<<
>>

§ 2. Конституция Российской Федерации 1993 г. и развитие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне

Одним из ключевых элементов конституционной реформы, связанной с разработкой и принятием Конституции Российской Федерации в 1993 году, являлось принципиальное решение вопросов, связанных с выбором концепции правового регулирования местного самоуправления.

В числе этих вопросов первостепенное значение имел факт закрепления самостоятельности местного самоуправления[45] [46] в Конституции Российской Федерации, статья 12 которой гласит, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» . Видится особенно важным, что указанная норма закреплена в разделе первом «Основные положения», главе 1 «Основы конституционного строя» в числе одной из первых статей.

Общий подход к структурированию публичной власти закреплен в часть 2 статье 3 Конституции Российской Федерации, в нем определено, что «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». С учетом того, что в части 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации определено, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, предусмотрено существование уровней государственной власти и местного самоуправления. Единство публичной власти обеспечивается тем, что в соответствии с частью 1 статьи 3 Конституции Российской

Федерации «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».

Известно, что при доработке проекта Конституции Российской Федерации перед ее вынесением на всенародное голосование разворачивались серьезные дискуссии относительно природы местного самоуправления, гарантий его самостоятельности во взаимоотношениях с органами государственной власти.

Так, при работе Конституционного

48

совещания представителями органов местного самоуправления, по сути, ставились вопросы о формировании местного самоуправления как самостоятельного уровня власти, однако «практики доказывали, что местное самоуправление - наименее защищенный уровень управления как со стороны федеральных властей, так и со стороны субъектов Российской Федерации. Поэтому гарантии местного самоуправления должны быть прописаны особенно тщательно»[47] [48]. Усилия разработчиков проекта Конституции Российской Федерации привели к тому, что в главе 1 «Основы конституционного строя» появилась статья 12.

Указанное положение Конституции Российской Федерации явилось одним из основных положений, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и во многом содержательно определившим последующее развитие законодательства о местном самоуправлении. Однозначность формулировки статьи 12 Конституции Российской Федерации принципиально противодействовала инициировавшимся попыткам «встраивания» местного самоуправления в систему государственной власти. Принципы, изложенные в статье 12 Конституции Российской Федерации, получили свою конкретизацию в главе 8 «Местное самоуправление» в статьях 130-133.

В научной литературе отмечается, что «Конституция РФ регулирует местное самоуправление довольно подробно - подробнее, чем конституции многих других федеративных государств, в которых статус местного самоуправления определяется либо несколькими общими нормами (Франция), либо не определяется вообще, составляя предмет регулирования конституций или других статутных актов субъектов Федерации (США)»50. В то же время данное регулирование в целом носит общий характер, если его сравнивать с некоторыми положениями, касающимися организации местной власти, содержавшимися в ранее действовавшей Конституции. Конкретных вопросов организации местного самоуправления регулируются федеральным законодательством, законодательством субъекта Федерации, что закреплено в пункте «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся ...

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления», что предопределяет структуру законодательного регулирования местного самоуправления.

Наиболее важные, обеспечивающие реализацию конституционной сущности местного самоуправления, решения в сфере организации и функционирования местного самоуправления определяются федеральным законодателем. На основе федерального законодательства субъекты Федерации принимают свои законы.

Роль форм непосредственной демократии, применительно к местному самоуправлению определена в части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Не случайным является то обстоятельство, что в формулировке рассматриваемой конституционной нормы местный референдум стоят на первом месте, а выборы на втором месте. Это связано с тем, что именно выборы и референдум в наибольшей степени способны обеспечить участие населения в решении вопросов местного значения. Кроме того выборы являются необходимым институтом для организации полноценного независимого местного самоуправления, поскольку без них невозможно формирование подотчетных и подконтрольных населению органов местного самоуправления.

В части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации определены территориальные аспекты - «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». В качестве первичной территориальной единицы, на которых осуществляется местное самоуправление, был определен город, а в природу статьи положен поселенческий принцип. Признание иных территорий в качестве единиц местного самоуправления зависит от трактовки словосочетания «учет исторических и иных местных традиций».

В.И. Васильев отмечает, что последующее развитие законодательства продемонстрировало, что диапазон этих трактовок был весьма широким, особенно в первоначальный период после принятия Конституции Российской Федерации[49].

Н.С. Бондарь подчеркивает, что «следует обратить внимание на то обстоятельство, что использованное в статье 131 Конституции Российской Федерации в контексте местного самоуправления понятие «территории» не совпадает с понятием «поселения». Первое является по своему содержанию более широким: «другие территории» могут означать и не названные Конституцией, иными законодательными актами разновидности поселений и отдельные части

поселения, не являющихся самострельными поселениями (микрорайоны, жилые массивы в пределах городского поселения и т.п.), но претендующие на формирование в своих границах самостоятельного муниципального образования. В то же время речь может идти о территориях, объединяющих несколько населенных пунктов (район, уезд, волость и т.п.). ... Таким образом, пространственной сферой местного

самоуправления могут выступать территории, которые не совпадают с границами отдельных поселений»[50] [51]. Очевидно, что характер взаимосвязи граждан, осуществляющих местное самоуправление, с соответствующей территорией является одним из ключевых вопросов структурирования муниципальной власти.

Следует также обратить внимание на немаловажное продолжение данной конституционной нормы, в которой определено, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно», однако Н.С. Бондарь отмечает, что «в настоящее время вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Закон о местном самоуправлении уже во вводных положениях содержит указания на то, что одна из главных его концептуальных основ - изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований» . Не получила развития в законодательстве и категория «местное сообщество», что связано с возможностью того, что далеко не каждый житель

муниципального образования может стать членом местного сообщества[52] - отмечает С.А.

Авакьян.

Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 02 апреля 2002 № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» установил, что «в процедуре конституционного судопроизводства - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с частью первой статьи 96 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" - могут быть оспорены и сами законы (федеральные и законы субъектов Российской Федерации), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления»[53]. Однако, как отмечают

некоторые, в том числе А.А. Сергеев, указанное решение принято исключительно с целью предоставления права обращения с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации органами местного

56

самоуправления .

Можно сделать вывод, что принцип осуществления местного самоуправления как публичной власти при любых условиях предполагает, что при определении состава территорий, в рамках которых реализуется местное самоуправление, первичным является объективно сложившееся территориальное деление, в том числе учитывающее интересы граждан, компактность их проживания, территориальные социально-экономические, культурные связи и другие обстоятельства.

Это подтверждалось практикой правового регулирования. Вовлечение населения в решение вопросов местного значения достигается распространением структуры муниципальных образований на всю территорию нашей страны. Соответствующие нормативные гарантии были сформулированы еще в Федеральном законе от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в пункте 1 статьи 12 которого было определено, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций». Очевидны некоторые неточности.

Формулировка пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является несколько более четкой, закрепляющей, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов».

А.А. Сергеев высказывает мнение о том, что конституционная модель построения местного самоуправления в Российской Федерации базируется на признании института важным элементом государственного управлении и устройства, делает вывод, что законодательное требование обязательного формирования органов местного самоуправления вытекает не из права отдельного гражданина на местное самоуправление и даже не из соответствующего коллективного права жителей муниципального образования, а из права всего многонационального народа Российской Федерации осуществлять свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления .

С такой позицией можно согласиться, оценивая сущность законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, которое основано на принципе единства публичной власти. В то же время нельзя недооценивать того обстоятельства, что в Конституции Российской Федерации признается право именно населения городских и сельских поселений и других территорий на осуществление местного самоуправления. Видится, что исходя из этого посыла и строится правовое регулирование местного самоуправления, призванное создавать нормативные основы реализации и защиты указанного права населения соответствующих муниципальных образований.

48

В.А. Баранчиков справедливо отмечает, что территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами[54]. Закрепляя в

законодательстве деление своей территории на муниципальные образования, государство создает условия для проявления роли населения, проживающего на данных территориях, в качестве субъекта местного самоуправления. Эти качества население реализует как осуществление коллективного права на местное самоуправление.

И хотя в Конституции Российской Федерации специально не указывается право на местное самоуправление как индивидуальное право граждан, в законодательстве о местном самоуправлении такое решение вопроса получило определенное нормативное развитие. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев обращали внимание на то обстоятельство, что «право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления», по их мнению, это подтверждалось статьей 3 Федерального закона от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Целесообразно обратить внимание не то, что соответствующие положения ранее действовавшего закона восприняты Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с пунктом 1 статьи 3 данного закона «Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного

самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».

Кроме того, «Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям», что определено в пункте 2 рассматриваемой статьи. По содержанию данное регулирование характерно для конструкции защиты индивидуального права, поскольку гарантии равенства актуальны именно для обеспечения правового статуса личности.

На индивидуальный аспект права на осуществление местного самоуправления указывает и В.И. Васильев, который утверждает, что хотя право на осуществление местного самоуправления прямо и не названо в главе 2 Конституции Российской Федерации, оно является конституционным, и по смыслу части 2 статьи 32, статей 130-133 Конституции Российской Федерации может быть реализовано гражданами путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления59.

Безусловно, индивидуальный характер, для населения Российской Федерации, имеют избирательное право и право на участие в референдуме. В этой связи представляет интерес характеристика избирательных прав, высказанная Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 15 января 2002 № 1-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М.

Траспова[55]. Своим постановлением Конституционный Суд Российской Федерации, раскрывая специфику избирательных прав, отметил, что «будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании».

Н.С. Бондарь и А.А. Джагарян считают, что «активное, и пассивное избирательные права следует рассматривать в качестве индивидуальных прав, принадлежащих и реализуемых субъектом индивидуально. Путаница возникает в связи с тем, что субъективное избирательное право ..., являясь элементом конституционного статуса личности, одновременно представляет собой элемент собственно института выборов, посредством которых обеспечивается реализация конституционной характеристики России как демократического государства»[56].

Оценивая доводы, приведенные Н.С. Бондарем и А.А. Джагаряном, необходимо отметить, что многие аспекты реализации избирательного права носят коллективный характер, и правовой результат соответствующих действий индивида не зависит целиком от его воли и личных возможностей. Так, право баллотироваться на выборах, будучи зарегистрированным кандидатом, гражданин может приобрести в зависимости от поддержки других граждан (ему надо собрать подписи определенного количества избирателей, его поддерживающих, либо получить поддержку со стороны политической партии, участвующей в выборах).

Таким образом, вопрос о выдвижении проходит стадию трансформации через коллективную волю граждан. Также и применительно к инициативе проведения референдума, для ее выдвижения необходима поддержка определенного числа граждан, объединяющихся в инициативную группу. Действительно, инициатива каждого гражданина по реализации принадлежащих ему избирательных прав и права на участие в референдуме индивидуальна и она подлежит правовой защите в качестве индивидуального субъективного права этого гражданина. Однако перейдя в фазу, предполагающую необходимое взаимодействие с другими гражданами, эти права приобретают новые дополнительные черты, связанные с тем, что данный гражданин продолжает участие в избирательном процессе, процедуре инициирования референдума уже совместно с другими гражданами. В этом взаимодействии индивидуальных и коллективных прав заключается важная особенность реализации форм народовластия. Поэтому защищая свои нарушенные избирательные права, кандидат одновременно защищает и избирательные права поддерживающих его избирателей.

По механизму осуществления и право на местное самоуправление носит коллективный характер. В этой связи объяснимо, что в части 4 статьи 3 Федерального закона от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплен принцип, в соответствии с которым федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Таким образом, федеральный законодатель трактует право на местное самоуправление как коллективно-индивидуальное. Видится целесообразным рассмотреть, в чем заключаются характерные особенности данного подхода к правовому регулированию.

Население муниципального образования - это не застывшая абстракция. Конкретные индивиды, его составляющие, могут руководствоваться различными интересами, часть из которых имеет общее значение для решения вопросов местного значения. Самоуправленческое начало как таковое проявляется только вследствие инициативной деятельности отдельных, конкретных граждан, являющихся частью населения муниципального образования. Если данная деятельность поддержана населением муниципального образования в целом, она приобретает публичное значение.

Для того, чтобы обеспечить возможность прохождения пути от проявления инициативы до ее публичного признания, требуется четкое правовое регулирование, которое в качестве субъектов в местном самоуправлении признает не только население, проживающее на территории муниципального образования в целом, но и конкретные лица, проживающие на соответствующей территории и объединившихся для достижения цели развития муниципального образования. Данные граждане, используя соответствующие правовые возможности, могут активно формировать повестку дня местного самоуправления, контролировать деятельность органов местного самоуправления, определять свое отношение к их деятельности, влиять на их персональный состав, защищать право на осуществление местного самоуправления.

Особенно отчетливо коллективно-индивидуальный характер права на местное самоуправление проявляется при осуществлении непосредственной демократии на местном уровне. Это обусловлено в том числе и тем, что право граждан на участие в важнейших формах непосредственной демократии признается Конституцией Российской Федерации в качестве индивидуального права граждан. Так, в части 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации оправлено, что «граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в

органы государственной власти и органы местного самоуправления, а

50

также участвовать в референдуме». Действующее федеральное законодательство содержит значительный объем гарантий права граждан на реализацию отдельных форма прямой демократии.

Если рассматривать сформировавшуюся в соответствии с Конституцией Российской Федерации структуру федерального законодательство, нельзя не отметить, что наряду с тем, что регулирование ряда форм непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению, оно является частью законодательства о местном самоуправлении, ему также соответствует отдельная подотрасль законодательства - законодательство о формах прямой демократии.

Ряд ученых отмечает, что в литературе нередко делается акцент на выделении такой подотрасли как избирательное законодательство и законодательство о референдуме[57]. Видится, что это по большей мере обусловлено содержанием основополагающего закона в рассматриваемой сфере - Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Необходимо учитывать, что при регулировании некоторых других форм непосредственной демократии применительно к местному самоуправлению (голосование по вопросам территориального устройства муниципальных образований, отзыв выборных должностных лиц) применяются процедуры, аналогичные тем, которые предусмотрены при проведении референдума.

Что касается норм, системно регулирующих организацию местного самоуправления, их принято объединять в рамках муниципального права. Многие ученые рассматривают ее в качестве самостоятельной отрасли права. Так А.Н. Костюков, ссылаясь на труды ряда авторитетных правоведов, утверждает, что не вызывает сомнения то, что муниципальное

63 -TJ

право является самостоятельной отраслью права . Не ставя целью в рамках данного исследования подробно исследовать данную проблему, нельзя не отметить следующие обстоятельства, заслуживающие внимания. Муниципальное право, несомненно, можно рассматривать как отрасль права, имеющую комплексный характер, поскольку в ее состав входит нормативные правовое акты, относящиеся к другим отраслям права (конституционное, бюджетное, налоговое и другие).

Однако признавая муниципальное право в качестве самостоятельной отрасли права, мы будем вынуждены признать наличие у него самостоятельного предмета и метода регулирования. И в этом случае мы сталкиваемся с тем, что происходит расщепление местного

самоуправления как предмета правового регулирования. Некоторые вопросы (структура, система органов местного самоуправления, их взаимодействие и полномочия) оказываются предметом муниципального права, понимаемого как отрасль права, другие (такие как, муниципальные выборы, местный референдум) составляют предмет конституционного права.

Аналогично происходит и с другими отраслями права,

взаимодействующими с муниципальным правом. В этой связи нельзя не отметить, что концепция муниципального права, в качестве самостоятельной отрасли права носит искусственный характер. Указанная коллизия разрешается при условии рассмотрения институтов прямой демократии в рамках права местного самоуправления как подотрасли конституционного права. Именно такое наименование рассматриваемой подотрасли конституционного права использует Ю.А. Тихомиров. Этот подход позволяет системно рассматривать вопросы правового регулирования форм непосредственной демократии в контексте развития местного самоуправления и форм прямой демократии, на всех уровнях публичной власти. [58]

Конституция Российской Федерации создала нормативные предпосылки того, что на формирование законодательства о местном самоуправлении и законодательства, регулирующего формы прямой демократии, существенное влияние оказывают нормы международного права. И.А. Конюхова считает, что Российскую Федерацию отличает тесная взаимосвязь между собой конституционного и международного публичного права[59]. В части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации определено, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

В статье 4 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. определяется, что «правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образовании, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципально правовые акты».

При анализе данной статьи следует обратить внимание на то, что на первое место среди нормативно-правовых актов ставиться общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры. С одной стороны понятно, что таким образом законодатель отдает дань положениям п. 4 статьи 15 Конституции РФ 1993 г. Однако, такая иерархия вступает в противоречия с общепризнанной в России иерархии нормативно-правовых актов, где на первом месте стоит Конституция РФ. Такая соподчиненность нормативно-правовых актов где на первом месте стоит международный договор не корректна. Следует признать приоритет международного права не над Конституцией РФ а над федеральными законами. Кроме того как справедливо отмечает Е.С. Шугрина «в ст. 125 Конституции РФ предусмотрена возможность проверки конституционности не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации»[60] [61].

По мнению В.Д. Зорькин, закрепление рассматриваемых положений в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве «не просто разрешает, а обязывает суды Российской Федерации при рассмотрении определенных категорий дел руководствоваться нормами международного права и, следовательно, их применять. В принципе неприменение или неправильное применение этих норм должны влечь

65

отмену вынесенного с таким нарушением решения» .

Для формирования конституционных гарантий местного самоуправления и его законодательного регулирования важное значение имеет Европейская хартия местного самоуправления, совершенная в Страсбурге 15 октября 1985 года, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" и вступившая в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года.

Благодаря данной Хартии общедемократические, гуманитарные принципы организации местного самоуправления в европейских государствах в системном виде имплементированы в российское законодательство.

Общее требование к государствам, подписавшим Европейскую хартию местного самоуправления, содержится в статье 2, согласно которой «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства». В статье 3 «Понятие местного самоуправления» опередило, что «1. Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».

Важное положение, затрагивающее осуществление прямого волеизъявления граждан на муниципальном уровне, содержится также в статье 5 «Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление» рассматриваемой Хартии. В ней закреплено, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом».

На формы прямой демократии на местном уровне и прежде всего на выборы активно воздействуют международные стандарты избирательного

права. Международные избирательные стандарты подразделяются на

55

универсальные и региональные. К универсальным стандартам относят документы ООН, такие как Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный Пакт от 16 декабря 1966 "О гражданских и политических правах", который СССР подписал 18 марта 1968 года с заявлением, ратифицированный Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 № 4812-УШ, вступивший в силу для СССР с 23 марта 1976 года.

В издании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отмечается, что региональные стандарты, как правило, дополняют и конкретизируют универсальные стандарты . Это, прежде всего, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, значение которой тем более существенно, что она дает гражданам возможность использовать механизм судебной защиты своих прав через Европейский Суд по правам человека. И хотя в научной литературе обосновано признается, что право граждан направлять индивидуальные жалобы в определенной мере ограничено[62] [63], тем не менее, практика рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации и влияние принятых решений на практику правоприменения российским судами свидетельствует о высокой авторитетности данного механизма защиты прав и свобод человека.

Среди других стандартов отметим Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах- участников Содружества Независимых Государств, заключенную в городе Кишиневе 07 октября 2002 г., Российская Федерация ратифицировала Конвенцию Федеральным законом от 02 июля 2003 № 89-ФЗ "О ратификации Конвенции о стандартах демократических выборов,

избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств", Конвенция вступила в силу для России 11 ноября 2003 г. На развитие законодательства государств большое влияние оказывают рекомендательные акты. К числу таких актов относятся, например, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятая единогласно на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза, «за принятие Декларации голосовали представители всех 112 стран, присутствовавших на заседании, в том числе представители Российской Федерации (Париж, 26 марта 1994 года)».

Установив в Конституции Российской Федерации гарантии местного самоуправления, Российская Федерация создала основу для последовательного выполнения международно-правовых требований о признании и соблюдения принципа местного самоуправления. Как отмечает В.А. Кряжков, гарантии местного самоуправления со стороны государства проявляются посредством закрепления основ местного самоуправления в Конституции Российской Федерации и специальном законодательстве, материального и финансового обеспечения в виде выделения муниципальной собственности, земли, природных ресурсов, бюджета, компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, (ч. 2 ст. 8, ч. 2 чт. 9, ст. 132, 133 Конституции Российской Федерации); идеологической и организационной поддержки; гарантирования местному самоуправлению права на судебную защиту68.

Влияние Конституции Российской Федерации на регулирование вопросов местного самоуправления проявляется в различных формах. Основным, несомненно, является то, что Конституция Российской

Федерации имеет прямое действие (статья 14 Конституции Российской Федерации) и в силу этого непосредственно воздействует на отношения, связанные с организацией местного самоуправления. Положения Конституции Российской Федерации подлежат применению всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями, юридическими лицами и иными участниками отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Однако данная форма воздействия Конституции Российской Федерации на осуществление местного самоуправления не является в полной мере самодостаточной для организации системы местного самоуправления.

В целях обеспечения возможностей для осуществления местного самоуправления необходимо системное конструирование организационноправовых механизмов что, как отмечалось выше, реализуется посредствам федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Положения Конституции Российской Федерации создают содержательную основу для формирования и дальнейшего развития законодательства о местном самоуправлении.

Необходимо обратить внимание на то, что механизм реализации положений Конституции Российской Федерации не является в полной мере прямым. В процессе применения Конституции Российской Федерации проявляются различные подходы, как к нормотворчеству, так и правоприменению. Поскольку положения Конституции Российской Федерации носят наиболее общий характер, в процессе применения неизбежно происходит их интерпретация, хотя в самой Конституции Российской Федерации задан институциональный механизм ограничения содержания такой интерпретации посредством конституционной ветви судебной власти в лице Конституционного Суда Российской Федерации.

Существует два способа воздействия Конституционного Суда

Российской Федерации на определение содержания конституционных

58

норм. Это официальное толкование им норм конституции и формулирование правовых позиций при принятии Судом решений по конкретным делам.

Полномочие Конституционного Суда Российской Федерации по толкованию Конституции Российской Федерации прямо вытекает из части 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации, а вот юридический механизм действия правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации является логическим следствием обязательности решений, принятых по конкретным делам, в которых ставится вопрос о конституционности нормативных актов, указанных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации. «Правовая позиция Конституционного Суда РФ - это нормативно-интерпретационное установление, являющееся результатом судебного конституционного толкования, правовым основанием итогового вывода (решения) Конституционного Суда, имеющее общий и обязательный характер, выражающее правопонимание Конституционным Судом конституционных принципов и норм, общепризнанных принципов и норм международного права и конституционно-правового смысла оспоренного нормативного положения и разрешающее спорную конституционно-правовую проблему»[64], отмечает Л.В. Лазарев.

Для целей настоящего исследования важно отметить, что анализ правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации является важным механизмов познания общего механизма регулирования непосредственной демократии на муниципальном уровне, поскольку указанные правовые позиции прямо влияют на принципы и содержание соответствующих нормативных правовых актов и практику их правоприменения.

Применительно к развитию форм непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправлении целесообразно отметить некоторые правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Прежде всего, это правовые позиции, уточняющие и конкретизирующие конституционный принцип самостоятельности и независимости местного самоуправления. К таким актам относятся Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда

70

положений Устава - Основного Закона Читинской области» , Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 № 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" и ряд других.

В развитии местного самоуправление важное значения имели правовые позиции, изложенные в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 № 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" , Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона [65] [66] [67]

Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" .

Конституционным Судом Российской Федерации определялись правовые позиции и применительно к отдельным формам прямой демократии (муниципальные выборы, местный референдум, отзыв депутата, должностного лица и некоторые другие). Данные позиции впоследствии нередко находили прямое текстуальное развитие в федеральном законодательстве.

Так примечательны правовые позиции, содержащиеся в

Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 02 апреля 2002 № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» , в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами [68] [69]

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана .

Подводя итоги проведенному анализу, необходимо отметить, в настоящее время в Российской Федерации созданы необходимые конституционно-правовые предпосылки для эффективной реализации данных форм непосредственной демократии. Содержание этих форм обусловлено в том числе международными стандартами. В действующем законодательстве Российской Федерации предусмотрены необходимые юридические механизмы их защиты.

В то же время наиболее полная реализация конституционных принципов и норм, а также международных актов возможна при условии дальнейшего совершенствования законодательства. Важным критерием достаточности и эффективности соответствующего правового механизма является степень возможности реализации населением муниципального образования прав на решение вопросов местного значения посредством форм прямой демократии, которое, как было показано выше, носит коллективно-индивидуальный характер. Население муниципального образования должно быть обеспечено всеми необходимыми организационно-правовыми ресурсами для решения вопросов местного значения. [70]

<< | >>
Источник: ГАРЬКАВЧЕНКО Олег Юрьевич. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015. 2015

Еще по теме § 2. Конституция Российской Федерации 1993 г. и развитие форм непосредственной демократии на муниципальном уровне:

  1. Эффективность государственного контроля и надзора за конкурентной средой в Российской Федерации
  2. Верховенство Конституции Российской Федерации и проблемы его обеспечения
  3. Состояние и потребности укрепления российской государственности на современном этапе
  4. Конституционно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации
  5. Раздел III Теория и общие вопросы института выборов и избирательного права, конституционное право Российской Федерации. Учебники, учебные, учебно-методические пособия, словари
  6. Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации
  7. Статья 10. Публичные слушания по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах
  8. § 2.1. Основные направления муниципально-правовой реформы в условиях модернизации политической системы Российской Федерации
  9. Конституция Российской Федерации - важнейший источник муниципального права
  10. 2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации
  11. 2.4. Органы местного самоуправления в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  12. 2.6. Проблемы и перспективы модернизации организационно-правового механизма обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
  13. 2.1. Политико-правовые принципы как основа построения системы правоохранительной службы Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -