Становление ГАС «Выборы»
Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» создавалась одновременно с реформированием избирательной системы на основе следующих правовых актов: Кон- стилуции РФ Указа Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе» № 1400[582], первых положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания России[583], а также Закона об основных гарантиях избирательных прав 1994 г.[584] Именно тогда разрабатывались концепция ГАС «Выборы» и ее нормативное обеспечение, создавалась сама система, проходило первое эксперементальное и опытное использование отдельных се элементов на дополнительных выборах депутата Госдумы по Мытищинскому одномандатному избирательному округу № 109 30 октября 1994 г.
и на федеральных выборах депутатов Госдумы 17 декабря 1995 г.Сегодня развитие ГАС «Выборы» происходит на основе Федерального закона «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ[585] и с учетом перспективного плана совершенствования системы, проведения работ по конвертированию данных всех комплексов средств автоматизации старой версии системы в единую базу данных ГАС «Выборы», перевода передачи данных ГАС «Выборы» на каналы цифровой связи. Кроме этого, совместно с Правительством РФ осуществляется использование ресурсов системы при решении задач, не связанных с выборами, в лом число и на конкурсной основе.
Официальное закрепление идеи использования ГАС «Выборы» состоялось в разработанной Концепции создания Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», утвержденной Постановлением ЦИК РФ «О предложениях но внедрению Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» от 12 июля 1994 г.[586] Генеральным заказчиком выступила Центральная избирательная комиссия РФ (п. 3), что позже и было закреплено в Указе Президента РФ «О разработке и создании государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» от 23 августа 1994 г.[587] (п.
2). Использование ГАС «Выборы» являлось одной из гарантий реализации избирательных прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полной информации о выборах[588].Однако общественность страны неоднозначно восприняла факт ра їработки системы ГАС «Выборы»1. С одной стороны, все понимали необходимость введения системы в условиях значительно возросшего объема информации, обрабатываемой в период избирательной кампании и проведения референдумов, который уже исчисляется гигабайтами, с другой — юристы, политолог и, специалисты и общественность задавались вопросом, насколько данная система обеспечит достоверность результатов голосования, несмотря на то что ЦИК РФ сразу ориентировала общественность на прозрачность и контролируемость процесса не только разработки, но и введения системы в действие и ее функционирование.
Поэтому в прессе порой появлялись публикации, в которых авторы утверждали, что работа системы ГАС «Выборы» закрыта для доступа сторонних наблюдателей и что она лишь формально контролируется ЦИК РФ, что данные системы поверхностны и практически не дают представления о ходе выборов и проверить их достоверность никак нельзя.
Тем не менее, концепцией ГАС «Выборы» предусматривалось создание иерархической многоуровневой и многоканальной информационной структуры в рамках действующей системы избирательных комиссий в Российский Федерации. Комплексами средств автоматизации оснащались российские посольства и генконсульства. К 1997 г., например, это было сделано в 40 из них[589] [590]. Технические ресурсы системы ГАС «Выборы» используются при проведении социологических исследований состояния и динамики электоральной культуры и активности избирателей.
Важным для становления ГАС «Выборы» явился Указ Президента РФ «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы”» от 28 февраля 1995 г. № 227[591]. В нем решались важные задачи, связанные с материальным обеспечением, в лом числе предостав гением служебных помещений на условиях безвозмездной аренды для установки программно-технических комплексов ГАС «Выборы», штатного обеспечения системы.
Кроме того, президентским указом устанавли[запись конкретные сроки подготовки сведении списков избирателей по состоянию на 1 июля 1995 г., т.е. получала одобрение организация Общегосударственной системы регистрации (учета) избирателей.Значительное место уделялось правовому обучению организаторов избирательного процесса. оргаішзационно-технряогическому освоению основ избирательного процесса на всех еіо этапах и уровнях, включая внедрение Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы». Такое же обучение происходило и при эксплуатации ГАС «Выборы» на региональных и местных выборах. Особое внимание уделялось обучению методам правовой защиты этой системы, организационной стыковке всех звеньев технолоіи- ческого процесса и контроля за всеми операциями, прежде всего по учету избирателей и определению итогов голосования.
С 1995 г. в системе избирательных комиссий вводится должность системного администратора как должностного лица, обслуживающего программно-технический комплекс автоматизированной системы. Были разработаны положения об уровне квалифика- ционных требований, обязанностях системного администратора, его правах, о порядке утверждения должностных инструкций системного администратора, а также устанавливались меры ответственности за ненадлежащие выполнение своих обязанностей, за нарушение порядка по сохранности принимаемой информации и, что особенно важно — за ее достоверность а также за сохранение принятых на ответственное хранение программных и технических средств.
Персональные данные об избирателях, находящихся в базе ГАС «Выборы» относились к категории конфиденциальной информации. Избиратель имел право на доступ к документированной информации только о себе.
В середине 1990-х гг. начал создаваться Федеральный центр информатизации (ФЦИ) при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации для организационного, информационного и методического обеспечения ГАС «Выборы». Находящийся в федеральной собственности имущественный комплекс системы ГАС «Выборы» передавался в оперативное управление созданному центру.
ФЦИ, являясь государственным учреждением, имел самостоятельный баланс, обладал обособленным имуществом, имел расчетный и иные счета в банковских учреждениях, печать и бланки со своим наименованием, а также мог выступать истцом и ответчиком в суде, от своего имени заключать договора, контракты, приобретать и осуществлять имущество и личные неимуи іествснныс права.нести обязанности, отвечать по своим обязательствам, находящимися в его распоряжении денежными средствами.
Головным исполнителем работ по созданию первой очереди ГАС «Выборы» было Федеральное государственное унитарное предприятие «Научно исследовательский институт "Восход"». В разработке специального программного обеспечения принимали участие АОЗТ «Ланит-Систем», ЗАО «Аргуссофт Компании», 27-й Центральный н ауч н о - иссл е д о вате л ьс к и й институт Минобороны России, ООО «Пальминтсх». В разработке общего программного обеспечения и технических средств участвовали ООО «Фактор-ТС», ЗАО «Диалог-Наука», ЗАО НИП «Информзащита» и некоторые другие организации1.
17 декабря 1995 г. впервые на федеральных выборах депутатов Госдумы второго созыва была задействована система ГАС «Выборы». Ко дню выборов было оборудовано около 3 тыс. терминалов ГАС «Выборы», установленных в территориальных избирательных комиссиях в большинстве регионах России. 87 субъектов РФ были оснащены комплексными средствами автоматизации, 79 субъектов Федерации обеспечили сбор и передачу информации по ГАС «Выборы», остальные передавали информацию традиционным способом. Информационное табло было установлено в здании Совета Федерации на Цветном бульваре, и на нею в оперативном визуальном режиме передавалась предварительная информация, поступающая из регионов об активности избирателей и о предварительных итогах голосования[592] [593].
Система создавалась в кротчайшие сроки. По словам главного конструктора ГАС «Выборы» Ю.С. Ломова, «мало кто верил, что такая задача в принципе выполнима, потому что за два года нужно было сконструировать систему аішлогов которой в мире не было.
Уникальность системы состояла в частности, в том, что она проектировалась не только как электронный счетчик голосов избирателей, но и как контролер правильности их подсчета, причем в соответствии с нормами избирательного законодательства»[594].В опытную эксплуатацию ГАС «Выборы» была введена в 1996 г. Проводились поэтапные доработки специального программного обеспечения — функциональных комплексов задач (ФКЗ). Знач шел ь- ное внимание обращалось на доработку системы для проведения выборов в органы государстве иной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления ФКЗ, внедренные на комплексах средств автоматизации ГАС «Выборы», позволили обеспечить разноуровневое проведение выборов.
Система была реализована как совокупность комплексов средств автоматизации (КСА), развернутых в информационных центрах избирательных комиссий и связанных между собой коммутируемыми и выделенными каналами связи и персонала, которые обеспечивали эксплуатацию этих комплексов. Она действовала на трех уровнях:
1) Центральная избирательная комиссия РФ,
2) информационные центры избирательных комиссий субьекгов РФ (их было 88, кроме Чеченской Республики);
3) информационные центры территориальных избирательных комиссии (их было 2715).
Для автоматизации процессов обработки информации при проведении голосования были разработаны ФКЗ «Избиратель», «Территория», «Кандидат», «Картография», «Итоги». Для контроля за использованием средств автоматизации в каждой избирательной комиссии образовывалась специальная контрольная группа из числа членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса. Но стоит отметить, что важный принцип функционирования ГАС «Выборы» — один КСА на одну избирательную комиссию — выдержалъ не удалось. Иногда на одном КСА обслуживалось до пяти окружных избирательных комиссий, поэтому требовалось срочно разработать ряд организационно-технических мероприятий1.
Важное внимание уделялось разработке и опытному использованию функционального комплекса задач ФКЗ — «Право», «Итоги» и др.
При подютовке к выборам Госдумы третьего созыва был разработан новый комплекс «Контроль финансов», который обеспечивал информационную поддержку процесса контроля специальных избирательных фондов кандидатов[595] [596].Последовательная работа по развитию функциональных возможностей ГАС «Выборы» приводила к совершенствованию специального программного обеспечения (СПО). Например, в конце 1998 г. в систему начало внедряться СПО версии 5.0, которое позволяло в едином информационном процессе осуществлять все основные ра-
боты по подготовке и проведению выборов. Как свидетельствует статистика, с применением системы ГАС «Выборы» в 1997 г. прошли 57 избирательных компаний из 91, в 1998 г. — 68 из 72, в 1999 г. — 69 из 72, в 2000 г. — из 2006, которые нс совмещались с выборами президента РФ.
Опыт функционирования системы показал се возможность обеспечивать автоматизацию избирательных процессов и при проведении более сложных, совмещенных избирательных кампаний, однако требовалось время, чтобы это осознать. На это было обращено внимание, поэтому было проведено соответствующее обучение членов избирательных комиссий. В целом система действовала без сбоев при приеме и обработке информации1.
Стоит отметить и то, чго примерно за последние десять лез для автоматизации технологических процессов подготовки и проведения выборови референдумов разработано и внедрено в ГАС «Выборы» современное специальное программное обеспечение, в том числе СПО версии 5 1, а также ФКЗ, автоматизирующие учет избирателей («Избиратель»), избирательные процессы («Планирование», «Территория», «Кандидаг/Депутат» и «Итоги»), подготовку картографических данных («Картография»), учет кадрового состава избирательных комиссий («Кадры»), учет и контроль использования избирательных фондов («Контроль финансов»), процессы делопроизводства («Делопроизводство»), а также претсгавляюиіие информацию по правовому законодательству («Право»).
Например, в базе данных ФКЗ «Право» в электронном виде содержится более 16 тыс. законодательных и иных нормативных про- вавых актов, из них: около 4 тыс. — федеральные акты, в том числе постановления ЦИК РФ: более 13 тыс. — региональные акты — конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов. законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ о выборах и референдумах, решения судов в субьектах РФ но делам об избирательных комиссий субъектов РФ, постановление окружных и территориальных избирательных комиссий.
Проведенные мероприятия Позволили эффективно и качественно получать соответствующую информацию. Все звенья ГАС «Выборы» работали в штатном режиме. Данные после поступления на КСА ЦИК России представлялись в Федеральный информационный центр «Выборы», в высшие государственные органы и в Интернет на сайтах ЦИК России. На интсрнст-страпицс ЦИК информация о предварительных итогах выборов обновлялась в оперативном режиме каждый час, начиная с 23.00 26 марта 2000 г. до 15.00 следующего дня. В каждом случае было отконвертировано более 1 Ватник ЦИК РФ. 2000. № 4 (94). С. 66
469
10 тыс, документов, содержащих информацию о предварительных результатах выборов с нарастающим итогом. В то время на сайте ЦИК России в разделе «Окончательные итоги выборов, было размещено более 10,5 тыс. файлов1.
В мае 2000 г актом государственной комиссии ГАС «Выборы» была введена в постоянную эксплуатацию.
Однако некоторые публикации уже в наше время снова возвращаются к проблеме возможных фальсификаций выборов ГАС «Выборы» Утверждается, например, что нормативные акты только в общих чертах дают представление о ГАС «Выборы», документы не образуют стройной системы норм, существенно затруднен контроль общественности за автоматизированной обработкой результатов[597] [598].
Другие исследователи отмечали, что такие суждения вводят в заблуждение избирателей, внушают мысль о том, что по некой злой воле людей и специалистов, связанных как с организацией выборов вообще, так и с функционированием ГАС «Выборы» в частности, т.с. «результаты голосования якобы предрешены и не зависят от воле- и зъявления избирателей»[599].
Как подчеркивали разработчики ГАС «Выборы», восьмилетний ее опыт эксплуатации показал полное отсутствие возможностей фальсификации результатов выборов самой системой. За весь этот период, как отметил конструктор ГАС «Выборы», не было даже «исков такого рода в суды». Разработчики полностью исключили, просто физически не установили связь по базе данных, а потому не реализовали во сложность корректировки данных в компьютерах территориальных и окружных избирательных комиссий вышсстоя щими комиссиями и Федеральным центром информатизации при ЦИК РФ[600].
Тем не менее, бывший член ЦИК РФ с совещательным голосом, практикующий юрист с большим опытом работы В.Г. Соловьев пишет- «В ходе судебных разбирательств мы сделали для себя сенсационное открытие: нынешняя модель системы позволяет стирать из памяти компьютера вес раннее введенные данные. То есть хоть по 10 раз переписывай и вводи протоколы со сфальсифицированными данными, и никто не узнает. Причем эта умная машина оказалась в руках одной ветви власти — исполнительной»1.
Подробные параметры разработки системы, се функционирования и средств контроля за использованием были даны в фундаментальных учебных пособиях, которые выхолил и пол эгидой Центральной избирательной ко\\ иссии РФ- и могли бы служить ориентиром известным исследователям в подаче соответствующего материала, в том числе и студентам.
На современном этапе были осуществлены доработка и модификация системы, о чем сообщалось еще в 2000 г.[601] [602] [603], и теперь она стала называться ГАС «Выборы-М». У модернизированной системы появил ись новые функциональные и эксплуатационные возможности: можно отобразить данные о ходе и итогах голосования по каждому избирательному участку; расширен объем передаваемых данных; увеличена скорость передали и обработки информации; созданы подсистема цифровой связи и подсистема информационной безопасности, защищенный интернет-портал, подсистемы видеоконференцсвязи, отображения и представления информации в Интернете и телерадиокомпаниям из здания ЦИК России.
В системе расширены возможности обеспечения открытости и гласности при подготовке и проведении выборов, референдума, а также при установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума. Впервые в мировой практике информация о предварительных итогах голосования представляется СМИ в режиме on line, т.е. в течение суток про юколы участковых избирательных комиссий об итогах голосования размещаются в Интернете.
Обновленная система показала свою высокую эффективность в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва в конце
2003 г. и выборов Президента Российской Федерации в марте
2004 г.
Вопросы работы ГАС «Выборы», ее нормативной базы по- прежнему являляются важным направлением работы ЦИК РФ и ФЦИ при Центризбиркоме. Как отмечал А.А. Вешняков на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 26 августа 2003 г., техническими средствами модернизированной Государственной автоматизированной системы
Российской Федерации «Выборы* было оснащено 97% комплексов средств автоматизации и полностью завершено их развертывание в 81 субъекте РФ, проложено 46 наземных каналов цифровой связи, из них 15 уже подключено, разворачиваются работы по организации 16 космических каналов связи, которые в России будут применены впервые1.
12 сентября 2003 г. был принят Порядок размещения данных ГАС «Выборы» в Интернете, где вместе с общими положениями регламентировались порядок работ при размещении информации в сети Интернет, обязательная информация для размещения на сайте ЦИК РФ и в разделах сайтов избирательных комиссий субъектов РФ, утверждались их адреса сайтов в интернет-портале ЦИК России[604] [605].
Со вступлением в силу Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» система законодательно приобрела статус федеральной автоматизированной информационной системы.
Модернизированная ГАС выборы Позволила еще более успешно провести избирательную кампанию 2003 г. В субъекты Федерации было поставлено 105 тыс. единиц оборудования. За четыре месяца до выборов прошли переобучение 3 тыс. системных администраторов, а до этого с февраля по ноябрь проводилось их очное обучение по новому специальному программному обеспечению* в сервисных центрах, в НИИ «Восход». Это был самый крупный информационный проект в Европе. За счет создания единой базы данных на всех объектах ГАС «Выборы», расширения объема передаваемых данных (например, по комплексу задач «Контроль избирательных фондов — в 100 раз, «Итоги» — в 30 раз), увеличения в 45 раз скорости передачи и обработки информации впервые в мировой практике были реализованы принципиально новые решения[606].
Работа системы Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в период подведения итогов голосования получила положительную оценку в отчете миссии ОБСЕ/БДИПЧ, осуществлявшей наблюдение за состоявшимися 7 декабря 2003 г. выборами в Государственную Думу Российской Федерации. В частности, было отмечено, что электронная система подсчета голосов ГАС «Выборы» работала эффективно и позволила опубликовать предварительные результаты в течение суток после закрытия избирательных участков. Международные наблюдатели получили исчерпывающую информацию о ГАС «Выборы», посетили зал управления сю в период подведения итогов голосования.
На выборах Президента Российской Федерации 14 марта 2004 г оперативность сбора и обработки данных выглядела еще более убедительной Кроме того, было реализовано важное нововведение — счетчик подсчета голосов, позволивший в режиме реального времени отслеживать ход голосования по мере поступления предварительных данных с участковых избирательных комиссий. Text самым были выполнены рекомендации миссии ОБСЕ/БДИПЧ. изложенные в отчете по итогам выборов в Государственную Думу в части, относящейся к использованию ГАС «Выборы».
При проведении выборов Президента РФ и совмещенных с ним выборов в г. Москве использовалось 598 комплексов обработки избирательных бюллетеней (КОИБ) на 299 избирательных участках, в Санкт-Петербурге — 466 на 233 избирательных участках, а всего с использованием КОИ Б на федеральных и муниципальных выборах было обработано более 1 млн избирательных бюллетеней1.