§2. Критерии эффективности муниципального правотворческого процесса.

Любой вид социально полезной деятельности предполагает изучение его эффективности. Под эффективностью понимается достижение цели, которая определяется на начальном этапе деятельности.

Следует согласиться с мнением С.В. Полениной о том, что под эффективностью понимается действенность содержащихся в акте нормативных предписаний, их способность влиять в нужном направлении на развитие соответствующих общественных отношений. ^[150]

Внимание к вопросам эффективности деятельности органов местного самоуправления существенно повысилось после издания Президентом РФ 28 апреля 2008 года Указа №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» (далее - Указ №607)^[151]. Изданием этого Указа Президент РФ вполне обоснованно выдвинул проблему эффективности местного самоуправления. В связи с всеобъемлющим содержанием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ в преамбуле Указа отмечено, что он издан в целях реализации названного Федерального закона. Указом №607 утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, состоящий из 30 показателей, установлена обязанность глав местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности соответствующих органов местного самоуправления за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

После издания Указа Президента РФ № 607 Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ был дополнен статьей 18.1. «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». Она ориентирует на то, чтобы перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждался в порядке, определяемом Президентом РФ. Анализ таких показателей показывает, что на их основании может быть раскрыта социально-экономическая деятельность органов местного самоуправления, но не содержание муниципального правотворческого процесса.

17 декабря 2012 года Правительство РФ издало Постановление №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»^[152] и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»^[153]. Содержащиеся в нем показатели также предназначены для оценки социально-экономической деятельности органов местного самоуправления. Для этой же цели разработаны и утверждены названным правительственным постановлением пять методических документов.

Однако в названных выше федеральных нормативных правовых актах не определены критерии и показатели, позволяющие оценить эффективность муниципального правотворческого процесса. Между тем, такая оценочная деятельность представляется целесообразной. Для этого следует использовать правовой мониторинг, который в течение последнего десятилетия развивается как относительно обособленный вид деятельности, предназначенный для изучения эффективности принимаемых нормативных правовых актов. Правовой мониторинг не входит в непосредственный правотворческий процесс, в том числе в муниципальный правотворческий процесс, но его значение для совершенствования муниципального правотворческого процесса достаточно велико.

Применительно к муниципальному уровню под правовым мониторингом следует понимать не только деятельность по оценке муниципальных правовых актов, но и оценку их подготовки и практики применения. На основе изучения практики применения правового акта можно выявить его положительные и негативные признаки, а, следовательно, оценить процесс создания правового акта и выявить его недостатки. В связи с этим,

следует выделять два направления муниципального правового мониторинга - анализ организации муниципального правотворческого процесса, а также анализ и оценка соде, ржания муниципальных правовых актов, и практики их применения.

Первый вид правового мониторинга осуществляется с целью получения и обобщения информации о процедурах муниципального правотворческого процесса. Второй вид правового мониторинга позволяет выявить содержание муниципального правового акта, его адаптированность к требованиям практики, его восприятие исполнителями и влияние на регулируемые общественные отношения. Естественно, результаты такого мониторинга также должны учитываться при организации работы по подготовке новых муниципальных правовых актов.

По вопросам организации правового мониторинга изданы Указ Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»^[154] и Постановление Правительства РФ от 19 августа 2011 года №694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».^[155] Эти важные нормативные правовые акты обеспечили внедрение в практику деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ осуществление правового мониторинга.

Подобные нормативные правовые акты изданы в большинстве субъектов РФ, а также некоторыми органами местного самоуправления. Естественно, такое нормативное регулирование правового мониторинга на всех уровнях публичной власти повышает результативность этого вида общественно-полезной деятельности.

При организации правового мониторинга особо важным является четкий подбор критериев, по которым необходимо пользоваться для оценки муниципальных нормативных правовых актов.

Показателями из которых формируются критерии первой группы, являются следующие показатели. Для критерия «активность субъектов правотворческой инициативы» таковыми являются количество проектов актов, внесенных в компетентный орган в течение определенного периода, например, в течение календарного года. Критерий «актуальность рассматриваемых и обсуждаемых проектов» состоит из показателей, подтверждающих общественную необходимость принятия правового акта. Она может определяться на основании выводов полученных в результате проведенных социологических опросов, анализа публикаций и передач в средствах массовой информации, направленности жалоб и предложений жителей муниципальных образований, а также количества предложений, высказанных на собраниях и отчетах органов и должностных лиц местного самоуправления.

Критерий «вовлеченность населения в разработку проекта нормативного акта» состоит из показателей о количестве проведенных публичных слушаниях, количестве предложений, высказанных на публичных слушаниях, количестве предложений по совершенствованию проекта акта в случае его обнародования в средствах массовой информации и на сайте в сети Интернет соответствующего органа местного самоуправления.

На основании этих критериев можно дать оценку эффективности муниципального правотворческого процесса. Эти критерии позволяют, во- первых, выявить скорость движения проекта нормативного акта по его стадиям и общее время, затраченное для достижения цели, то есть на принятие правового акта, а также определить активность населения при его разработке. При этом эффективным можно признать муниципальный правотворческий процесс, когда муниципальный правовой акт принимается в рационально короткие сроки и при максимальной активности населения муниципального образования. Потребность определения срока прохождения проекта акта обусловлена тем, что чем короче срок правового решения какой-либо проблемы, тем выше актуальность принятого акта, тем меньше финансовых расходов на обеспечение муниципального правотворческого процесса. Такая информация способствует формированию общей оценки его эффективности.

Выявление и оценка степени участия населения в разработке проекта нормативного акта значима в связи с тем, что, во-первых, широкое обсуждение проекта порождает активность граждан и как следствие большое количество предложений по его совершенствованию, во-вторых, создает условия для осознанного исполнения требований нормативного правового акта после его вступления в силу.

Показатели второй группы правового мониторинга позволяют оценить качество принятого муниципального нормативного правового акта. Первым критерием такой оценки является критерий нормативности. Он состоит из показателей о количестве статей в муниципальном правовом акте, содержащих конкретные правила. Если их более 75 процентов по отношению к общему количеству норм правового акта, то такой акт следует считать актом с высокой степенью нормативности.

Думается, что показателями критерия стабильности являются сведения о количестве вносимых в муниципальный нормативный правовой акт изменений за определенный период. Если это делается часто, то вряд ли такой акт можно характеризовать как стабильный. Стабильность относится к признакам эффективного нормативного правового акта. Представляются, что чем меньше вносится в него изменения и дополнений, тем эффективнее он регулирует общественные отношения, тем увереннее ведут себя субъекты муниципального права.

Критерий юридико-техническое совершенство состоит из показателей, ориентирующих на выявление противоречий муниципального нормативного правового акта федеральному законодательству, законодательству субъектов

РФ, муниципальному уставу, а также грамматических ошибок и внутренней несогласованности статей.

В юридической литературе выделяется группа словесно-описательных критериев законодательных актов. К таковым относятся результативность, продуктивность и осуществляемость ^[158] . При этом такой критерий как результативность используется для определения степени достижения цели закона. Осуществляемость - это критерий, позволяющий выявить наличие в законе исполняемых статей субъектами, которым они адресованы. Продуктивность как критерий правового мониторинга предназначена для выяснения соотношения между затратами при подготовке закона и выгодами от его издания.

По нашему мнению, названные критерии могут использоваться при оценке муниципальных нормативных правовых актов. Ведь для исследователей представляют интерес и степень достижения муниципальным нормативным правовым актов определенных результатов, и степень его осуществляемости гражданами и юридическими лицами, а также объемы затрат на их подготовку (оплата труда разработчиков, оплата внешних экспертиз и т.д.). Важно также знать, будут ли поступать в муниципальную казну финансовые средства от субъектов, которые исполняют соответствующие новые полномочия. Для более эффективного использования названных критериев следовало бы закрепить в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ уточненное понятие «муниципальный нормативный правовой акт» в интерпретации, изложенной в первом параграфе первой главы настоящей диссертации.

Названные критерии позволяют собрать и оценить информацию по всем вопросам разработки, принятия и реализации принятого акта. В связи с этим, они целесообразны для использования их показателей органами местного самоуправления при осуществлении правового мониторинга.

Для устойчивого обеспечения надлежащего осуществления муниципального правотворческого процесса целесообразно разработать систему стандартов, то есть требований, которые органам местного самоуправления следует учитывать при подготовке муниципальных нормативных правовых актов. Таких стандартов, по нашему мнению, может быть пять. Первый стандарт - это профессионально-квалификационный стандарт. Он должен состоять из квалификационных требований к разработчикам проекта муниципального нормативного правового акта, включая наличие у них юридического и иного специального образования, опыта правотворческой работы, способности анализировать и обобщать информацию, необходимую для подготовки, обоснования и принятия проекта, а также умения прогнозировать последствия реализации разрабатываемого проекта нормативного акта.

Второй стандарт муниципального правотворческого процесса - организационно-информационный стандарт. Он состоит из требований к организации подготовки проекта нормативного акта. Таковыми являются требования о создании условий для правотворческой деятельности в муниципальном образовании, о надлежащем оборудовании рабочих мест разработчиков проекта акта современным организационно-электронным инструментарием, о наличии достоверных источников получения правовой и иной социальной информации.

Третий стандарт организации муниципального правотворческого процесса - координационный стандарт. Он состоит из требований о создании рабочей группы по разработке проекта нормативного акта, состоящий из юристов, экономистов и узких специалистов, работающих в сфере, которая будет урегулирована после его принятия. Руководителем такой группы должен быть один из руководителей органа, в котором разрабатывается соответствующий проект. Это лицо должно иметь полномочия привлекать к подготовке проекта внешних экспертов, организовывать совещания по его обсуждению с привлечением представителей местных общественных

объединений и других заинтересованных органов, информировать общественность о содержании проекта акта и его предназначении.

Четвертый стандарт - материально-финансовый стандарт муниципального правотворческого процесса. Он состоит из требований о выделении финансовых средств для оплаты труда социологов, внешних экспертов, помещений для их работы и помещений для проведения публичный слушаний.

Представляется целесообразным сформировать и правовой стандарт. Он состоит из требований об учете соответствующих положений федерального законодательства и законов субъектов РФ, определяющих требования к организации правотворческого процесса, к порядку принятия муниципального нормативного правового акта, к принятию приказа о формировании группы разработчиков соответствующего проекта акта, о сроках его подготовки и об определении лица, обеспечивающего контроль за работой группы разработчиков проекта.

Предлагаемые стандарты целесообразно утвердить соответствующим решением представительного органа. Такой подход к организации муниципального правотворческого процесса обеспечит его надлежащую эффективность. Следовательно, будет способствовать эффективному решению населением и органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также реализации иных своих полномочий.

Важным способом поиска мер по повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления являются социологические опросы. Законодательная социология позволяет выявить негативно существующие факторы снижения значимости законов, подключение позитивных факторов и разработку научных рекомендаций на основе соответствующих эмпирических изысканий.^[159] Этот вывод распространяется и на социологические исследования в сфере местного самоуправления. Их

значимость обусловлена тем, что в ходе проведения анкетирования устанавливаются прямые контакты интервьюера и респондентов. Это позволяет обобщить, как говорится, информацию из первых рук, выявить реальные потребности опрашиваемых лиц и на этой основе выработать предложения по совершенствованию правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, где они трудятся.

Диссертант при помощи Совета муниципальных образований Московской области провел социологический опрос депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих с целью выявления их отношения к организации муниципального правотворческого процесса. При этом, в качестве рабочих гипотез данного социологического исследования были определены следующие гипотезы:

- респонденты считают необходимым организовывать местные референдумы для непосредственного решения населением вопросов местного значения;

- муниципальный правотворческий процесс следует сосредоточить в представительных органах местного самоуправления.

Выделение первой гипотезы обусловлено, тем, что согласно Конституции РФ и Федеральному Закону от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, местное самоуправление представляет собой, прежде всего, непосредственную деятельность населения по решению вопросов местного значения, чем обусловливается необходимость решения вопросов местного значения путем использования в этих целях местных референдумов. В связи с этим, в социологическую анкету были включены вопросы об отношении респондентов к местным референдумам как способу решения вопросов местного значения, а также об отношении респондентов к публичным слушаниям, которые, как известно, в настоящее время являются основной формой участия населения в правотворческом процессе на муниципальном уровне.

Вторая гипотеза сформулирована для выявления отношения респондентов к представительным органам как к реальному центру муниципального правотворческого процесса. При этом, выявлялась взаимосвязь населения и представительных органов в данном процессе путем включения в социологическую анкету вопроса об учете представительными органами рекомендаций публичных слушаний и вопроса, позволяющего респондентам оценить активность граждан в реализации права правотворческой инициативы.

На вопросы социологической анкеты ответили 31 глава муниципальных образований, 14 председателей Советов депутатов, 10 руководителей местных администраций, 12 депутатов и 56 муниципальных служащих. Всего 123 респондента, работающих в органах местного самоуправления Подмосковья. При этом, подавляющее большинство опрошенных имели достаточно большой трудовой опыт работы в муниципальных органах, а именно - 43 респондента имели стаж до 10 лет, 57 человек - 15 лет и более длительный стаж. До 5 лет в органах местного самоуправления работали 20 респондентов.

На вопросы анкеты респонденты ответили следующим образом. 54 опрошенных (45%) считают целесообразным выносить на местные референдумы проекты решений по вопросам местного значения. В то же время 57 респондентов (46%) на вопрос «Как Вы считаете, целесообразно ли выносить на местные референдумы проекты решений по вопросам местного значения? ответили «нет». Затруднились ответить на этот вопрос 6 человек. 24 сторонника решения вопросов местного значения на референдумах считают, что таким образом можно было бы решать вопросы принятия местных бюджетов, остальные 30 респондентов избрали ответ «иное», не указав что они имели в виду в данном случае. Такой ответ, видимо, был обусловлен недостаточным количеством подсказок.

Более благосклонно респонденты относятся к участию населения в публичных слушаниях. Положительно оценивают практику проведения публичных слушаний 94 респондента (81%), отрицательно 16 (12%), затруднились ответить 5 человек. Примечательно, что к рекомендациям участников публичных слушаний респонденты относятся с большим вниманием. 96 респондентов (82%) отметили, что такие рекомендации рассматриваются на заседаниях представительных органов, 67 респондентов (51%) сказали, что рекомендации публичных слушаний рассматриваются на заседаниях местных администраций, 54 опрошенных сказали, что рекомендации публичных слушаний рассматривает глава муниципального образования. При этом 38 респондентов (36%) отметили, что при формировании местного бюджета учитываются от 50 до 75 процентов рекомендаций публичных слушаний, 15 человек сказали, что количество учитываемых рекомендаций публичных слушаний при подготовке местных бюджетов превышает 75% от общего числа высказанных рекомендаций. В то же время, 4 респондента сообщили, что рекомендации публичных слушаний при подготовке местных бюджетов не учитываются.

Судя по сообщениям респондентов, чаще всего муниципальные нормативные правовые акты в 2014-2015 годах принимали представительные органы. Об этом сказали 114 респондентов (91%). В то же время, такие акты в указанный период принимала местная администрация. Об этом сообщили 87 респондентов (81%). Главы муниципальных образований также принимали нормативные правовые акты. Об этом сообщили 84 человека (80%). 114 респондентов (91%) отметили, что в 2014-2015 годах вносились изменения в устав муниципального образования. При этом 82 человека (79%) отметили, что в этот период вносились изменения в устав от двух до пяти раз, что обусловлено существенными изменениями Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ в этот период.

Проведенный социологический опрос показал, что правом внесения проектов муниципальных правовых актов чаще всего пользуются главы муниципальных образований. Соответствующую графу в анкете отметили 95 респондентов (87%) Несколько ниже активность местной администрации - 83 опрошенных (80%). Об участии в этом процессе депутатов сказали 68 респондентов (55%). Активность граждан в муниципальном правотворческом процессе оказалась чрезвычайно низкой. Лишь 10 респондентов (8%) сказали, что граждане используют право правотворческой инициативы. Еще меньшую активность проявляют органы территориального общественного самоуправления. Только 2 респондента отметили, что ТОСы вносят проекты нормативных правовых актов в представительные органы.

Судя по ответам на вопросы о том, сколько стадий следует выделять для рассмотрения проектов нормативных актов в представительном органе, по мнению большинства респондентов, такие проекты следует рассматривать в двух стадиях. Так считают 64 респондента (52%). В то же время, по мнению 56 человек (47%), для этого достаточно одной стадии. 6 респондентов (5%) отметили, что, по их мнению, наиболее оптимально принимать проект муниципального нормативного правового акта по докладу его разработчика без обсуждения на заседании представительного органа. Лишь один респондент указал, что до голосования по проекту депутатам следует провести публичные слушания по его содержанию.

Относительно невысоко респонденты оценили качество муниципальных правовых актов (естественно, действующих в муниципальном образовании, где они работают). Так, качество муниципальных правовых актов считают высоким только 39 респондентов (38%). Как «среднее» оценили муниципальные правовые акты 34 респондента (33%). 17 респондентов отметили графу «затрудняюсь ответить». В то же время никто из респондентов не признал качество муниципальных правовых актов низким. О необходимости улучшения муниципального правотворческого процесса сказали большинство респондентов - 68 опрошенных (55%). 27 респондентов не видят в этом необходимости (28%). Не определились в данном вопросе 19 человек. Они выбрали графу «затрудняюсь ответить».

Хотя большинство респондентов считают необходимым улучшать муниципальный правотворческий процесс, только 39 опрошенных (38%) высказали конкретные предложения по его совершенствованию. К наиболее

реалистичным, на наш взгляд, следует отнести предложения о внедрении четких плановых начал в организацию муниципального правотворческого процесса, о разработке для органов местного самоуправления сельских поселений модельных нормативных правовых актов, об организации систематической учебы депутатов и муниципальных служащих, о постоянном проведении мониторинга правотворческого процесса, необходимости более широкого привлечения местных общественных организаций к правотворческой деятельности, о запрете воспроизводить в муниципальных правовых актах норм федеральных законов и законов субъектов РФ, о совершенствовании механизма реального участия населения в правотворческом процессе. Респондентами высказывались предложения о введении в штаты всех городских поселений ставок для формирования юридических отделов местных администраций, а в администрациях сельских поселений ввести ставку юриста, о повышении ответственности представительных органов за принимаемые решения, об издании нормативных правовых актов по регламентации стадий правотворческого процесса.

Следует отметить критические мнения в адрес органов государственной власти, а именно, о необоснованности требований органов прокуратуры излагать в муниципальных нормативных правовых актах положений «вышестоящих нормативных правовых актов», а также необоснованности ограничения полномочий органов местного самоуправления, путем их изъятия Законом Московской области от 24 июля 2014 года №106/2014-03 «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (принят постановлением Мособлдумы от 10.07.2014 N 33/96-П)^{[160] [161]}. Высказывались предложения о целесообразности обеспечения равенства голосов жителей поселений при

представительстве в районном Совете, о недопустимости дальнейшего сокращения кадров в муниципальных органах, о прекращении деятельности территориального общественного самоуправления и передачи их полномочий избранным главам сельских поселений. Кроме того, респонденты предложили принять московский областной и федеральный законы о порядке проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях, так как регулирование этого вопроса Федеральным законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ по их мнению недостаточно.

По результатам проведенного социологического опроса диссертантом сделаны следующие выводы.

Первый вывод. Большинство депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих не считают целесообразным расширение практики местных референдумов, что свидетельствует о недооценке роли населения как субъекта муниципального правотворческого процесса.

В то же время, почти половина респондентов поддержали гипотезу, сформулированную перед проведением настоящего социологического исследования о том, что целесообразно выносить на местные референдумы вопросы местного значения. Разделяя эту позицию, диссертант полагает необходимым существенно активизировать, с одной стороны, деятельность по повышению правовой культуры населения, по привитию гражданам навыков разработки проектов нормативных правовых актов и их оценке, с другой стороны, следует усилить разъяснительную работу среди депутатов, выборных должностных лиц и муниципальных служащих о сущности концепции местного самоуправления и установленных на конституционном уровне приоритетах населения в решении вопросов местного значения. Положительная оценка абсолютным большинством опрошенных (94 человека) практики проведения публичных слушаний является, на наш взгляд, важной предпосылкой для дальнейшего вовлечения населения в правотворческий процесс на муниципальном уровне в рамках данной формы правотворческой работы. Примечательно, что подтвердилась вторая гипотеза о целесообразности сосредоточения муниципального правотворческого процесса в представительных органах. 114 респондентов показали, что основной массив муниципальных нормативных правовых актов принимают представительные органы. Следовательно, основные усилия по совершенствованию правотворческого процесса на муниципальном уровне должны быть сосредоточены на улучшении соответствующей работы представительных органов.

Второй вывод. Большинство респондентов (64 человека) считают целесообразной организацию правотворческого процесса в двух стадиях. Это мнение представляется вполне обоснованным, по сравнению с предложениями принимать муниципальные правовые акты в рамках одной стадии. Решение этого вопроса видится в принятии федерального и региональных законов о порядке принятия муниципальных нормативных правовых актов.

Третий вывод. В настоящее время низка активность граждан в реализации права правотворческой инициативы. В связи с этим требует существенного расширения деятельность органов местного самоуправления по развитию правовой культуры населения и формированию у граждан навыков подготовки проектов нормативных правовых актов и их оценки.

Четвертый вывод. Невысокая оценка респондентами качества муниципальных правовых актов (только 39 опрошенных оценили их качество как высокое) диктует потребность налаживания систематической учебы депутатов и муниципальных служащих по освоению юридической техники в целях подготовки качественных проектов нормативных правовых актов, отвечающих потребностям развития муниципальных образований.

Таким образом, проведенный социологический опрос показал, что состояние муниципального правотворческого процесса в Московской области далеко от совершенства. Но главная ценность этого исследования состоит в том, что респонденты указали не только на слабые стороны правотворческой деятельности в муниципальных образованиях, но и подсказали направления ее совершенствования. Поэтому, социологические исследования следует включать в ежегодные комплексные планы правотворческой деятельности органов местного самоуправления. На основе их результатов следует корректировать правотворческий процесс и таким образом добиваться повышения его эффективности.

Теоретической основой для деятельности по совершенствованию муниципального правотворческого процесса должна стать концепция муниципального правотворческого процесса. Ее основные положения сводятся к следующему. Муниципальный правотворческий процесс является важным направлением осуществления местного самоуправления. Без его организации не возможно решать вопросы местного самоуправления. Целью муниципального правотворческого процесса является правовое регулирование муниципальных правовых отношений, возникающих при решении вопросов местного значения, решении иных вопросов, предусмотренных статьями 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ, а также отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ. Эта цель достигается путем принятия муниципальных правовых актов населением непосредственно или органами местного самоуправления.

Население муниципальных образований является главным субъектом муниципального правотворческого процесса, реализующего свою публичную власть как непосредственно на местных референдумах и сходах, так и через органы местного самоуправления. В то же время основной массив муниципальных правовых актов принимают органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, что свидетельствует о неполном использовании правотворческого потенциала населения и местных общественных объединений, включая территориальное общественное самоуправление. Преодоление этого упущения видится в налаживании

системы правового просвещения населения, привитии гражданам навыков разработки правовых актов, создании условий для активного участия территориального общественного самоуправления в правотворческом процессе, а также в развитии общероссийского и регионального организационно-правовых механизмов координации деятельности органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления.

Муниципальный правотворческих процесс осуществляется на основе устойчивой правовой базы, состоящей из соответствующих норм Конституции РФ, федерального законодательства, законодательства субъектов РФ, муниципальных правовых актов. Нормативные правовые акты закрепляют общие и специальные принципы муниципального правотворческого процесса, его правовые гарантии и направления, определяют конкретные полномочия населения, органов и должностных лиц по разработке и принятию муниципальных правовых актов. Ориентация на эти акты обеспечивает качественное правовое регулирование общественных отношений на муниципальном уровне. В то же время должны совершенствоваться и сами правовые регуляторы муниципального правотворческого процесса. Особенно это касается федеральных регуляторов, так как на их основе разрабатываются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правотворческий процесс разграничивается на три основных направления. Первое направление - это организация и проведение местных референдумов, а также сходов граждан, позволяющих населению непосредственно решать вопросы местного значения. Второе направление - разработка и принятие муниципальных правовых актов органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления принимают наиболее важные муниципальные правовые акты - уставы муниципальных образований и муниципальные нормативные правовые акты. Третье направление - это принятие уполномоченными должностными лицами муниципальных правовых актов индивидуального характера.

Муниципальный правотворческий процесс разграничивается на ряд стадий. Законодательно определены стадия внесения проектов муниципальных правовых актов в компетентные органы местного самоуправления или компетентному должностному лицу местного самоуправления, стадия обсуждения и рассмотрения проектов актов, стадии принятия, подписания и опубликования (обнародования) муниципального правового акта. При этом процедуры подписание и обнародования акта, как уже раньше отмечалось, следует объединить в стадию промульгации.

На практике разработке муниципального правового акта, как правило, предшествуют стадии выяснения потребностей правового регулирования общественных отношений на муниципальном уровне, планирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления, проведения экспертиз и оценок проектов актов, организации согласительных комиссий в случаях разногласия между представительным органом, принявшим муниципальный нормативный правовой акт и главой муниципального образования, отказывающегося его подписывать, а в отдельных случаях и повторное голосование депутатами для преодоления вето главы муниципального образования по принятому ранее нормативному акту. На стадии разграничивается не только правотворческий процесс, осуществляемый органами местного самоуправления, но процессы рассмотрения и принятия решений на местных референдумах и сходах.

Наличие большого количества дополнительных стадий позволяет рассматривать муниципальный правотворческий процесс в узком и широком смыслах. При этом муниципальный правотворческий процесс в узком смысле ограничен закрепленными в Федеральном законе от 6 октября 2003 года №2131- ФЗ и в уставах муниципальных образований стадиями внесения, обсуждения, принятия и опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. Муниципальный правотворческий процесс в широком смысле раскрытия его сущности - это непрерывная целенаправленная, политико-правовая стадийная

деятельность населения, органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления по выявлению потребностей правового регулирования муниципальных общественных отношений, возникающих при решении вопросов местного значения, по планированию, разработке, внесению, обсуждению проекта акта, выявлению рисков, которые могут возникнуть при исполнении разрабатываемого акта, а также принятие муниципального нормативного правового акта и его промульгация. При этом, надо иметь в виду, что муниципальный правотворческий процесс является своеобразным продолжением федерального и регионального правотворческих процессов, что проявляется в использовании в ходе правотворческой деятельности методов и стадий, апробированных на федеральном и региональном уровнях.

Концепция муниципального правотворческого процесса динамична. Однако темп ее развития обусловливается тенденциями развития общей концепции местного самоуправления и совершенствования федерального законодательства, которое имеет определяющее значение для дальнейшего развития концепции муниципального правотворческого процесса. Его востребованностью диктуется объективная потребность в постоянном научном поиске оптимальной организации деятельности по разработке и принятию муниципальных правовых актов, научное осмысление результатов муниципального правотворческого процесса и способов повышения роли населения в его осуществлении.

Сложности правотворческой деятельности обусловливают потребность организации в учебных заведениях, готовящих специалистов по муниципальному управлению, чтения курса «Основы муниципального правотворческого процесса». Такое обучение позволило бы выпускать специалистов, обладающих умениями и навыками разрабатывать проекты муниципальных правовых актов, обеспечивать их практическое применение при решении вопросов местного значения. Кроме того, целесообразна организация дополнительного профессионального образования выборных

должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих, актива органов территориального общественного самоуправления.

Об актуальности профессионального образования и повышения квалификации муниципальных кадров свидетельствует то, что в 2014 году федеральный законодатель дополнил статью 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ нормой, закрепляющей полномочия в этой сфере органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов.

Изложенные основные положения концепции муниципального правотворческого процесса рассматриваются диссертантом как отправные пункты для организации новых исследований по теме настоящего исследования.

Подытоживая результаты исследовательской работы в рамках третей главы диссертации следует отметить, что муниципальный правотворческий процесс является обязательным направлением местного самоуправления в Российской Федерации. Его ведущим субъектом является население муниципальных образований, которому предоставлено право реализовать свою властную волю на местных референдумах, сходах и через органы местного самоуправления. В муниципальном правотворческом процессе выделяется три направления. Первое - это местные референдумы и сходы. Второе - правотворческая деятельность органов местного самоуправления по разработке и принятию нормативных правовых актов. Третье направление - принятие должностными лицами местного самоуправления правовых актов индивидуального характера. Три направления муниципального правотворческого процесса разграничиваются на стадии и имеют общую цель - принятие муниципальных правовых актов. Эффективность такой деятельности может проверяться на основе раскрытых в настоящей главе критериев. Ее совершенствование следует осуществлять с учетом разработанных в данной главе стандартов. Оптимизации муниципального правотворческого процесса способствуют и социологические опросы, так как они позволяют выявить мнение различных групп респондентов о состоянии и результатах правотворческой работы, а также наметить меры по ее совершенствованию.