Развитие правового регулирования организации выборов в Российской Федерации
Российское государство, вопреки распространенному предубеждению, имеет давние демократические традиции. Зарождение института выборов произошло еще в Древней Руси, т.е. в период становления отечественной государственности.
В Киевской Руси выборы проходили и, соответственно, организовывались в рамках народных собраний - вече. В Пскове и Новгороде с их республиканскими укладами вече - собрание правоспособных мужчин города - считалось высшим органом власти Новгородской феодальной республики.
Ни летописи, ни судные грамоты не детализируют сами избирательные процедуры, порядок их проведения. Очевидно, что вопросы организации выборов решались также на основе прямой демократии, т.е. самим вече. Споры же, если и возникали, то разрешались насильственным путем. Об этом очень категорично написал Б.Н. Чичерин: «В Новгороде в случае разногласия все дела решались на вече дракою»1.
В XIV - начало XVI вв. происходит централизация и укрепление единого Российского государства. «Людские собрания» - подобие некогда сильного вече - сохраняются, по свидетельству историка А.П. Щапова, только на уровне городских общин[46] [47] [48]. На местном же уровне сохраняется и развивается институт выборов. Населением сел и волостей выбирались старосты, которые активно участвовали в управлении земскими делами, нередко в противовес княжеской власти, олицетворявшейся стоявшими во главе уездов и волостей наместника- -э ми и волостелями, жившими за счет «корма» - сборов с местного населения . С конца XV в. происходит вовлечение выборных представителей местного населения к осуществлению правосудия. Согласно Белозерской уставной грамоте 1488 г. (статья 19), правила которой подтверждены Судебником 1497 г., «без добрых людей», избиравшихся населением, не следовало «судити суд». В XVI веке от Новгорода и Пскова на всю страну распространилась практика привлечения к судопроизводству избираемых жителями целовальников, чьи задачи отчасти были схожи с функциями современных присяжных заседателей. Рост злоупотреблений со стороны назначенных наместников вынуждал население активно обращаться за защитой к центральной власти - непосредственно к царю либо через специально созданный челобитный приказ. Требования людей сводились, главным образом, к замене наместников избранными «излюбленными старостами» . В результате к середине XVI века система кормления практически повсеместно изжила себя, и публично-властные функ- -э ции наместников передаются выборным должностным лицам — губным и земским старостам. Избрание губных старост осуществлялось, как правило, всеми сословиями, земских же лидеров в зависимости от территории их деятельности определяли жители городов (посадские люди) и крестьяне. В рассматриваемый исторический период центральная власть начинает активно вмешиваться в качестве высшего арбитра в местный избирательный процесс, проходящий, как и прежде, на основе самоорганизации. Вот как описывает участие царя и его ставленника - воеводы - в разрешении возникшего в 1627 г. избирательного спора Б.Н. Чичерин: «Новоторжский воевода донес царю, что посадские люди на место прежнего губного старосты выбрали другого, дворяне же и дети боярские, духовенство и все уездные люди выбирают прежнего..., а борисоглебский архимандрит его не выбирает, и в том у избирателей [49] [50] [51] происходит спор; царь предписал, если дворяне, дети боярские, посадские люди и крестьяне хотят избрать старого губного старосту, то взять на него выборы, если даже архимандрит на него выборов не даст»1. В современных источниках утверждается, что контроль за процедурой выборов губных старост осуществлял также Разбойный приказ[52] [53] [54]. Таким образом, период образования и укрепления Российского централизованного государства характеризуется широким распространением практики проведения выборов именно на местном уровне. Местные выборы играли определенную роль и в формировании земских соборов - коллегиальных органов сословного представительства, созывавшихся в Москве в XVI-XVII вв. для решения важных вопросов внутреннего значения и внешней политики. Описывая организацию соборов, В.О. Ключевский указывал на наличие в их составе двух неравных отделений - должностного (невыборного) и выборного. При этом «выборные члены собора избирались на местных сходах и съездах, в уездных городах и под надзором городовых вое- -э вод» . Выборы, однако, проводились нерегулярно, четкие нормы представительства отсутствовали. Как утверждал М.А. Дьяконов, «число представителей от каждого чина из каждого избирательного округа вовсе не имело значения»[55]. Самым представительным по составу считается земский собор 1613 г., избравший на царствование Михаила Романова - главу новой правящей династии[56]. Данному историческому периоду в целом присуща прежняя практика самоорганизации избирательного процесса на местных собраниях, равно как и сохранение верховного избирательного арбитража в ведении главы государства. Особенностью же является запрет под страхом битья батогами или тюремного заключения подавать челобитные непосредственно к царю, «не бив челом в приказе», в ведении которого находился данный вопрос, предусмотренный Соборным Уложением 1649 г. (пункт 20 главы Х)1. Фактически выборами ведал Разрядный приказ, куда вместе с отпиской воеводы направлялся «выборный список за руками» — прообраз современного протокола о результатах выборов, подписанный всеми выборщиками. Отсюда уже не сам царь, а преимущественно чиновники приказа контролировали правильность проведенных выборов. Согласно историческим данным в 1651 г. крапивенский воевода Василий Астафьев по причине крайней малочисленности посадского населения сам назначил представлять посад на соборе сына боярского и пушкаря. Итак, мы видим, что в годы сословно-представительной монархии происходит некоторая детализация контрольной стадии избирательного процесса. От всеведающего царя функция избирательного арбитра фактически переходит в ведение специализированной бюрократической структуры. Во второй половине XVII в. сословно-представительная монархия эво- -э люционирует «в сторону абсолютизма» , отмирают земские соборы. С упразднением Петром I в начале XVIII в. губного управления в уездах существенно меняется и организация публичной власти на местном уровне. Выборы, однако, сохранили здесь свое значение. В 1699 г. Петром I в городах были учреждены земские избы, состоящие из выборных должностных лиц - бурмистров, в чье ведение отошли полномочия назначаемых воевод: сбор податей, налогов, судебные функции. Бурмистры избирались ежегодно из числа жителей посада, торговцев, промышленников, служилых людей. Среди бурмистров ежемесячно избирался президент. При сохранении самоорганизации избирательного процесса на периферии совершенствуются контрольные механизмы в центре: указом Петра I от 30 января 1699 г. создана Бурмистрская палата1. Более поздним петровским указом от 26 июня 1724 г. учреждена должность земского комиссара, отвечавшего за сбор нового налога - подушной подати. Зоной деятельности нового должностного лица являлся военно-административный округ (место размещения полка). Земский комиссар избирался среди дворян на общем собрании сроком на один год, при этом вмешательство военных в производство выборов запрещалось[60] [61] [62]. После смерти Петра I выборность органов местного управления была -э фактически утрачена . Юридическая детализация избирательных процедур на стадии голосования начинается с выборов депутатов «Комиссии для сочинения проекта нового Уложенья», назначенных по указу императрицы Екатерины II от 14 декабря 1766 г. Детализированная процедура голосования, видимо, уже не могла производиться на основе самоорганизации и нуждалась в особом администрировании. Функции «модератора» выполнял предводитель дворянства, что вкупе с острой борьбой за престижное из-за разнообразных привилегий депутатское место порождало массовые нарушения. В частности, эстляндский предводитель дворянства фон Ульрих, занявший свою должность без голосования, сумел посредством злоупотреблений провести вместо прямых выборов депутата косвенные, к тому же, фальсифицировал их: шары в ящик опускали не сами выборщики, а секретарь предводителя. Сенат признал данные выборы недействительными. Дворяне Одоевского уезда жаловались на своего предводителя, который «при баллотировке примечен был... в переворачивании ящика с левой стороны на правую сторону, который держан был сержантом под плащом, а не на столе, желая чтобы через то депутатом был выбран отец его»1. В целом же выборы депутатов екатерининской комиссии продемонстрировали существенный прогресс в деле упорядочения избирательных процедур. Самоорганизация основных избирательных действий существенно корректируется полномочиями предводителя дворянства, который при этом не мог совмещать свой пост с депутатством в комиссии. Вводится трехступенчатый контроль за соблюдением нормативных установлений при производстве выборов: предводитель дворянства (городской голова) - губернатор - Сенат. В период «просвещенного абсолютизма» Екатерины II выборные институты «получили дополнительное развитие. Как видим, «Грамота на... вольности...» расширила возможности непосредственного участия жителей городов в местном управлении. Городские обыватели собирались «по приказанию и дозволению Г енерал-губернатора или -э Губернатора» , однако в дальнейшем они были вполне автономны как в плане организации избирательных действий, так и в вопросах определения своих представителей в органах городского управления. Прогрессивного импульса екатерининских реформ хватило не только на период жизни императрицы, но и на первую половину XIX века, когда никаких существенных изменений в правовом регулировании избирательных отношений не происходило. К новшествам можно отнести лишь ужесточение имущественных цензов на выборах в органы дворянского представительства и создание для управления казенными крестьянами волостей с выборными должностными лицами - волостным головой, старостами и писарями[68]. Отмена крепостного права в 1861 г., реформа земского и городского самоуправления, учреждение должностей мировых судей обусловили существенную модернизацию избирательного законодательства. В соответствии с Общим положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19 февраля 1861 г. (глава 4), устанавливались выборные должности волостного старшины, сельских старост, помощников старшины, судей волостных судов, а также сборщиков податей и заседателей волостных правлений в тех обществах и волостях, которые признают нужным иметь особых сборщиков и заседателей. Положение не регламентировало процессуальные вопросы проведения выборов - здесь все, как и в древние времена - строилось на самоорганизации участников избирательного собрания. Для разрешения жалоб, подавать которые можно было только коллективно («не менее как от одной пятой части всего числа домохозяев, составляющих волость либо сельское общество»), из числа местных потомственных дворян-помещиков Правительствующим Сенатом назначался мировой посредник. Над посредником стояли еще две контрольные инстанции: уездный мировой съезд и губернское по крестьянским делам присутствие1. Радикальная модернизация местного управления в России произошла с введением в действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. Тогда для «заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам», образовывались уездные и губернские земские учреждения (земские собрания и земские управы). Большое значение для формирования полноценных земских учреждений приобретают выборы, на основе которых осуществлялось формирование корпуса гласных - депутатов уездных земских собраний. С развитием земских учреждений и городских органов связывают и значительную детализацию избирательных процедур. Профессор Петербургского университета Н.И. Лазаревский в сборнике, приуроченном к 50-летию земских учреждений в России, посчитал возможным говорить о «Земском избирательном праве»[69] [70]. Выборы уездных земских собраний были многоступенчатыми для землевладельцев и крестьян и прямыми - для обладающих правом голоса городских жителей. Из рассматриваемого документа впервые четко видна стадия назначения выборов - соответствующая функция возлагалась на министра внутренних дел1. Землевладельцы, священнослужители собирались на предварительный съезд, который избирал уполномоченных на уездный съезд землевладельцев. Указанные уполномоченные в свою очередь избирали полагавшуюся землевладельцам часть уездных земских собраний. Организационные полномочия в отношении данной категории выборщиков возлагались на уездных предводителей дворянства. Председательство на городском избирательном съезде и, очевидно, его созыв возлагались на городского голову. Выборщиков на избирательные съезды от сельских обществ делегировали волостные сходы. Открывались такие съезды мировыми посредниками, а позднее - мировыми судьями, они же разрешали «все возникающие при выборе гласных недоразумения»[71] [72] [73]. Еще детальнее стали избирательные нормы Положения о губернских и земских учреждениях от 12 июня 1890 г. Здесь, в частности, упоминаются списки избирателей, которые «должны быть содержимы уездной земской управой в постоянной исправности, с своевременными отметками о происходящих в составе избирателей переменах». Она же рассматривала «заявления об исправлении». Вышестоящей инстанцией по отношению к управам стало губернское по земским делам присутствие, которое рассматривало по поручению губернатора жалобы, связанные как с неточностями в списках избирателей, так -э и в целом с производством выборов . Приведенные законоположения показывают, что организационные и юрисдикционные полномочия в сфере организации земских выборов находись на рубеже XIX-XX вв. в ведении административных органов. Современники ясно показывали недостатки такой системы. Вот как описывает практику проведения сельского избирательного съезда А.Д. Градовский: «Открытие сельских съездов поручено членам уездного по крестьянским делам присутствия, т.е. учреждения, начальствующего над крестьянским управлением. Начальник открывает съезд; он видит в нем своих подчиненных, т.е. волостных старшин, и требует от них благоприятных выборов точно так же, как требуют от него. Если старшины находятся в зависимости от исправника, то последний находится в зависимости как от губернского начальства, так и от партии, возобладавшей в уезде и находящей поддержку в «губернии»... Есть обязанности, которых нельзя поручать административным и полицейским властям, и если они поручены, тщетны будут жалобы на их так называемые злоупотребления. К числу обязанностей, которые не могут быть возлагаемы на власти административные, относятся, конечно, и обязанности по руководству выборами»[74]. В городах самоуправление обеспечивалось городскими избирательными собраниями, избиравшими гласных городской думы, и городскими управами. Контрольной инстанцией по отношению к избирательному собранию являлась городская управа, куда в течение семи дней со времени окончания выборов приносились жалобы на «допущенные при городских выборах неправильности». Рассмотрение жалоб, касающихся избрания отдельных лиц, входило в компетенцию вновь избранной думы. При обсуждении правильности избрания не могли участвовать заинтересованные лица. При несогласии с процедурой избирательного собрания в целом допускалось обжалование нарушений общего порядка проведения выборов. Такие жалобы направлялись через городского голову и губернатора в губернское по городским делам присутствие для окончательного рассмотрения. Очевидно, что городской глава был организатором и основным «модератором» избирательного собрания, поскольку его объяснения обязательно прилагались к жалобе1. Параллельно с земской шла и судебная реформа, важнейшим элементом которой стало формирование корпуса мировых судей. Согласно Учреждению судебных установлений от 20 ноября 1864 г. судьи избирались на три года «всеми сословиями в совокупности» и утверждались правительством. Выборы производились на уездных земских собраниях, а в Москве и Санкт-Петербурге - на заседаниях общих городских дум. Собрания обладали не только организационными, но и контрольными полномочиями. В частности, в исключительных случаях выборщики могли своим единогласным решением проигнорировать весьма строгие цензы, и наделить полномочиями мирового судьи лицо, которое «приобрело общественное доверие и уважение своими заслугами и полезной деятельностью». Собраниям предоставлялось право рассмотрения замечаний губернатора, жалоб и заявлений о правомерности внесения кандидатов в список для голосования, а также заявлений лиц, внесенных в список, но не желающих быть избранными. Решения по данным обращениям, а также процедура выборов в целом могли быть опротестованы через председательствующего в собрании в первый департамент Правительствующего Сената как верховного кассационного суда[75] [76]. В целом, по справедливому утверждению М.С. Матейковича, рассматриваемый период развития страны (вторая половина XIX века) отличается, прежде всего, значительной детализацией порядка защиты избирательных прав обладающих ими россиян. При этом сами выборы по-прежнему носят сословный, неравный характер, а юрисдикционные полномочия находятся в руках административных органов, олицетворяющими политическую власть дворянства. Земское устройство местного управления, организованное в результате реформ Александра II, просуществовало без значительных изменений вплоть до Октябрьской революции 1917 г. Созданные в первые годы Советской власти сельские и городские Советы нельзя признать органами местного самоуправления - они выполняли публично-властные функции на местах от лица центрального руководства. Их выборы проводились на избирательных собраниях преимущественно путем открытой подачи голосов. Избирательные комиссии, институт которых зародился в период выборов первой Государственной Думы в 1905 году, хотя и не упразднялись, но значение их существенно снизилось. Так, согласно Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 25 января 1918 г., первой Конституции РСФСР 1918 г. выборы должны были проводиться в присутствии избирательной комиссии и представителя местного Совета. В тех случаях, когда присутствие представителя Совета оказывалось технически невозможным, его заменял председатель избирательной комиссии, а за отсутствием такового — председатель избирательного собрания. Избирательные споры относительно правомерности избрания того или иного лица рассматривал соответствующий Совет на основе доклада созданной им же мандатной комиссии. В случае «неправильности выборов в целом вопрос об отмене выборов» подлежал разрешению «высшим по порядку органом Советской власти». Последней «инстанцией по кассации советских выборов» признавался ВЦИК[77]. Сама по себе система избирательных комиссий была полностью сформирована в РСФСР в 1925 г. и включала Центральную избирательную комиссию РСФСР, избирательные комиссии автономных республик и областей, краевые (областные, губернские), городские, уездные (окружные), волостные (районные) и сельские избирательные комиссии. На них возлагались функции контроля за соблюдением установленных правил организации выборов, недопущения их нарушения со стороны местных органов власти, воспрепятствования оказанию давления на избирателей1. В целом, однако, роль избирательных комиссий вплоть до конца 80-х гг. XX в. оставалась формальной и сводилась к правильному оформлению заранее принятых партийными органами решений по кандидатам в советские органы. Как пишет С.А. Авакьян, долгие годы выборы сводились к «подбору» кандидатов по «анкетным» данным, спущенным сверху, когда администрация и общественные организации ограничивались одним кандидатом, подающим под «параметры», и проводили его выдвижение на собрании трудового коллектива»[78] [79] [80]. Радикальное реформирование отечественной политической системы началось вскоре после XIX Всесоюзной партийной конференции 1988 г. Именно КПСС, которой на тот момент придавался особый конституционный статус «руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политиче- -э ской системы, государственных и общественных организаций» , провозгласила курс на последовательную демократизацию советского общества. Данный процесс должен был «завершить создание социалистического правового государства». В принятой конференцией Резолюции «О демократизации советского общества и реформе политической системы» было признано необходимым открыть максимальный простор самоуправлению общества, создать условия для полного развития инициативы граждан, представительных органов власти, партийных и общественных организаций, трудовых коллективов[81]. 9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»[82]. В 1988 году в отдельных территориях в порядке эксперимента были проведены первые альтернативные выборы депутатов местных Советов, хотя советское законодательство не запрещало делать это и ранее1. Выборы народных депутатов СССР 26 марта 1989 г. прошли на альтернативной основе уже в Л большинстве избирательных округов и общественных объединений . А в 1990 г. выборы народных депутатов РСФСР и депутатов местных Советов были альтернативными практически повсеместно . В условиях появления политической конкуренции существенно возросла и роль избирательных комиссий, которые стали выполнять новые для них функции: отказ в регистрации кандидатов в случае нарушений процедуры их выдвижения, обеспечение равных условий ведения предвыборной агитации, разрешение избирательных споров и т.д. Законом РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» (статья 19)[83] [84] [85] [86] устанавливалась следующая система избирательных комиссий: 1) краевые, областные, автономных областей, окружные (автономных округов), районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские избирательные комиссии по выборам народных депутатов местных Советов. Фактически эти комиссии играли организующую роль на соответствующей территории; 2) окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов краевых, областных, Московского и Ленинградского городских, автономных областей, автономных округов Советов; 3) участковые избирательные комиссии. Столь большое количество избирательных комиссий позволяло вовлечь в избирательный процесс очень широкие слои населения. Представители в состав избирательных комиссий выдвигались трудовыми коллективами предприятий, учреждений, организаций или их советами, общественными организациями, их первичными отделениями, коллективами средних специальных и высших учебных заведений, собраниями избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. Все комиссии действовали на непрофессиональной основе, тем не менее, общественность вполне успешно справилась с поставленными задачами, и альтернативные выборы депутатов прошли с соблюдением общепризнанных демократических норм. В этой связи представляется не совсем корректным ведение отсчета создания избирательной системы России в целом и системы избирательных комиссий в частности с 1993 года, допускаемое на официальном уровне1. Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-I «О местном самоуправлении Л в Российской Федерации» были созданы политико-правовые предпосылки для формирования новых форм непосредственной демократии (местный референдум, территориальное общественное самоуправление, собрания, сходы граждан и др.), организационного и функционального обособления органов публичной власти, действовавших на уровне районов, городов, сельских поселений. Данным законом (пункт 2 статьи 2) устанавливалось, что местное самоуправление как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения» осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Органы, через которые население (помимо непосредственных форм) могло осуществлять местное самоуправление, подразделялось на две категории: [87] [88] 1) представительные органы власти - местные Советы народных депутатов; 2) органы управления - местные администрации. Избирательные комиссии к этим органам не относились и в системе местного самоуправления не обособлялись, однако на их председателей возлагалось полномочия по открытию и ведению первой сессии Совета до избрания нового председателя Совета. По результатам анализа законоположений последних лет советского периода российской истории можно сделать вывод о том, что избирательные комиссии сыграли значительную роль в демократическом формировании органов публичной власти и управления на местном уровне. При этом полноценного местного самоуправления на данном этапе не сложилось в силу сохранения принципа полновластия Советов, а также иерархической включенности местных органов в вертикаль публичной власти в стране. Более мощный импульс развитию местного самоуправления придало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., в которой местное самоуправление было признано и гарантировано на уровне основ конституционного строя. Провозглашены самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и организационная обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. При этом действующая российская Конституция подобно Основному закону страны 1937 г. не содержит даже упоминания об избирательных комиссиях. Более того, не стало в новой Конституции и отдельной главы, посвященной избирательной системе. Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»1 предусматривалась независимость избирательных комиссий от государственных органов и органов местного самоуправления. В систему комиссий входили ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Федерации, окружные, территориальные (районные, городские и другие), участковые избирательные комиссии. Формирование избирательных комиссий по выборам в выборные органы местного самоуправления осуществлялось на основе предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и уставами (положениями) о местном самоуправлении. Понятие «избирательной комиссии муниципального образования» на тот момент отсутствовало. Однако отечественная правовая система 1990-х гг. отличалась тем, что принимаемые на региональном и местном уровнях правовые акты не всегда вписывались в федеральные рамки, а иногда и противоречили общегосударственному регулированию вовсе. Вопреки исчерпывающему федеральному перечню комиссий в городах и районах создавались собственные избирательные комиссии. Так, согласно Положению о выборах в Тюменскую городскую Думу, утвержденному постановлением главы администрации города Тюмени от 12 января 1994 г. № 11, была образована Тюменская городская избирательная комиссия, являвшаяся юридическим лицом. Именно эта комиссия на протяжении целого ряда лет обеспечивала организацию выборов депутатов Тюменской городской Думы и главы города. Аналогичные нормы действовали и в других субъектах Федерации. Так, согласно постановлению главы администрации Московской области от 9 февраля 1994 г. № 19 «О подготовке и проведении выборов в Собрания представиЛ телей поселков, городов и районов Московской области» администрациям поселков, городов и районов Московской области в срок до 14 февраля 1994 г. [89] [90] предписывалось образовать поселковые, районные, городские избирательные комиссии и определить количество депутатов в соответствующие Собрания представителей. Термин «муниципальное образование» был введен в оборот Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Данный закон закрепил право граждан Российской Федерации осуществлять свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Наличие выборных органов местного самоуправления было признано обязательным. Избирательные комиссии муниципальных образований в законе 1995 г. не упоминались. Их создание в качестве комиссий, организующих выборы, было непосредственно предусмотрено Временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, утвержденным Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать Л и быть избранными в органы местного самоуправления» . Указанным нормативным актом были детально регламентированы состав, полномочия, порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований, а также их иерархическое верховенство по отношению к окружным, территориальным и участковым комиссиям. [91] [92] Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не выделил избирательным комиссиям муниципальных образований отдельного места в системе комиссий, но предусмотрел возможность наделения соответствующим статусом территориальных комиссий. Обособление правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований произведено следующим и ныне действующим Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях...»). Согласно данному закону избирательная комиссия муниципального образования определяется как «избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления». Изначально Федеральный закон «Об основных гарантиях.» делегировал определять положение комиссии в системе органов местного самоуправления субъектам Российской Федерации и самим муниципальным образованиям через региональные законы и уставы. Вышедший следом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон «Об общих принципах.») также не дал прямого ответа на вопрос о статусе комиссии, хотя и посвятил ей отдельную статью 39, согласно которой избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Комиссия, однако, не упоминалась законом (часть 1 статьи 34) в структуре органов местного самоуправления. В настоящее время статус избирательной комиссии определяется пунктом 2 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях...» (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»1) следующим образом: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления». По результатам проведенного историко-правового анализа представляется необходимым сделать следующие выводы: 1. Выборы, проводимые в Древней Руси, в периоды становления и развития централизованного российского государства, сословно-представительной монархии проводились на началах самоорганизации при относительно слабом контроле со стороны центральной власти. 2. В условиях самодержавия и даже в период абсолютной монархии выборы оставались основным способом формирования местной власти. Старосты, избираемые волостным и сельским населением, принимали активное участие в управлении земскими делами и являлись реальным противовесом центральной власти, действовавшей через назначаемых наместников. В период «просвещенного» абсолютизма начинается детализация избирательных процедур и формируется выборная система городского управления. 3. Земская реформа второй половины XIX в. дала мощный толчок развитию местного самоуправления в России и ее избирательной системы. Однако выборы в земские учреждения не стали подлинно демократическими в силу сословных ограничений и административной юрисдикции при производстве избирательных действий. 4. Полноценная система избирательных комиссий была сформирована для проведения выборов в Учредительное собрание в 1917 г. и воссоздана уже в советский период российской истории в 1925 г. Однако реальными полномочиями избирательные комиссии не обладали в силу формальности избирательных процедур на всех уровнях выборов. 1.3.