Юридическая природа избирательных комиссий муниципальных образований

И, действительно, рамки самостоятельности населения очень существенно сужены статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах.». В ней предусмотрено, что «структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муници- пального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Приведенное законоположение позволяет ученым определять структуру органов местного самоуправления как «совокупность органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования, предусмотренных уставом этого муниципального образования». При этом делается важная оговорка, что «такое определение является формально-правовым, однако не раскрывает в полной мере сущности понятия»¹.

Такой подход к определению понятия структуры органов публичной власти не является новым для отечественной юриспруденции. В Постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П по делу толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1)

Л

и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации определил систему федеральных органов исполнительной власти как перечень видов этих органов, определяемый на основе Конституции России, федеральных законов и не противоречащих им указов Президента. Конституция устанавливает два вида федеральных органов исполнительной власти: Правительство Российской Федерации и министерства.

-э

федеральные агентства и федеральные службы . «Структура федеральных органов исполнительной власти», исходя из позиции Конституционного Суда, «включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий». На момент подготовки данной работы в структуру федеральных органов исполни- ^{[168] [169] [170] тельной власти входят 20 министерств, 25 федеральных агентств и 33 федеральные службы1.}

Примечательно, что дать толкование термина «органов местного самоуправления», содержащегося в части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд отказался, сочтя такое толкование вторжением в компетенцию законодателя^{[171] [172] [173].}

На основе толкования Конституционного Суда, изложенного в постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П, имеющего «общеметодологическое значение», А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко предлагают рассматривать структуру органов местного самоуправления как конкретный перечень органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления, а также внутрен-

- 3

нее устройство данных органов .

Аналогичной позиции придерживается В.И. Фадеев, считающий, что «система органов местного самоуправления включает в себя виды органов местного самоуправления, которые призваны обеспечить населению муниципальных образований возможность осуществлять местное самоуправление», а структура органов местного самоуправления представляет собой «перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании»^[174].

В основном соглашаясь с позицией процитированного автора, И.В. Бабичев уточняет, что структура является частью системы органов местного самоуправления, последняя дополнительно включает «системообразующий фактор,

которым является цель системы» - решение органами местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения¹.

Похожие идеи высказывает и А.Н. Кокотов, разделяющий структуру органов местного самоуправления на две составляющие:

1) перечень (состав) конкретных органов местного самоуправления;

2) соотношение органов местного самоуправления между собой^{[175] [176] [177] [178].}

В.И. Васильев считает, что с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...» в споре о содержании термина «структура органов местного самоуправления» поставлена точка. По сути дела, «это понятие идентифицировано с понятием системы органов, поскольку перечень органов предполагает не хаотичное, а в определенном порядке их расположение». Причем автор предлагает вести речь именно о самих органах, а не

-э

об их внутренних подразделениях .

Существует и весьма критическое отношение к законодательному определению структуры органов местного самоуправления. В частности, группа авторов указывает, что перечень органов, закрепленный Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах.», на самом деле образует систему органов местного самоуправления, а структура есть внутренняя организация органа, его «внутреннее единство..., составленное из взаимосвя-

- 4

занных частей» .

Е.С. Шугрина включает в структуру органы местного самоуправления, взаимоотношения между ними, внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления. Все это вместе входит в систему органов местного самоуправления наряду с компетенцией органов, должностных лиц, нормативной основой их деятельности, материально-финансовыми ресурсами^[179].

Таким образом, при рассмотрении понятия «структура органов местного самоуправления» в науке поставлено, как минимум, два дискуссионных вопроса:

1) соотношение структуры и системы органов местного самоуправления;

2) широкое (внешнее) и узкое (внутреннее) понятие структуры органов местного самоуправления.

При изложении нашей позиции мы, прежде всего, должны обратиться к тем естественнонаучным, философским истокам, откуда правоведение активно заимствует методы системно-структурного анализа.

Основоположник общей теории систем Л. фон Берталанфи писал, что система есть комплекс элементов, находящихся во взаимодействии^[180]. В отличие от избирательных комиссий, в перечне которых нет четкой иерархичности, взаимозависимости и целостности, органы местного самоуправления тесно взаимосвязаны друг с другом и с источником своих публично-властных функций - населением муниципального образования. По общему правилу, установленному Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...» (часть 2 статьи 34), наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным. В двух из трех моделей местного самоуправления, предусмотренных законом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и нанимателем для главы местной администрации. При третьей модели, предусматривающей выборность главы муниципального образования, являющегося одновременно главой местной администрации, глава муниципального образования имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. Во всех случаях глава муниципального образования, глава местной администрации подотчетны представительному органу (часть 13 статьи 35, части 2 и 5 статьи 36, часть 6.1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...»).

В этой связи уместно говорить о том, что органы местного самоуправления образуют именно систему, под которой мы понимаем комплекс взаимосвязанных органов публичной власти, обеспечивающих в интересах населения решение вопросов местного значения на территории муниципального образования. Такой подход вполне коррелирует с конституционным понятием «системы органов государственной власти», куда согласно статье 12 Основного закона страны органы местного самоуправления «не входят» и общие принципы организации которой находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «н» части 1 статьи 72). Очевидно, если есть «система органов государственной власти», то в тождественном смысле должна быть и «система органов местного самоуправления».

Данную точку зрения разделяют и другие авторы. В частности, о том, что «органы соответствующего муниципалитета образуют единую систему», пишет П.А. Астафичев. Смысл этой системы он видит в том, что «от любых двух и более органов не могут исходить взаимоисключающие властные предписания»¹. Думается, однако, что цель рассматриваемой системы шире - согласованное функционирование и взаимодействие муниципальных органов в интересах населения.

Система органов местного самоуправления существует автономно от системы органов государственной власти, однако они не изолированы друг от друга, они являются частью одной надсистемы. Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «несмотря на различия государственных органов и органов местного самоуправления», такие органы представляют собой структурные части «целостной системы публичной власти народа»^{[181] [182].}

В таком виде понятие «системы органов местного самоуправления» неизбежно начинает конкурировать с законодательно закрепленным термином «структуры органов местного самоуправления». Последний, правда, определен очень лаконично и вряд ли точно: в части 6 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...» структура фактически отождествлена с перечнем органов местного самоуправления, что заставляет даже сторонников данного подхода делать важную ремарку. И.В. Бабичев пишет, например, что структура - это «не совсем перечень», она состоит из органов местного самоуправления и их взаимоотношений¹.

Но и в таком виде четкого различия между системой и структурой не видно, хотя в науке обе категории, действительно, тесно связаны и друг без друга не существуют, о чем будет сказано совсем скоро.

Рассмотрение структуры органов местного самоуправления как перечня элементов, пусть и взаимосвязанных, неизбежно заставляет искать узкое и широкое определения одного понятия. Такая необходимость явно просматривается из текста Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах...», где, с одной стороны, закрепляется структура всех органов местного самоуправления (статья 34), а с другой стороны, говорится о структуре одного из них: «структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации» (часть 8 статьи 37). В частности, о широком и узком понимании структуры пишут авторы учебно-методического комплекса, подготовленного в Саратовской государственной академии права . А.Н. Кокотов различает «внешнюю структуру органов местного самоуправления (варианты перечней органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и соотношения ^{[183] [184] названных органов между собой)» и «внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления»1.}

Между тем, еще в начале 1990-х гг. в советской литературе справедливо отмечалось, что «распространенное увлечение понятиями в узком и широком виде» не только не придает авторитета юридической науке в среде ученых других специальностей, практических работников, иных категорий населения, но и приводит к «загромождению понятийного аппарата правоведения различными наслоениями... Громоздкость же понятийно-категориального аппарата - отнюдь не свидетельство силы науки»^{[185] [186] [187].}

Понятие структуры (как, впрочем, и системы) широко исследовалось в СССР в 1970-1980 гг., в т.ч. в связи с широким увлечением кибернетикой. Тогда было доказано, что «каждая сложноорганизованная система обладает своим особым способом связи входящих в систему элементов. Этот особый способ связи есть структура системы» . Структура и система не параллельны, не соотносятся друг с другом по принципу «уже - шире». Структура - это основное свойство системы, особая упорядоченность, организованность ее элементов^[188]. Именно структура превращает перечень в систему.

«Структурой, - писал В.Г. Афанасьев, - обладает общество в целом и любая подсистема в его рамках»^[189]. В этой связи под структурой органов местного самоуправления следует понимать способ организации взаимоотношений между органами местного самоуправления в рамках их системы, существующей в муниципальном образовании. В таком ключе норму части 1 статьи 131 Конституции России можно признать полностью реализованной, поскольку порядок взаимоотношений между органами местного самоуправления, действительно, определяется на уровне муниципальных образований.

Элементами системы органов местного самоуправления муниципального образования являются конкретные органы местного самоуправления, которые практически идентично определяются Федеральными законами от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах.» следующим образом: «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

В литературе встречаются и другие определения рассматриваемого понятия. Так, В.И. Фадеев полагает, что органы местного самоуправления есть «органы самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»¹. Обладая необходимой для дефиниции степенью абстракции, данное суждение, однако, содержит распространенную ошибку, когда дефиниция определяется через дефидент («орган местного самоуправления - это орган.»).

У О.В. Олейникова «орган местного самоуправления - это орган публичной власти, не входящий в систему органов государственной власти, действующий на территории конкретного муниципального образования, обладающий внутренней организационной структурой, издающий общеобязательные властные решения в пределах полномочий, закрепленных в федеральном, региональном законодательстве, на основании муниципальных правовых актов и с учетом национальных, исторических и иных местных традиций»^{[190] [191]. Данная детерминация чрезвычайно громоздка, тогда как всякое определение, по очень точным словам Н.И. Матузова, показывает «лишь наиболее существенные признаки отражаемого явления». Остальные свойства «можно раскрыть только путем подробного его описания, анализа. В этом условность и относительность всякой дефиниции»1.}

Существенные признаки органа местного самоуправления весьма удачно выделены И.В. Бабичевым, их всего три:

1) таковые должны быть избраны (сформированы) населением муниципального образования на муниципальных выборах или образованы представительным органом муниципального образования;

2) таковые должны обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

3) статус таковых как органов местного самоуправления и их собственные полномочия должны быть предусмотрены уставом муниципального обра- зования^{[192] [193] [194].}

Характеристика рассматриваемого явления не будет полной без общего понимания того, что «...местное самоуправление - это... институт организации публичной власти» .

Учитывая изложенное, орган местного самоуправления можно определить как обособленную единицу аппарата публичной власти, обладающую собственными полномочиями по решению вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.

Орган местного самоуправления может состоять из одного человека - главы муниципального образования, а может представлять собой коллектив граждан. В последнем случае можно говорить о составе органа. В состав коллективного органа (представительный орган муниципального образования, глава местной администрации) может входить единоличный орган - глава муниципального образования. Органы местного самоуправления с большим составом - местные администрации - могут быть структурированы в отдельную систему, элементами которой выступают отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (часть 8 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...»).

Как уже указывалось, помимо органов местного самоуправления законом предусматривается создание муниципальных органов. Законодательство относит к ним избирательные комиссии муниципальных образований. Фактически таковыми являются и органы местной администрации.

Обособление избирательных комиссий в группу муниципальных органов увязывается с иерархией избирательных комиссий в стране, которая неизбежно нарушилась бы в случае признания одного из вида комиссий органом местного самоуправления. Об этом нами уже писалось выше. К названным причинам А.Н. Кокотов дополняет то, что федеральный законодатель не рассматривает организацию и проведение муниципальных выборов как вопрос местного значения. Разграничение органов местного самоуправления и муниципальных органов названный автор считает аналогичным разделению органов государственной власти и государственных органов, а отнесение избирательных комиссий муниципальных образований к числу муниципальных органов - повтором сложившейся практики признания ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации государственными органами. Правда, данная модель имеет два существенных недостатка, верно замеченных А.Н. Кокотовым: 1) подготовка и проведение муниципальных выборов не отнесены к государственным полномочиям; 2) «федеральное законодательство до сих пор не содержит ясных критериев разделения органов государственной власти и государственных органов», поэтому весьма смутно видны отличия органов местного самоуправления и муниципальных органов^[195].

Нетрудно, однако, заметить, что даже такая, усеченная, включенность избирательных комиссий муниципальных образований в систему муниципальной власти не устраивает органы государственной власти субъектов Федерации, которые легко восстанавливают жесткий централизм в организации избирательного процесса с помощью фактического упразднения муниципальных комиссий и передачи их полномочий территориальным комиссиям. Поэтому решение задачи тотального огосударствления деятельности по организации выборов легко достижимо без создания малопонятной конструкции «муниципальные органы».

Не вполне корректно и применение к данной ситуации аналогии с органами государственной власти и государственными органами. Нами уже отмечалось, что к последним федеральное законодательство относит те наделенные государственно-властными полномочиями органы, которые не вписываются в сложившуюся триаду ветвей власти. На местном же уровне принцип разделения властей не отнесен к числу обязательных характеристик системы органов местного самоуправления, хотя бы потому, что отсутствует муниципальное звено судебной системы. Но даже те авторы, которые усматривают необходимость «строгого разграничения полномочий между отдельными органами и должностными лицами местного самоуправления»¹, не выделяют отдельной категории «муниципальных органов» и относят избирательную комиссию муниципального образования к «иным органам местного самоуправления»^{[196] [197].}

Не вполне убедительно выглядят доводы о том, что подготовка и проведение выборов не отнесены законодателем к вопросам местного значения, поскольку перечни таких вопросов, хотя и носят исчерпывающий характер, не охватывают всех сфер непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Со- гласно пункту 5 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...» в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по организационному и материально-техническому обеспечению подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Толкуя данное законоположение, Е.В. Белоусова делает совершенно очевидный вывод: избирательная комиссия муниципального образования «наделяется полномочиями органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения»¹. Такого же мнения придерживается и Т.М. Бялкина, которая для устранения коллизии в правовом положении рассматриваемых комиссий предлагает исключить из перечня полномочий органов местного самоуправления функции, выполняемые избирательными комиссиями муниципальных об- разований^{[198] [199].}

Но этот путь не устранит дефекта в правовом статусе избирательных комиссий муниципальных образований, а лишь «причешет» нормы закона под неверную идею. Последствия же таких законодательных решений очень точно предсказаны С.Е. Чанновым и Д.Г. Правдиным: «если введение муниципальных органов в законодательство ad hoc, без какого-либо теоретического обоснования их статуса, признать конституционным, тем самым несложно вообще выхолостить все конституционно-правовое регулирование местного само- управления»^[200].

Аналогичной позиции придерживается и А.Н. Костюков, который видит в появлении «муниципальных органов» крайне негативную тенденцию: «Процесс лишения системы местного самоуправления такого структурного элемента, как избирательные комиссии муниципальных образований, идет полным ходом, что в совокупности с появлением легальной возможности передачи полномочий избирательной комиссии муниципального образования территориальным комиссиям свидетельствует об этатизации избирательного законодательства и негативной направленности муниципально-правовой политики»¹.

Вот почему мы являемся противниками конструкции «муниципальные органы». Избирательные комиссии муниципальных образований являются полноправными органами местного самоуправления, которые должны занимать обособленное место как среди избирательных органов, так и среди других органов местного самоуправления.

В рамках данной части исследования необходимо также рассмотреть актуальную проблему наделения избирательных комиссий муниципальных образований статусом иного свойства - юридического лица. В литературе по этому поводу (пусть и не бесспорно) отмечается, что «наделение избирательной комиссии муниципального образования статусом юридического лица» является основным условием обеспечения «реальной эффективности функционирования института» данных комиссий^{[201] [202].}

Если в отношении ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Федерации в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях... » есть императивное указание о том, что они являются юридическими лицами (часть 2 статьи 21 и часть 2 статьи 23), то избирательным комиссиям муниципальных образований «может быть придан статус юридического лица» уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления (часть 3 статьи 24). Как правило, соответствующие положения содержатся именно в уставах муниципальных образований.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 32 Устава муниципального образования «Г ород Архангельск» избирательная комиссия МО «Г ород Архангельск» обладает правами юридического лица, имеет печать, официальный бланк со своим наименованием¹. О наделении правами юридического лица своих избирательных комиссий говорится также в уставах других столиц республик, ад-

Л

министративных центров субъектов Российской Федерации, в т.ч. Владимира , Ижевска^{[203] [204] [205], Тюмени[206].}

Согласно части 3 статьи 59 Устава муниципального образования город Краснодар городская избирательная комиссия является юридическим лицом^[207]. Аналогичные нормы присутствуют в уставах Астрахани^[208], Екатеринбурга^{[209] [210] [211], Кирова , Анадыря .}

Некоторые муниципальные собрания решают рассматриваемый вопрос на уроне иных, иерархически нижестоящих по отношению к уставу, муниципальных правовых актов. Так, согласно статье 2 Положения «Об избирательной комиссии городского округа «Город Калининград» комиссия является юридическим лицом с момента государственной регистрации^[212].

Наконец, из анализа муниципальных правовых актов отдельных административных центров субъектов Федерации можно сделать вывод об отсутствии у соответствующих избирательных комиссий статуса юридического лица. В частности, «отрицательным молчанием» решен вопрос в уставе и муниципальных правовых актах Горно-Алтайска , Биробиджана , Благовещенска , Йошкар-Олы⁴ и др.

Имеются и примеры «активного» отрицания. Так, Уставом города Ишима (пункт 2 статьи 12) предусмотрено, что городская избирательная комиссия «не обладает правами юридического лица»⁵.

В городах федерального значения, где местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, вопрос об избирательных комиссиях муниципальных образований решен двояко. Уставы внутригородских муниципальных образований г. Москвы вообще не содержат специальных статей об избирательных комиссиях муниципальных образований⁶. В г. Санкт- Петербурге, напротив, статус избирательных комиссий муниципальных образований обстоятельно закреплен именно на уставном уровне. Так, Уставом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муници- ^{[213] [214] [215] [216] [217] [218] пальный округ Лиговка-Ямская от 23 июня 2011 г.1 предусмотрено создание самостоятельного муниципального органа - избирательной комиссии муниципального образования, обладающей правами юридического лица. Согласно Уставу внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселок Молодежное от 6 августа 2012 г.[219] [220] [221] [222] избирательная комиссия муниципального образования является юридическим лицом. Аналогичная норма содержится в Уставе муниципального образования муниципальный округ Дачное от 5}

-э

декабря 2012 г.

С точки зрения юридической техники различают четыре юридические конструкции, свидетельствующие о наличии статуса юридического лица у органов публичной власти:

1) «является юридическим лицом»;

2) «обладает правами юридического лица»;

3) «пользуется правами юридического лица»;

4) «с правом юридического лица» .

Как видим, к создаваемым избирательным комиссиям муниципальных образований применяются две вышеназванные конструкции: «является юридическим лицом» и «обладает правами юридического лица».

В литературе высказано мнение о том, что «обладать правами юридического лица вовсе не означает быть юридическим лицом. Правовой статус субъекта, обладающего правами юридического лица, отличен от правового статуса юридического лица. Для последнего должна быть найдена соответствующая организационно-правовая форма. Для субъекта, лишь обладающего правами юридического лица, но юридическим лицом не являющегося, это не обязательно»^[223]. На чем, однако, основано данное суждение, нам не вполне понятно. Так,

Уставом города Ижевска (часть 3 статьи 45) закреплено, что городская избирательная комиссия обладает правами юридического лица, является муниципальным учреждением и подлежит государственной регистрации в качестве юридического лица в соответствии с федеральным законом. Здесь присутствуют и наделение «правами юридического лица», и организационно-правовая форма. Напротив, как следует из части 3 статьи 44 Устава г. Екатеринбурга, городская избирательная комиссия является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, лицевой счет, круглую гербовую печать, штамп, бланки с полным наименованием и реквизитами. Однако об организационно-правовой форме здесь не сказано ни слова.

Основные права юридического лица изложены в определении его понятия, закрепленном статьей 48 Гражданского кодекса Российской Федерации¹: наличие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленного имущества, возможность отвечать по своим обязательствам этим имуществом, от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету. Объем приведенных прав не зависит от той конструкции, которая применена при наделении организации статусом юридического лица.

Более того, среди избирательных комиссий муниципальных образований встречаются случаи, когда права юридического лица присутствуют, а формального наделения статусом юридического лица нет. Например, по Уставу

Л

города Чебоксары (часть 4 статьи 14) муниципальная избирательная комиссия города Чебоксары имеет самостоятельный баланс, расчетный счет в банке, круглую печать. Положением о комиссии (пункт 2.9) эти права в диспозитивной форме дополнены возможностями иметь в оперативном управлении иму- ^{[224] [225] щество, от своего имени приобретать и осуществлять в установленном действующим законодательством порядке имущественные и неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде[226].}

Между тем, вопрос организационно-правовой формы, действительно, имеет принципиальное значение для тех сфер деятельности, где используется статус юридического лица. Речь, прежде всего, идет о правовом режиме имущества, наличие которого является определяющим признаком для данной разновидности субъектов права.

В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Согласно части 2 статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество может находиться в собственности граждан и юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из статьи 50 (части 2.1, 3.1 и 4) Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах...» следует, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. В число таких полномочий, как известно, входит организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (пункт 5 части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах.»).

Гражданским кодексом Российской Федерации (статьи 125, 215, 294 и 296) определено, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством и муниципальными правовыми актами, также юридические лица и граждане. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Вопрос об организационно-правовой форме для органов местного самоуправления решен статьей 41 Федерального закона «Об общих принципах...»: органы местного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации.

А.А. Макарцев относит по формальным признакам к государственным и муниципальным учреждениям также избирательные комиссии^[227].

Гражданским кодексом Российской Федерации правовой режим имущества муниципального казенного учреждения установлен следующим образом:

а) муниципальное казенное учреждение создается муниципальным образованием (абзац первый части 2 статьи 120);

б) муниципальное имущество закрепляется за муниципальным казенным учреждением на праве оперативного управления (часть 1 статьи 296);

в) муниципальное казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Оно может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в местный бюджет (часть 4 статьи 298);

г) муниципальное казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества, т.е. муниципальное образование (абзац четвертый части 2 статьи 120).

Исходя из приведенных законоположений, статус органов местного самоуправления как юридических лиц имеет серьезные дефекты. Муниципальное казанное учреждение абсолютно зависимо от собственника, при этом от имени собственника выступает орган местного самоуправления, он же - казенное учреждение. Круг замкнулся.

Не добавляет ясности по данному вопросу Бюджетный кодекс Российской Федерации^[228], статьей 161 которого устанавливаются особенности правового положения казенных учреждений. В частности, финансовое обеспечение деятельности муниципального казенного учреждения осуществляется за счет средств местного бюджета и на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему органах казначейства. И, наконец, самое важное, что мы ви- дим в кодексе применительно к теме исследования: нормы бюджетного законодательства о муниципальных казенных учреждениях распространяются не только на органы местного самоуправления, но и на муниципальные органы, к которым, как известно, отнесены избирательные комиссии муниципальных образований. Однако муниципальное казенное учреждение как получатель бюджетных средств должно находиться в ведении органа местного самоуправления - распорядителя этих средств. В противном случае мы получаем юридическое лицо неопределенного статуса, одновременно выполняющее функции распорядителя, получателя бюджетных средств, да еще и собственника имущества, владеющего им на праве оперативного управления.

Неопределенность статуса избирательных комиссий муниципальных образований как юридических лиц заставляет муниципалитеты искать необычные формы учреждения этих комиссий.

Так, решением Казанской городской Думы от 29 декабря 2010 г. № 7-3 утверждено Положение о муниципальном казенном учреждении «Избирательная комиссия муниципального образования г. Казани»¹. В соответствии с данным правовым актом избирательная комиссия муниципального образования, признаваемая Уставом города^{[229] [230] муниципальным органом, создана в форме муниципального казенного учреждения, которое «вправе иметь самостоятельный баланс, бюджетную смету и лицевой счет, открытый... в установленном порядке, идентификационный номер налогоплательщика, печать, бланки со своим наименованием, а также вправе «участвовать в гражданском обороте от своего имени, приобретать, осуществлять гражданские и иные права и обязанности».}

Тем самым юридически оформлен дуализм статуса избирательной комиссии муниципального образования: с одной стороны, это муниципальный орган, а с другой стороны, это муниципальное учреждение. Такое положение вещей имеет серьезные недостатки, к числу которых можно отнести следующее:

1) в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»^[231] некоммерческая организация может быть создана в результате ее учреждения или реорганизации другой некоммерческой организации такой же организационно-правовой формы и в случаях, предусмотренных федеральными законами, в результате реорганизации в форме преобразования юридического лица другой организационно-правовой формы. Решение о создании муниципального казенного учреждения в результате его учреждения принимается местной администрацией. Это обусловлено полномочиями администрации по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. В случае с избирательной комиссией муниципального образования г. Казани данные нормы были не соблюдены;

2) рассматриваемое учреждение не имеет однородного состава и четким образом не структурировано. Оно включает коллегиальный орган - собственно избирательную комиссию, состоящую из членов с правом решающего и совещательного голоса, работающих, как правило, на непостоянной основе и отсюда входящих в состав комиссии, но в штате учреждения не состоящих. Одновременно частью учреждения является аппарат комиссии, организованный на принципе единоначалия, штатной численности, служебных правоотношений и т.д. Ни о каком внутреннем единстве такого учреждения говорить не приходится;

3) согласно Уставу г. Казани (статьи 51, 52) в штате учреждения состоят лица, замещающие муниципальные должности, - председатель и секретарь комиссии, а также муниципальные служащие аппарата комиссии. Это создает юридическое неравенство комиссии с другими муниципальными учреждениями, в т.ч. выполняющими управленческие функции, работники которых муниципальными служащими не являются.

Приведенный выше подход критикуется и другими авторами. Так, О.А. Кожевников считает недопустимым относить муниципальные избирательные комиссии к учреждениям. «Учреждение, - пишет он, - это не орган. Конституция... различает государственный орган и учреждение. В статье 125 говорится о федеральных органах государственной власти, органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), органах местного самоуправления (ст. 131). Вряд ли все эти органы можно назвать учреждениями с позиций научного понимания этих явлений. С другой стороны, в Конституции говорится о «государственных и муниципальных образовательных учреждениях» (ст. 43), об «учреждениях культуры», о «государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения» (ст. 40). Г осударственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т.д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т.д. организуют учебный процесс, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами для читателей), но она распространяется только на определенный контингент лиц, ограничена определенными вопросами, способы принуждения весьма относительны»^[232].

В некоторой степени альтернативой идее «органа - учреждения» выступает концепция юридических лиц публичного права , к которым относят, в том числе, избирательные комиссии. Различия юридических лиц частного и публичного права в концентрированном виде названы В.Е. Чиркиным:

1) «разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Они и создаются для этого. Такие юридические лица полезны и необходимы для общества, но в основе их создания и деятельности лежит частный интерес. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах»;

2) разная юридическая сущность: одни предназначены для хозяйственных, коммерческих отношений, хотя и могут попутно (и сугубо добровольно) заниматься общественно полезной деятельностью, например, благотворительностью; другие созданы для публичного управления;

3) различия в имущественных правах;

4) «разный характер связи с публичной властью»;

5) отсутствие у первых и присутствие у вторых нормоустановительных полномочий;

6) соединение прав и обязанностей юридических лиц публичного права в полномочия;

7) разный характер создания, реорганизации, ликвидации: у первых - это движение капиталов; у вторых - новая форма использования имущества одного и того собственника - публичного образования;

8) дифференциация ответственности^[233].

Однако признаки, которыми наделяются юридические лица публичного права, отнюдь не характеризуют в качестве именно юридических лиц. Это стандартный набор свойств, характерный для субъектов публичного управления. Основным же предназначением юридических лиц, исходя из статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, является участие в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, которое определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации, регулирует корпоративные отношения, договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Именно этими функциями наделяются государственные и муниципальные органы, когда нормы публичного права придают им статус юридического лица. Как обоснованно отмечает Е.А. Ромашко, «наличие статуса юридического лица необходимо государственному органу лишь в тех случаях, когда он вступает в частноправовые отношения»¹. Контрагентами государственных и муниципальных органов и учреждений в гражданских правоотношениях выступают граждане и другие физические лица, которым глубоко безразлично особое правовое положение таких субъектов, устанавливаемое отраслями публичного права.

По логике рассматриваемой выше концепции, нужно признать также существование физических лиц публичного права. Скажем, губернатор или судья имеют очерченный круг полномочий, характеризующий их статус в определенной сфере общественных отношений, однако в гражданском обороте они могут выступать как обычные люди: совершать сделки (за исключением тех, которые затрагивают их публичный статус, например, открытие счетов в зарубежных банках), выступать законными представителями, наследовать имущество и т.д.

Наша критика, однако, не предполагает полного отрицания юридических лиц публичного права. Классическим их представителем выступает, в частности, само муниципальное образование, что убедительно доказано Н.Л. Сков-

л

рон . Аналогичным образом в рассматриваемую категорию попадают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Основные отличие юридических лиц публичного права от иных юридических лиц отражено в главе 5 ^{[234] [235]}

Г ражданского кодекса Российской Федерации и состоит в необходимости особого рода «законного представительства», при котором от имени публичного образования в гражданских отношениях выступают органы власти или иные уполномоченные законодательством субъекты.

При этом мы разделяем точку зрения Н.Л. Сковрон, которая абсолютно верно не относит органы местного самоуправления (мы добавим к ним государственные и муниципальные органы) ни к юридическим лицам публичного права, ни к юридическим лицам частного права¹.

Похожих взглядов придерживается и К.К. Макарцев, который не видит развития признаков юридического лица в статусе избирательных комиссий, считает, что выполнение комиссиями своих функций не требует прав юридического лица, а отказ от этих прав «не нарушит принципа независимости избирательных комиссий»^{[236] [237].}

Мы полагаем, что наделение правами юридического лица неприемлемо для любых избирательных комиссий. Попробуем обосновать данный тезис на примере избирательной комиссии муниципального образования. В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях...» (пункт 21 статьи 2, пункты 3 и 6 статьи 24) этот коллегиальный муниципальный орган состоит из шести - двенадцати членов с правом решающего голоса. Все они обладают одинаковым статусом и обеспечивают реализацию полномочий по подготовке и проведению выборов. Как юридическое лицо комиссия больше комиссии-органа, поскольку включает в себя свой аппарат. Сам по себе аппарат не принимает каких-либо публично-властных решений, при этом на него совместно с председателем комиссии возложена основная работа по обеспечению жизнедеятельности юридического лица: бухгалтерский учет, материально-техническое снабжение, кадровая служба и т.д.

Иными словами, в концепции органа - юридического лица, теряется принципиальное различие между собственно органом, работа которого часто не носит каждодневного характера, и его постоянно действующим аппаратом, играющим сугубо вспомогательную роль в публично-властной деятельности. Между тем, организационное единство - неотъемлемое свойство юридического лица.

Поэтому мы предлагаем структурно разделить государственные и муниципальные органы с их аппаратами. Тем самым устранятся существующие коллизии между гражданским законодательством и нормами публичного права, обеспечится единство статуса избирательных комиссий муниципальных образований на всей территории страны, с избирательных комиссий снимутся не свойственные им функции, препятствующие решению их основных задач по защите избирательных прав граждан.

Выводы по параграфу:

1. Под системой органов местного самоуправления понимается комплекс взаимосвязанных органов публичной власти, обеспечивающих в интересах населения решение вопросов местного значения на территории муниципального образования. Цель данной системы - согласованное функционирование и взаимодействие муниципальных органов в интересах населения.

2. Структура органов местного самоуправления есть способ организации взаимоотношений между органами местного самоуправления в рамках их системы, существующей в муниципальном образовании. Порядок взаимоотношений между органами местного самоуправления определяется на уровне муниципальных образований, как того и требует Конституция Российской Федерации (часть 1 статьи 131).

3. Понятие органа местного самоуправления предлагается определить как обособленную единицу аппарата публичной власти, обладающую собственными полномочиями по решению вопросов местного значения соответствующего муниципального образования. Органы местного самоуправления могут быть единоличными (глава муниципального образования) и коллегиальными. В последнем случае орган имеет состав, в который может входить единоличный орган - глава муниципального образования. Органы местного самоуправления с большим составом - местные администрации - могут быть структурированы в отдельную систему, включающие отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

4. Параллельное существование «органов местного самоуправления» и «муниципальных органов» является очевидным дефектом правового регулирования, поскольку направлено на решение одной задачи: обеспечение иерархической централизации отечественной системы избирательных комиссий. Исходя из целевого назначения избирательных комиссий муниципальных образований, их полномочий и отсутствия четких отличий между органами местного самоуправления и муниципальными органами, мы относим избирательные комиссии муниципальных образований к полноправным органам местного самоуправления, которые должны занимать обособленное место как среди избирательных органов, так и среди других органов муниципалитета.

5. Вопрос наделения избирательных комиссий муниципальных образований статусом юридического лица решен в отечественных муниципалитетах разнонаправлено: в большинстве случаев данные комиссии являются юридическими лицами либо обладают правами юридического лица, что не имеет принципиального различия; в отдельных муниципалитетах (Горно-Алтайск, Биробиджан, Благовещенск, Йошкар-Ола и др.) вопрос решен «отрицательным молчанием».

6. При определении организационно-правовой формы органов местного самоуправления (муниципальных органов) как юридических лиц используется статус муниципального казенного учреждения (МКУ). Такое регулирование сопряжено с серьезными дефектами: 1) зависимость МКУ от органа местного самоуправления - как правило, местной администрации, осуществляющей полномочия по управлению и распоряжению муниципальным имуществом и главного распорядителя бюджетных средств; 2) неоднородная структура органа публичной власти как юридического лица, включающая сам по себе орган и его аппарат; 3) различные функции юридического лица (в основном в гражданско-правовой сфере) и органа местного самоуправления, муниципального органа, осуществляющего полномочия по решению вопросов местного значения.

7. Концепция юридических лиц публичного права, выступающая альтернативой идее «органа - учреждения», также имеет серьезные изъяны, главный из которых - отрицание основного предназначения юридического лица, установленного гражданским законодательством. К юридическим лицам публичного права справедливо относить лишь публичные образования: Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

8. Избирательные комиссии муниципальных образований нельзя отнести к каким-либо юридическим лицам, будь-то публичного или частного права. Все свои полномочия эти комиссии реализуют в составе шести - двенадцати членов с правом решающего голоса, которые в своем большинстве не работают на постоянной (штатной основе). Полномочия юридического лица реализуются, главным образом, аппаратом комиссий. В этой связи предлагается структурно разделить избирательные комиссии и их аппараты. Последний мог бы действовать в качестве самостоятельного муниципального казенного учреждения либо входить в состав объединенного аппарата органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

2.3.