ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Конституция Российской Федерации признает носителем суверенитета и единственным источником власти в демократическом правовом государстве с республиканской формой правления многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. В каталоге основных неотчуждаемых прав и свобод гражданина закреплено право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, в том числе через своих представителей, и право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.Чтобы выборы и референдум как высшие формы непосредственного выражения власти народа достигали своей цели, чтобы выборные органы и должностные лица публичной власти реально оформляли демократическое представительство народа, необходим целый ряд условий: подлинно свободное волеизъявление избирателей и его неискаженная фиксация в формализованных итогах голосования, исключение коррупционной мотивации в стремлении к получению публичного статуса, обеспечение равноправия граждан в политических отношениях.
Будучи носителем ответственности за признание, соблюдение и защиту данных прав, государство обеспечивает их реализацию, в том числе посредством создания системы коллегиальных органов, наделенных самостоятельными публично-властными полномочиями, - избирательных комиссий. Организация избирательного процесса, как и сами выборы, имеют в России давнюю историю. Но только после принятия в 1993 году действующей отечественной Конституции избирательные комиссии, несмотря на отсутствие прямого упоминания о них в тексте Основного закона, образовали собственную весьма несовершенную систему. Вместе с тем, правовой статус избирательных комис- сий не лишен серьезных дефектов.
Сами комиссии не обрели той степени независимости, которая позволила бы стать им беспристрастными организаторами избирательного процесса, и не получили такого доверия гражданского общества, которое не потребовало бы искать новые формы контроля за их работой (видеонаблюдение, электронный подсчет голосов). Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, «то обстоятельство, что свободные выборы основаны на принципе тайного голосования, само по себе... не может служить препятствием для ограничения сферы охраняемых законом интересов избирателей», для нарушений «при подсчете голосов». Эти нарушения «могут повлечь за собой искажение действительной воли избирателей и тем самым - формирование состава выборного органа публичной власти (замещение должности выборного должностного лица публичной власти) вопреки конституционным принципам народовластия»[1].Помимо выборов избирательные комиссии организуют проведение референдумов, а избирательные комиссии муниципальных образований - также голосований и по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.
Референдум в силу ряда законодательных ограничений и невозможности своего применения для целей повседневного публичного управления перешел на федеральном уровне в разряд «спящих» конституционных институтов. Однако он оказался весьма востребован местным самоуправлением, где при относительно небольших затратах и высокой репрезентативности позволяет населению непосредственно решать вопросы местного значения, сглаживая противоречия между публичной властью и местным сообществом. Только в единый день голосования 8 сентября 2013 года в 7 субъектах Российской Федерации состоялись 79 местных референдумов (в основном по вопросу введения самообложения граждан) и 2 голосования по вопросам преобразования и изменения границ муниципальных образований. Далеко не все референдумы завершились положительными ответами на поставленные вопросы, однако все они продемонстрировали высокую заинтересованность жителей в решении актуальных проблем своего района, поселения1.
Большой интерес граждан к происходящим в их родном муниципальном образовании событиям подтверждают и социологи. По данным опроса, проведенного Фондом «Общественное мнение» 14-15 декабря 2013 г. в 43 субъектах Российской Федерации, в первую очередь наши соотечественники ощущают себя «жителем города (поселка, села), в котором я живу» (42 %), на втором месте - «жителем России» (35 %) и только потом -л
«жителем своей области, края, республики» (14 %) .
В целом местное самоуправление в России по-прежнему переживает стадию становления. Не решены вопросы сбалансированности местных бюджетов, продолжается дискуссия вокруг системы и структуры органов местного самоуправления, продолжается поиск оптимальных способов формирования представительных органов муниципальных образований.
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию, оглашенном в день 20-летнего юбилея Конституции - 12 декабря 2013 года, говорится о необходимости «поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах», предоставить людям «реальную возможность принимать участие в управлении своим посёлком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». По мнению главы государства, «местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой». Президент также выразил уверенность в том, что «сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны», и поста- [2] [3] вил задачу, чтобы «через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремлённые, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности»[4]. Большая роль в решении поставленных задач принадлежит избирательным комиссиям муниципальных образований. Однако до настоящего времени их правовое положение остается едва ли не самым противоречивым в отечественной публичной власти. В юридической науке существуют значительные пробелы в исследовании важного звена муниципальной демократии: необходимо понять природу рассматриваемых комиссий как органов, наделенных публично-властными полномочиями, и как юридических лиц; выявить взаимопроникновение и взаимовлияние двух статусных явлений - статуса комиссий и статуса их членов; определить «нишу» муниципальных избирательных органов в многообразии взглядов, идей, представлений о юридической ответственности. Теоретические выводы будут способствовать формированию научно обоснованных рекомендаций по повышению качества нормотворчества и правоприменения, в т.ч. по совершенствованию самого изменяемого и дополняемого Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Таким образом, для российского конституционного и муниципального права становится актуальной тема исследования, которое бы специализированно и комплексно осветило статус избирательных комиссий муниципальных образований с учетом значительных нововведений в отечественном избирательном законодательстве, произошедших за последние пять лет. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающие в связи с организацией выборов, референдумов, формированием, деятельностью избирательных органов в России и зарубежных странах, основные средства, пределы и дефекты регулирования этих отношений правом, роль, взаимосвязи, механизмы ответственности участников отношений. Предметом исследования является правовой статус избирательной комиссии муниципального образования как устойчивая совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов (нормативные установления в их развитии, правовая природа, механизм формирования, компетенция, ответственность), которые позволяют формально обособить рассматриваемый орган публичной власти среди других участников регулируемых правом общественных отношений. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений получить новые теоретические знания в важном сегменте науки конституционного и муниципального права, связанном с оформлением юридического статуса избирательных комиссий муниципальных образований, а также разработать практические рекомендации по совершенствованию избирательного законодательства, муниципальных правовых актов. Для достижения указанной цели автором поставлены следующие задачи. 1. Обобщить и систематизировать имеющиеся взгляды по проблематике статуса избирательных органов и органов местного самоуправления, оценить эти взгляды с учетом современного правопонимания. 2. Разработать и обосновать элементы концепции, содержащей основные теоретические знания о правовом статусе избирательных комиссий муниципальных образований, в том числе: а) установить закономерности развития избирательных органов, включая создаваемые на местном уровне, в России и зарубежных странах; б) уточнить и дополнить категориальный (понятийный) аппарат юридической науки за счет авторских определений таких понятий, как «правовой статус избирательной комиссии муниципального образования», «орган местного самоуправления, «система органов местного самоуправления», «структура органов местного самоуправления» и т.д.; в) выявить юридическую природу избирательных комиссий муниципальных образований, дефекты ее законодательного оформления, соотнести полученные выводы с теорией юридических лиц; г) изучить порядок формирования избирательных комиссий на предмет его соответствия текущим потребностям развития демократии и муниципального строительства; д) исследовать феномен правовых актов избирательных комиссий муниципальных образований; е) с позиции теории компетенции систематизировать полномочия избирательных комиссий муниципальных образований, установить их соответствие (несоответствие) основной цели существования избирательных органов - обеспечению реализации и защите избирательных прав и права на участие в референдуме; ж) внести дополнения в теорию юридической ответственности в части ответственности избирательных комиссий муниципальных образований. 3. На основе указанных теоретических положений сформулировать рекомендации прикладного характера, направленные на совершенствование законодательства, муниципальных правовых актов и правоприменительной деятельности избирательных комиссий. Основная решаемая задача, имеющая значение для развития конституционно-правовых знаний: устранение неопределенностей, пробелов и противоречий в правовом статусе и фактическом положении особого вида органов публичной власти - избирательных комиссий муниципальных образований. Методологической основой исследования стали диалектикоматериалистический метод изучения государства, права, демократии и обусловленные им иные методы достижения новых юридических знаний. Исследование теоретических проблем статуса избирательных органов с позиций материалистической диалектики позволяет достичь всесторонности, полноты, объективности при рассмотрении соответствующих государственно-правовых явлений, определить их общие признаки, связи, соотношения. В целях углубления существующих знаний, разрешения дискуссионных вопросов используется ключевой для диалектики метод восхождения от абстрактного к конкретному. Он позволяет «осуществить переход от изучения разрозненных, изолированных абстракций к раскрытию их связей как элементов единого целого, исследовать государство и право в развитии... и тем самым сформировать подлинно научные понятия, отражающие глубинные, сущностные стороны. исследуемого»1. В результате поиска и фиксации реальных свойств рассматриваемых феноменов уточняется и дополняется категориальный (понятийный) аппарат науки конституционного и муниципального права. С восхождением от абстрактного к конкретному тесно связан системноструктурный метод, вне инструментов которого невозможно познать элементы, взаимосвязи, механизмы устойчивости системы и структуры органов местного самоуправления, системы избирательных комиссий, в рамках которых формируется статус главного для данной диссертации института. Восхождение от абстрактного к конкретному и системность исследования становятся воз- 1 Сырых В.М. Метод правовой науки (основные элементы, структура). М., 1980. С. 149. можными благодаря анализу и синтезу - универсальным логическим средствам познания материальных объектов и явлений социальной действительности. Использование наряду с системно-структурным подходом функционального метода позволило выявить свойства и элементы компетенции избирательных комиссий муниципальных образований, установить сущностные взаимосвязи полномочий и ответственности, уделить должное внимание реализации компетенции через правовые акты комиссий. Решению поставленных задач способствовал синергетический эффект сочетания исторического и логического методов познания. Вне «исторического контекста, связывающего явления и процессы современности с теми явлениями и процессами, которые им предшествовали..., невозможно познать саму... современность»1. Поэтому в диссертации активно рассматривается не только постконституционный опыт развития избирательных комиссий в России, нередко преподносимый в качестве всей их истории, но и генезис избирательных органов с первых киевских вече до комиссий последних лет советской эпохи, обеспечивших проведение первых демократических свободных выборов. Логические обобщения наряду с методами прогнозирования и моделирования помогли сопоставить и взаимообусловить исторические и настоящие политикоправовые реалии с моделями существующего и необходимого правового регулирования. Так выявляются дефекты правового регулирования, формулируются прикладные рекомендации. В целях получения эмпирического материала, необходимого для последующего логического осмысления государственно-правовых явлений, использовался целый ряд специальных методов: статистический, сравнительный, конкретно-социологический, формально-логические методы толкования права и др. 1 Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства. В 3 т. Т. 2. Философия права. М., 2002. С. 42-43. Степень научной разработанности темы исследования. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года в отечественном правоведении наблюдается повышенный интерес к проблемам избирательного права. Появляются значительные исследования, посвященные статусу избирательных комиссий: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика. М.: Весь мир, 1996; Волкова Л.Д., Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации. Тюмень: изд-во ТюмГУ, 2002. Успешно защищены диссертационные исследования, в которых освещаются различные аспекты организации и деятельности избирательных комиссий на муниципальном уровне: Белявская М.С. Конституционно-правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2009; Сидорова А.А. Правовое положение избирательной комиссии муниципального образования (по материалам Волгоградской области). Дисс. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. Однако в данных работах проблемы освещаются либо слишком широко, поскольку организацией муниципальных выборов занимается большинство избирательных комиссий, либо, наоборот, узко, т.к. материалов одного субъекта Российской Федерации явно недостаточно для обобщений на уровне кандидатской диссертации. Кроме того, в силу чрезвычайного динамизма избирательного права за прошедшие пять лет накопился большой объем законодательных нововведений, значительно обогатилась теория конституционного и муниципального права. В этих условиях очевидна потребность в проведении нового исследования, в котором целенаправленно освещается статус именно избирательных комиссий муниципальных образований. Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов в области права, философии, политологии, истории, социологии. При рассмотрении фундаментальных для теории конституционного права категорий «власть», «демократия», «народовластие», «разделение властей», «свобода» диссертант опирался на философские исследования Аристотеля, Цицерона, Ш. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина, М. Вебера и др. При изучении генезиса избирательных органов в России оказались востребованными публикации по истории отечественного государства и права, выполненные в разное время М.А. Дьяконовым, Н.Н. Ефремовой, В.О. Ключевским, В.И. Сергеевичем, И.Я. Фрояновым, О.И. Чистяковым, Б.Н. Чичериным, А.П. Щаповым и др. В целях всестороннего понимания сущности таких явлений, как органы публичной власти, правовой статус, ответственность, правовые акты избирательных комиссий муниципальных образований, в диссертации были использованы работы в области общей теории государства, в том числе С.С. Алексеева, С.И. Архипова, А.Б. Венгерова, Д.А. Керимова, Н.И. Козюбры, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, Н.С. Малеина, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, А.И. Норкина, В.М. Сырых, А.Ф. Черданцева, А.Ю. Якимова и др. На отраслевом уровне весомый вклад в разработку проблем, освещаемых в диссертации, внесли ученые - специалисты в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, В.И. Андреев, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, М.В. Баглай, Е.В. Белоусова, М.С. Белявская, Р.Т. Биктагиров, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, А.Ю. Бузин, Н.В. Бутусова, Т.М. Бялкина, Г.А. Василевич, В.И. Васильев, Ю.А. Веденеев, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Л.Д. Волкова, С.Г. Гуркова, М.С. Долгополова, Л.Б. Ескина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, В.Т. Кабышев, А.И. Ким, О.А. Кожевников, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, А.А. Кондрашев, А.Н. Костюков, С.Д. Князев, О.Е. Кутафин, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, В.И. Лысенко, А.А. Макарцев, М.С. Матейкович, Н.М. Миронов, В.В. Невинский, О.В. Олейников, А.Е. Постников, Д.Г. Правдин, Т.М. Пряхина, А.А. Сидорова, Б.А. Страшун, А.П. Сунцов, Н.С. Тимофеев, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Ю.О. Фроленков, Г.Н. Чеботарев, Н.Н. Черногор, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Б.С. Эбзеев и др. Межотраслевой подход к рассмотрению отдельных аспектов правового статуса избирательных комиссий потребовал изучения работ представителей административного, гражданского права, иных общественных наук, в т.ч. В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, В.Н. Волковой, В.В. Долинской, Б.М. Лазарева, К.К. Макаревича, М.В. Никифорова, В.Е. Севрюгина, Ю.Г. Старилова, В.А. Хохлова и др. Получению знаний в области системного анализа, проведению сравнительно-правового исследования способствовали работы зарубежных авторов, таких как Л. фон Берталанфи, Р. Давид, Т. Жардин, К. Жоффе-Спинози, Р. Ло- пез-Пинтор, И. Николов, Т.Н. Сешан и др. Эмпирическая база исследования. В диссертационной работе проанализированы нормативные правовые акты, международные договоры, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации по очерченной проблематике (по состоянию на 1 марта 2014 года). Большое внимание уделено региональному законодательству и особенно муниципальным правовым актам 463 городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений. Автором активно изучались практика деятельности избирательных комиссий различного уровня, принимаемые ими акты. Для оценки качества этой практики и ее сопоставления с правовыми позициями судов обобщены решения и определения судов общей юрисдикции. Соискателем также использованы статистические и аналитические данные, результаты социологических опросов, полученные из официальных источников. В связи с тем, что диссертация выполнялась на кафедре конституционного и муниципального права Тюменского государственного университета, в работе уделено большое внимание законодательству и муниципальным правовым актам Тюменской области, входящим в ее состав автономных округов, решения избирательной комиссии муниципального образования городской округ город Тюмень. Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она является одним из первых комплексных исследований правового статуса особого вида органа публичной власти - избирательных комиссий муниципальных образований. В работе уточнен и дополнен понятийный (категориальный) аппарат юридической науки - получены новые определения следующих понятий: «правовой статус» и «правовое положение», «компетенция» и «полномочия» избирательных комиссий муниципальных образований, «система» и «структура» органов местного самоуправления, «орган местного самоуправления» и «муниципальный орган», «избирательная комиссия и комиссия референдума». В диссертации предложена авторская совокупность элементов статуса избирательных комиссий, позволяющая в полной мере обособить их место и роль среди других органов публичной власти. Соискателем выявлен фиктивный характер нормативного оформления статуса избирательных комиссий муниципальных образований как муниципальных органов и юридических лиц, показан их фактический статус одного из органов государственной власти и обоснован необходимый, модельный статус, предполагающий включение муниципальных комиссий в систему органов местного самоуправления в качестве обязательного элемента. В работе предпринята первая попытка обосновать дефектность системы российских избирательных комиссий в связи с несоответствием основным свойствам системного явления и аргументирована необходимость отказа от такой системы в существующем виде путем нового федерального органа исполнительной власти - Федеральной избирательной службы. Автором выявлены закономерности установления количественного состава избирательных комиссий в России в зависимости от типа муниципальных образований. Впервые систематизированы перечни прав и обязанностей членов комиссий. Диссертантом разработаны элементы концепции правоприменительной деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, включающей природу, формы, целевое назначение правовых актов, запрет нормотворчества, способы обеспечения законности, формы ответственности. Внесены новые предложения прикладного характера, направленные на укрепление самостоятельности избирательных комиссий муниципальных образований, повышение роли местного сообщества в их формировании, усиление функционального потенциала в сфере защиты избирательных прав и права на участие в референдуме. Полученные теоретические и практические результаты исследования позволяют говорить о новом комплексном решении научной задачи, имеющей важное правовое, политическое, экономическое и социально-культурное значение. Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту: 1. Состав правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований включает в себя как элементы, характерные для любого органа государственного управления (юридическая природа; социально-правовое назначение; порядок формирования; компетенция; ответственность), так и специфические свойства: место в системе избирательных органов (внутрисистемная характеристика); частноправовое положение; статус членов комиссий. 2. Текущий правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований строится на единстве и борьбе двух принципов: 1) включение данных комиссий в систему избирательных комиссий; 2) обособление данных комиссий в системе органов местного самоуправления на правах «муниципального органа». Второй принцип постепенно приобрел факультативное значение, что стало следствием дисбаланса в правовом регулировании организации и деятельности комиссий: усиления федерального и регионального компонентов за счет ослабления муниципального. 3. Избирательная комиссия должна быть непременным атрибутом муниципальной власти. Исходя из своей роли в осуществлении местного самоуправления, муниципальная комиссия должна иметь тесную взаимосвязь с населением через специфические механизмы формирования, подотчетность и подконтрольность жителям муниципального образования, возможность досрочного прекращения полномочий комиссии по инициативе избирателей. 4. Под системой органов местного самоуправления понимается комплекс взаимосвязанных органов публичной власти, обеспечивающих в интересах населения решение вопросов местного значения на территории муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления следует понимать способ организации взаимоотношений между органами местного самоуправления в рамках их системы, существующей в муниципальном образовании. В таком формате норму части 1 статьи 131 Конституции России можно признать полностью реализованной, поскольку порядок взаимоотношений между органами местного самоуправления, действительно, определяется на уровне муниципальных образований. 5. Параллельное существование «органов местного самоуправления» и «муниципальных органов» является очевидным дефектом правового регулирования. Исходя из целевого назначения избирательных комиссий муниципальных образований, их полномочий и отсутствия сущностных отличий между органами местного самоуправления и муниципальными органами, предлагается признать избирательные комиссии муниципальных образований органами местного самоуправления, не обладающими правами юридического лица. 6. Формирование избирательных комиссий муниципальных образований находится в ведении представительного органа муниципального образования сугубо формально, поскольку жесткое квотирование мест в комиссии для отдельных субъектов выдвижения сводит на «нет» дискрецию муниципалитета. Целесообразно отказаться от обязательных квот в составе избирательных комиссий муниципальных образований для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и парламентских партий в силу недемократичности такого механизма формирования комиссий, недостаточной активности партий при выдвижении кандидатур, противоречия принципу самостоятельности местного самоуправления. 7. Акты избирательных комиссий муниципальных образований - это коллегиально принятые (утвержденные) комиссиями решения, постановления, протоколы и сводные таблицы, посредством которых обеспечивается применение норм законодательства о выборах и референдумах. Акты избирательных комиссий муниципальных комиссий как правоприменительных органов должны носить только индивидуальный характер и не подменять собой решения законодателя. 8. Избирательные комиссии муниципальных образований несут две формы конституционной ответственности: позитивную (проспективную, добровольную) и негативную (ретроспективную). Обе формы не только не являются взаимоисключающими, но и гармонично дополняют друг друга в выполнении своей главной функции - обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан, права на участие в референдуме и иных формах непосредственного осуществления местного самоуправления. Вина избирательной комиссии муниципального образования в нарушении законодательства всегда очевидна, а выяснение формы вины (умысел либо неосторожность) не имеет юридического значения. Мерами конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований (санкциями) выступают лишение акта комиссии юридической силы вышестоящей комиссией или судом и расформирование комиссии. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные автором прикладные рекомендации позволяют вывести на новый качественный уровень законодательное закрепление статуса избирательных комиссий муниципальных образований. Исследование имеет системный характер, решает задачи, актуальные для смежных направлений науки. Содержащиеся в диссертации выводы и рекомендации, а также фактический материал могут быть использованы учеными в дальнейших научных исследованиях в рамках конституционного и муниципального права. Основные результаты исследования также могут быть использованы в высших учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов в области юриспруденции, государственного и муниципального управления, политологии, в процессе преподавания правовых учебных дисциплин, в работе по повышению правовой культуры организаторов выборов. Апробация результатов исследования осуществлена в пяти научных статьях, четыре из которых - в рецензируемых научных изданиях. Основные положения диссертации доложены на международной научнопрактической конференции «Современные проблемы юридической науки» (Краснодар, 21 февраля 2014 года). Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения, списка источников.