<<
>>

Обеспечение лекарственными препаратами в системе государственной социальной помощи и социальной поддержки

Прежде чем анализировать лекарственное обеспечение как элемент государственной социальной помощи и социальной поддержки, следует определиться с тем, как мы понимаем их сущность.

Российское законодательство до 1999 года не знало понятия «государственная социальная помощь»[197], хотя ранее оно и использовалось в нормативных правовых актах.

Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178- ФЗ «О государственной социальной помощи» ввел термин государственная социальная помощь и определил его как предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Изначально с момента принятия закона и до 2005 года государственная социальная помощь осуществлялась с целью поддержания уровня жизни малообеспеченных граждан, снижения социального неравенства, компенсации непредвиденных затрат, в том числе имущества, утраченного при чрезвычайных обстоятельства[198]. Все предоставления осуществлялись адресно, то есть на основе критерия нуждаемости (для малообеспеченных, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте

Российской Федерации), а не по принадлежности к той или иной социальной, демографической или профессиональной группе. Государственная социальная помощь назначалась решением органа социальной защиты населения после соответствующей проверки. Предоставлялась такая помощь в виде денежных выплат и (или) натурально (топливо, продукты питания, одежда и т.д.) за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов.

М.В. Лушникова и А.М. Лушников охарактеризовали правоотношения по предоставлению государственной социальной помощи как своего рода «спасательный круг» для лиц, неспособных своим трудом обеспечить себе средства к существованию[199].

Принятие Закона о государственной социальной помощи обусловило возникновение научного интереса к проблематике государственной социальной помощи и появление дискуссии относительно того, является ли государственная социальная помощь организационно-правовой формой социальной обеспечения или нет.

По мнению М. Ю. Федоровой, к организационно-правовым формам социальной защиты населения относятся обязательное социальное страхование, государственное социальное обеспечение, государственная социальная помощь и социальное обслуживание[200]. Е.Е. Мачульская в качестве организационноправовых форм предлагает рассматривать обязательное социальное страхование, обеспечение за счет федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации, государственную социальную помощь[201]. Иной позиции придерживается М.В. Филиппова, определяя государственную социальную помощь в качестве разновидности социального обеспечения за счет бюджетных средств[202]. В.Ш. Шайхатдинов рассматривает организационно-правовые формы лишь как способы образования фондов, предназначенных для социального

обеспечения. В качестве способов финансирования (организационно-правоввіх форм) автор выделяет обязателвное социалвное страхование и бюджетное финансирование[203].

М.В. Лушникова и А.М. Пушников, рассуждая о направлениях развития в праве социалвного обеспечения, приходят к выводу, что основнвіе изменения можно свести к двум тенденциям, одной из которвіх является специализация отделвнвіх составляющих отрасли как относителвно автономнвіх правоввіх образований. Специализация заключается в ввіделении организационно-правоввіх форм социалвного обеспечения: социалвное

страхование, социалвная помощв, последняя включает и медицинскую, и лекарственную помощв, социалвное обслуживание и другие[204].

Очередной этап в развитии научнвіх представлений о государственной социалвной помощи связан с ее реформированием в 2004 году. C 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ)[205], который предусматривал приведение системы социальной защиты граждан, пользующихся льготами и социальными гарантиями и имеющих право на компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Таким образом, все льготные категории граждан стало возможным условно разделить на тех, чье обеспечение отнесено к компетенции

Российской Федерации и осуществляется за счет средств федералвного бюджета, и тех, чвя поддержка относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, и мерві социалвной поддержки которвіх финансируются из регионально го бюджета.

Помимо этого, в преамбуле Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ предусмотрена замена некоторых льгот, предоставлявшихся отдельным категориям граждан (ветеранам[206], инвалидам[207], гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы[208], реабилитированным лицам[209]) в натуральной форме, денежными компенсациями при сохранении и возможном повышении ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан. Фактически из ряда федеральных законов такие понятия, как «льготы», «компенсации», «меры социальной защиты» исключаются и заменяются на «меры социальной поддержки»[210]. Однако подчеркнем, что это не тождественные термины, и определить их соотношение необходимо для того, чтобы выяснить, сводилась реформа социальной защиты только к терминологическим преобразованиям или затрагивала сущностные

характеристики социальных предоставлений.

Лексический анализ термина «льгота», проведенный с использованием толкового словаря С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой, позволяет сделать вывод, что это преимущественное право, облегчение, предоставляемое кому-либо как исключение из общих правил[211]. По мнению В.С. Андреева, льгота представляет собой дополнительные материальные блага, услуги и преимущества, предоставляемые определенным категориям граждан[212]. Иную точку зрения высказывает М.В. Филиппова, которая считает, что лвгота может иметв толвко организационный характер, направленный на облегчение доступа к социалвному благу[213].

Г.В. Сулейманова связвівает предоставление лвгот как особвіх преимуществ или предпочтений отдельным категориям граждан с тем, что им необходима особая защита со стороны общества, позволяющая в какой-то степени устранить неблагоприятные последствия и обстоятельства, в силу которых они были признаны нуждающимися в особой социальной защите[214]. Таким образом, автор связывает предоставление социальных льгот с двумя основаниями: 1) малообеспеченностью, то есть нуждаемостью лица (инвалиды); 2) с особыми заслугами (участники Великой Отечественной войны).

Е. Г. Крылатых специально исследовала проблему льгот в праве социального обеспечения. Она определяет льготы как «право на получение вида социального обеспечения или обслуживания на лучших условиях по сравнению с общими основаниями их предоставления, а также право на особые, только для нетрудоспособных граждан установленные условия предоставления услуг в общей сфере обслуживания населения»[215]. Таким образом, исходя из позиции автора делаем вывод, что льготы должны предоставляться наиболее нуждающимся категориям граждан, а также гражданам, имеющим определенные заслуги.

Однако для уяснения различий в дефинициях «льгота» и «мера социальной поддержки» необходимо более подробно рассмотреть последнюю. Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, в связи с которым появился данный термин, не закрепляет его легальное определение.

В.Ш. Шайхатдинов выделяет экономическое и юридическое содержание социалвной поддержки. Как экономическая категория социалвная поддержка - это особая форма распределения, которая заключается в предоставлении материалвнвіх благ и услуг с частичной оплатой их стоимости или бесплатно. Юридическая природа заключается в том, что она является своеобразным приемом дифференциации в правовом регулировании общественнвіх отношений[216]. Автор ввіделяет три основания предоставления социалвной поддержки: а) специфические потребности отделвнвіх категорий граждан; б) наличие у гражданина особвіх заслуг (Герои СССР и РФ и т.д.); в) претерпевание гражданином лишений (репрессированнвіе, блокадники Ленинграда)[217].

Сформулированное М.Ю. Федоровой определение социалвной поддержки послужило основой для разработки терминологического аппарата Закона Омской области от 04 июля 2008 года № 1061-03 «Кодекс Омской области о социалвной защите отделвнвіх категорий граждан»[218]. Автор определяет социалвную поддержку как «дополнителвную форму социалвной защитві отделвнвіх категорий граждан, установленнвіх законодателвством и (или) актами социалвного партнерства с учетом заслуг граждан перед государством или обществом, причинения им вреда политическими репрессиями или воздействием радиации, ввшолнения ими семейнвіх обязателвств, а также особенностей их профессионалвной деятелвности, предполагающую предоставление им материалвнвіх благ в денежной или натуралвной форме либо преимуществ в получении таких материалвнвіх благ». При этом М.Ю. Федорова подчеркивает, что речи идет о мерах, пред оставляє мвіх сверх традиционной системні социалвного обеспечения[219].

Аналогичной точки зрения придерживается Е.Е Мачульская, определяя социальную поддержку как предоставление денежных выплат или натуральных благ в дополнение к основным видам социального обеспечения[220].

Elo мнению Д.А. Сторожука, с лексической точки зрения термин социальная поддержка тождественен термину «социальная помощь», а следовательно, может быть ограничен узкой сферой: защита малообеспеченных граждан от социального риска и бедности[221].

Не добавляет ясности по вопросу определения дефиниции «социальная поддержка» позиция ряда специалистов в области права социального обеспечения (М.О. Буянова, С.И. Кобзева, З.А. Кондратьева[222]; Г.В. Сулейманова[223]), которые в своих работах, фактически рассуждая о социальной поддержке и приводя в качестве примеров нормативно-правовые акты, посвященные данной форме социальной защиты, по-прежнему используют термин «льгота», тем самым подчеркивая, что эти меры сохраняют прежний характер.

Анализ федерального и регионального законодательства демонстрирует отсутствие единого подхода к содержанию термина «социальная поддержка». Статья 4 Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации, как и Закон о социальной защите инвалидов в Российской Федерации, определяет социальную поддержку как систему мер, обеспечивающих социальные гарантии. В Законе Ярославской Области от 19 декабря 2008 года № 65-3 «Социальный кодекс Ярославской области»[224] социальная поддержка рассматривается как предоставление отдельным категориям граждан социальных услуг, денежных компенсаций, денежных выплат. Статья 2 Закона Московской области от 12 января 2006 года № 1/2006-03 «О мерах социальной поддержки семьи и детей в Московской области»[225], определяя социальную поддержку, указывает только цель ее оказания, а именно: повышение качества жизни и улучшение жизнедеятельности. Достаточно развернутое определение дано в Законе Санкт-Петербурга от 22 ноября 2011 года № 728-132 «Социальный кодекс Санкт-Петербурга»[226], который под социальной поддержкой понимает систему мер социальной поддержки и дополнительных мер социальной поддержки, обеспечивающих социальные гарантии отдельным категориям граждан, устанавливаемые законами Санкт-Петербурга, за исключением пенсионного обеспечения, и предоставляемые исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга за счет средств бюджета Санкт-Петербурга в виде денежных выплат или натуральной помощи, а также финансирования расходов, связанных с предоставлением услуг, товаров в соответствии с настоящим Кодексом с целью повышения качества жизни отдельных категорий граждан. Данные определения не формируют четкого представления о социальной поддержке, именно поэтому необходимо особо рассмотреть дефиницию «социальные гарантии», через которую социальная поддержка определяется в Федеральных законах.

В курсе лекций «Экономика социального страхования» под социальными гарантиями понимается предоставление социально значимых благ и услуг всем гражданам без учета их трудового вклада и проверки нуждаемости, а к социальным льготам относятся социальные гарантии, устанавливаемые для отдельных категорий граждан[227]. В подтверждение высказанной позиции можно привести точку зрения И. С. Морозовой, которая анализировала соотношение льгот и гарантий в российском праве. Автор делает однозначный вывод о том, что категория «гарантии» шире по своему объему, нежели категория «льготы», так как включает в себя, кроме льгот, и другие юридические средства[228].

Недостатки приведенных в законодателвстве формулировок термина «социалвная поддержка» очевидны. Во-первых, определение социалвной поддержки через одноименное понятие порождает тавтологию и не позволяет сформироватв представление о данной категории. Во-вторых, попвітка раскрвітв социалвную поддержку через термины, в толковании которвіх также нет единства мнений и требуется конкретизация - «социалвнвіе гарантии», «социалвнвіе услуги». В-третвих, определение термина толвко лишв через указание цели его исполвзования ввіглядит нелогичным. В-четвертвіх, предлагаются различнвіе совокупности элементов, составляющих социалвную поддержку (социалвнвіе услуги и денежнвіе ввіплатві; денежнвіе ввіплатві и натуралвная помощв; расходві, связаннвіе с предоставлением услуг, товаров).

По мнению М.В. Филипповой автоматическая замена термина «лвгота» на «мерві социалвной поддержки» деформировала используемый в законодательстве о социальном обеспечении понятийный аппарат[229].

Данная проблематика неоднократно становилась предметом обращений в Конституционный Суд Российской Федерации. Так, по мнению одного из заявителей, осуществленная на основании пункта 8 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ замена в статье 13 Федерального закона «О ветеранах» слов «льготы», «льгота» на слова «формы социальной поддержки», «социальная поддержка» привела к неоднозначному их толкованию правоприменительными органами и повлекла изменение правового смысла оспариваемого законоположения. По мнению Конституционного Суда Российской Федерации социальная защита и социальная поддержка населения могут осуществляться применительно к различным категориям граждан в разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги, дополнительные права и пр.). Поэтому сама по себе замена в действующем законодательстве слов «льготы» на слова «формы социальной поддержки» и слова «льгота» на слова «социальная поддержка» не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, которое противоречило бы конституционным требованиям[230].

Однако по данным опроса, проведенного Левада-центр, против замены льгот выступило 63 % опрошенных, в целом поддержали реформу 30 %, затруднились ответить 7 %[231]. Это обусловлено тем, что при предоставлении социальной поддержки не учитывается критерий нуждаемости гражданина в получении того или иного социального блага, следовательно, возможна ситуация, когда человек, нуждающийся в получении социального предоставления, не имеет права на него в связи с тем, что для него не предусмотрены соответствующие меры социальной поддержки. И обратная ситуация, когда у гражданина отсутствует необходимость в получении социального блага, а оно ему предоставляется или заменяется на денежный эквивалент.

К примеру, лица, страдающие хроническими заболеваниями и нуждающиеся в постоянной терапии, но не признанные инвалидами, а поэтому не имеющие льгот, не могут получить необходимые им лекарственные препараты бесплатно, а в силу высокой стоимости многих медикаментов могут иметь трудности с их самостоятельным приобретением. Суммарные расходы обычного россиянина в год на лекарственные средства составляют 10 000 рублей, что является весьма значительной суммой для большинства[232]. При этом необходимо учитывать, что при наличии хронических заболеваний, требующих лечения, траты на лекарства возрастают многократно. Если гражданин не имеет финансовой возможности приобрести необходимые препараты, вряд ли возможно говорить о доступности и качестве медицинской помощи.

Также возможна ситуация, когда гражданин не имеет серьезных заболеваний и не нуждается в регулярной лекарственной терапии, но при этом в силу закона обладает льготой по бесплатному получению необходимых медикаментов. Такой человек мог и не воспользоваться этой льготой, но так как закон предусматривает право ее замены на ежемесячную денежную выплату, он, безусловно, сделает выбор в пользу реальной выплаты. Представляется, что перечень лиц, имеющих право на бесплатное получение лекарственных средств, должен быть сформирован по критерию нуждаемости в получении регулярной лекарственной терапии с тем, чтобы обеспечить доступ граждан к необходимым медикаментам.

В подтверждение высказанных тезисов приведем данные Всероссийского центра изучения общественного мнения (далее - ВЦИОМ). Так, имеют льготы на приобретение медикаментов 14 % россиян, но б % из них покупают лекарства самостоятельно по их полной стоимости, 85 % не имеют льгот по бесплатному лекарственному обеспечению. При этом более трети россиян (38 %) не имеют никаких льгот, но вынуждены постоянно или часто приобретать лекарства[233]. Полагаем, что при определении круга получателей мер социальной поддержки необходимо учитывать их реальную нуждаемость в тех или иных социальных благах.

В основе формирования существующего перечня лежит условная «презумпция нуждаемости», когда предполагается, что именно эти категории нуждаются в повышенной социальной защите. Однако этот принцип может работать для одних категорий и не работать для других. Так, ветеран Великой Отечественной войны в силу возраста, вероятно, нуждается в получении лекарственных средств, а ветеран боевых действий может быть молодым человеком, не страдающим серьезными заболеваниями и не нуждающимся в получении медикаментов. В любом случае реальная нуждаемость лица будет подтверждаться рецептом, полученным от лечащего врача. Представляется, что меры социальной поддержки, особенно по лекарственному обеспечению, должны предоставляться адресно, то есть для лиц, объективно нуждающихся в их получении. Терминология должна быть четкой и единой, так как это вопрос не только теории и качества текста закона, но вопрос практической реализации и защиты прав конкретных лиц.

В указанный период Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122- ФЗ были внесены изменения в Закон о государственной социальной помощи и введена глава 2, посвященная оказанию государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг (далее также- НСУ). Таким образом, стало возможным говорить о двух видах государственной социальной помощи, а именно: 1) государственная социальная помощь в связи с бедностью и 2) государственная социальная помощь, оказываемая в виде НСУ (помощь в связи с «монетизацией» льгот)[234].

Рассмотрим место такого социального предоставления, как набор социальных услуг в системе видов социального обеспечения. Он отличается от других социальных предоставлений по содержанию, по форме и порядку предоставления и финансирования. Есть определенные особенности и в том, как законодатель определил место набора социальных услуг в системе социального обеспечения.

Как уже было сказано выше, основанием предоставления социальной помощи является факт малообеспеченности, подтвержденный в установленном порядке[235]. Однако при определении права на получение набора социальных услуг, то есть при формировании перечня получателей НСУ, критерий малообеспеченности не учитывается.

По мнению Д.И. Рогачева, законодатель соединил в понятии «государственная социальная помощь» фактически два разноплановых вида социального обеспечения, имеющих различную правовую природу[236]. C ним солидарна и М.В. Филиппова, которая критически относится к включению норм о наборе социальных услуг в закон, посвященный социальной помощи, и считает

более логичным их расположение в нормативных правоввіх актах, которвю посвященві мерам социалвной поддержки отделвнвіх категорий граждан[237].

М.В. Лушникова и А.М. Лушников подчеркивают, что отношения по предоставлению НСУ имеют иную правовою природу нежели ГСП и, по сути, являются отношениями по государственному социалвному обеспечению[238].

В своем диссертационном исследовании Д.Е. Кожевников сформулировал определение государственной социалвной помощи и ее основнвіх признаков. При этом делается вві вод, что помощв в виде НСУ оказвівается четко определеннвш категориям граждан, в отношении каждой из которвіх принят отдельный закон, предусматривающий меры социальной поддержки. Таким образом, необходимо дополнить указанные законы нормами о НСУ[239].

По нашему мнению, рассматриваемые правоотношения следует отнести к социальной поддержке, в рамках которой государство за счет бюджетных средств предоставляет определенные блага отдельным категориям граждан,

нуждающимся в повышенной социальной защите.

Статья 6.1 Закона о государственной социальной помощи к гражданам, имеющим право на набор социальных услуг, относит определенные категории ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой

Отечественной войны, лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», инвалидов, детей-инвалидов и др. Указанные категории граждан в правоприменительной практике именуются «федеральными льготниками»[240].

До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ только на федеральном уровне было установлено 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения[241]. Гражданам, перечисленным в статье 6.1 Закона о государственной социальной

помощи, предоставлялось большое количество натуральных льгот, таких, как бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта, бесплатное (на условиях частичной оплаты) обеспечение лекарствами по рецептам врача, бесплатный (на условиях частичной оплаты) проезд на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения, оплата коммунальных услуг, включая абонентскую плату за телефон и т.д. Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ указанные льготы были заменены денежной компенсацией, и лишь некоторые из них сохранены и объединены в НСУ.

В законе сказано, что этим категориям граждан государственная социальная помощь оказывается в виде набора социальных услуг, то есть в натуральной форме. В состав НСУ включаются следующие социальные услуги: 1) обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам врача, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов; 2) предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно- курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний; 3) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

Особо необходимо отметить, что избранный законодателем подход, согласно которому гражданин имеет право именно на социальные услуги, а не на конкретное социальное благо - бесплатный лекарственный препарат или путевку на санаторно-курортное лечение - нельзя признать однозначным. Значения указанных терминов требует детального рассмотрения. Закон о государственной социальной помощи не содержит дефиниции «социальная услуга».

Полагаем, что для права социального обеспечения так же, как и для трудового права актуален принцип единства терминологического аппарата, подробное исследование которого было проведено С.Ю. Головиной[242]. Руководству ясв данным принципом, можно исполвзоватв определение социалвной услуги, закрепленное, например, в Федералвном законе от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социалвного обслуживания граждан в Российской Федерации»[243], согласно которому под социалвной услугой понимается действие или действия в сфере социалвного обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятелвности и (или) расширения его возможностей само сто ятелвно обеспечиватв свои основнвіе жизненнвіе потребности (ст. 3).

В Законе об основах социалвного обслуживания установлено, что социалвнвіе услуги оказвіваются гражданам, которвіе признанні нуждающимися в социалвном обслуживании. Очевидно, что предоставление лекарственнвіх препаратов с этой точки зрения не подпадает под определение социалвной услуги. Рассмотрим более подробно дефиницию «услуга» для уяснения правомерности ее исполвзования применителвно к обеспечению лекарственнвши препаратами отделвнвіх категорий граждан.

Болвшой юридический энциклопедический словарв определяет услугу как вид деятелвности, работ, в процессе ввшолнения которвіх не создается но вві й, ранее не существовавший материально-вещественный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта. При этом блага предоставляются не в виде вещей, а в форме деятельности[244]. Словарь С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой под услугой понимает: 1) действие, приносящее пользу, помощь другому; 2) бытовые удобства, предоставляемые кому-нибудь[245].

Термин «услуга» по своей первоначальной «отраслевой прописке» является

гражданско-правовым, именно поэтому обратимся к мнению специалистов в этой отрасли права.

Так, авторві учебника по гражданскому праву понимают под услугой «действия субъектов гражданского оборота, которые либо вообще не завершаются каким-либо определенным результатом, а заключают полезный эффект в самих себе, либо имеют такой результат, который не воплощается в овеществленной форме»[246].

Л.К Терещенко особо рассмотрела соотношение государственных, публичных и социальных услуг. Автором сделан вывод, что социальные услуги отграничиваются от иных по сфере, в которой они оказываются. К примеру, это здравоохранение, культура, образование и т.д. В остальном социальные услуги «обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными». Среди признаков, присущих публичным услугам, Л.К. Терещенко называет следующие: 1) обеспечение деятельности общезначимой

направленности; 2) неограниченный круг субъектов, пользующихся ими[247]. А.В. Нестеров, анализируя позицию Л.К. Терещенко, высказывает иную точку зрения, подчеркивая, что социальные услуги не должны быть связаны со сферой, в которой они оказываются, так как количество этих сфер точно не определено. По мнению автора, социальные услуги должны оказываться определенным категориям социально незащищенных граждан в любой сфере в соответствии с законодательством[248].

А.В. Барков, анализируя понятие «социальная услуга», приходит к выводу, что это деятельность, требующая договорного режима оказания социально- бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально

правовых и других услуг лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации,

w 249

вне зависимости от условии ее оказания и оплаты .

Н.В. Путило, рассматривая правовую природу социалвнвіх услуг, ввіделяет следующие признаки: «услуги оказываются гражданам в рамках государственной социалвной политики и реализации социалвных целевых программ; адресная субъектная направленно ств; переченв таких услуг закрвіт и нормативно регламентирован; финансирование затрат осуществляется в основном за счет бюджетник средств и внебюджетных фондов; субъекты, оказывающие услуги, - в основном государственные и муниципальные учреждения социальной службы; условия договора и обязанность вступить в договорные отношения предусмотрены нормативными правовыми актами и полностью исключают свободу договора»; предполагают публичный характер прав лица, претендующего на их получение; преобладание императивного метода регулирования над диспозитивным; принятие государством ответственности за социальные услуги. Осуществив анализ, автор определяет социальные услуги как все виды услуг в сфере реализации социальных прав, оплата которых полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов[249] [250].

Таким образом, анализ приведенных позиций позволяет сделать вывод, что под услугой следует понимать ряд последовательных действий, не направленных на создание конкретного, овеществленного результата, а заключающих ценность в самих себе. Следовательно, для получателя услуги важен сам процесс ее оказания.

Напомним, что гражданам в качестве социальных услуг, в соответствии с Законом о государственной социальной помощи, могут предоставляться путевки на санаторно-курортное лечение и необходимые лекарственные препараты. Однако считаем, что использование термина «социальная услуга» применительно к бесплатному лекарственному обеспечению и санаторно-курортному лечению нельзя оценить однозначно, так как для гражданина не столько важен процесс предоставления медикамента, сколько сам факт получения конкретного, прописанного врачом лекарственного препарата, то есть достижение овеществленного результата. Именно с этой точки зрения бесплатный лекарственный препарат или путевка на санаторно-курортное лечение являются не социальной услугой, а социальным благом.

Как уже было сказано, Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ ряд льгот был заменен денежными компенсациями. Однако некоторые меры социальной защиты, способные оказать воздействие на эффективность и качество предоставляемой медицинской помощи (лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение), были объединены в набор социальных услуг, а гражданину предоставлено право выбора, получать натуральное предоставление или его денежный эквивалент. Федеральные законы, посвященные социальной поддержке отдельных категорий граждан, к примеру, Федеральный закон от 12 января 1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», Закон о социальной защите инвалидов в Российской Федерации вводят правило, согласно которому часть суммы ежемесячной денежной выплаты может направляться на финансирование предоставления гражданам социальных услуг. При этом в преамбуле Закона о государственной социальной помощи указанно, что услуги не являются льготами и мерами социальной поддержки[251] и предоставляются гражданину на определенных условиях. Если гражданин изъявил желание получать НСУ, то сумма ежемесячной денежной выплаты (далее - ЕДВ) предоставляется ему за вычетом стоимости услуг. В случае, если гражданин предоставил заявление об отказе от получения социальных услуг, ЕДВ перечисляется в полном объеме.

Таким образом, данная услуга не является для гражданина абсолютно бесплатной, а предоставляется ему на условно возмездной основе[252].

Указаннвіе законоположения неоднократно становилисв предметом обращений в Конституционный Суд Российской Федерации, который указал, что удержание части ежемесячной денежной ввшлаты, направляемой на оплату набора социалвнвіх услуг, отвечает правовой природе данной ввіплатві, которая представляет собой элемент механизма восполнения потерв для граждан, ранее являвшихся получателями лвгот и гарантий в натуралвной форме, и по своему целевому назначению направлена на сохранение ранее достигнутого уровня их социалвной защитит Предоставив же возможности получения в натуралвной форме наиболее значимвіх мер социалвной поддержки, направленнвіх, прежде всего, на обеспечение необходимвіми лекарственнвіми препаратами, медицинскими изделиями, санаторно-курортнвш лечением, т.е. непосредственно на поддержание здороввя, законодатели одновременно предусмотрел уменвшение размера ежемесячной денежной ввіплатві, исходя из того, что в таких случаях она не ввшолняет функцию восполнения потерв вследствие отмены лвгот, ранее предоставлявшихся в натуралвной форме[253].

Таким образом, исходя из ввішеприведеннвіх правовик позиций Конституционного Суда Российской Федерации, набор социалвнвіх услуг представляет собой совокупности наиболее значимвіх мер социалвной поддержки, предо ставляє MBix в натуралвной форме с целвю улучшитв и поддержатв здоровве.

Тот факт, что переченв получателей HCУ сформирован без учета критерия нуждаемости в лекарственных средствах, в санаторно-курортном лечении, и им предоставлено право заменві натуралвной лвготві в полвзу ЕДЕ», привел к сокращению лиц, получающих лекарственнвіе препаратні в таком порядке. Так, уже к 2006 году около 46 % лиц, имеющих право на НСУ, отказалисв от него в полвзу ежемесячной денежной ввіплатві[254]. А к 2010 году из 16 773 607 получателей ЕДВ[255], толвко 4 152 000 человек осталисв получателями лекарств[256]. Таким образом, порядка 70 % пациентов ввібрали денежную вві плату вместо набора социалвнвіх услуг[257]. К примеру, в Ивановской области от набора социалвнвіх услуг отказалисв 78,6 % человек[258], во Владимирской - 91 % лвготников[259]. В качестве причин отказов обвічно назвіваются следующие: длителвнвш приему врачей при ввіписке лвготнвіх рецептов, отсутствие в аптеках ввіписаннвіх лекарств, необходимвіе медикамешы не включенні в Переченв лекарственнвіх средств; отсутствие железнодорожной станции в черте города; отсутствие путевок на санаторно-курортное лечение[260].

Также возможна ситуация, когда средства ЕДВ при отказе от НСУ могли и не бвітв потраченві на улучшение здороввя. Как неоднократно подчеркивал Конституционный суд Российской Федерации, ежемесячная денежная ввшлата не подлежит конвертации в натуралвную форму, по своей правовой природе является элементом механизма восполнения потери для граждан, ранее являвшихся получателями натуралвнвіх лвгот и гарантий, и, таким образом, направлена на обеспечение гарантирования стабилвности правового статуса лиц[261]. Гражданину предоставлено право самостоятелвно определитв, на что может бвітв потрачена ввшлата.

Рассматривая вопрос получения социалвной услуги по лекарственному обеспечению с социологических позиций, К.Е. Новицкая пришла к ввіводу, что ввібор в полвзу ежемесячной денежной ввіплатві производили здороввіе лица, не нуждающиеся в получении лекарственнвіх препаратов, либо те, кому сложно или невозможно получитв необходимвіе лекарства в рамках НСУ (лекарственного препарата нет в перечне, в силу состояния здороввя не может получатв рецепты)[262]. ВЦИОМ была ввіявлена следующая закономерноств: чем ввине уровенв доходов на члена семви, тем болвше доля тех, кто отдает предпочтение лвготам в натуралвном ввіражении (26-28 % против 17%)[263]. В случае если лицо не нуждается в регулярном приобретении лекарств или имеет неболвшой доход, создается риск «нецелевого» исполвзования средств самим гражданином, то еств не на улучшение здороввя. В книге «Общественное здоровве и здравоохранение. Националвное руководство» право ввібора гражданина между ВДВ и НСУ названо основнвш недостатком Федералвного закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ[264]. Согласимся с приведенной в данном издании точкой зрения, Закон об основах охранві здороввя граждан в качестве приоритетнвіх направлений государственной политики назвівает охрану здороввя, которая обеспечивается в резулвтате реализации системні мер политического, экономического, правового, социалвного, научного и медицинского характера. Безусловно, именно мерам медицинского характера принадлежит основная ролв в сохранении и восстановлении здороввя населения. Качественная медицинская помощв, профилактика заболеваний, санаторно-курортное лечение, доступноств лекарственнвіх средств - все это призвано улучшить здоровье граждан и не должно заменяться денежным эквивалентом.

Острота данной проблемы наиболее ярко проявляется при анализе такого элемента НСУ, как лекарственное обеспечение. Включение в НСУ обеспечения необходимыми медикаментами и путевками на санаторно-курортное лечение связано с тем, что они непосредственно направленні на поддержание и восстановление здороввя граждан. Так, лвготами по лекарственному обеспечению полвзуются 9,92 % опрошеннвіх респондентов, а путевки на санаторно-курортное лечение получают толвко 2,61 % из них[265]. Лекарственная помощи является неотъемлемым элементом медицинской помощи, доступности которой зависит от возможности получитв (приобрести) все необходимвіе для лечения медикаменты. Для граждан, страдающих отдельными видами заболеваний, своевременное и регулярное получение лекарственных препаратов жизненно необходимо. В свою очередь, санаторно-курортное лечение направлено на поддержание здоровья гражданина или его восстановление при незначительных нарушениях. Именно поэтому услуга по лекарственному обеспечению является наиболее важной и необходимой для граждан как обеспечивающая реализацию их права на жизнь.

Порядок предоставления лекарственных препаратов получателям НСУ закреплен в Приказе Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 декабря 2004 года № 328 «Об утверждении Порядка предоставления социальных услуг отдельным категориям граждан»[266] (далее - Порядок предоставления социальных услуг). Прежде всего, у граждан, относящихся к категориям, перечисленным в ст. 6.1. Закона о государственной социальной помощи, есть право до 1 октября текущего года обратиться в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации с заявлением на получение набора социальных услуг полностью, одной или нескольких социальных услуг или отказом от получения социальных услуг полностью на период с 1 января года, следующего за годом подачи указанного заявления, и по 31 декабря года, в котором гражданин обратится с заявлением. В целях реализации прав граждан на получение набора социальных услуг и (или) ежемесячной денежной выплаты

Пенсионным фондом Российской Федерации осуществляется ведение Федералвного регистра лиц, имеющих право на получение государственной социалвной помощи[267].

Если гражданин изъявил желание получатв НСУ полноствю или социальную услугу по лекарственному обеспечению, то за необходимыми лекарственными средствами ему следует обратиться в лечебно-профилактическое учреждение, оказывающее первичную медико-санитарную помощь.

Правом выписать гражданину рецепт на лекарственный препарат по установленной форме обладает врач (фельдшер) соответствующего лечебно- профилактического учреждения. Здесь же пациенту предоставляют информацию об аптечных учреждениях, осуществляющих отпуск гражданам лекарственных препаратов. Как правило, каждое лечебно-профилактическое учреждение направляет граждан в конкретную аптечную организацию, правомочную осуществлять бесплатный отпуск лекарств по выписанным рецептам. И хотя действующим законодательством не определен порядок «прикрепления» граждан, имеющих право на НСУ, к аптечной организации, именно она предоставляет соответствующее социальное обеспечение. Однако необходимо понимать, что аптека выступает лишь последним звеном в сложной системе взаимодействия различных субъектов. Можно предположить, что если лекарственного средства, которое должно быть предоставлено льготнику, в аптеке не окажется, даже не по вине этой организации, именно аптека будет нести ответственность за ненадлежащее социальное обеспечение. В данном случае ситуация усугубляется еще и тем, что данный вид социального обеспечения непосредственно связан со здоровьем, а иногда и жизнью гражданина. C учетом этого рассмотрим ситуацию, когда в аптечном учреждении отсутствуют необходимые лекарственные средства.

В соответствии с Порядком предоставления социальных услуг в случае временного отсутствия выписанного лекарственного препарата аптечное учреждение организует в течение 10 рабочих дней с даты обращения пациента его отсроченное обслуживание или осуществляет отпуск аналогичного лекарственного препарата, предусмотренного в Перечне лекарственнвіх средств, отпускаемвіх по рецептам врача, взамен ввшисанного или иного лекарственного препарата по вновв ввгаисанному рецепту. Таким образом, замена препарата может осуществлятвся не толвко врачом, но и фармацевтом, что прямо противоречит Порядку предоставления социалвнвіх услуг. Однако в Порядке назначения и ввіписвівания лекарственнвіх средств указано, что при ввіписвівании рецептов гражданам, имеющим право на лвготное получение лекарственнвіх средств, указвівается номер телефона, по которому работник аптечной организации при необходимости может согласоватв с медицинским работником синонимическую замену лекарственного средства. Подчеркнем, что норма предусматривает для фармацевта право согласоватв замену препарата, а не обязвівает его произвести соответствующие действия. Остается неясным, какой именно телефон должен указати врач, еств ли у него вообще такая обязанности и где именно медицинский работник должен прописати номер телефона, так как форма рецептурного бланка не содержит соответствующей графит

В случае непоступления препарата в течение 10 дней пациент будет ввінужден вновв обратитвся в лечебно-профилактическое учреждение за назначением ему иного медикамента. Аналогичнвіе положения содержатся в Методических рекомендациях Федералвного фонда обязателвного медицинского страхования «Организация работві по дополнителвному лекарственному обеспечению отделвнвіх категорий граждан, имеющих право на предоставление набора социалвнвіх услуг»[268] (Далее - Методические рекомендации по дополнителвному лекарственному обеспечению), согласно которым в случае отсутствия необходимвіх лекарственнвіх средств в аптечном учреждении рецепт ставится на учет для гарантированного обеспечения в течение 10 дней (в срочнвіх случаях - 48 часов) и регистрируется в журнале. При этом не совсем ясно, какие случаи являются срочными и кто правомочен это определять.

Здесь возникают две проблемы. Во-первых, если прием препарата требуется начать незамедлительно, а он отсутствует в аптечной организации, то гражданин либо останется без надлежащего лечения, либо вынужден будет приобрести медикамент за счет собственных средств. Во-вторых, за рецептами на необходимые медикаменты льготным категориям граждан требуется, как правило, обращаться ежемесячно или чаще. Отстояв многочасовые очереди к врачу- специалисту в лечебно-профилактическом учреждении и аптечной организации, гражданин получает лекарственный препарат. Однако в случае отсутствия медикамента в аптеке он может подождать отсроченного обслуживания в течение 10 дней, но если препарат не поступит, пациент будет вынужден вновь обращаться к врачу за новым рецептом. Следует сказать, что общий порядок отпуска гражданам лекарственных средств[269] дифференцирует сроки обслуживания рецептов в зависимости от вида выписанного лекарственного средства. Рецепты с пометкой «немедленно» обслуживаются в течение одного рабочего дня, с пометкой «срочно» - в течение двух рабочих дней. Рецепты на лекарственные средства, входящие в минимальный ассортимент лекарственных средств, обслуживаются в срок, не превышающий 5 дней.

Таким образом, можно сделать вывод, что лица, имеющие право на лекарственную помощь в рамках набора социальных услуг, несмотря на существование специального порядка их лекарственного обеспечения, поставлены в худшее положение по сравнению с общим порядком. Их рецепты независимо от срочности получения соответствующих лекарств обслуживаются в течение более длительного срока.

В подтверждение данного вывода можно привести примеры из судебной практики, свидетельствующие о том, что в ряде случаев в нарушение установленного порядка аптечными и фармацевтическими организациями не были предприняты надлежащие действия для обеспечения пациента необходимым лекарственным препаратом в рамках отсроченного обслуживания.

Так, нами бвіло изучено 25 гражданских дел, ставших предметом рассмотрения в апелляционной инстанции. Все они связанві с несвоевременнвш обеспечением лекарственнвши препаратами лиц, имеющих право на получение соответствующей социалвной услуги. Гражданам не бвіли предоставленві необходимвіе им лекарственнвіе препаратві по причине отсутствия их в аптечном учреждении. В течение периода отсроченного обслуживания они также не поступали. В резулвтате такого бездействия болвнвш либо вообще не предо ста влялисв медикаменты, а лишв возвращалисв рецепты с истекшим сроком, либо пациентам приходилосв несколвко месяцев подряд получатв рецепты на аналогичнвіе препаратві и ждатв их поступления от одного до трех и более месяцев. Наиболвшую сложноств составляет ввіявление надлежащего ответчика, то еств субъекта, виновного в несвоевременном обеспечении медикаментами. В 18 из проанализированнвіх дел прокурор обращался в интересах граждан с иском к Министерству здравоохранения[270], в 4 надлежащим ответчиком бвіла признана организация, в структуре которой образована соответствующая аптека[271], в 3 прокурор обращался с иском к Комитету по здравоохранению Правительства субъекта Российской Федерации, так как причиной непред о ставлення лекарственных средств стал несвоевременно проведенный аукцион на закупку медикаментов[272]. В целом при обращении в суд с соответствующими исками судебный орган в болвшинстве случае ввшосит решение в защиту интересов граждан. Однако с момента получения гражданином рецепта до обращения в суд и ввшесения решения проходит от 3 до б месяцев, при условии, что лечение в болвшинстве случаев пациент должен получатв непрервівно, а самостоятелвное за счет собственник средств приобретение медикамента доступно не каждому болвному.

Следует подчеркнутв, что в рамках НСУ предоставляются не все лекарственнвіе средства, а толвко те, которвіе предусмотрены стандартом оказания медицинской помощи и Приказом Минздравсоцразвития РФ № 665 «Об утверждении Перечня лекарственнвіх средств, отпускаемвіх по рецептам врача (фелвдшера) при оказании дополнителвной бесплатной медицинской помощи отделвнвш категориям граждан, имеющим право на получение государственной социалвной помощи»[273] (далее - Переченв лекарственнвіх средств, отпускаемвіх по рецептам врача). Указанный переченв формируется в соответствии с Правилами формирования перечней лекарственнвіх препаратов для медицинского применения.

Однако возможнві ситуации, когда стандарт оказания медицинской помощи предусматривает лекарственное средство, которое отсутствует в Перечне, утвержденном приказом Минздравсоцразвития № 665. К примеру, гражданин Н. страдает глаукомой, является неработающим инвалидом II группы, следователвно, имеет право на получение НСУ. Его лечение в амбулаторных условиях должно осуществлятвся в соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 13 октября 2006 года № 708 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным глаукомой»[274], где предусматриваются лекарственные препараты, необходимые при лечении соответствующего заболевания. Врач выписал больному предусмотренный стандартом препарат - траватан (международное непатентованное наименование - траво прост), но получить его в рамках НСУ пациент не сможет, так как в Перечне такого лекарственного средства нет. Соответственно, за счет средств федерального бюджета данный препарат не может быть предоставлен.

Между тем действующее законодательство[275] предусматривает еще один вариант бесплатного обеспечения лекарственными препаратами отдельных категорий граждан (в том числе неработающих инвалидов II группы) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Гражданин Н. одновременно относится к двум льготным категориям, то есть имеет право на получение предоставлений за счет федерального и регионального бюджетов. Уточним, что перечень лекарств для отдельных групп граждан, определенных Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности, является приложением к территориальной программе государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи. Анализ ряда территориальных программ позволяет сделать вывод, что содержащиеся в них перечни лекарственных препаратов содержат большее количество международных непатентованных наименований медикаментов по сравнению с Перечнем, утвержденным приказом Минздраве о цр аз вития № 665, однако Перечни

лекарственных препаратов, отпускаемых населению в соответствии с перечнем групп населения и категорий заболеваний, предусмотренные в территориальных программах субъектов РФ, разные по объему. Так, если бы гражданин Н. проживал на территории Пермского края, он бы получил препарат травопрост бесплатно за счет средств регионального бюджета, а территориальная программа государственных гарантий Тюменской области такого права бы ему не предоставила[276].

Отметим, что если гражданин имеет право на НСУ и на предоставление лекарственнвіх средств за счет регионалвного бюджета в соответствии с Постановлением о государственной поддержке развития медицинской про млі тленности, то необходимвіе препаратні предоставляются ему в рамках государственной социалвной помощи из Перечня, утвержденного приказом Минздравеоцразвития № 665[277]. В свою очереди при отказе от НСУ за гражданином, имеющим право на лекарственное обеспечение по двум основаниям, сохраняется право на получение лекарственнвіх средств, предо ставляє MBix за счет субъекта РФ в соответствии с Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промвітленности. Органні государственной власти субъектов РФ неоднократно обжаловали данное положение в суд, ссылаясь на дублирование мер социальной поддержки. Разъясняя указанные законоположения, Верховный Суд Российской Федерации установил, что федеральное законодательство устанавливает субсидиарный, целевой характер государственной социальной помощи, которая, как прямо предусмотрено в преамбуле Закона о государственной социальной помощи, не относится к мерам социальной поддержки[278]. Следовательно, говорить о предоставлении двух аналогичных мер социальной поддержки по одному основанию нельзя.

Исходя из приведенной правовой позиции Верховного Суда РФ, можно предположитв, что параллелвное действие двух механизмов лвготного лекарственного обеспечения некоторвіх граждан заставляет законодателя закреплятв надуманное различие между «обеспечением лекарственными препаратами» как социалвной услугой и «бесплатным получением ввіписаннвіх лекарственнвіх средств» как правом на конкретное социалвное благо. Однако такой подход вряд ли можно признатв эффективным. Это означает, что ситуация с гарантиями бесплатного лекарственного обеспечения при амбулаторном лечении требует далвнейшей конкретизации.

Также следует рассмотретв случай, когда необходимое лицу, имеющему право на получение НСУ, лекарственное средство не предусмотрено ни стандартом оказания медицинской помощи, ни Перечнем лекарственнвіх средств, отпускаемвіх по рецептам врача. Закон об основах охранві здороввя граждан допускает возможности назначения и применения лекарственнвіх препаратов, не входящих в соответствующий стандарт медицинской помощи, в случае наличия медицинских показаний (индивидуальной непереносимости или по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии (ст. 37). Подобное правило содержится и в приказе Минздравсоцразвития РФ от 22 ноября 2004 года № 255 «О Порядке оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг»[279], который устанавливает в случае недостаточности фармакотерапии при лечении отдельных заболеваний по жизненно важным показаниям и при угрозе жизни и здоровью пациента применение иных лекарственных средств по решению врачебной комиссии. Таким образом, получатель НСУ имеет право на предоставление лекарственного препарата, который не предусмотрен Перечнем лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача, только по решению врачебной комиссии в случае индивидуальной непереносимости, угрозе жизни и здоровью пациента и по жизненным показаниям. Необходимо отметить, что действующее законодательство не содержит легального определения терминов «индивидуальная непереносимость» и «жизненные показания». Это не способствует надлежащей реализации прав граждан в указанной сфере. Кроме того, свободное расширение или сужение числа лекарственных препаратов, предоставляемых гражданам, имеющих право на набор социальных услуг, не согласуется с установленным законом порядком финансирования расходов на данный вид социального обеспечения.

Как уже было сказано, практически половина (6 % из 14 % получающих льготы) лиц, имеющих право на льготное лекарственное обеспечение, покупают препараты за их полную стоимость. Это связано, прежде всего, со сложностью процесса льготного лекарственного обеспечения (27% респондентов), отсутствием лекарств данной категории в наличии (26% респондентов), низкой эффективностью препаратов, предоставляемых по льготам (39% респондентов)[280]. Однако и те граждане, которые не отказались от получения лекарственных средств в рамках НСУ, зачастую имеют проблемы с их реальным получением.

Анализ судебных решений позволяет сделать вывод, что необходимые медикаменты остаются недоступными для лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, в силу нескольких причин:

1) для предоставления препарата необходимо разместить дополнительную заявку и решить вопрос о дополнительном финансировании. Как правило, проведение указанных мероприятий занимает у органов исполнительной власти субъектов несколько месяцев[281];

2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации несвоевременно провел аукционы по закупке лекарственных препаратов и изделий медицинского назначения для обеспечения льготных категорий граждан[282];

3) при наличии у пациента заключения врачебной комиссии о том, что препарат необходим ему по жизненным показаниям, в его предоставлении бвіло отказано ввиду отсутствия медицинского заключения специалиста субъекта Российской Федерации[283];

4) лечащий врач отказал пациенту в ввгаиске рецептов на жизненно необходимые лекарственные препаратні ввиду отсутствия финансоввіх средств на их обеспечение[284];

5) необходимый лекарственный препарат отсутствует в аптеке и в рамках отсроченного обслуживания также не предоставляется[285].

Органні судебной власти в болншинстве случаев восстанавливают нарушенные права пациентов. Однако судебное разбирателнство может длитнся достаточно долго, а средств на само сто ятелнное приобретение медикамента у пациента может и не бытв.

До 2008 года в программах государственных гарантий оказания гражданам медицинской помощи было предусмотрено, что за счет средств федерального бюджета осуществляется обеспечение отдельных категорий граждан необходимыми лекарственными средствами. Во исполнение указанных полномочий было разработано Постановление Правительства Российской

Федерации от 29 декабря 2004 года № 864 «О порядке финансового обеспечения расходов по предоставлению гражданам государственной социалвной помощи в виде набора социалвнвіх услуг»[286] и Методические рекомендации[287], которые предусматривали процедуру финансирования предоставления лекарственнвіх средств в рамках набора социалвнвіх услуг.

C принятием Федералвного закона от 18 октября 2007 года № 230-ФЗ «О внесении изменений в отделвнвіе законодателинвіе акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» полномочия Российской Федерации в области оказания государственной социалвной помощи по обеспечению граждан лекарственнвши средствами с 1 января 2008 года переданві для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимвіе денежнвіе средства передаются регионам в виде субвенций из федералвного бюджета. Далвнейшая организация процесса обеспечения населения лекарственнвши препаратами, в том числе и осуществление закупок лекарственных препаратов для медицинского

применения, относится к полномочиям субъектов Российской Федерации, переданнвш федерацией. Размер субвенций определяется исходя из числа лиц, имеющих право на НСУ в регионе, и норматива финансоввіх затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социалвную помощв в виде социалвной услуги по обеспечению в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) лекарственными препаратами, устанавливаемого ежегодно федеральным законом. В 2015 году данный норматив равен 716 рублей 40 копеек[288]. Таким образом, каждый субъект Российской Федерации получает определенную сумму денежных средств, рассчитанную на год[289] [290]. Фактическая потребность пациентов в лекарствах, а значит, и реальный объем необходимых средств не учитывается. При использовании данного способа бюджетного планирования предполагается, что одни вообще не получат лекарственные средства, другие будут получать на сумму меньшую, чем 716 рублей 40 копеек ежемесячно, другим же предоставят медикаменты на большую сумму. В юридической литературе уже высказывались критические замечания к соотношению средств, планируемых государством для лекарственного обеспечения, и стоимости лекарств, необходимых, например, ребенку-

290

инвалиду .

Указанные положения стали предметом обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации, который установил, что норматив финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению, в соответствии со стандартами медицинской помощи, по рецептам врача (фельдшера) лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения, направлен на надлежащее финансовое обеспечение названных социальных услуг[291]. Общее количество федеральных льготников, умноженное на норматив финансовых затрат, позволяет определить общий объем средств, которые должны быть предусмотрены в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, норматив финансоввіх затрат является элементом механизма планирования бюджетник расходов.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ помимо выше проанализированных изменений трансформировал систему перераспределения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Изначально основные меры социальной защиты устанавливались на федеральном уровне, а регионы по своему усмотрению могли устанавливать дополнительные гарантии или расширять круг их получателей.

После его принятия в Федеральном законе от б октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Далее - Закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации)[292] появилась статья

26.3, которая установила перечень полномочий, самостоятельно реализуемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации за счет собственных бюджетных средств. К таким полномочиям отнесена социальная поддержка граждан пожилого возраста и инвалидов; граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации; детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях); ветеранов труда; лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов; семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей); жертв политических репрессий; малоимущих граждан. Таким образом, Российская Федерация возложила на регионы обязанность по осуществлению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Следует оговориться, что субъект Российской Федерации за счет собственных средств вправе предусматривать дополнительные меры социальной поддержки, помимо указанных в статье 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Приходим к выводу, что социальная поддержка отдельных категорий граждан может осуществляться как на федеральном, так и на региональном уровнях, либо только на федеральном, либо только на региональном уровнях.

Особенности лекарственного обеспечения как меры социальной поддержки, установленной на федеральном уровне, обусловленные спецификой профессиональной деятельности, наличием особых заслуг, были рассмотрены в предыдущем параграфе.

Несмотря на то, что с 1 января 2005 года фактически были разграничены отношения по осуществлению мер социальной поддержки между федеральными и региональными властями и на субъект Российской Федерации возложена обязанность по осуществлению мер социальной поддержки, перечисленных в статье 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в указанный период не было официально отменено Постановление Правительства РФ от 30 июля 1994 года № 890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения». Данным Постановлением Правительства Российской Федерации утвержден Перечень групп населения и категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам врачей бесплатно или с 50-процентной скидкой. Программой государственных гарантий на 2015 год и самим Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности его реализация предусмотрена за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, что перечень категорий граждан и видов заболеваний, предусмотренный Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности, значительно превышает перечень федеральных и региональных льготников, сформированный после принятия

Федерального закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, а также порождает дублирование идентичных мер социальной поддержки, предоставляемых за счет различных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Несмотря на это, Постановление о государственной поддержке развития медицинской промышленности является обязательным для всех субъектов Российской Федерации и подлежит исполнению. Однако проблемы, связанные с его реализацией, нередко становятся предметом обращения граждан в суды Российской Федерации.

Так, С.А. Килоев является инвалидом с детства и состоит на диспансерном учете с диагнозом первичная легочная гипертензия HK 2А ст., спинальная мышечная атрофия, гидроцефалия. Ему был выписан рецепт на прием лекарственного препарата «Траклир». Его отец, А.Г. Килоев, не смог получить лекарство в порядке льготного обеспечения, поэтому произвел закупку лекарства в сумме 177 626 рублей. Лекарство не было предоставлено А.Г. Килоеву, так как в Республике Ингушетия льготное лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности не производится в связи с тем, что не были своевременно приняты нормативные правовые акты, регламентирующие механизм предоставления льгот. Первый заместитель прокурора Республики Ингушетия в интересах неопределенного круга лиц и А.Г. Килоева обратился в суд с иском к Правительству Республики Ингушетия, Министерству Финансов Республики Ингушетия о взыскании с казны Республики Ингушетия 177 626 рублей. Верховный суд Российской Федерации признал решения нижестоящих судебных инстанций законными и обоснованными в части взыскания денежных средств в пользу А.Г. Килоева. Верховным судом Российской Федерации отмечается, что в соответствии с Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности обязанность по своевременной оплате лекарственных средств и изделий медицинского назначения, отпускаемых в установленном порядке населению по рецептам врачей бесплатно или со скидкой, лежит на субъекте Российской Федерации, которым должны быть своевременно приняты нормативные правовые акты, обеспечивающие предоставление гражданам соответствующих лвгот[293]. Таким образом, можно сделатв ввівод, что для реализации Постановления о государственной поддержке развития медицинской проMBiтленности субъектом Российской Федерации должнві бвітв принятві собственнвіе актві, предусматривающие механизм льготного лекарственного обеспечения. Анализ нормативных правовых актов регионов позволяет сделать вывод, что в принимаемых субъектами РФ актах порядок льготного лекарственного обеспечении предусмотрен не для всех категорий граждан и видов заболеваний, содержащихся в Постановлении о государственной поддержке развития медицинской промышленности. Таким образом, субъект Российской Федерации предусматривает регулирование, сужающее круг лиц, которым предоставляется лекарственная помощь за счет регионального бюджета.

Действительно, в связи с тем, что круг категорий граждан и видов заболеваний, утвержденный Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности, достаточно обширен, один и тот же гражданин может быть отнесен к одной или нескольким категориям лиц, для которых и федеральным, и региональным законодательством установлены меры социальной поддержки по лекарственному обеспечению (Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы; лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; инвалиды и т.д.). В этом случае, как отмечает М.Ю. Федорова, применяется принцип однократности компенсации социального риска, то есть гражданин может получить меру социальной поддержки по одному основанию по его выбору[294]. Отметим, что данное утверждение справедливо, когда речь идет о мерах социальной поддержки. C принятием Федерального закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ федеральная льгота по лекарственному обеспечению была заменена ежемесячной денежной выплатой и (или) набором социальных услуг. Как уже было отмечено,

Закон о государственной социальной помощи устанавливает, что регулируемые им отношения по предоставлению НСУ не являются льготами и мерами социальной поддержки. Таким образом, ЕДВ или НСУ и меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии с Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности, не могут рассматриваться как однородные меры социальной защиты[295]. Данный вопрос неоднократно возникал на практике и становился предметом рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации.

Так, заместителем прокурора Архангельской области были оспорены положения Закона Архангельской области № 2-2-03 «О мерах социальной поддержки отдельных групп населения Архангельской области в обеспечении лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения», предусматривающие, что право на льготное обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения при амбулаторном лечении имеют лица, постоянно проживающие на территории Архангельской области, не имеющие права на получение набора социальных услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации. Верховный Суд Российской Федерации согласился с судом первой инстанции, который пришел к выводу о том, что он противоречит федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, снижает уровень гарантий в области охраны здоровья граждан Российской Федерации, проживающих на территории Архангельской области. Установленные Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности меры социальной поддержки могут рассматриваться как предоставляемые либо лицам, относимым к конкретной социально защищаемой группе населения, определенной в законодательстве, либо лицам, страдающим заболеваниями, перечень которых также установлен законодательно. Федеральным законодательством не установлены какие-либо изъятия из состава данных групп, обеспечиваемых лекарственными средствами за

счет бюджетных ассигнований субъектов Российской Федерации. Следовательно, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации не могут быть лишены права на обеспечение лекарствами и изделиями медицинского назначения граждане (группы граждан) из числа законодательно установленного круга лиц, в том числе не допускается такое ограничение в связи с наличием у гражданина права на получение набора социальных услуг[296]. Положения, ограничивающие право получателей государственной социальной помощи в виде НСУ на социальную поддержку по лекарственному обеспечению,

предоставляемую за счет средств регионального бюджета, в настоящее время содержатся в Законе Тверской Области от 31 марта 2008 года № 23 - 30 «О бесплатном обеспечении лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения отдельных категорий граждан в Тверской области»[297] и Законе Вологодской области от 7 декабря 1998 года № 317-03 «О лекарственном обеспечении населения Вологодской области»[298].

Помимо мер социальной поддержки по лекарственному обеспечению, предоставление которых возложено на субъект Российской Федерации Постановлением о государственной поддержке развития медицинской

промышленности, у региона есть возможность принимать самостоятельные акты и предоставлять гражданам, проживающим (зарегистрированным) на их территории, дополнительные гарантии в области лекарственного обеспечения.

Нами было проанализировано законодательство тридцати одного субъекта Российской Федерации, которые были выбраны по территориальному принципу, а именно: от двух до шести субъектов из каждого федерального округа. Данный принцип использовался с целью выявления уровня лекарственной обеспеченности в регионах с различным уровнем социально-экономического развития[299].

Как показал проведенный анализ, дополнительная лекарственная помощь за счет средств субъектов Российской Федерации предоставляется посредством функционирования двух моделей. Первая складывается в системе государственной социальной помощи (механизм аналогичен федеральному), а вторая модель представлена специальным регулированием лекарственного обеспечения как отдельной меры социальной поддержки.

Законодательством Пермского края предусмотрена социальная услуга по лекарственному обеспечению в рамках действующего Закона Пермской области от 30 ноября 2004 года № 1832-389 «О государственной социальной помощи в Пермском крае»[300]. Получателями такой услуги могут быть реабилитированные лица, лица, признанные пострадавшими от политических репрессий, труженики тыла. Лекарственные препараты предоставляются им по рецептам врача (фельдшера) и из перечня, установленного в территориальной программе. В данном случае необходимо пояснить, что каждый субъект Российской Федерации принимает свою территориальную программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, которая должна содержать перечень лекарственных препаратов, отпускаемых населению бесплатно или с пятидесятипроцентной скидкой, при этом указанный перечень принимается на основе перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов. Указанные категории граждан имеют право на замену льготы ежемесячной денежной выплатой. Очевидно, что в данном случае в рамках регионального законодательства воспроизводится предусмотренная на федеральном уровне модель лекарственного обеспечения граждан в системе социальной помощи.

В ходе исследования мы обзорно проанализировали законодательство всех субъектов Российской Федерации и пришли к выводу, что только в Пермском крае дополнительное лекарственное обеспечение реализуется в системе государственной социальной помощи.

В большинстве из проанализированных субъектов используется специальное регулирование лекарственного обеспечения как отдельной меры социальной поддержки. На практике закрепление этих мер возможно посредством принятия самостоятельного нормативного правового акта, посвященного вопросам лекарственного обеспечения (к примеру, Закон Тверской области от 31 марта 2008 года № 23-30 «О бесплатном обеспечении лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения отдельных категорий граждан в Тверской области»), или норм правового акта, регулирующего все меры социальной поддержки (например, Закон Новосибирской области от 29 декабря 2004 года № 253-03 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Новосибирской области»[301] [302]). Возможны случаи, когда в субъекте отсутствует комплексный нормативный правовой акт, посвященный вопросам социальной поддержки, в том числе в части предоставления лекарственных средств. Так, в Красноярском крае принят ряд законов, регулирующих вопросы социальной поддержки каждой категории

■ЯП7

граждан в отдельности

Наибольший объем гарантий по лекарственному обеспечению предусмотрен для граждан, проживающих в 14 из 31 субъекта, законодательство которых было исследовано, к ним относятся Москва и Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Вологодская область, Краснодарский край, Красноярский край, Московская область, Новосибирская область, Омская область, Пермский край, Саратовская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ярославская область. В этих регионах предусмотрены меры социальной поддержки по лекарственному обеспечению для отдельных категорий граждан сверх тех, что предусмотрены Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности и Законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, в городе Москве предусмотрено бесплатное обеспечение лекарственнвши препаратами, отпускаемыми по рецептам врачей, детей из многодетнвіх семей в возрасте до 18 лет[303]; матерей, родивших и воспитавших десяти и более детей[304]. Всеми лекарственнвши средствами при амбулаторном лечении по рецепту врача обеспечиваются государственник гражданские служащие города Москвы[305] и лицо, замещающее государственную должности города Москвы[306].

В Новосибирской, Омской, Саратовской областях, Пермском крае и Ханты- Мансийском автономном округе предоставляются меры социалиной поддержки по лекарственному обеспечению детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей или их приемных родителей. Если ребенок находится на полном государственном обеспечении в учреждениях (организациях) здравоохранения, образования, социального обслуживания населения, то он обеспечивается медикаментами бесплатно. В случае передачи такого ребенка на воспитание в семью особенности предоставления медикаментов будут зависеть от законодательства субъекта Российской Федерации. В Ханты-Мансийском автономном округе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в семьях опекунов или попечителей, приемных семьях, обеспечиваются бесплатными лекарственными средствами[307]. В Новосибирской области медикаменты предоставляются семьям, имеющим одного или двух приемных детей до достижения ими б лет, а семьям, количество детей в которых не менее трех, с учетом родных и приемных, до достижения приемными детьми 10 лет[308]. В ряде регионов средства, затраченнвіе на лечение приемнвіх детей, компенсируются их родителям. Так, в Саратовской области при предъявлении приемным родителем справки из медицинской организации о необходимости приобретения лекарственных препаратов, заверенной подписвю и личной печаттю врача, кассового и товарного чека на приобретение лекарств, их стоимоств возмещается, исходя из фактических затрат[309]. В Омской области установлена ежегодная компенсация на приобретение лекарственнвіх препаратов для медицинского применения в размере вознаграждения приемному родителю[310]. Подобная компенсация установлена и в Пермском крае, однако ее размер не преввинает 10 процентов от норм обеспеченности детей, находящихся на полном государственном содержании[311]. В других субъектах, законодателвство которвіх бвіло проанализировано, не предусмотрено мер социальной поддержки по лекарственному обеспечению для приемных детей и их родителей.

В некоторых субъектах Российской Федерации в качестве меры социальной поддержки обеспечиваются медикаментами беременные женщины и кормящие матери. При этом в Вологодской области размер предоставляемых препаратов ограничен определенной суммой[312], а в Ханты- Мансийском автономном округе лекарственными средствами обеспечиваются только кормящие матери, входящие в состав семей со среднедушевым доходом, размер которого не превышает величину прожиточного минимума в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре[313].

Помимо названных категорий граждан лекарственная помощв бесплатно или на лвгоTHBix условиях оказывается членам семей доброволвных пожарных (Ярославская области)[314], почетным гражданам субъекта (Саратовская области)[315], лицам, награжденным знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» (Санкт-Петербург)[316], лицам, родившимся до 1 января 1935 года (Московская области)[317], лицам, награжденным почетными знаками субъекта Российской Федерации (женщины, награжденные Почетным знаком Красноярского края «Материнская слава»)[318]. Также мера социальной поддержки по лекарственному обеспечению может быть предоставлена гражданам, страдающим отдельными видами заболеваний. Так, в Краснодарском крае лица, страдающие артериальной гипертонией, обеспечиваются определенными видами препаратов для ее лечения[319], а в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре пациенту, достигшему 50-тилетнего возраста и имеющему это же заболевание, предоставляется 50-типроцентная скидка при покупке медикаментов[320]. Отметим, что указанное заболевание относится к социально-значимым заболеваниям.

Однако в некоторых случаях субъект Российской Федерации своим нормативным правовым актом ухудшает положение гражданина по сравнению с федеральным законодательством. Так, согласно Постановлению № 890

обеспечиваются всеми лекарственными средствами за счет регионального бюджета дети из многодетных семей в возрасте до б лет. Несмотря на это, Закон

Приморского края от 29 декабря 2004 года № 20 б-КЗ «О социальной поддержке льготных категорий граждан, проживающих на территории Приморского края»[321] в статье 7.2 предусматривает, что многодетным семьям, имеющем среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, возмещаются расходы на приобретение лекарств по рецептам врачей для детей в возрасте до б лет, но не более 1060 рублей в год. Указанная норма противоречит Постановлению о государственной поддержке развития медицинской промышленности, так как препятствует многодетной семье по рецепту врача бесплатно получить необходимый для ребенка медикамент.

На наш взгляд, социальная поддержка по лекарственному обеспечению призвана компенсировать возможные социальные риски, связанные с приобретением необходимых медикаментов. Взяв за основу определение социальной поддержки, сформулированное М.Ю. Федоровой, автором предлагается следующее определение социальной поддержки по лекарственному обеспечению: это дополнительная форма социальной защиты, заключающаяся в бесплатном или на льготных условиях обеспечении лекарственными средствами определенных категорий граждан, которые в соответствии с федеральным законодательством или законодательством субъекта Российской Федерации признаются находящимися в ситуации социального риска.

Анализ федерального и регионального законодательства позволяет разделить основания, в силу которых оказывается лекарственная помощь как мера социальной поддержки, на следующие группы: 1) наличие определенных заслуг перед государством, обществом или субъектом Российской Федерации; 2) причинение гражданам вреда политическими репрессиями или воздействием радиации; 3) особенности состава семьи и выполнения семейных обязанностей; 4) особенности профессиональной деятельности; 5) наличие определенной родственной связи с лицами, осуществляющими отдельные виды профессиональной деятельности; б) возраст; 8) наличие определенного заболевания.

В результате анализа лекарственного обеспечения, оказываемого в рамках государственной социальной помощи и социальной поддержки, приходим к выводу, что в целом систему предоставления лекарственных средств льготным категориям граждан как в виде набора социальных услуг, так и в качестве социальной поддержки можно охарактеризовать как достаточно сложную.

Во-первых, применительно к бесплатному обеспечению лекарственными препаратами в рамках НСУ более подходящим является использование термина «благо», а не «услуга», так как для гражданина не имеет значения процесс предоставления медикамента, а важен исключительно сам факт получения конкретного, прописанного врачом лекарственного препарата, то есть достижение овеществленного результата.

Во-вторых, категории граждан, являющиеся получателями бесплатных лекарственных средств в государственной социальной помощи, определены не по критерию нуждаемости в получении медикаментозного лечения или невозможности приобрести препараты самостоятельно. Следовательно, высока вероятность отказа от НСУ в пользу ВДВ, и использование дополнительно появившихся средств не на улучшение здоровья. Сформулированы предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере. Так, предлагаем законодательно определить ведущую роль лекарственного обеспечения, в связи с чем выдвинут тезис о невозможности его предоставления в составе НСУ наряду с санаторно-курортным лечением и проездом в на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно. Признавая особую важность лекарственного обеспечения, непосредственно определяющего уровень жизнеобеспечения граждан, считаем возможным закрепить самостоятельную роли ежемесячной денежной выплаты, а льготы по лекарственному обеспечению предоставлять в качестве меры социальной поддержки отдельных категорий граждан. При этом, перечень лиц, имеющих право на государственную социальную помощь, должен быть сформирован не по формальным категориям получателей, а исходя из критерия нуждаемости лица в получении необходимых ему медикаментов. Также может быть рассмотрено предложение по введению правила, запрещающего замену натуралвной лвготві денежной компенсацией. Однако ни одно из перечне л еннвіх предложений не является совершенным и способнвш решитв все ввіявленнвіе проблемні. Вопросві и проблематика оказания государственной социалвной помощи требуют специалвного дополнителвного исследования в целях создания оптималвнвіх моделей устранения ввіявленнвіх проблем.

В-третвих, законодателвством предусмотрен достаточно сложный механизм предоставления необходимвіх лекарственнвіх средств гражданину как получателю НСУ. Сложности в получении талона к врачу-специалисту в медицинской организации, очереди, удаленности аптечнвіх организаций от лечебнвіх учреждений, осуществляющих витиску рецепта - все это не способствует надлежащей реализации программві по предоставлению гражданам необходимвіх им лекарственнвіх средств. Представляется, что механизм получения медикаментов должен бвітв существенно упрощен, к примеру, путем формирование аптечнвіх пунктов при поликлиниках, создаваемвіх специалвно для обеспечения лекарствами лвготнвіх категорий граждан. Близости аптеки к поликлинике, в которой производится ввтиска рецептов, позволит оперативно производитв замену отсутствующего препарата, исправлятв неточности в рецептах, физически облегчит доступ пенсионерам, инвалидам, ветеранам к необходимвш им медикаментам.

В-четвертвіх, система финансирования лекарственного обеспечения лвготнвіх категорий граждан, ввібравших НСУ, должна статв более прозрачной, позволяющей уяснитв движение финансоввіх потоков и процесс передачи денежнвіх средств в виде субвенций.

В—ПЯТВІХ, на субъект Российской Федерации возложена обязанноств за счет собственник средств осуществлятв лекарственное обеспечение в соответствии C Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности. Учитывая, что указанный нормативно-правовой акт содержит достаточно объемный переченв категорий граждан и видов заболеваний, как правило, финансирование подавляющего большинства из которых предусмотрено

и за счет средств федерального бюджета. Однако принцип однократного предоставления идентичных мер социальной поддержки может быть применен не всегда. Так, государственная социальная помощь в виде НСУ не является мерой социальной поддержки, следовательно, гражданин имеет право получать лекарственное обеспечение в соответствии с Постановлением о государственной поддержке развития медицинской промышленности, а от получения НСУ отказаться, заменив его ежемесячной денежной выплатой. Представляется, что из Постановления о государственной поддержке развития медицинской

промышленности должны быть исключены категории граждан и виды заболеваний, финансирование лекарственного обеспечения которых

предусмотрено за счет средств федерального бюджета в рамках различных государственных программ.

В-шестых, была выявлена проблема социально-экономического неравенства регионов, где одни субъекты предоставляют жителям своего региона больший объем мер социальной поддержки (в том числе и в дополнительном лекарственном обеспечении), а другие в принципе не предоставляют повышенных гарантий населению. К примеру, в Новосибирской области бесплатные лекарственные препараты предоставляются в рамках социальной поддержки приемным семьям, а в других регионах аналогичная норма отсутствует. Также неясно, почему граждане, имеющие идентичные заслуги, в одном субъекте будут обеспечиваться необходимыми медикаментами, а в другом нет («Почетный донор СССР», «Почетный донор России» обеспечиваются медикаментами в Санкт- Петербурге). Однако сама по себе передача таких полномочий в сфере социальной поддержки (включая лекарственное обеспечение) на уровень субъектов Российской Федерации согласуется с нормами Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2015 № 2-О-Р[322]; Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2012 № 817-

О[323]). Безусловно, является отрицателиHBiм то, что разнвш уровенв социалвной защиты предоставляется гражданам. Но решение данной проблемні находится в экономической плоскости и может бвітв связано с ввіравниванием бюджетной обеспеченности разнвіх регионов при условии достижения ими соответствующего уровня экономического развития, то еств необходимо преодолеватв диспропорцию в экономическом развитии российских регионов и стремитвся к обеспечению примерно равнвіх экономических условий для реализации социалвнвіх обязателвств.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Подвязникова Мария Валерьевна. Правовое регулирование лекарственной помощи в системе социального обеспечения. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь - 2015. 2015

Еще по теме Обеспечение лекарственными препаратами в системе государственной социальной помощи и социальной поддержки:

  1. § 2. Социальные гарантии для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в современной России
  2. § 2. Социальное право и право социального обеспечения: соотношение норм и функционального назначения
  3. § 2.1. Санаторно-курортное лечение граждан, имеющих право на государственную социальную помощь в виде набора социальных услуг
  4. 2.2. Проблемы законодательного обеспечения равенства прав больных туберкулезом
  5. Клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения как этап лекарственного обеспечения: понятие, участники процесса, особенности и законодательное регулирования
  6. Общая характеристика социальной защиты и её правовых механизмов для лиц в клинических исследованиях лекарственных препаратов для медицинского применения
  7. Компенсационные правовые механизмы социальной защиты пациентов
  8. Медицинская и лекарственная помощь как вид социального обеспечения: основания и принципы предоставления
  9. Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи как правовая основа лекарственного обеспечения за счет средств обязательного медицинского страхования и бюджетов различных уровней
  10. Обеспечение лекарственными препаратами в системе государственной социальной помощи и социальной поддержки
  11. 3.1. Обеспечение лекарственными средствами граждан, страдающих социально значимыми заболеваниями и заболеваниями, представляющими опасность для окружающих
  12. Лекарственное обеспечение лиц, страдающих орфанными заболеваниями
  13. § 2.2. Рассмотрение судебных споров по защите прав инвалидов на социальное обеспечение
  14. § 2.4. Судебная защита прав граждан на получение социальных услуг
  15. § 1. Субъектный состав получателей социальной поддержки из числа ветеранов
  16. §4.1. Право инвалидов на социальное обеспечение
  17. §5.1. Медицинская и лекарственная помощь инвалидам
  18. §5.2. Социальное обслуживание инвалидов
  19. Финансово-правовые особенности государственных программ и федеральных целевых программ, направленных на экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -