Юридические гарантии правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности.
Экономические, политические, социальные и духовные условия предопределяют в целом реальность избирательных прав, являются решающей предпосылкой формирования у гражданина заинтересованности в их реализации.
Однако сами по себе общесоциальные факторы не могут обеспечить полноценное использование избирательных прав граждан, тем более защитить эти права от различного рода нарушений. Любые избирательные действия, правомочия требуют специального юридического обеспечения. Для этого существуют юридические гарантии, которые и призваны непосредственно обеспечивать осуществление и охрану избирательных прав граждан.Последователи узкого подхода к определению юридических гарантий прав и свобод личности считают, что это лишь средства их правовой защиты[97]. По мнению же Н.В. Витрука, система юридических гарантий прав, обязанностей и законных интересов граждан включает в себя не только средства, которые направлены на охрану прав, обязанностей и законных интересов граждан, но и средства, при помощи которых непосредственно обеспечивается их правомерная реализация[98]. В последние годы эта точка в среде ученых возобладала[99], и таким образом, юридические гарантии избирательных прав и обязанностей при известной общности объединяющих их в самостоятельный вид признаков, свойств, качеств делятся на две большие группы: 1) гарантии правомерного осуществления избирательных прав и обязанностей т.е. юридические средства их реализации; и 2) гарантии (охраны) защиты избирательных прав и обязанностей, т.е. юридические средства, охраняющие их.
Юридические гарантии правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности, по нашему мнению, направлены на обеспечение оптимальных социально-политические условий и организационно-правовых средств правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности, и включают в себя: прежде всего принципы (демократические начала) избирательного права; пределы избирательных прав и обязанностей, их конкретизацию; процессуальные формы реализации избирательных прав и обязанностей личности ( определенный порядок использования лицами избирательных прав и исполнения избирательных обязанностей).
Анализ избирательного законодательства и соответствующей практики его применения на различного уровня выборах свидетельствует об отсутствии комплексного подхода в регламентации принципов этой важнейшей подотрасли конституционного права. Так, даже Конституция РФ, закрепляя и га- рантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, к сожалению, почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных для всех выборов, проводимых в Российской Федерации. Единственное исключение в Конституции России (ст. 81) сделано лишь в отношении президентских выборов, конституционной основой которых являются всеобщее равное и прямое избирательное право и тайное голосование[100].
Пока же принципы избирательного права российских граждан, обязательные для всех видов выборов, закрепляются в принятом в новой редакции 30 марта 1999 года Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации^ Закон о гарантиях избирательных прав)[101]. Но, и в нем, по мнению С.Д. Князева «отсутствует комплексный подход к регулированию принципов российского избирательного права, а регламентация принципов организации и проведения выборов преимущественно ограничивается констатацией того, что граждане России добровольно участвуют в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании[102]».
В отечественной научной литературе неоднократно предпринимались попытки классификации принципов избирательного права. Как в советский период развития избирательного права[103], так и в настоящее время многие ученые сводят принципы избирательного права относительно условий реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти[104] [105]. Вместе с тем, как справедливо отмечают Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, вопрос о принципах избирательного права не может быть ограничен рамками субъективной формы участия в избирательном процессе, представленной в категориях всеобщего равного и прямого избирательного права. 1) основополагающие принципы, вытекающие из основ конституционного строя Российской Федерации и характеризующие выборы как высшую непосредственную форму народовластия (принцип свободы выборов); 2) политические принципы избирательного права: а) принципы участия граждан Российской Федерации в выборах (всеобщее избирательное право, равное избирательное право, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия граждан в выборах); б) принципы, обеспечивающие избирателям возможность реального выбора и контроля за соблюде- ниєм законности проведения выборов, состязательность кандидатов); в) принципы, обеспечивающие ответственность избранных кандидатов перед своими избирателями (периодичность и обязательность выборов); 3) организационные принципы избирательного права (подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип организации выборов[106] [107]. Но для предмета нашего диссертационного исследования более предпочтительной является предложенная С.Д. Князевым система принципов избирательного права, которая конкретизирует и развивает приведенные выше взгляды Ю.А. Веденеева и А.И. Лысенко относительно этой проблемы. По его мнению систему принципов современного российского избирательного права необходимо выстраивать основываясь на их целевом предназначении в механизме правового регулирования избирательных отношений. Согласно статье 3 Закона о гарантиях избирательных прав, участие гражданина в выборах является свободным и добровольным и реализуется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании[108]. Данная законодательная норма носит, безусловно, универсальный характер, распространяется на все виды выборов и конкретизируется в иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. В соответствии с действующим российским избирательным законодательством равное избирательное право означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, и обеспечивается тем, что все избиратели обладают одинаковыми с юридической точки зрения возможностями для выдвижения кандидатов, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации. Равенство на выборах достигается прежде всего ем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение как и волеизъявления других граждан. Тем не менее, необходимо признать, что в Российской Федерации принципы равного избирательного права не всегда соблюдаются при проведении различного рода выборов. Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные округа должны быть примерно равными по численности избирателей. Благодаря этому, отмечает А.В. Иванченко, «достигается равный вес голосов и равная норма представительства[109]». Поэтому нельзя не согласиться В.Н. Козловым и Д.Б. Орешкиным, которые полагают, что проблема корректной нарезки избирательных округов в ближайшем будущем станет весьма актуальной при проведении выборов в России, и особенно на региональном уровне[110]. Речь идет об изменении избирательных округов с целью повлиять на результаты голосования (джерримендеринга). Выделяют три основных метода джерримендеринга. Первый заключается в том, что избирателей, поддерживающих партию или кандидата оппозиции, объединяют в несколько избирательных округов, сконцентрировав тем самым голоса сторонников оппозиции вне границ «своих» избирательных округов. Второй метод включает в себя рассредоточение приверженцев оппозиции, включение их в небольшом числе в состав округов, поддерживающих партию большинства так, чтобы партия-соперник ни в одном из округов не имела явного преимущества или имела его в как можно меньшем количестве округов. Третий метод представляет собой искусственное создание избирательных округов самой причудливой формы, с тем чтобы соединить географически отдаленные области, в которых большинство населения являются сторонниками партии большинства, в специфические «голосующие за» территории. В Российской Федерации, государстве, обладающем самой большой, неравномерно заселенной территорией, проблема нарезки избирательных округов, нарушающей интересы электората, приобретают особый характер. Согласно п.1 ст. 19 Закона о гарантиях избирательных прав, вопросы формирования избирательных округов находятся в ведении двух органов - избирательной комиссии и соответствующего представительного органа государственной власти и органа местного самоуправления. Так как на региональном уровне при выборах по мажоритарной системе в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации наблюдаются частые случаи отклонения от требований федерального законодательства о примерном равенстве округов по числу избирателей (в 15% избирательных округов отклонения по численности избирателей составили более 10%)[111] [112], то Центральной избирательной комиссией РФ в сок была разработана новая схема для проведения в 1999 г. выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва.. Однако решением комитетов Государственной Думы от 16 августа Л 1999 г. новая схема была отклонена , в связи с чем выборы проходили по старой схеме, составленной для выборов депутатов Думы второго созыва в 1995 г. Сохранение прежних границ избирательных округов несомненно было выгодно многим депутатам, которые хотели бы быть избранными на следующий срок на тех территориях, где их уже знали избиратели. Согласно п.2 ст. 23 Избирательного кодекса Хабаровского края, схема избирательных округов, составленная избирательной комиссией края, утверждается краевой Законодательной думой. Так, в 1997 г. в избирательный округ № 3 наряду с Хабаровским сельским районом была включена не граничащая с ним территория, примыкающая к Амурскому району, ныне отнесенная к округу № 24. Установление принципа всеобщего избирательного права позволяет всем гражданам, равным в правах, выразить свою волю по основным направ- ^ лениям национальной политики. Всеобщность избирательного права предполагает признание нашим государством правовой способности всем гражданам по достижении 18 лет избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Poc- * сийской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. При этом реализация избирательных прав не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и социального положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В Российском избирательном законодательстве существует также принцип прямого избирательного права, которое означает, что граждане голосуют на выборах в органы государственной власти и местного самоуправ* ления за или против кандидатов непосредственно. Прямое избирательное право применяется далеко не всеми странами при различных выборах, поэтому в международно-правовых документах оно не отражено. Любые формы косвенных выборов[113] противоречат российскому федеральному законодатель- ству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются их нижестоящими коллегами[114] [115]. Тайное голосование исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей. Поэтому законодательство рассматривает соблюдение тайны голосования как одну из важнейших обязанностей избирательных комиссий, в том числе и при голосовании вне л помещений избирательных участков . Вполне согласуются с между народным и избирательными стандартами положения ст. 3 Закона о гарантиях избирательных прав, в соответствии с которой участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Значение этого принципа для организации и проведения различных избирательных кампаний трудно переоценить. Не случайно Конституция РФ в настоящее время закрепляет в качестве основополагающего универсального принципа реализации избирательных прав граждан исключительно свободу выборов (ст. 3), гарантирует каждому свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29)[116] [117] [118]. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах2, а также оказать давление на результаты его волеизъявления. Свободное избирательное право и добровольность участия в выборах являются в современных условиях одним важнейших принципов российского избирательного права. Но среди ученых и специалистов вызывают большую полемику положения федерального и регионального избирательного законодательства, согласно которым выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее установленного числа избирателей. Так, в соответствии с Федеральным законом “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” требуемая явка граждан на голосование составляет не менее 25% от включённых в списки избирателей (пп. “а” п. 2 ст. 79; пп. “а” п. 11 ст.80)\ C одной стороны право избирателя самому решать вопрос об участии в выборах внешне носит бесспорно демократический характер, с другой - введение добровольности участия в выборах избирателей в условиях нарастающих в мире и России явлений абсентеизма свидетельствует о явном несовершенстве в современных условиях мажоритарной избирательной системы, ставит под сомнение легитимность многих наших органов власти, избираемых явным меньшинством зарегистрированных избирателей. По мнению О.Е, Кутафина «введение добровольности участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к таким же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или, скажем, добровольность службы в Вооруженных Силах страны[119]». Вместе с тем нельзя не отметить, что в юридической литературе существует и принципиально иное отношение к добровольности реализации избирательных прав. Так, С.Д. Князев полагает, что на уровне федерального закона необходимо закрепить однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что, по его мнению, «послужило бы дополнительной гарантией конституционного принципа свободы выборов, исключило любое, даже косвенное принуждение граждан к участию в голосовании[120]». Думается, что отношение ученых к данному вопросу во много определяется тем, с каких позиций он рассматривается: с позиции необходимости обеспечения общественных интересов или с позиции субъективного избирательного права. Предмет настоящего диссертационного исследования приводит автора к однозначному выводу о необходимости безусловного и последовательного проведения в жизнь ( и на уровне законодательства и на практике) принципа добровольности участия личности в выборах как одной из важнейших юридических гарантий реализации её избирательных прав. Вряд ли можно согласиться с С.Д. Князевым относительно поставленного им вопроса «насколько согласуется с добровольностью участия в выборах императивная необходимость обязательного включения в списки избирателей всех граждан, имеющих право на участие в голосовании, независимо от их желания[121]». Действительно, если ограничиться только содержанием п. 1 ст. 17 Закона о гарантиях избирательных прав, что «регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме[122] [123]», то утверждение С.Д. Князева о составлении списка избирателей «независимо от их желания» было бы верным. Но, ознакомление с содержанием п. 14 ст. 18 указанного Закона, который закрепляет право каждого избирателя заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, даже в день голосования , делает это утверждение ошибочным. Как уже указывалось выше, к юридическим гарантиям правомерной реализации избирательных прав и обязанностей личности следует отнести установление законодателем пределы избирательных прав и обязанностей, их конкретизацию. Не совсем четкое указание на границы избирательного права может служить препятствием к его активному использованию, либо привести в результате использования своего избирательного права к нарушению прав других субъектов избирательных правоотношений. В литературе уточнение пределов права лица справедливо рассматривается как юридическое средство, обеспечивающее наиболее полную реализацию этого права[124]. Универсальным критерием границ (пределов) использования прав и исполнения обязанностей (в том числе и избирательных) служит законодательно закрепленный в Конституции Российской Федерации и конкретизиро- ванный нормами отраслей права запрет злоупотребления личностью предоставленными ей правами. Правовой запрет злоупотребления личностью избирательными правами и неисполнения ею избирательных обязанностей - это установленное в целях обеспечения гармонизации общественных и личных интересов и подкрепленное возможностью государственного принуждения государственно-властное веление о юридической недопустимости реально возможного поведения личности при осуществлении ею прав и обязанностей, способного причинить вред интересам общества, государства и других лиц. Закрепленный в Конституции Российской Федерации запрет на нарушение прав и свобод человека и гражданина реализацией прав другими гражданами (и. 3. ст. 17)[125] означает не ограничение личных интересов (в плане их ущемления), а констатацию и фиксирование условий, содействующих упрочению и наиболее полному проявлению их подлинно социального содержания. Так, п. 6 ст. 31 Закона о гарантиях избирательных прав содержит запрет на сбор подписей в поддержку кандидата в процессе и в местах выдачи заработной платы[126] направлен на обеспечение равных условий для кандидатов, не допущения задействования так называемого административного ресурса с целю определенного давления на избирателей. Грубое или неоднократное нарушение этого запрета может быть основанием для признания соответствующей избирательной комиссией либо судом недействительности собранных подписей и (или) отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Подобные запреты Закон о гарантиях избирательных прав устанавливает относительно осуществления агитации при проведении выборов, голосовании и т.д. Так, например, согласно ст. 37 этого Закона государство обеспечивает гражданам Российской Федерации при проведении выборов свободное проведение агитации, которую они вправе вести в допускаемых законом формах и законными методами за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата (за список кандидатов или против него[127]). Но, ст. 45 Закона о гарантиях избирательных прав устанавливает недопустимость злоупотреблений правом на проведении агитации. Так, при проведении агитации не допускаются злоупотребления свободой массовой информации: агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению государственного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны и иные формы злоупотребления свободой массовой информации, запрещенные федеральными законами. Запрещается осуществлять подкуп избирателей в любых формах.. Оплата теле-, радиоэфира, печатной площади, оплата агитационных печатных материалов должна осуществляться исключительно из средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений (блоков)[128]. Закон о гарантиях прав избирателей содержит пример установления запрета (ограничения) относительно пределов (границ) реализации субъектами избирательных правоотношений непосредственно в нем закрепленных юридических обязанностей. Так, ст. 42 Закона гласит: «Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, группам избирателей, инициативным группам по проведению референдума в организации собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий». Но, при этом «запрещается предоставление для этих целей зданий и сооружений, включенных в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации» (ст. 42 Закона о гарантиях избирательных прав)[129]. Процессуально-процедурный порядок реализации избирательных прав и обязанностей личности также следует отнести к их юридическим гарантиям. Законодательное закрепление процессуально-процедурного порядка реализации прав и обязанностей по мнению некоторых ученых крайне важно, когда он зависит от действий не только самого их носителя, но и от действий других организаций и лиц, когда необходимо их взаимодействие в рамках конкретных правоотношений[130]. По нашему мнению, это особенно касается избирательных прав, при реализации которых непосредственно затрагиваются общественные интересы, и необходимо гармоничное сочетание их с личным интересом гражданина. Через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании. Избирательные процедуры - это конкретный порядок совершения (выполнения) предусмотренных избирательным законодательством совокупности действий, принятия соответствующими избирательными комиссиями решений, которые обеспечивают реализацию избирательных прав участников выборов на соответствующих стадиях избирательного процесса[131]. Реализация большинства избирательных прав и обязанностей граждан предусматривает процедурную форму, что «предопределяется организационной природой выборов, то есть их юридической упорядоченностью по времени, стадиям и действиям технологии голосования[132]». Процедурная форма реализации избирательных прав или обязанностей личности обязательно включает правоприменительную деятельность избирательных комиссий и других государственных или муниципальных органов с целью наиболее полного обеспечения исполнения избирательных обязанностей и использования избирательных прав, а также государственный контроль за правильностью и точностью их осуществления. Акт применения (в данном примере решение избирательной комиссии) означает по существу государственное признание наличия у лица конкретного права или обязанности, форму перевода их в стадию фактической реализации (использования или исполнения). Так, например ст. 53 Закона о гарантиях избирательных прав четко определяет процедурный порядок избирательного права личности на досрочное голосование. Прежде всего в нем закреплен перечень фактических обстоятельств, являющихся основанием для возможности избирателю проголосовать досрочно путем заполнения избирательного бюллетеня в помещении соответствующей территориальной (окружной) (за 15-4 дня до дня голосования) или участковой (не ранее чем за 3 дня до дня голосования) избирательной комиссии. Избиратель, голосующий досрочно, подает в соответствующую избирательную комиссию заявление, в котором указывает причину досрочного голосования. После рассмотрения избирательной комиссией и принятия положительного решения, данное заявление приобщается к списку досрочно проголосовавших избирателей. Избирательная комиссия обязана при этом обеспечить тайного голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя, обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса избирателя при установлении итогов голосования и определения результатов выборов[133]. Таким образом, юридические гарантии правомерного использования личностью своих избирательных прав, в отличие от гарантий их охраны, непосредственно не связаны с правонарушениями и представляют собой юридические средства, обеспечивающие концептуальные начала избирательного процесса: демократическую природу выборов как политического института народовластия и свободное и открытое участие граждан в процессах и структурах государственной власти. 3.2.