Роль избирательных комиссий в организации свободных, демократических выборов
По мнению ряда отечественных исследователей, создание специальных органов, обеспечивающих реализацию и защиту избирательных прав граждан, - избирательных комиссий - позволяет независимо от властных органов, формируемых на основе выборов, обеспечить соблюдение избирательных прав, а также предоставляет широкому кругу граждан России лично участвовать в организации и проведении выборов, иначе говоря, осуществлять властные полномочия в данной сфере1.
В.Б. Сергейчук относит деятельность избирательных комиссий к «организационным гарантиям избирательных прав»[116] [117] [118].Основным предназначением свободных выборов является передача принадлежащей народу власти его представителям. Избирательные комиссии организуют процесс передачи власти, оформляют его, разрешают возникающие конфликты. Следовательно, пишет А.С. Автономов, при проведении выборов многое зависит от эффективности работы избирательных комиссий, от слаженности функционирования всех звеньев системы избирательных органов, а честность выборов во многом определяется добросовестностью избирательных органов, прозрачностью ряда процедур, открытостью избирательных органов для взаимодействия с негосударственными и немуниципальными организаци-
-э
ями и средствами массовой информации» .
Российское законодательство исторически пошло по пути формирования избирательных комиссий на началах их автономии среди институтов публичной власти, хотя такой подход является далеко не эталонным в других странах. Как отмечается в литературе, в большинстве развитых стран (Великобритания,
Франция, Германия, США и др.) собственно организацией выборов занимаются органы исполнительной власти, а контроль за их проведением возложен либо на судебную власть, либо на состоящие из представителей партий избирательные комиссии[119]. При таком подходе организация выборов рассматривается как разновидность государственных услуг.
Видный политолог и эксперт в области избирательного права Рафаэль Лопез-Пинтор проанализировал информацию об организации выборов в 148 странах мира. При отсутствии хотя бы двух абсолютно идентичных избирательных систем ему удалось выделить пять основных типов избирательных органов, которые приводятся в порядке, соответствующем степени их распространенности:
1) независимые от исполнительной власти избирательные комиссии, несущие полную ответственность за организацию избирательного процесса (самая распространенная модель, имеющая особенно сильные традиции в Латинской Америке);
2) «французская модель» - правительство управляет избирательным процессом под надзором коллективного органа, состоящего из судей и дипломированных юристов и (или) представителей политических партий (модель используется в почти половине стран континентальной Западной и части Восточной Европы, бывших французских колониях в Африке);
3) выборы полностью организуются правительством (модель характерна для второй половины Западной Европы, ряда стран Южной Азии и Тихого океана, Карибского бассейна, Ближнего Востока и Африки);
4) четвертый образец представляет собой видоизмененную первую модель: за выборы отвечают не один, а несколько независимых избирательных органов. Обычно это два органа: первый организующий процесс, второй осуществляет нормирование и контроль (Ботсвана, Чили, Мозамбик и Перу и др.);
5) децентрализованная избирательная администрация под контролем независимого общенационального органа - государственного либо сугубо экспертного (США, Швейцария, Великобритания, Швеция, Ирландия и др.)1.
При этом общемировая тенденция сближения правовых систем, сглаживания их краеугольных противоречий отражается и на избирательном праве. В 1975 г. Федеральная избирательная комиссия была создана в США, в 1984 г.
Л
образована Австралийская избирательная комиссия .
Многие зарубежные авторы также склоняются к необходимости формирования самостоятельных избирательных органов в целях обеспечения подлинной свободы выборов.
Так, Т.Н. Сешан, занимавший в 1990-1996 гг. пост председателя Избирательной комиссии Индии, указывает, что «проведение действительно достойных выборов требует наличия четырех составляющих: избирательный закон, в котором закреплены нормы, обеспечивающие в полной мере реализацию свободных и честных выборов; избирательная комиссия, реально автономная и безбоязненная; административные процедуры, гарантирующие любому «маленькому человеку» возможность отдать свой голос свободно и без страха;
-э
электорат, в полной мере осведомленный о своих правах и обязанностях» .
Еще категоричнее высказался его коллега, бывший министр Верховного избирательного трибунала Бразилии и видный специалист в области законодательства о выборах Торквато Жардин: « В демократическом государстве, в котором господствует право, которое опирается на систему гражданских свобод, определяющих действия этого государства, редко какая иная функция, если она осуществляется недолжным образом или в недостаточной мере, может нанести такой же ущерб, как организация избирательного процесса»[120] [121] [122] [123]. При наличии независимых избирательных органов их организационная самостоятельность проявляется в следующем: 1) в порядке формирования, который «нацелен на обеспечение достаточной независимости избирательных органов от других государственных институтов»; 2) в правовом статусе избирательных органов, основу которого составляет их автономия в системе государственных органов1. Комментируя российскую модель организации избирательного процесса, председатель ЦИК России В.Е. Чуров и член этой комиссии Б.С. Эбзеев привели следующие доводы в пользу организационного обособления отечественных избирательных органов: 1) свободные выборы, на которых «народ определяет персональный состав органов политической власти и тем самым периодически легитимирует своей волей конституционный строй государства, являются неотъемлемым элементом современной демократии», а демократии имманентна функция управления избирательным процессом; 2) функция управления избирательным процессом является «существенной частью системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на господстве права и разделении властей»; 3) возложение функции организации избирательного процесса на административные органы не приемлемо, т.к. Российский опыт организации избирательного процесса транслирован и на другие страны СНГ. Согласно заключенной в г. Кишиневе 7 октября 2002 г. Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и сво- -э бод в государствах-участниках Содружества Независимых Г осударств (статья 11) подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых установлены конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции, либо препятствуют их законной деятельности, либо противоправно вмешиваются в их деятельность, либо присваивают их статус и полномочия. При этом формальная независимость избирательных комиссий отнюдь не выступает панацеей от злоупотреблений со стороны заинтересованных участников избирательной кампании. В литературе неоднократно указывалось, что «на практике избирательные комиссии не всегда отвечают указанному назначению, так как они становятся все менее самостоятельными и все более превращаются в заинтересованных участников выборов, защищающих интересы одной стороны»1. Реальная действительность позволяет откровенно говорить о политической роли избирательных комиссий. Несмотря на чисто «юридические» функции, избирательные комиссии влияют на состав кандидатов, организацию голосования, определение их результатов и результатов выборов в целом . Как отмечает Н.М. Миронов, «на практике... избирательные комиссии превращаются в заинтересованных участников выборов, играющих «на одну 3 сторону» . Отсутствие реальной независимости избирательных комиссий не препятствует декларативному превозношению их роли в политическом процессе. Обеспечение независимости избирательных комиссий является крайне сложной практической задачей. Очень точно об этом высказался А.Ю. Бузин: «При становлении демократического общества мы сталкиваемся с «замкнутым кругом», в который включена «проблема избирательных органов»: легитимация демократической власти через свободные, справедливые и подлинные выборы может быть осуществлена лишь независимыми от власти избирательными органами, с другой стороны, независимые избирательные органы могут быть созданы при наличии демократии и гражданского общества»[130] [131] [132]. В науке высказано также мнение об утопичности самой идеи независимости избирательных органов. В действительности, пишет К.К. Макаревич, «избирательные комиссии находятся и должны находиться в определенной зависимости от органов публичной власти. Такая зависимость проявляется, во- первых, в подзаконном характере деятельности избирательных комиссий: они обязаны соблюдать не только Конституцию Российской Федерации, но и законы, принимаемые парламентским путем и подписываемые выборными должностными лицами соответствующего уровня государственной власти... Во- вторых, избирательные комиссии зависимы от судебной власти. Суд уполномочен не только отменять решения избирательных комиссий, но и обязывать их к определенным действиям, вытекающим из правил гражданско- 3 процессуального права» . В этой связи предлагается разграничивать понятия «беспристрастности» и «независимости» и применять по отношению к избирательным комиссиям именно первую категорию[133]. Следует, однако, заметить, что беспристрастность в правовом государстве характеризует все государственные органы и является составной частью законности, в рамках которой обеспечивается равноправие субъектов. Таким образом, одной из основных задач конституционного права в сфере регулирования избирательных отношений является обеспечение равенства граждан и их объединений во взаимоотношениях с избирательными органами. Решение данной задачи необходимо искать в двух плоскостях: 1) источники конституционного регулирования деятельности избирательных комиссий; 2) определение оптимального статуса избирательных комиссий, создающего предпосылки для их беспристрастного отношения к иным участникам избирательных отношений. Как уже отмечалось, в действующей Конституции Российской Федерации избирательные комиссии не упоминаются. При этом рядом авторов высказана точка зрения об абсолютной конституционной необходимости создания института избирательных комиссий. Так, В.Е. Чуров и Б.С. Эбзеев подчеркивают, что «из самой функции организации подготовки и проведения выборов как самостоятельной сферы государственно-властной деятельности, закрепленной Конституцией РФ, презюмируется наличие органа, реализующего эту функцию»[134]. Мы не в полной мере разделяем данную точку зрения по следующим причинам. На наш взгляд, свободные выборы являются неотъемлемой частью любой демократической конституционной материи. В частности, необходимость их проведения явственно вытекает из статьи 3 Конституции Французской Республики. Однако во Франции отсутствует обособленная система избирательных органов. Основные функции, связанные с организацией и проведением выборов (подсчет голосов, проверка финансовых отчетов, обеспечение равных условий ведения предвыборной агитации, организация избирательных участков и т.д.), находятся в ведении различных органов: Министерства внутренних дел, Высшего совета телерадиовещания, Национальной счетной комиссии и даже Конституционного совета. При этом в стране обеспечен очень высокий уровень политической конкуренции, а выборы проводятся в полном соответствии с общепринятыми стандартами. А.Е. Постников указывает на обусловленность создания ЦИК России конституционной функцией по созданию выборных органов публичной власти. Он также обращает внимание на потенциал и пределы «усмотрения» в выборе предмета конституционно-правового регулирования со стороны государства, что особенно четко проявляется в процессе перехода от одного конституционного правопорядка к другому. В этот период «появляются и укрепляются институты, которые являются структурообразующими для отрасли конституционного права1. Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте[135] [136]. Тем самым можно с уверенностью говорить о конституционном статусе ЦИК России и нижестоящих комиссий, хотя и не столь устойчивом, как, скажем, статус главы государства, парламента или судов, которые присутствуют в нормах самой Конституции. В литературе уже неоднократно ставился вопрос о повышении статуса отечественных избирательных комиссий. Так, В.И. Лысенко, А.В. Иванченко, Л.Д. Волкова и др. ставят вопрос не только о прямом конституционном закреплении статуса ЦИК России, но и о наделении ее правом законодательной инициативы1. Еще дальше идет К.К. Макаревич, который пишет о полезности не только правового определения статуса избирательных комиссий на конституционном уровне, но и принятия специального Федерального закона «О системе л и статусе избирательных комиссий в Российской Федерации» . Возможно, реализация такой идеи представляется полезной, прежде всего, для членов избирательных комиссий, но мало что изменит с точки зрения обеспечения свободы выборов. Доводы в пользу «раздувания» норм Конституции под те или иные органы, участвующие в публично-властной деятельности, не представляются нам достаточно убедительными. Как следует из неоднократно выраженных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, избирательные комиссии являются сугубо правоприменительными органами. Они не могут наделяться полномочиями по решению вопросов, «составляющих предмет «исключительно конституционного и законодательного регулирования»[137] [138] [139]. Комиссии не могут также обладать полномочиями органа государственной власти, осуществляющего правосудие, в т.ч. принимать решения, «требующие исследования обстоятельств и доказывания фактов»[140]. Поэтому включение в Конституцию норм, касающихся избирательных комиссий, приведет к ограничению дискреции законодателя по регулированию правоприменительной деятельности, обусловит неоправданное возвышение статуса комиссий и придание им политической роли в ущерб их основной деятельности по обеспечению реализации избирательных прав граждан. Соответствующая тенденция заставила обратить на себя внимание исследователей даже при существующем положении вещей[141]. Таким образом, существующее конституционное регулирование организации и деятельности избирательных комиссий представляется вполне достаточным и не препятствует эффективному осуществлению комиссиями своих функций по организации избирательного процесса. При этом избирательные комиссии в конституционно установленный механизм осуществления принадлежащей народу власти прямо не вписаны. Данная неопределенность порождает, по крайней мере, два направления дискуссии, которая не завершилась до сих пор и не разрешена убедительным образом законодательно. Первое направление: являются ли избирательные комиссии органами власти? Второе направление зависит от положительного ответа на первый вопрос и пытается выяснить принадлежность комиссий к той или иной ветви власти. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях...» (статьи 21, 23-27) статус избирательных комиссий определен следующим образом: 1. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации является федеральным государственным органом, действует на постоянной основе и является юридическим лицом. 2. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. 3. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица. 4. Положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определяется законами субъекта Российской Федерации. Территориальные комиссии действуют на постоянной основе[142]. 5. Окружные избирательные комиссии формируются только в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Они действуют на непостоянной основе и статусом государственного органа, юридического лица не наделяются. 6. Участковые избирательные комиссии по общему правилу действуют на постоянной основе, но статусом государственного, муниципального органа, юридического лица не наделяются. В литературе такая дифференциация правового статуса избирательных комиссий различного уровня рассматривается неоднозначно: и обосновывается, и критикуется. Так, А.Е. Постников применительно к законодательству 90-х гг. прошлого столетия пишет, что в отличие от ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации, нижестоящие комиссии «действуют на непостоянной основе», не имеют собственного аппарата, срок их полномочий тесно увязан со сроками конкретной избирательной кампании1. В.И. Васильев называет окруж- Л ные, участковые комиссии «общественными формированиями» . Напротив, Л.Д. Волкова относит к государственным органам все избирательные комиссии без исключения, поскольку они «создаются в соответствии с законом, наделяются государственно-властной компетенцией и действуют в рамках законно -э установленных форм и методов» . Развитие избирательного законодательства, особенно в последние годы, заставляет нас согласиться с последним автором, хотя такое положение вещей имеет больше «минусов», чем «плюсов», о чем речь пойдет чуть позже. Все элементы системы избирательных комиссий в настоящее время приобрели черты государственных органов, описанные юридической наукой, а именно: самостоятельный правовой статус; формирование, переформирование, роспуск, кадровые решения - в строго установленном законом порядке; самостоятельное осуществление полномочий в рамках установленной компетенции при отсутствии оперативного подчинения другим органам государства; непосредственное финансирование из бюджета на основе отдельного бюджетного фи- 4 нансирования» . [143] [144] [145] [146] Помимо ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации, часто - территориальных комиссий, в отношении которых есть прямое законодательное указание, остальные комиссии также могут быть с успехом отнесены к числу государственных органов. Федеральным законом от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 на постоянную основу при пятилетнем сроке полномочий переведена работа первичного и самого массового звена избирательных комиссий - участковых. Избирательные комиссии муниципальных образований, считающиеся «муниципальными органами», могут быть легко заменены территориальными комиссиями и выполняют функции, не относящиеся к вопросам местного значения. В любой избирательной комиссии «забронированы» места для парламентских партий, формирующих государственную политику, в т.ч. в сфере в сфере избирательного законодательства. И, конечно, самое главное - все избирательные комиссии осуществляют закрепленные за ними полномочия в «самостоятельной сфере государственно-властной деятельности»[147] [148] [149]. Употребляемая при определении статуса избирательных комиссий терминология заслуживает особого рассмотрения. Конституция Российской Федерации оперирует как термином «орган государственной власти» (статьи 3, 5, 11, 15, 24, 32, 40, 46, 53, 66, 68, 71 и др.), так и термином «государственный орган», хотя и гораздо реже (статьи 33, 120). В литературе обычно оба понятия 3 рассматриваются как идентичные . Между тем, ставить знак равенства в рассматриваемом случае не вполне корректно, лучше подойдет другой математический знак «больше или равно». Любой орган государственной власти - это орган государства (государственный орган) как «основная организационно-единая структура в аппарате публичного управления, обладающая властными полномочиями, особыми методами их осуществления и несущая публично-правовую и иную ответственность за свою деятельность»1. При этом не все государственные органы можно отнести к органам государственной власти, что хорошо видно в нормах Основного закона страны[150] [151] [152]. Конституция России наделяет органы государственной власти особыми качественными свойствами, которые, как можно предположить при буквальном прочтении конституционного текста, не распространяются на иные государственные органы. Например, народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3). Конституционное право избирать и быть избранными опять же относится именно к органам государственной власти (часть 2 статьи 32). Было бы, однако, некорректным утверждать, что иные гос- -э ударственные органы находятся вне механизма народовластия , ибо они осуществляют государственно-властные полномочия, а источником любой власти является только народ[153]. Здесь мы имеем дело не с одним из дефектов, приписываемых иногда Основному закону, а со сложившимися государственноправовыми реалиями, результатами решения тех или иных политических задач публичного управления в конкретных исторических условиях. Рассмотрение статуса избирательных комиссий редко не сопровождается попыткой найти для них место внутри единой, но разделенной на три ветви государственной власти. Одна из дискутируемых позиций представляет собой попытку адаптировать к отечественным реалиям латиноамериканскую доктрину избирательной власти (Poder Electoral). Наиболее ярким примером воплощения данной доктрины обычно выступает Конституция Никарагуа, в которой не только говорится о самостоятельности и гармоничном взаимодействии четырех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной, избирательной (статья 128), но и посвящается последней специальная глава VI с подробным описанием статуса Верховного избирательного совета. В российском правоведении идея «избирательной власти» обсуждается с 90-х гг. прошлого столетия. Считается, что тон обсуждению задал Ю.А. Веденеев, перу которого принадлежит активно цитируемое по сей день высказывание: «Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум, а в качестве носителя и единственного источника власти в Российской Федерации народ, по существу ввела в юридический оборот новую для отечественной политико-правовой теории и практики категорию - избирательная власть»1. Следует, однако, заметить, что автор не говорит об особой ветви власти в виде одного или нескольких государственных органов, «образующих в рамках единого государственного механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для Л выполнения присущих только ей функций» . Он ведет речь о «фундаментальном разделении функций политического господства и управления между обществом и государством». В таком контексте избирательная власть есть неотъемлемая часть всей принадлежащей многонациональному российскому народу [154] [155] власти, осуществляемая через ее высшее непосредственное выражение - свободные выборы. Это не ветвь государственной власти, это одна из форм ее осуществления, которая не должна институционально увязываться ни с системой избирательных комиссий, ни с другими государственными органами. Схожую точку зрения мы находим и у В.Е. Чиркина, который при этом расширяет рамки избирательной власти до «права граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путем выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами»1, т.е. с помощью любых форм непосредственной демократии. В литературе также предпринята попытка расчленить подходы к «избирательной власти» на общесоциологический и государственно-правовой (организационный). В первом ключе избирательная власть рассматривается «как непосредственная и единственная основа всех ветвей государственной власти», о чем, собственно, уже говорилось выше. При втором подходе эту власть, по мнению авторов, «представляют существующие в государстве избирательные органы, в России - система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией»[156] [157] [158]. Тезис этот, с нашей точки зрения, весьма уязвимый, если не сказать больше - методологически опасный. Получается, что народ, осуществляя принадлежащую ему власть через органы государственной власти, делает это через три общеизвестные ветви - законодательную, исполнительную и судебную, а непосредственное народовластие организационно принадлежит избирательным комиссиям. Они, комиссии, уже не простые правоприменители, в их руках находится «механизм легитимации избирательной -э власти, выраженной избирателями и участниками референдума» . У гипотезы о существовании «избирательной власти» есть и решительные противники. В частности, А.В. Иванченко пишет, что «все ветви власти, равно как и ее источник - народ, четко закреплены Конституцией. Поэтому более уместно говорить о функции системы избирательных комиссий, которая состоит в оформлении воли народа, придании ей нормативного (обязательного) характера для всех государственных органов, должностных лиц, общественных объединений, граждан. Именно эта организующая, а вовсе не властная функция является сущностной прерогативой системы избирательных комиссий»1. Однако организующая роль, во-первых, не возможна без властных полномочий, а, во-вторых, не отражает реальных полномочий комиссий, которые хотя и ограничены Конституционным Судом России , тем не менее, существенно влияют на избирательные права граждан: отказ в регистрации кандидатов и списков кандидатов, нормирование избирательного процесса под видом инструкций, жесткая внутрисистемная иерархия и т.д. Действующее законодательство, не обеспечив должных гарантий независимости, сделало избирательные комиссии полноценными органами государственной власти, оказывающими существенное влияние на политические процессы в стране. Однозначен и вывод о том, что функциональная обособленность избирательных комиссий не позволяет отнести их к исполнительной, за- -э конодательной или судебной ветви власти . В этом контексте функции избирательных комиссий не являются какими- то исключительными, требующими для них особого или дополнительного места в традиционной триаде ветвей власти. При безусловном верховенстве Конституции и закона, в условиях независимости судов основные организационные прерогативы ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации [159] [160] [161] вполне вписываются в ведение органов исполнительной власти, что мы видим во многих зарубежных странах и с чем часто имеем дело в повседневной действительности в нашей стране. Таким органом исполнительной власти могла бы, к примеру, стать Федеральная избирательная служба, самостоятельная или включенная в систему МВД России, с территориальными подразделениями в субъектах Федерации, городах, районах. В числе прочих новая управленческая структура легко бы взяла на себя важные для защиты прав граждан функции, которые избирательные комиссии в силу своего нынешнего статуса сами не выполняют: регистрацию (учет) избирателей, пресечение незаконной агитационной деятельности, выявление, фиксацию и расследование правонарушений и т.д. Данная идея не чужда и другим авторам. Так, Н.М. Миронов рекомендует трансформировать избирательные комиссии в «состоящие из профессиональных юристов судебно-административные органы, формируемые как минимум 3-5 различными субъектами (губернаторы, законодательные собрания, органы судейского сообщества, профессиональные сообщества юристов, академическое сообщество и т.д.) на продолжительные сроки полномочий, не привязанные к конкретным электоральным циклам». Причем это послужит «обеспечению независимости избирательных органов»[162]. Что касается избирательных комиссий, то их роль со временем должна только усилиться, но именно там, где они тесно связаны с избирателями - на муниципальных выборах и на уровне избирательных участков. Избирательные комиссии муниципальных образований мы намерены рассматривать далее как органы местного самоуправления, на чем подробнее остановимся в последующих разделах работы. Участковые комиссии должны стать органами самоорганизации избирателей, где за счет различных юридических механизмов (формирование на основе жеребьевки, интернет-голосования; онлайн-трансляции основных избирательных действий; внесистемное функционирование и др.) будет обеспечена абсолютная прозрачность подведения итогов голосования. В этом проявится тенденция, подмеченная С.Д. Князевым, по мнению которого «система избирательных органов в России должна эволюционировать в государственно- общественный институт»[163]. Выводы по параграфу: 1. Организация выборов избирательными комиссиями не является стандартным принципом для всех мировых избирательных систем. Демократические свободные выборы могут проводиться органами исполнительной власти без ущерба для избирательных прав граждан и при очень высоком уровне политической конкуренции. 2. Статус избирательных комиссий как правоприменительных органов достаточным образом урегулирован отечественным законодательством и не нуждается в конституционном оформлении. Включение в Конституцию Российской Федерации норм, посвященных избирательным комиссиям, ограничит дискрецию законодателя по регулированию правоприменительной деятельности, обусловит неоправданное возвышение статуса комиссий и придание им политической роли в ущерб их основной деятельности по обеспечению реализации избирательных прав граждан. 3. Термин «избирательная власть» неприемлем к системе избирательных комиссий. Избирательная власть является частью всей принадлежащей многонациональному российскому народу власти, которая осуществляется через свое высшее непосредственное выражение - референдум и свободные выборы. Избирательные комиссии наряду с другими государственными органами лишь организуют осуществление народом избирательной власти. 4. Основные функции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий могут осуществляться органами исполнительной власти. В этой связи целесообразно создание Федеральной избирательной службы и ее территориальных органов. Такой федеральный орган исполнительной власти взял бы на себя осуществление полномочий по защите избирательных прав, которые избирательные комиссии в силу своего существующего статуса сами не выполняют: регистрацию (учет) избирателей, пресечение незаконной агитационной деятельности, выявление, фиксацию и расследование правонарушений и т.д. 5. Участковые избирательные комиссии следует признать органами самоорганизации избирателей, не подчиненными иным государственным органам, организующим выборы. Рекомендуется радикально изменить механизм их формирования и деятельности путем закрепления процедур Интернет-отбора и жеребьевки, обязательной онлайн-трансляции процедур голосования и подсчета голосов, повсеместного внедрения комплексов автоматической обработки избирательных бюллетеней. 2.2.