Приложения
Приложение 1
Анализ ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности (за 2008 - 2013 гг.), заслушанных Государственной Думой
Задача анализа - выявление эффективности контрольной формы и формирование предложений по ее повышению.
Выборка - ежегодные доклады Правительства РФ о результатах его деятельности за 2008 - 2013 годы (проанализированы стенограммы выступлений Председателя Правительства РФ за 2008 г.[268], 2009 г.[269], 2010 г.[270], 2011 г.[271], 2012 г.[272], 2013 г[273].
Единица анализа - синтаксические единицы - высказывания (предложения и словосочетания) Председателя Правительства РФ, содержащиеся в ежегодных отчетах, характеризующие деятельность Правительства и /или/ состояние дел в стране (2008 г. - 80 единиц анализа, 2009 г. - 108, 2010 г. - 170, 2011 г. - 124, 2012 г. - 120, 2013 - 169).
Система категорий - единицы анализа закрепляются за следующими категориями:
1) Временной (срокиреализации). Отчет должен характеризовать деятельность Правительства РФ за отчетный период.
2) Относимость к компетенции Правительства РФ (полномочиям и сферам деятельности, закрепленным за Правительством РФ). В связи с тем, что компетенция Правительства РФ закреплена в ст. 114 Конституции РФ, ст. ст. 13 - 22 Закона о Правительстве РФ, то отчет Председателя Правительства РФ должен содержать информацию о реализации полномочий, указанных в перечисленных нормах.
3) Конкретность содержания. Информация, содержащаяся в отчетах, должна отражать только деятельность Правительства РФ за соответствующий период и не дублировать сведения, ранее представленные Государственной Думе в рамках финансовой отчетности.
Оценка - процентное отношение синтаксических единиц, принадлежащих к выбранной категории, к общему количеству единиц анализа.
Результаты оценки
По первому критерию
Распределение единиц анализа в зависимости от сроков реализации
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2008 г.
2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г.■ Положения, реализация которых направлена на неопределенное будущее либо выходит за срок полномочий Правительства
■ Положения, реализация которых направлена на определенное будущее
■ Положения, характеризующие работу Правительства на отчетную дату
По второму критерию:
Распределение единиц анализа в зависимости от сферы компетен-
ции Правительства
| Сфера | Год/процентное соотношение единиц анализа | |||||
| 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 | |
| Экономики | 23,75 % | 29,62% | 35,29 % | 34,67% | 26,66% | 28,99% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О правительстве» | абз. 5) и 9) ст. 14 | абз. 5) и 9) ст. 14 | абз. 5) и 9) ст. 14 | абз. 9) ст. 14 | абз. 9) ст. 14 | абз. 5), 7) и 10) ст. 14 |
| бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики | 18,75 % | 20,37% | 11,17 % | 9,67% | 10,83% | 8,87% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | абз. 6), 7), 8) и 9) ст. 15 | абз. 9) ст. 15 | абз. 4), 6), 8) и 9) ст. 15 | абз. 6), 7), 8) и 9) ст. 15 | абз. 8) и 9) ст. 15 | абз. 7) и 9) ст.15 |
| социальной сфере | 37,5% | 34,25% | 30,58 % | 28,22% | 25,83% | 31,36% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | абз. 5) и 7) ст. 16 | абз. 4), 5) и 7) ст. 16 | абз. 4), 5) и 7) ст. 16 | абз. 7) ст. 16 | абз. 4) и 7) ст. 16 | абз. 4) и 7) ст. 16 |
| науки, культуры, образования | 6.25% | 3,7% | 7,06% | 13,7% | 21,66% | 13,61% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | абз. 1), 2) и 4) ст. 17 | абз. 1), 2) и 4) ст. 17 | — | — | — | — |
| природопользования и охраны окружающей среды | 6.25% | 6,48% | 7,06% | 3,23% | 8,33% | 4,14% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | абз. 1), 2) и 4) ст. 18 | абз. 2) ст. 18 | — | абз. 2) и 4) ст. 18 | абз. 1), 2) и 4) ст. 18 | абз. 4) ст. 18 |
| обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью | 0 | 0 | 0 | 1,61 % | 0 | 1,18% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | Все полномочия предусмотренные ст. 19 | Все полномочия предусмотренные ст. 19 | Все полномочия предусмотрен- ные ст. 19 | абз. 2), 3) и 4) ст. 19 | Все полномочия предусмотренные ст. 19 | Все полномочия предусмотренные ст. 19 |
| обеспечению обороны и государственной безопасности | 7,5 % | 5,56 % | 8,82% | 8,06% | 3,33% | 7,69% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | абз. 2) , 5) и 6) ст. 20 | абз. 2) , 5) и 6) ст. 20 | — | абз. 5) и 6) ст. 20 | абз. 5) и 6) ст. 20 | абз. 4) и 6) ст. 20 |
| внешней политики и международных отношений | 0 | 0 | 0 | 0,8% | 3,33% | 4.14% |
| нераскрытые полномочия, закрепленные ФКЗ «О Правительстве РФ» | Все полномочия предусмотренные ст. 21 | Все полномочия предусмотренные ст. 21 | Все полномочия предусмотрен- ные ст. 21 | абз. 3), 4) и 5) ст. 21 | абз. 4), ст. 21 |
По третьему критерию:
Выводы:
1. Значительный объем информации (в среднем 45%) носит программный характер и не может быть характеризовать деятельность Правительства РФ за отчетный год. При этом около 15% высказанных предложений не содержат конкретного срока исполнения либо их реализация предусмотрена в долгосрочной перспективе (от 5 до 20 лет), что выходит за срок полномочий действующего состава Правительства РФ и Г осударственной Думы. Это обстоятельство фактически не позволяет действующему составу Правительства РФ выполнить эти мероприятия, а Государственной Думе проконтролировать их исполнение.
2. Информация, содержащаяся в ежегодных отчетах, неравномерно отражает деятельность Правительства РФ по реализации своих конституционных полномочий.
Наиболее полно раскрыта работа Правительства РФ в социальной (в среднем 21,27% от объема отчетов) и экономической сферах (29,98%). Рейтинг иных направлений деятельности в ежегодных отчетах Правительства РФ выглядит следующим образом: а) бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика (14,6%); б) наука, культура, образование (10,47%); в) оборона и государственная безопасность (6,65%); в) природопользование и охрана окружающей среды (6,27%). При этом есть значительная часть полномочий Правительства РФ даже в указанных сферах, которым в ежегодных докладах уделяется мало внимания. Среди них: осуществление управления федеральной собственностью; мобилизационное планирование экономики и готовности его исполнения; управление государственным внутренним и внешним долгом; валютно-финансовая деятельность в отношениях с иностранными государствами; обеспечение санитарно- эпидемиологического благополучия населения и др.Можно выделить отдельные сферы деятельности Правительства РФ, реализация полномочий в которых фактически не затрагивается в ежегодных отчетах. Например, обеспечение законности, прав и свобод граждан, борьба с преступностью (0,32%) и внешняя политика и международные отношения (0,82%). Таким образом, к недостаткам ежегодных отчетов можно отнести неполное отражение в них деятельности Правительства РФ по исполнению полномочий, закрепленных в Конституции РФ и Законе о Правительстве РФ.
3. В ежегодных отчетах Правительства РФ имеет место дублирование информации, ранее уже представлявшейся в Г осударственную Думу. Например, в среднем около 12% объема ежегодных докладов занимают общие данные о расходах (доходах) либо о планируемых расходах (доходах) федерального бюджета. Эти сведения уже рассматривались Государственной Думой при принятии федеральных законов об исполнении федерального бюджета либо о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
4. Правовым последствием рассмотрения ежегодного отчета является принятие Государственной Думой постановления о результатах деятельности Правительства Российской Федерации.
Г осударственной Думой были приняты постановления только по результатам заслушивания отчетов за 2008[274], 2009[275], 2010[276], 2011[277] годы. В постановлениях содержалась положительная оценка деятельности Правительства и выражалась поддержка его курса. По результатам отчетов за 2012 и 2013 годы аналогичных постановлений Государственной Думой не принималось.Приложение 2
Классификация и типологизация парламентских запросов Государственной Думы, направленных в 2000 - 2014 гг.
Предмет - парламентские запросы Г осударственной Думы, принятые в период с 2000 г. по 2014 г. - всего 248 запросов.
Основания классификации: а) должностные лица, которым направляется парламентский запрос; б) предмет запроса; в) предписания, содержащиеся в запросе.
После классификации проведена типологизация видов запросов в зависимости от базовых признаков, объединяющих отдельные виды в типы запросов.
1. По первому основанию:
Адресатами парламентских запросов, направленных Государственной Думой, являются: Председатель Правительства РФ, заместители Председателя Правительства РФ - 200 (80,6%); руководители федеральных органов исполнительной власти - 14 (5,6%); Генеральный прокурор РФ - 26 (10,5%); иные должностные лица: а) совместные запросы Генеральному прокурору РФ и Председателю Правительства РФ, члену Правительства РФ, руководителю Центральной избирательной комиссии РФ (4 запроса); б) Председателю Центрального Банка РФ (2 запроса); в) руководителю Центральной избирательной комиссии РФ (1 запрос); г) руководителю субъекта Российской Федерации (1 запрос).
Вывод: распределение парламентских запросов по субъектам свидетельствует о неравномерности использования данной формы контроля в отношении должностных лиц, перечисленных в ст. 13 Закона о статусе депутата. Так, 97 % всех парламентских запросов, направленных Государственной Думой, приходится на Правительство РФ и руководителей федеральных органов исполнительной власти, а также Генерального прокурора РФ. Таким образом, перечень должностных лиц перечисленных в ст. 13 Закона о статусе депутата является избыточным, а сама норма частично не действующей.
_____________ 2. По второму основанию:___________________________________________________
Распределение парламентскихзапросов ГД ФС РФ, направленных федеральным органам
законодательство
■ Не подготовка законопроектов, а также поправок и отзывов
■ Не соответствие подзаконных правовых актов законодательству
? Отсутствие мер по обеспечению и реализации государственных программ, а также их прекращения
■ Обстоятельства государственной внутренней политики, не связанные с нарушением законодательства
■ Нарушение действиями федеральных органов исполнительной власти и подконтрольными организациями действующего законодательства
■ Вопросы внешнеполитических отношений Российской Федерации
■ Неисполнение положений законодательства
Предметом парламентских запросов (всего 217) в органы исполнительной власти были:
1) правовые пробелы на уровне подзаконного регулирования, не позволяющие реализовать федеральные законы (25 - 11,5%);
2) несвоевременная подготовка проектов федеральных законов, поправок и отзывов на законопроекты, международные соглашения, а также неисполнение решений Конституционного Суда РФ в части подготовки проектов изменений в законодательные акты, признанные неконституционными (13 - 6%);
3) несоответствие нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти Конституции РФ и федеральному законодательству (17 - 7,8%);
4) низкий уровень обеспечения и реализации государственных программ, а также необоснованное прекращение действия государственных программ (20 - 9,2%);
5) недостатки в осуществлении полномочий Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти, несвязанные с нарушением законодательства (55 - 25,4%);
6) нарушение Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, подведомственными государственными учреждениями и организациями действующего законодательства (22 - 10,1%);
7) вопросы внешнеполитических отношений Российской Федерации (15 - 7%);
8) неисполнение положений действующего законодательства Правительством и федеральными органами исполнительной власти (50 - 23%).
Вывод: Предложенная классификация парламентских запросов по их предмету позволяет выделить три типа запросов: а) запросы по вопросам текущей деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, несвязанные с их нормотворческой деятельностью и нарушениями действующего законодательства (41,6% от общего количества запросов); б) запросы по вопросам нормотворческой деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (25,3%); в) запросы, связанные с неисполнением или нарушением Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти действующего законодательства (33,1%).
3.По третьему основанию:
Распределение парламентких запросов ГД ФС РФ по способам обращения к адресатам запросов в период с 2000 г. по 2014 г.
■ Обращения с просьбой принять меры и /или/ совершить определенные действия
■ Обращения с просьбой предоставить информацию либо сообщить позицию
Вывод: В связи с тем, что действующее законодательство не разграничивает указанные группы запросов, то на практике отсутствуют единые правовые модели, которые бы связывали основания парламентских запросов с последствиями, на достижения которых запрос был направлен. Так, в 68% запросов, вызванных неправомерными действиями органов исполнительной власти, только в 55% запросах содержались обращения с просьбой принять меры и /или/ совершить определенные действия, а на 32% информационных запросов приходится 45% запросов с просьбой предоставить информацию либо сообщить позицию. Данная тенденция, подтверждает необходимость законодательного разграничения парламентских запросов от интерполяций.
Распределение единиц анализа в зависимости от содержанмя
100%
80%
60%
40%
20%
0%
26,3
8,7
| 20,4 | ||
| 12,9 | ||
| ? | 66,6 | ? |
27,6
1 я і
2009 г.
35,5
| 25,8 | 27,8 | ||
| 14,2 | 7,1 | ||
| ■ | |||
| 60 | 65,1 | ||
| ■ |
2012 г.
2013 г.
2008 г.
2010 г.
2011 г.
■ Положения, не имеющие конкретного содержания, а также общеизвестные статистические данные напрямую не относящиеся к деятельности Правительства
■ Положения, дублирующие сведения, утвержденные либо планируемые в федеральном бюджетном законодательстве
■ Положения, характеризующие работу Правительства по реализаци полномочий, определенных действующим законодательством
3 См., напр.: Постановление ГД ФС РФ от 11 декабря 2002 г. № 3391-III ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову «О денежных выплатах военнослужащим внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации и сотрудникам Министерства внутренних дел Республики Северная Осетия - Алания, принимавшим участие в ликвидации последствий ингушско-осетинского конфликта в условиях чрезвычайного положения» // Ведомости ФС РФ. - 2002. - № 35. - Ст. 2075; Постановление ГД ФС РФ от 11 октября 2002 г. № 3112-III ГД «О Парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову «О включении в проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» подпрограммы «Дети Севера» и ее финансировании в рамках Федеральной целевой
3 См. напр.: Постановление ГД ФС РФ от 2 декабря 1998 № 3298-II ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по изучению организации подготовки и проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. - 1998. - № 49. - Ст. 6003; Постановление ГД ФС РФ от 6 марта 1996 № 130-II ГД «О Положении о Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
4 См., напр.: Авакьян С.А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 2-6;
3 См.: Постановление ГД ФС РФ от 17 июня 1999 г. № 4134-П ГД «О негативной практике проведения на заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Правительственного часа» и рассмотрения депутатских запросов и обращений исполнительными органами государственной власти» // СЗ РФ. - 1999. - № 27. - Ст. 3275; Постановление ГД ФС РФ от 22 декабря 2000 г. № 1002-Ш ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.М. Касьянову «Об обеспечении равных условий гражданам Российской Федерации при осуществлении перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа из Калининградской области в другие субъекты Российской Федерации и обратно» // СЗ РФ. - 2001. - № 1 (Часть II). - Ст. 60; Постановление ГД ФС РФ от 10 марта 2000 г. № 163-III ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации исполняющему обязанности Генерального прокурора Российской Федерации В.В. Устинову «О необходимости проверки фактов нарушения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах при осуществлении деятельности, связанной с добычей и использованием нефти» // СЗ РФ. - 2000. -