с одной стороны, вправе исполнять функции главы администрации, являясь в данном случае исполнительно-распорядительным органом, и, с другой стороны, в силу избранности местным населением, неизбежно обретает представительские начала и может наделяться полномочиями представительного плана - прежде всего, нормотворчества, контроля, что, однако, не трансформирует его в представительный орган власти. Здесь имеется в виду, что глава муниципального образования согласно положениям ч. 2 и 3 ст. 36 ФЗ 2003 г. в обязательном порядке должен совмещать свою должность либо с должностью главы местной администрации, либо с должностью председателя представительного органа местного самоуправления, либо, в особых случаях, а именно - в сельских поселениях, он может быть единым в трех лицах - главой муниципального образования, главой местной администрации и председателем представительного органа.

При таком подходе сроки полномочий главы муниципального образования определяются не только его статутным положением главы, когда он возглавляет местную администрацию (в случае избрания на муниципальных выборах согласно п. 2 ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г.), но и в зависимости от срока полномочий представительного органа, в случае если он является председателем этого органа (п. 3 ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г.); при этом, как видно, сроки полномочий главы (соответственно, и досрочное прекращение полномочий в определенных законом случаях) являются неотъемлемой частью его правового статуса.

Для того, чтобы избежать некоторой противоречивости, связанной с неоднозначной трактовкой понятий «орган», «должностное лицо», которые еще не находят достаточно убедительного разрешения в правовой литературе и правотворческой практике, представляется целесообразным ч. 1 ст. 34 ФЗ 2003 г. сформулировать следующим образом: «Глава муниципального образования, представительный орган муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, составляют структуру местной (муниципальной) власти».

Такая формулировка позволяет однозначно расценивать главу муниципального образования как элемент структуры местной (муниципальной) власти.

Соответственно, возникает необходимость четкого регулирования как периода общей легислатуры главы муниципального образования, так и оснований прекращения его полномочий, в том числе досрочного, поскольку в настоящее время, как будет показано ниже, соответствующие правовые нормы нуждаются в совершенствовании. В литературе отмечается, что спецификой статуса главы муниципального образования, также как представительного органа местного самоуправления и местной администрации, в системе местных органов является то, что они сосредоточили у себя значительную часть властных полномочий, совершаемых от имени как всего муниципального образования, так и от имени других органов местного самоуправления[17]. Вполне естественно, что такой объем властных полномочий определяет и особые условия, и характер возложения ответственности на них.

Следует согласиться с С.Е. Чанновым в том, что особая значимость главы муниципального образования в системе местного самоуправления обусловила необходимость закрепления в законодательстве перечня случаев досрочного прекращения его полномочий, что является одной из характеристик его правового статуса[18]. Данная мысль подтверждается тем, что из всех выборных лиц в системе муниципальной власти законодатель специально определяет основания досрочного прекращения полномочий только применительно к главе муниципального образования.

В данном контексте представляет интерес научная позиция, в соответствии с которой правовое положение Президента России как должностного лица и государственного лидера в немалой степени обуславливается конституционным сроком его нахождения в должности, юридически предопределенным. Глава государства не просто избирается на должность, он избирается на фиксированный срок, продолжительность которого становится составляющей его статусной характеристики[19]. И далее подчеркивается следующий важный момент: «Со сроком президентских полномочий связан алгоритм функционирования всего государственного аппарата. Функции и полномочия Президента неизменно осуществляются во времени, что дает возможность выявить преемство президентской власти. Президентские планы и программы всегда рассчитываются на определенный промежуток времени, ограничиваемый, как правило, сроком президентской легислатуры»[20] [21]. Этот срок в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции России может быть прерван в случаях отставки главы государства, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия или отрешения от должности.

Из этих оснований очевидный политико-правовой характер носит отрешение от должности, что, по мнению Н.С. Зыковой, следует рассматривать в рамках конституционной ответственности . Р.М. Дзидзоевым отмечается, что институт импичмента Президента Российской Федерации является несовершенным, требующим законодательной корректировки[22]. А.А. Сергеев ставит вопрос об отзыве главы государства, который, однако, в рамках действующей Конституции России является невозможным[23]. Имеются и другие суждения, которые мы не рассматриваем.

Применительно к главе муниципального образования по аналогии необходимо отметить, что это должностное лицо избирается для реализации своих полномочий в течение определенного срока, который не может быть менее двух лет и более пяти лет. Сама процедура избрания главы муниципального образования (выдвижение кандидатов, предвыборная агитация, голосование и т.д.) представляет собой политический процесс на местном уровне, и, соответственно, своими полномочиями глава наделяется в результате волеизъявления избирателей на муниципальных выборах либо депутатов представительного органа местного самоуправления (ч. 2 ст. 36 ФЗ 2003 г.).

Следовательно, и досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования также должно основываться, прежде всего, на волеизъявлении избирателей - либо непосредственном, если глава МО избирается на муниципальных выборах (отзыв избирателями), либо опосредованном, в случае избрания главы представительным органом МСУ из числа депутатов, входящих в состав этого органа (удаление в отставку согласно п. 2.1 ч. 6 ст. 36, ст. 74.1 ФЗ 2003 г.).

Далее, нужно учитывать, что, в отличие от главы государства, глава муниципального образования представляет публичную власть на третьем, самом нижнем публично-территориальном уровне (после федерального уровня и уровня субъекта Федерации), соответственно, глава муниципального образования не может быть не включенным в систему властеотношений на уровне субъекта Российской Федерации, где он взаимодействует с главой субъекта, и в этом смысле следует согласиться с В.В. Яковлевым в том, что содержание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеет политическое наполнение[24]. Поэтому, хотя в отношениях «глава субъекта Федерации - глава муниципального образования» нет непосредственного административного соподчинения по типу «начальник- подчиненный», существует, тем не менее, фактическая иерархия власти. Нужно также иметь в виду, что акты главы субъекта Российской Федерации, изданные надлежащим образом, являются обязательными для главы муници- пального образования. Вероятно, данные обстоятельства дали основание законодателю наделять высшее должностное лицо субъекта Федерации полномочием отрешать от должности главу муниципального образования по процедуре, установленной в ст. 74 ФЗ 2003 г.

Исходя из этого, законодательными основаниями для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, имеющими политико-правовой характер, являются: 1) отзыв избирателями; 2) удаление в отставку; 3) отрешение от должности.

К. Амирбеков муниципально-правовые санкции в виде отзыва и отрешения от должности (удаление в отставку появилось недавно) относит к «политико-юридической ответственности»[25], равно как и В.В. Таболин[26], с чем мы солидарны. По мнению С.А. Авакьяна, конституционная ответственность обладает ярко выраженным политическим характером[27]. С учетом ранее приведенных доводов мы по аналогии можем отнести это и к муниципальноправовой ответственности. Данное обстоятельство позволяет выделить и далее характеризовать политико-правовую сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Следует отметить, что во всех трех случаях (отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности) речь идет об основаниях досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, связанных непосредственно с его профессиональной деятельностью, а точнее, с недопустимо низкой ее эффективностью. Механизм реализации этих оснований в своей основе отражен в ст. 24, 74 и 74.1 ФЗ 2003 г., отдельные элементы этого механизма могут также содержаться в актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах, которые во второй главе настоящей работы будут рассмотрены подробно.

Указанные политико-правовые основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования необходимо расценивать как санкции муниципально-правовой ответственности[28] [29] [30], которые применяются к нему как представителю публичной власти и которые в совокупности представляют собой меру муниципально-правовой ответственности в виде досрочного прекращения его полномочий. Так, О.Е. Кутафин вопрос о форме реализации публично-правовой ответственности рассматривал именно в кон-

Л

тексте формы реализации ее санкций . Аналогичных взглядов придерживаются и ряд других ученых, в частности, Е.М. Ковешников, утверждающий, что одним из способов применения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в результате утраты доверия является вероятность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления . В данном случае отзыв является муниципальноправовой санкцией, под которой, по мнению Д.М. Иванова, в самом общем виде следует считать закрепленные в муниципально-правовых нормах меры публичного принуждения, которые влекут неблагоприятные для правонарушителя последствия и применяются в особом процессуальном порядке[31]. Мы не имеем целью подробно останавливаться на дефиниции муниципальноправовой санкции, соглашаясь, в принципе, с приведенным вариантом.

Вместе с тем, нужно подчеркнуть, что применение мер муниципальноправовой ответственности (муниципально-правовых санкций) в обязательном порядке служит причиной для досрочного завершения полномочий выборного должностного лица (органа местного самоуправления), в отношении которого применяется муниципально-правовая санкция[32], что, собственно, является спецификой муниципально-правовой ответственности.

При этом мы имеем в виду негативную муниципально-правовую ответственность. Данная оговорка обусловлена тем, что в последние годы в правовой литературе активизировалось обсуждение тематики, связанной с разновидностями муниципально-правовой ответственности[33] [34], что вполне объяснимо, учитывая, что «в теории права и науке муниципального права, несмотря на наличие большого количества научных работ, данный вид ответственности не является общепризнанным, а среди тех, кто признает муниципально-правовую ответственность, также нет единства взглядов» . В частности, дискутируется вопрос о разделении муниципально-правовой ответственности на негативную (ответственность в общепринятом понимании, то есть ретроспективную), и позитивную ответственность, «понимаемую преимущественно как обязанность ... по инициативному, добросовестному и ответственному решению вопросов местного значения»[35]. На наш взгляд, в институте т.н. позитивной ответственности нецелесообразно использовать терминологию, присущую юридической ответственности в общепринятом ее понимании, поскольку здесь речь идет не столько о правовой материи, сколько о философско-моральных категориях.

Нужно учесть и слишком большой разброс мнений о позитивной юридической ответственности, в том числе применительно к муниципально-правовым отношениям. По мнению А.А. Дабалаева, отзыв выборных лиц местного самоуправления является мерой позитивной конституционной ответственности, а роспуск представительного органа, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации - мерами негативной конституционной ответственности»[36]. И.А. Алексеевым в качестве положительных санкций муниципально-правовой ответственности предлагается применять всевозможные поощрения для депутатов местных представительных органов, выборных должностных лиц, членов выборных органов местного самоуправления, служащих муниципалитетов[37] [38] [39]. По мнению Б.З. Кушховой, позитивная ответственность власти является важнейшим стимулом надлежащего осуществ-

ления управленческих функций . А.А. Кондрашев отождествляет «политиче-

4

скую ответственность» и «позитивную конституционную ответственность» . Это весьма спорные суждения, показывающие, что институт позитивной ответственности вообще и главы муниципального образования в частности пока не может использоваться в законотворческой деятельности.

Соответственно, мы придерживаемся традиционного подхода, согласно которого основанием для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления являются действия (бездействия) органов и должностных лиц, нарушающие действующие правовые нормы. Применительно к главе муниципального образования основная идея, определяющая сущность его публичной ответственности, заключается в том, что допускаемые им нарушения муниципально-правовых норм свидетельствуют о его недостаточно эффективной работе, и если нарушение является серьезным, то оно означает недопустимо низкий уровень этой эффективности, означающий наличие основания для досрочного прекращения полномочий, которое реализуется путем применения соответствующей муниципально-правовой санкции.

В этом смысле следует согласиться М.С. Долгополовой, которая считает, что глава муниципального образования в силу своего статуса обязан эффективно выполнять возложенные на него обязанности, и если должной эффективности нет, то может быть поставлен вопрос о его муниципальноправовой ответственности[40]. Как справедливо отмечается в этой связи в литературе, чем больше субъект получает властных прав, тем большую ответственность он несет перед гражданином, населением, государством[41] [42] [43]. В этом смысле именно глава муниципального образования как вышестоящее должностное лицо образования, а не его заместители и иные чиновники, является субъектом муниципально-правовой ответственности.

Затронем в этой связи еще один аспект. В литературе указывается, что муниципально-правовая ответственность, в том числе досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, наступает при нарушении, прежде всего, норм устава, иных локальных нормативно-правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, а также актов, принятых

населением на местном референдуме . Как видно, нормы актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации не называются. Тем самым обозначается проблема, которая была предметом рассмотрения в Конституционном Суде России4 по запросу Народного Хурала Республики Бурятия о проверке конституционности п. 3 ст. 49 действовавшего тогда ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно мнения заявителя, установленная данными законоположениями возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления (должностного лица) нарушает их самостоятельность, в том числе в разрешении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет вмешиваться органам государственной власти субъектов Федерации в осуществление местного самоуправления, поэтому противоречит ст. 3, 12, 130 Конституции России, в соответствии с которыми органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в структуру органов государственной власти и предназначены для автономного решения населением вопросов местного значения. Кроме того, установленное в оспариваемых положениях правило (механизм) досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления, его выборного должностного лица имеет чисто процедурный характер и не относится к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находящимся в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции России в совместном ведении Федерации и субъектов РФ; такие процедуры должны в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции России определяться не федеральным законом, а законом субъекта Российской Федерации. Заявитель указывал также, что неправомерно унифицировано регулирование ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; предусмотренный оспариваемыми положениями единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть применен к муниципальным образованиям разных уровней, он нарушает автономность органов местного самоуправления в решении вопроса об ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления, поэтому противоречит ст. 12 и 130 Конституции России.

Мы полагаем, что доводы заявителя достаточно серьезные, и они актуальны так же и в отношении ФЗ 2003 г. Сразу отметим, что Конституционный Суд Российской Федерации не согласился ни с одним из аргументов заявителя.

В частности, в Постановлении Конституционного Суда указывается, что для защиты прав граждан (в том числе права на осуществление местного самоуправления) от вероятных злоупотреблений своими правами со стороны органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и одновременно для гарантии муниципальным образованиям охраны от неправомерного вмешательства в их деятельность государство вправе предусмотреть сообразные меры ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение деятельности соответствующего органа и выборного должностного лица муниципальной власти. А сама вероятность досрочного прекращения полномочий - один из ведущих принципов, устанавливающих статус органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Определение общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации; по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, следовательно, федеральный законодатель вправе был предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа и выборного должностного лица местного самоуправления. Однако, ряд отношений, связанных с применением данного вида ответственности (в том числе с основаниями ее применения), остается неурегулированным, поэтому в силу п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции России региональный законодатель в этой части вправе произвести правовое регулирование в соответствии с Конституцией и федеральным законом.

Указывается далее, что нельзя признать основательными доводы заявителя об унифицированности регулирования ответственности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. В реальности, унифицирован только общий принцип (и это не нарушает Конституции), в рамках которого порядок применения ответственности может быть конкретизирован законом субъекта Федерации. Положения п. 3 ст. 49 рассматриваемого Федерального закона не сужают самостоятельность и инициативу органов местного самоуправления в вопросе об ответственности должностных лиц местного самоуправления. Статья 49 закона предполагает возможность применения законодательным органом субъекта Российской Федерации при наличии достаточных к тому оснований лишь одной конкретной меры ответственности, указанной в данной статье, что не препятствует органу местного самоуправления в соответствии с региональными законами и нормативными актами местного самоуправления привлекать выборных должностных лиц к ответственности за правонарушения, учитывая и возможность политической ответственности за некомпетентные действия.

С этими доводами Конституционного Суда Российской Федерации следует согласиться, хотя, заметим, уже применительно к ФЗ 2003 г., что субъекты Федерации отнюдь не проявляют инициативу в вопросах дополнительного регулирования вопросов ответственности органов местного самоуправления и главы муниципального образования, в том числе в части досрочного прекращения полномочий. Так, в Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении Краснодарского края»[44] нормы об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления заимствованы из ФЗ 2003 г., причем в весьма сокращенном виде.

Более сложная ситуация складывается со следующим положением рассматриваемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации. По мнению заявителя, муниципальные образования имеют многоуровневый характер, поэтому неприемлемо установление федеральным законодателем общего порядка досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления разного уровня, и необходимо различное регулирование их ответственности. При этом он ссылался на ст. 12 и 130 Конституции Российской Федерации. Контрдовод Конституционного Суда заключается в том, что Конституция и оспариваемый закон не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований, которые независимо от размеров территории и численности населения, а также структуры и места в территориальной системе обладают одними и теми же конституционными правами и гарантиями. У них отсутствуют отношения подчиненности, соответственно, органы одних муниципальных образований не могут применять санкции в отношении органов и должностных лиц других органов местной власти, ввиду этого установленный законодательством общий порядок досрочного прекращения полномочий органов и выборных лиц местного самоуправления не противоречит Конституции России.

Формально противоречия, действительно, нет. Однако, если обратиться к сути явления, то обнаружится, что система муниципальных образований в России предполагает существенное их различие, причем, не только по размерам территории и численности населения, но и по организации местного самоуправления. Так, согласно абз. 2 и 3 ч. 2 ст. 34 ФЗ 2003 г. уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, представляется возможным образование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа, а уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром района, может быть предусмотрено формирование администрации муниципального района, на которую возлагаются полномочия местной администрации данного поселения. В таком случае в поселении, которое является административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Мы полагаем, что в подобного рода ситуациях применение таких муниципально-правовых санкций, как удаление в отставку и отзыв избирателями, может оказаться проблематичным. Кроме того, если глава субъекта Федерации обладает полномочиями (при определенных условиях) отрешать от должности главу муниципального образования, то почему это не может сделать глава муниципального района в отношении главы поселения, которое входит в этот район? И правильно ли, что глава субъекта Федерации может отрешать от должности главу муниципального образования поселения «через голову» муниципального района? Представляется, что здесь требуется более четкое регулирование вопросов досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, и эти вопросы будут более подробно рассмотрены во второй главе настоящей работы.

Что касается иных оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, не являющихся муниципальноправовыми санкциями (в ч. 6 ст. 36 ФЗ 2003 г.), то они не связываются с его профессиональной деятельностью, не зависят от степени эффективности его работы, и, соответственно, эти основания не составляют предмета политикоправовой сущности института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Вместе с тем, подход законодателя к формированию перечня таких оснований вызывает ряд возражений, а некоторые из них являются дискуссионными (прежде всего, это основание в виде вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования), в связи с чем данные аспекты также будут подробно проанализированы.

Таким образом, глава муниципального образования как высшее его должностное лицо, формируемое на основе выборов, отражает действие принципа народовластия на местном уровне. Глава муниципального образования занимает особое место в системе муниципальных властеотношений. Он выполняет задачи представительства соответствующей территории, является руководителем муниципального образования, осуществляет деятельность по организации всех общественных дел на данной территории, обладает собственными полномочиями по решению местных вопросов, вправе объединять и координировать деятельность всех муниципальных органов указанного муниципального образования. Широкие полномочия главы предполагают и соответствующую ответственность этого лица в случае, если он совершает действия и принимает решения в нарушение действующих норм права, не проявляет активности в решении актуальных вопросов местного значения, в иных формах перестает отражать интересы населения муниципального образования, и при определенных обстоятельствах такого рода его полномочия могут быть досрочно завершены. Соответственно, основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в совокупности образуют элемент его правового статуса. При этом политикоправовая сущность института досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования в контексте властеотношений заключается в предоставлении возможности непосредственно избирателям, депутатам представительного органа местного самоуправления, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации прекратить осуществление главой муниципального образования предоставленных ему полномочий до окончания срока, на который он был избран, в связи с недопустимо низкой эффективностью его деятельностью и в рамках ответственности главы муниципального образования перед местными жителями, перед представительным органом местного самоуправления, перед государством. Применение соответствующих муниципально-правовых санкций (отзыв избирателями, удаление в отставку, отрешение от должности) должно быть основано на установленных фактах, свидетельствующих о действиях (бездействии) главы муниципального образования, приведших к нарушению соответствующих муниципально-правовых норм и утрате доверия со стороны субъектов применения муниципально-правовых санкций. Институт досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования по ряду аспектов имеет неоднозначное доктринальное толкование и противоречивое нормативно-правовое регулирование, требующее дополнительного их исследования.

1.2.

<< | >>
Источник: ГОНЧАРОВ Сергей Викторович. ИНСТИТУТ ДОСРОЧНОГО ПРЕКРАЩЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Краснодар - 2014. 2014

Еще по теме Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий:

  1. Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации
  2. Глава 3. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
  3. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
  4. 2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации.
  5. § 4. Должностные лица органов внутренних дел как субъекты дисциплинарного производства
  6. СОДЕРЖАНИЕ
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. Глава муниципального образования как высшее должностное лицо местного самоуправления и политико-правовая сущность института досрочного прекращения его полномочий
  9. Классификация оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования и их характеристика
  10. 2.1. Удаление в отставку
  11. Отзыв избирателями
  12. § 2. Омбудсмен/уполномоченный по правам человека как новый институциональный элемент системы защиты прав и свобод человека и гражданина в постсоветских государствах
  13. § 2. Принципы разграничения предметов ведения в российском за конодател ьстве
  14. § 2.1. Санкция и юридическая ответственность в публичном праве.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -