<<
>>

3.1 Выбор субъектом Российской Федерации избирательной системы и соответствие избирательного права субъектов Российской Федерации федеральному законодательству

Традиционно понятие «избирательная система» рассматривается в широком смысле, как система общественных отношений, связанных с выборами публичной власти, и в узком смысле, как способ определения того, кто из бал-

1Л1

лотировавшихся кандидатов избран на должность или в качестве депутатов .

Избирательные системы классифицируются, в узком смысле этого понятия, на мажоритарные, пропорциональные и смешанные, причем, у каждой разновидности есть различные подвиды. Дискуссии о достоинствах различных избирательных систем - классическая тема конституционного права. Выбор избирательной системы не может рассматриваться в качестве нейтральной операции, поскольку результаты выборов варьируются в зависимости от применяемой системы324. Проблема выбора избирательной системы - это один из ключевых вопросов политической жизни страны, который приобретал в от-

т •у ■j

Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 104. Хотя встречаются и другие взгляды на понятие «избирательная система», так, А.В. Зиновьев и И.С. Поляшова рассматривают избирательную систему как важнейший политико-правовой институт, представляющий собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы; права граждан избирать и быть избранными, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; устанавливающих гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных избранных лиц перед избирателями. При этом избирательное право по мнению этих ученых является составной частью избирательной системы. (См.: Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Указ. соч. СПб., 2003. С. 39, 55.)

324 См.: Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Уч. пособие / Пер. с франц. M., 2002.

С. 75.

дельные периоды особую остроту. Имели место случаи, когда вопрос о будущей избирательной системе страны решался непосредственно гражданами пуФ тем всенародного голосования (например, в Новой Зеландии). В Ирландии и

Италии такие референдумы проводились неоднократно (В Ирландии, например, дважды с интервалом в десять лет - 1959 и 1968 г.; в Италии несколько народных голосований по этому вопросу проводились совсем недавно, в 199193 г.)325.

При смешанной избирательной системе часть депутатов представительного (законодательного) органа избирается по мажоритарной системе, другая часть - по пропорциональной. Существуют также такие сравнительно редкие избирательные системы, не применяющиеся в настоящий момент в Российской * Федерации, как преференциальная избирательная система и система отдельно

(единственно) передаваемого голоса ; полупропорциональная избирательная система . Следует отметить, что в юридической науке высказывалось мнение о том, что терминологически неточно избирательную систему в широком смысле называть мажоритарной, пропорциональной или смешанной по избирательной системе в узком смысле этого понятия .

При выборах по мажоритарной избирательной системе кандидат на должность либо кандидат в депутаты должен набрать абсолютное или относи- щ тельное большинство голосов избирателей, поэтому свое название эта избира

тельная система получила от французского majorite - большинство. Возможно также применение избирательной системы квалифицированного большинства, которое может быть больше, чем половина голосов избирателей (2/3, 3/4 и т.д.),

См.: Четвериков А.О. Избирательные системы государств-членов ЕС. Сайт Демокра- тия.ру. http://www.ifes.ru/article.php?id=233 (24 янв. 2003 г.).

Подробнее о преференциальной избирательной системе и системе отдельно (единственно) передаваемого голоса см., Постников А.Е. Избирательное право. С. 46-47.

См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 114—

116.

378

Смолъянов А.

А. Избирательная система России: проблемы теории и практики. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 17.

а так и меньше, чем половина, например, избранным считается кандидат, набравший голосов больше, чем другие кандидаты, но не менее чем 1/3 от числа проголосовавших.

В Российской Федерации используется только последний вариант мажоритарной избирательной системы квалифицированного большинства. Абсолютное большинство означает, что кандидат должен набрать более половины голосов избирателей, как правило, из числа пришедших на избирательные участки. Если никто из кандидатов не набрал абсолютного большинства, то назначается второй тур голосования, где участвуют два кандидата, набравшие в первом туре больше голосов, чем остальные кандидаты. При использовании системы относительного большинства кандидат должен набрать больше голосов избирателей, чем другие кандидаты в отдельности.

В российском законодательстве есть также дополнительное условие — кандидат должен набрать голосов больше, чем проголосовало избирателей «против всех кандидатов». В случае, если при мажоритарной системе относительного большинства сразу два кандидата набрали равное наибольшее количество голосов избирателей, то возможно определение избранным кандидата с помощью жребия, по дате внесения избирательного залога, либо представления подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, или выборы признаются несостоявшимися и избирательный процесс начинается снова.

Представляется, что второй вариант является более предпочтительным, поскольку он должен стимулировать кандидатов как можно раньше предоставлять в избирательную комиссию подписи избирателей и/или сведения о внесении избирательного залога, что облегчит деятельность избирательных комиссий, которые часто вынуждены принимать в последний день предусмотренного законодательством срока большую часть подписей избирателей.

Системы абсолютного и относительного большинства могут применяться и комбинированно, в первом туре голосования для признания кандидата избранным, может требоваться абсолютное большинство голосов избирателей, а во втором - только относительное, при этом голосов у кандидата должно быть больше, чем проголосовало «против всех кандидатов».

Мажоритарная избирательная система эффективно действует в странах с двухпартийной системой (США, Великобритания) или в странах с одной доминирующей партией (до 1993 г. Япония, до 2000 г. Мексика), в которых исторически сложились демократические парламентарные традиции и способствует формированию крупных партий и блоков, обеспечивает парламентское большинство и как результат — дееспособное правительство. В странах, где партийная система еще формируется, а существующие партии слабы, использование мажоритарной системы может привести при определенных условиях к созданию слаборазвитой власти, которую могут возглавить политические авантюристы и демагоги.329

Вряд ли в настоящее время является целесообразным применение системы относительного большинства, поскольку при ней возможна ситуация, когда в выборах участвует большое количество кандидатов и сравнительно мало подано голосов «против всех кандидатов», тогда избранным считается кандидат, который получил даже 10 - 40 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Такая ситуация не может считаться отвечающей современным потребностям общества, поскольку сомнительна легитимность кандидата при таком исходе голосования, когда 90 - 60 % избирателей, принявших участие в голосовании, хотели видеть своим кандидатом других лиц. Если принять во внимание, что, как правило, законодатель считает достаточным участие в выборах 25 % избирателей, имеющих право голоса, то возможно избрание на должность или депутатом лица, имеющего минимальную поддержку общества.

В практике избирательных кампаний, при применении системы абсолютного большинства иногда выяснялось, что кандидат, набравший относительное, не абсолютное большинство в первом туре голосования, набирал во

390

Петухов Р.В. Избирательные системы: мировой опыт и российские реалии // Молодежь в юридической науке. Статьи студентов Академического правового университета. Вып. 2. M., 2001. С. 73.

втором туре меньше голосов, чем второй кандидат в этом туре голосования.

Именно такая ситуация сложилась на выборах Губернатора Камчатской области в декабре 2000 г., когда во втором туре голосования Губернатором был избран М.Б. Машковцев, который в первом туре голосования набрал меньше голосов избирателей, чем его оппонент по второму туру голосования. Данная ситуация является подтверждением того, что относительное большинство не означает поддержку кандидата обществом или хотя бы его политически активной частью, и гораздо более предпочтительнее является двухтуровая система выборов, при которой применение системы относительного большинства во втором туре уже не так подрывает легитимность избранного должностного лица, поскольку избиратели могут сделать осознанный выбор между двумя кандидатами во втором туре. И кандидат, набравший в первом туре выборов больше голосов избирателей, чем другие кандидаты, но меньше, чем половина голосов избирателей, пришедших на выборы, проходит во втором туре голосования дополнительный тест поддержки избирателей, которые в случае, если они категорически не принимают этого кандидата, могут проголосовать «против всех кандидатов» либо за другого кандидата.

Конечно, в случае проведения второго тура голосования увеличиваются расходы на проведение выборов, но, перефразируя известную английскую поговорку, можно сказать — у России нет богатых демократических традиций, чтобы она могла позволить себе «дешевые» выборы. Компромиссом между достоинствами и недостатками систем абсолютного и относительного большинства может быть установление при избирательной системе относительного большинства минимального порога голосов (например, 35%) для признания кандидата избранным на должность или депутатом или использование преференциальной избирательной системы, но и она не безупречна.

Применение системы относительного большинства и минимального порога явки избирателей на выборы, либо его полное отсутствие возможно в странах с устойчивыми демократическими традициями, например, в Велико-

британии, где не запрещается выдвижение одного кандидата и он может считаться избранным без голосования, ибо ему достаточно проголосовать самому ^ за себя .

Однако при выборах в государствах, где институты гражданского

общества находятся в стадии становления, небольшое количество избирателей, проголосовавших за депутата или выборное должностное лицо, может поставить под сомнение его легитимность и возможность принятия и воплощения в жизнь непопулярных, но жизненно необходимых в условиях кризиса, решений.

В настоящий момент российское государство вынуждено выполнять функции многих институтов гражданского общества из-за отсутствия таковых и поэтому легитимности органов государственной власти и местного самоуправления требуется определенный запас прочности. Поэтому при формиро- * вании демократических институтов необходимо с осторожностью относится к

ссылкам на опыт развитых демократических государств, которые практикуются даже Конституционным Судом Российской Федерации[220] [221] [222], не забывая, что механический перенос демократических институтов на иностранную почву, может привести к серьезным негативным последствиям, примером которых может быть неудачная модернизация Турецкой республики в период Второй

ТТЛ

республиканской Конституции (1961-1980 гг.) .

Каждая избирательная система имеет достоинства и недостатки. Поэто- ф му вокруг выбора избирательной системы часто возникают дискуссии, харак

тер которых столь неоднозначен, что их можно назвать и политическими, и конституционно-правовыми. Примером таких дебатов может быть полемика о выборе избирательной системы при избрании депутатов Государственной Ду-

мы Федерального Собрания РФ , которая была предметом рассмотрения и в Конституционном Суде РФ334. Хотя эти дискуссии напрямую не касались выбора избирательной системы в субъектах Российской Федерации, однако, если бы Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционным применение смешанной избирательной системы и в ее рамках - пропорциональной системы, то эти избирательные системы не могли бы применяться и в субъектах Российской Федерации. Но как ранее уже отмечалось Конституционный суд Российской Федерации в своем Постановлении от 17 ноября 1998 г. решил, что смешанная избирательная система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа.

Главными особенностями пропорциональной избирательной системы является то, что, во-первых, ее применение ограничено выборами в законодательные (представительные) органы, эта избирательная система никогда не используется при выборах главы государства, субъекта федерации или главы муниципального образования; во-вторых, в выборах в качестве кандидатов участвуют не граждане, а, как правило, политические общественные организации, которые представляют избирателям возможность выбора между их списками кандидатов; в-третьих, политическому общественному объединению достаточно преодолеть так называемый заградительный пункт, т.е. набрать минимальное количество голосов, для того, чтобы его кандидаты стали депутатами, а не набрать большинство голосов избирателей.

Эта избирательная система называется пропорциональной, поскольку политические общественные организации, распределяют между собой мандаты

Как выбирать депутатов Государственной Думы. Беседа за «круглым столом» редакции // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 19-40; По какому закону избираться Государственной Думе? Интервью с В.Л. Шейнисом // Журнал российского права. 1998. № 4-5. С. 1522; Конституционное законодательство России. С. 311-312; Иванченко А.В. Избирательная система Российской Федерации: новый этап развития // Журнал российского права. 1998. № 9. С. 4-5. и др.

334 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».

депутатов пропорционально голосам избирателей, отдавшим им свои голоса, при этом эти общественные организации делят не только эти мандаты, но и недоставшиеся общественным организациям, не преодолевших заградительный барьер[223] [224].

В настоящий момент признается, что применение пропорциональной избирательной системы не обеспечило формирования устойчивой многопартийной системы, поскольку при этом правовое регулирование порядка образования и деятельности общественных организаций страдало и страдает многими недостатками и пробелами, устранению которых препятствуют сами общест-

Tl/

венные организации и блоки, участвующие в работе парламента , и партии представляют собой информационно-технократических мутантов, «электоральных танков» таранящих избирательную систему, подавляющих всякие иллюзии относительно «воли народа» и демократичности выборов[225]. В связи с чем предлагается сократить количество депутатов Государственной Думы Российской Федерации, избираемых по пропорциональной избирательной системе, либо вообще от нее отказаться*. Такое разочарование в пропорциональной избирательной системе привело к тому, что она применяется в субъектах Российской Федерации крайне редко, но после приведения законодательства субъектов Федерации о выборах в соответствие с Федеральным законом от 12 июня

2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав...» ситуация должна измениться.

По данным авторов монографии «Выборы в Российской Федерации» в 1998 г. выборы по смешанной избирательной системе проводились только в пяти субъектах Российской Федерации. До приведения законодательства субъектов Федерации в соответствие с новым Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» в качестве примера можно было привести Калининградскую, Свердловскую область и Красноярский край, где часть депутатов избирается по пропорциональной системе. В Калининградской области - 5 депутатов их 32-х, в Свердловской - одна из палат Законодательного Собрания Свердловской области - Областная дума, состоящая из 28 депутатов, в Красноярском крае - половина из 40 депутатов Законодательного собрания Красноярского края. Во всех случаях в этих субъектах Российской Федерации образуется общерегиональный (общеобластной) избирательный округ, от которого избираются депутаты по пропорциональной системе, т.е. законодатели в субъектах Российской Федерации не рискнули пойти на создание нескольких многомандатных округов при выборах по этой избирательной системе, как это иногда делается за рубежом.

Также немногие субъекты Российской Федерации - Оренбургская и Свердловская область, Красноярский край - допускают применение пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и местных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В качестве причин отказа большинства субъектов Федерации от применения смешанной избирательной системы назывались размытость контуров многопартийности в большинстве регионов на сегодняшний день; отсутствие в достаточной степени развитой законодательной базы для деятельности политических партий и движений на уровне субъектов РФ; немногочисленность со

става представительных органов государственной власти субъектов РФ - для более или менее последовательной реализации известных преимуществ пропорциональной избирательной системы требуется достаточно большое количество депутатских мандатов, подлежащих распределению по спискам избирательных объединений; сложность проведения с организационно-технической точки зрения выборов по смешанной избирательной системе; а также стремление местной администрации иметь «карманный» парламент, состоящий из так называемых независимых депутатов, вместо консолидированного, а в ряде случаев и оппозиционного[226] [227].

До принятия ныне действующей редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» общепризнанным считался постулат, что субъект Российской Федерации может применять любую избирательную систему и допустимость применения различных избирательных систем рассматривалась даже как принцип избирательного права[228]. Однако федеральный законодатель решил, что существует потребность в регулировании на федеральном уровне, того по каким избирательным системам избираются законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации: в п. 1 ст. 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» установлено, что на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избранным считается зарегистрированный кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них

не был избран высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти

ф субъекта Российской Федерации), назначается повторное голосование по двум

зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей341. А в п. 16 ст. 35 этого же акта — что, не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. При этом если законодательство субъекта Российской Федерации не соответствует данной норме, то она не

* применяется при выборах в данном субъекте Российской Федерации, назначенных до 14 июля 2003 года. В течение указанного срока законодательство субъекта Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с п. 16 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». Но указанный срок не применяется, если на территории субъекта Российской Федерации зарегистрированы региональные отделения менее чем трех политических партий, при этом законодательство субъекта Российской Федерации должно быть приведено в соответствие с п. 16 ст. 35 Федерального закона «Об

* основных гарантиях избирательных прав...» до истечения одного месяца со дня регистрации в данном субъекте Российской Федерации региональных отделений не менее чем трех политических партий. Законодательство субъекта Российской Федерации может быть приведено в соответствие с данной нормой и до истечения указанных сроков.

*

341 Инициатива этой новеллы приписывается депутату Государственной Думы Федерального Собрания РФ, члену фракции «Яблоко» С.С. Митрохину см. Любарев А. «Как я участвовал в работе над Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Сайт Фонда «ИНДЕМ» http://www.indem.ru/idd2000/polemika/Lubarev/lub_gar.zip (9 янв. 2003 г.).

Таким образом федеральный законодатель императивно закрепил, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель выс- ф шего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

Федерации) должно избираться по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации - по пропорциональной или смешанной избирательной системе[229].

В настоящий момент Президент Российской Федерации В.В. Путин обосновывает введение «смешанной» системы формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации тем, что благодаря ей политические партии получат возможность выдвигать в эти органы более подготовленных для этой работы кандидатов, оговариваясь при этом, что «смешанная» система может быть эффективной лишь в том случае, если партии в регионах обретут силу[230]. В своем недавнем выступлении на Совете законодателей 18 января 2003 г. В.В. Путин отметил, что появление фракций от всероссийских партий в законодательных собраниях субъектов Федерации создает фундамент единой партийно-политической системы страны[231]. Также авторы Научно-практического комментария к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» говорят, что * появление правовой нормы, обязывающей применять при выборах депутатов

законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ пропорциональной или смешанной избирательной системы связано с необходимостью повышения роли политических партий в функционировании ин-

статутов демократического государства и гражданского общества, в том числе в сфере законотворчества[232].

Но проблема заключается в том, есть ли сейчас из чего создавать этот фундамент? В настоящий момент общеизвестным является факт, что единственной классической относительно многочисленной партией является Коммунистическая партия Российской Федерации. Все остальные партии либо не имеют ярко выраженной идеологии и построены по принципу «партии власти», которая создается государственными служащими, или по принципу «вождизма», как Либерально-демократическая партия России во главе с В.В. Жириновским, либо малочисленны, как «Союз правых сил» и «Яблоко». Й не исключено, что в создаваемых властью тепличных условиях и при ускоренном росте, эти образования не разовьются в полноценные политические партии, поскольку российская политическая система до сих пор окончательно не сформировалась. «... возникновение и развитие партий и партийных систем имеет ... глубокие социальные корни, связанные с закономерностями развития политических форм классовых отношений»[233].

Некоторые специалисты в области избирательного права выступали за эти законодательные новеллы еще в 2001 г., поскольку двухтуровая система минимизирует случайности и исключает крайности. Уже только по этой причине она предпочтительна для выборов с высокой мотивацией голосования - президентских и губернаторских. Поэтому принятие поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации», исключающей однотуровые выборы губернаторов, было бы полезно для повышения авторитета института выборов[234].

^ Однако конституционность этих законодательных новелл вызывает

большие сомнения, учитывая правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которым «провозглашая принцип народовластия, Конституция РФ не закрепляет ни определенной избирательной системы, ни конкретных избирательных процедур применительно к выборам в субъектах Российской Федерации. Это - предмет их уставов либо избирательных законов, в которых решаются вопросы о сроках полномочий выборных органов, порядке назначения и переноса выборов. Такое регулирование в субъектах Российской Федерации должно соответствовать вытекающим из Конституции РФ принципам организации представительных органов государственной власти, а также учитывать предусмотренные на федеральном уровне гарантии избирательных прав граждан»[235] [236]. В юридической науке уже отмечается, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» неоправданно сужает право законодателя субъектов РФ по установлению типа избирательной

349

системы .

Необходимо также отметить, что в проекте Федерального закона № 125634-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об ос- щь новных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граж

дан Российской Федерации», разработанного Центральной избирательной ко

миссией Российской Федерации и внесенным в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Президентом Российской Федерации, говорилось, что Конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации МОЖЕТ /выделено автором/ предусматриваться, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов (п. 11 ст. 29 законопроекта), а нормы, касающиеся избирательной системы, применяющейся при выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской

ТСЛ

Федерации), вообще отсутствовали .

В связи с вышеизложенным можно сделать вывод, что рано или поздно рассматриваемые новеллы федерального избирательного законодательства, касающиеся избирательных систем, применяющихся на выборах в субъектах РФ станут предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ и существует большая вероятность того, что этот орган, основываясь на ранее высказанных своих правовых позициях признает эти нормы не соответствующими Конституции РФ. Хотя не исключена вероятность и другого решения Суда, основанного на том, что закрепление избирательных систем, применяющихся на выборах в субъектах РФ, связана с установлением общих принципов организации системы органов государственной власти и /или/ с закреплением на федеральном уровне гарантий избирательных прав граждан. И поскольку соответствующие общественные отношения входят в предметы совместного ведения [237]

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (поди.поди, «а» и «н» п. 1 ст. 72 Конституции РФ), то увязав закрепление избирательных систем, применяющихся на выборах в субъектах РФ, с этими общественными отношениями, Конституционный Суд РФ может признать соответствующими Конституции РФ п. 16 ст. 35 и п. 1 ст. 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...». Президент РФ В.В. Путин уже подписал 24 июля 2002 г. Федеральный закон № 107-ФЗ «О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в котором воспроизводятся нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по пропорциональной или смешанной избирательной системе.

В то же время по данному вопросу уже высказывалась и другая точка зрения - нормы о порядке избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ соответствуют Конституции, так как они относятся не к системе органов гос. власти субъектов РФ (ст. 77), а к регулированию избирательных прав (ст. 71), а также, поскольку в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. сказано: «по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть». Учитывая, что при проведении выборов по мажоритарной системе невозможно гарантировать, что все мандаты не будут замещены представителями одной партии, оправданным является использование смешанной системы на выборах в органы государст-

~ 351

венной власти . [238]

Возможность различных подходов к тому, относится ли закрепление избирательных систем, применяющихся на выборах в субъектах Российской Федерации, к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо к предмету ведения субъектов Российской Федерации вытекает из самой конструкции разграничения предметов ведения в российской Конституции, которая подвергается в настоящий момент обоснован-

„ 352

нои критике .

При этом даже если Конституционный Суд Российской Федерации признает не соответствующими Конституции Российской Федерации п. 16 ст. 35 и п. 1 ст. 71 ныне действующую редакцию Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», поскольку установление избирательных систем, применяющихся на выборах в субъектах Российской Федерации, относится к предмету ведения субъекта Российской Федерации, то это не снимет всех проблем существующих в регулировании на федеральном уровне соответствующих общественных отношений.

Так, несмотря на отсутствие запрета в остальных нормах Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» на установление какой-либо иной помимо пропорциональной, мажоритарной или смешанной избирательной системы, буквальное толкование этого закона в части, касающейся содержания избирательного бюллетеня или установления итогов голосования, позволяет сделать вывод о невозможности введения в субъектах Российской Федерации более редких разновидностей избирательных систем, например, преференциальной избирательной системы, так как при этой системе избиратель отдает большое или меньшее предпочтение (преференцию) каждому кандидату в округе, а не голосует за единственного кандидата или избирательное объединение, либо за количество кандидатов не превышающее количество [239]

мандатов в соответствующем округе, как это происходит при мажоритарной или пропорциональной избирательной системе. Специфика голосования, фор- Ф мы бюллетеня и порядка голосования при преференциальной системе такова,

что если бы законодатель в субъекте Российской Федерации, реализуя свое конституционное право, захотел ввести эту избирательную систему, то он бы нарушил нормы федерального законодательства, в частности, при преференциальной избирательной системе, если ни один из кандидатов не набрал большинства предпочтений, то они могут перераспределяться и пересчитываться, что абсолютно не вписывается в конструкцию выборов, заложенную в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...».

Центральная избирательная комиссия РФ, учитывая, судя по всему, * сложность применения пропорциональной избирательной системы, разработа

ла «Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»353. В них Центральная избирательная комиссия РФ рекомендует следующим образом применять пропорциональную избирательную систему:

число депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, должно быть не менее двадцати. Если же численность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации невелика, а ее увеличение по каким-либо причинам окажется невозможным, то рекомендуется не применять смешанную систему, а избирать весь состав указанного органа по пропорциональной системе;

См.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 25 декабря 2002 года № 167/1419-3. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии РФ.

http://www.cikrf.ru/_l/nonn_akt/zp021419/Zp021419.htm (9 янв. 2003 г.).

применять систему открытых списков[240] для выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по пропорциональной системе. Если применяется система закрытых списков, то в законе субъекта Российской Федерации целесообразно предусмотреть требование о разделении списка кандидатов на региональные части;

устанавливать законом субъекта Российской Федерации, что число кандидатов в выдвинутом списке в любом случае не может быть менее числа депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе, и не может превышать это число более чем в 1,5-2 раза;

устанавливать заградительный пункт не более 5 процентов. В то же время законом субъекта Российской Федерации должно быть предусмотрено, что указанный заградительный пункт понижается, если к распределению депутатских мандатов оказался допущенным только один список кандидатов или если за списки, преодолевшие заградительный пункт, проголосовало 50 или менее процентов избирателей, принявших участие в голосовании;

при распределении депутатских мандатов применять метод наибольших остатков, называемый иногда естественной квотой или квотой Хэра, то есть систему, аналогичную применяемой при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В этом постановлении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации также были даны и другие рекомендации субъектам Российской Федерации, например, в части регулирования предвыборной агитации.

В законодательном регулировании выборов в Российской Федерации намечается тенденция ограничения возможностей и субъектов Российской Федерации, и муниципальных образований воздействовать на избирательные отношения (см. подробнее п. 2.3 диссертации). Федеральный законодатель четко определил, какие избирательные системы могут применяться при выборах органов государственной власти субъектах Российской Федерации; законодатели в субъектах Российской Федерации, как правило, безальтернативно устанавливают избирательные системы, которые могут применяться при выборах должностных лиц и депутатов местных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, т.е. законодатели в субъектах Российской Федерации по сути дела вмешивается в дела муниципального образования, безальтернативно устанавливая избирательную систему, применяющуюся на муниципальных выборах. Они не только устанавливают порядок проведения муниципальных выборов в соответствии с ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 7 июля 2003 г.), но косвенно все-таки определяют порядок организации органов местного самоуправления.

В юридической науке уже высказывалось мнение, что порядок проведения выборов в собственном смысле слова - это процедурный вопрос, связанный с установлением правил выдвижения и регистрации кандидатов, ведения агитации, оформления документов, голосования, установления результатов выборов, и поэтому в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих местные выборы, не могут ограничиваться права населения муниципальных образований на применение различных избирательных систем, предоставленных федеральным законодательством, и решаться вопросы количественного состава выборных органов местного самоуправления, срока их полномочий, даты проведения выборов, что также могло бы ограничить права граждан. При этом приводились примеры, свидетельствующие об обратном: в статье 26 Закона «О местном самоуправлении в Омской области закрепляется срок полномочий представительных органов - 4 года, а в Законе «О местном самоуправлении Республики Тыва» срок полномочий председателя администрации опре-

тег

делен в 4 года . Также учеными отмечалось, что на практике субъекты Российской Федерации не всегда предоставляют возможность выбора избирательных систем муниципальным образованиям, региональные избирательные законы часто регламентируют это в императивной форме и в результате субъекты местного самоуправления лишаются ряда конституционных прав, вытекающих из их публично-правового статуса[241] [242].

Сама по себе эта ситуация не может быть оценена исключительно отрицательно, поскольку законодатели в субъектах РФ (кроме республик) и муниципальных образованиях имеют сравнительно небольшой опыт законотворчества в сфере избирательного права, что не может однако оправдывать нарушение Конституции РФ. Поэтому федеральный законодатель не может даже косвенно ограничивать выбор субъекта РФ при определении им избирательной системы, по которой должны проводится выборы в органы государственной власти субъекта РФ. Помимо признания Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ п. 16 ст. 35 и п. 1 ст. 71 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» коллизии, сложившиеся в сфере установления избирательных систем, применяющихся в субъектах РФ, могут быть разрешены следующими способами:

Во-первых, федеральный законодатель может отказаться от излишне подробного регулирования общественных отношений, касающихся выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, устанавливая при этом только принципы избирательного права и минимальные стандарты в этой области, вводя запреты на те действия, которые противоречат принципам избирательного права. Поскольку ствия, которые противоречат принципам избирательного права. Поскольку при этом должен снизиться уровень регулирования избирательных отношений на федеральном уровне, то необходимо повысить значение модельных законов о выборах, которые могут утверждаться даже федеральными законами, оставаясь при этом актами рекомендательного характера. Однако, любое отступление от их буквы должно быть возможным только в том случае, когда это не противоречит принципам избирательного права.

Во-вторых, в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» могут быть внесены изменения, содержащие оговорки о том, что законом субъекта Российской Федерации может осуществляться самостоятельное регулирование отдельных общественных отношений при соблюдении тех принципов, которые заложены этим федеральным актом. Например, законом субъекта Российской Федерации может быть введен собственный вариант отчета избирательной комиссии по итогам выборов, если субъект Российской Федерации ввел преференциальную избирательную систему при выборах депутатов представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации.

Но, учитывая уровень политической и законотворческой культуры законодателей, как в федеральном парламенте, так и в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, можно сделать вывод, что такое законодательное регулирование дело отдаленного будущего.

<< | >>
Источник: Сергеев Дмитрий Борисович. Избирательное право субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование.) Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Владивосток - 2003. 2003

Еще по теме 3.1 Выбор субъектом Российской Федерации избирательной системы и соответствие избирательного права субъектов Российской Федерации федеральному законодательству:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -