2.2 Противоречия между федеральным избирательным законодательством и избирательным правом субъектов Российской Федерации

В современной науке противоречие рассматривается как положение, при котором одно (мысль, действие) исключает другое, т.е. речь идет об определенной несовместимости: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновременно с чем-либо другим; а соответствие, как определенная согласованность, равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком- либо отношении²⁵⁴.

* ской точки зрения при анализе законодательства субъектов Российской Федерации не следует отождествлять понятие противоречия с более общим, широким понятием несоответствия, при этом отмечалось, что противоречие возникает как частный случай несоответствия, если одно нормативное положение является отрицанием другого, устанавливает противоположное юридическое правило и для констатации противоречия между двумя нормативными высказываниями необходимо, что бы эти высказывания говорили об одном и о том же предмете, рассматриваемом в одном и том же отношении²⁵⁵.

*

²⁵⁴ См.: Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина M., 1998. С. 121. «... свойство правовой системы - ее коллизионность, т.е. объективно неизбежное противостояние (столкновение) отдельных элементов в процессе функционирования правовой системы, когда различные по своей природе и силе воздействия правовые средства направлены на удовлетворение социально полезных интересов субъектов права. Как известно, коллизии наблюдаются между нормами международного и национального права, федерального и регионального права, существуют между нормами в отдельных отраслях, а отсюда возникает проблема гармонизации правотворческой и правоприменительной деятельности. Путь к гармонии, к непротиворечивости соответствующих элементов правовой системы проходит через преодоление коллизий.

²⁵⁵ Метшим И.Р. Указ. соч. С. 49-50.

По мнению других ученых, правильная классификация имеющихся противоречий, выявление причин их возникновения способствует политически адектваному и юридически корректному их разрешению, и противоречия подразделяются на:

- обусловленные действительными особенностями этнического, исторического, культурного характера. В таком случае особенности носят долговременный характер, их устранение если и допустимо, то в отдаленной перспективе, причем, сама постановка задачи их преодоления может быть объяснена только подлинными государственными интересами;

- вызванные политико-экономическими интересами регионов, не обусловленные какими-либо историческими или культурными особенностями. В том случае, если речь идет об элементарном региональном эгоизме, стремлении к обособлению, допустимо применение мер федерального воздействия для восстановления баланса в отношениях между субъектами Федерации;

- носящие субъективный характер, обусловленные воздействием таких факторов, как политические интересы конкретных сил или даже личностей, действующих в том или ином субъекте Федерации. В данном случае преодоление противоречий не только допустимо, но и обязательно²⁵⁶.

Существуют многочисленные причины возникновения противоречий, возникающих между федеральным избирательным правом и избирательным правом субъектов Российской Федерации. Эти причины, соглашаясь с ранее приведенной классификацией, можно с некоторой долей условности подразделить на объективные и субъективные.

К первым можно отнести несовершенство регулирования избирательных отношений федеральными правовыми нормами, причиной чему является сравнительно недавнее возникновение и динамичное формирование этих отношений, и как следствие - динамизм развития современного российского из-

бирательного права при большом количестве субъектов Российской Федерации усложняет систему отношений, возникающих между федеральным избиратель- ф ным правом и избирательным правом субъектов Российской Федерации.

сийской Федерации насчитывается с учетом федерального уровня и наличия 89 субъектов Российской Федерации, не менее 270 избирательных законов, при этом отмечается, что они во многом похожи друг на друга, но существует проблема их единообразного понимания и применения .

Федеральное законодательство после принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации, серьезно обновлялось в 1994, 1997 и 1999 г., а также корректировалось в 2001 г., когда в число «неизбираемых» граждан Российской Федерации были включены, замещавшие должность Президента * Российской Федерации и досрочно прекратившие исполнение полномочий

Президента Российской Федерации в случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности; высшие должностные лица субъекта Российской Федерации (руководители высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и ушедшие с указанной должности в отставку по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Рос- 11 сийской Федерации либо отрешенные от указанной должности; досрочно пре

кратившие полномочия главы муниципального образования по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия представительным органом местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования либо отрешенные от указанной должности, - эти лица не могут участвовать в качестве кандидатов на выборах, назначенных в связи с соответствующими обстоятельствами²⁵⁸.

лс 7

См.: Авакъян С.А. Избирательное право // Конституционное право. Энциклопедический словарь. С. 237.

²⁵⁸ См.: Федеральный закон от 10 июля 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре-

Президент Российской Федерации 12 июня 2002 г. подписал новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», что привело

0 к необходимости изменения всех законов о выборах субъектов Российской Фе

дерации, поскольку федеральный законодатель осуществил серьезное обновление избирательного права - вплоть до корректировки избирательной терминологии.

лгл

зывается некоторыми учеными юридическим КВНом , и конечно не способствует уменьшению противоречий между федеральным избирательным правом и избирательным правом субъектов Российской Федерации. Объективный непрерывный процесс совершенствования федерального избирательного законо-

* дательства влечет изменение норм избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации^{[179] [180].}

Другой объективной причиной возникновения противоречий между федеральным избирательным правом и избирательным правом субъектов Российской Федерации являются противоречия внутри самого федерального законодательства. Так, в юридической науке уже отмечалось, что субъекты Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе осуществлять собственное правовое

♦ регулирование в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации в решении целого ряда вопросов, в частности определение существенных параметров избирательной системы, а Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что если федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативные акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат этому закону, применяются нормы данного Федерального закона /эти нормы сохранены и в ныне действующей редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» - примечание автора!. Тем самым косвенно отрицается право субъектов Федерации на собственное правовое регулирование в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, так как в случае коллизии федеральных законов и нормативных правовых актов субъекта Федерации в этой сфере согласно ч. 6 ст. 76 Конституции должен признаваться приоритет нормативного правового акта субъекта Федерации .

Иным примером противоречий между нормами федеральных актов, является то, что в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» в целях наиболее последовательного решения вопросов социальноэкономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления, однако, до сих пор в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» не были внесены соответствующие изменения и дополнения (если, конечно, не учитывать ст. 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в ре- ^{[181] [182]}

ферендуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой, при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законами субъектов Федерации может составлять до 40 процентов (общая норма составляет 10 процентов), но вряд ли в данном случае можно говорить об электоральном квотировании). Оценивая в целом федеральное законодательное регулирование участия представителей национальных меньшинств в избирательном процессе, следует отметить его весьма фрагментарный, непоследовательный характер, ориентированность на решение проблем представительства исключительно коренных малочисленных народов²⁶³.

В связи с этим, введение соответствующих процедур в избирательное право субъектов Российской Федерации было бы нарушением этого закона, так как в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» основные гарантии избирательных прав граждан могут быть установлены только этим нормативным правовым актом, а прочими актами только дополнительные гарантии избирательных прав.

квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных орф ганах местного самоуправления. При этом, данные квоты не могут быть введе

ны законами субъектов Российской Федерации до принятия соответствующего Федерального закона или внесения изменений или дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», так как уже отмечалось выше, что права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации могут быть ограничены только федеральным законом, а введение квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации и представительных органах местного самоуправления ограничивает права других участников избирательного

♦

процесса.

К тому же в соответствии с п. 3 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» федеральными конституционными законами, федеральными законами (помимо Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»), законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных ♦ прав...». А поскольку, не было установлено никаких основных гарантий изби

рательных прав граждан Российской Федерации, касающихся представительства малочисленных народов, то и субъекты Российской Федерации своими законами не могут устанавливать соответствующие дополняющие гарантии.

*

Поэтому можно сделать вывод, что введение в Ханты-Мансийском автономном округе избрания депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа, представляющих коренные малочисленные народы, по единому

трехмандатному избирательному округу^[183], а также выборы депутата Народного Хурала Республики Бурятия от эвенкийского народа на территориях Баун- ф товского, Курумкамского, Северобайкальского районов Республики Бурятия^{[184] [185],}

до внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...».

На практике доказано, что для обеспечения механизма установления квоты представительства коренных малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации и представительных органов местного самоуправления необходим особый порядок выдвижения кандидатов, избираемых * на резервируемые (квотируемые) для представителей коренных малочислен

ных народов депутатские мандаты, который должен обеспечивать решающую роль в определении кандидатур именно представителей коренных малочисленных народов, что возможно при условии, если субъектами выдвижения кандидатов будут различного рода формы (органы) самоорганизации коренных ма-

266

лочисленных народов .

При этом, ситуация является еще более запутанной из-за того, что Конституционный Суд Российской Федерации отказывается признавать верховен- 4 ство одного Федерального закона над другим: «...в статье 76 Конституции Рос

сийской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обла-

дает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой» . Буквальное толкование этого Определения Конституционного Суда щ РФ, позволяет сделать вывод, что Федеральный закон «О гарантиях прав ко

ренных малочисленных народов Российской Федерации» может применяться в субъектах Российской Федерации по собственному усмотрению и при этом в настоящий момент отсутствуют какие-либо серьезные гарантии избирательных прав граждан, не относящихся к малочисленным народам.

Вряд ли можно признать удачной попыткой разрешить эту коллизию принятие Федерального закона от 7 февраля 2003 года «О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Рос-

268

сийской Федерации» , которым установлено, что при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации, включенных в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации, допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей на выборах депутатов законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается законом соответствующего субъекта Российской ♦ Федерации.

Решение проблемы участия в выборах национальных меньшинств с помощью введения в Республике Дагестан национальных избирательных округов признается среди ученых неудачной, поскольку привело к ограничению пассивного избирательного права граждан, так как на определенных территориях гражданам в зависимости от их национальности могло быть отказано в регист-

967 ,______

Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. «По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 52. Ст. 6460.

²⁶⁸ Российская газета. 2003. 11 февр. № 26.

рации в качестве кандидатов и не получило поддержки в Верховном Суде РФ, который счел, что «Конституция Российской Федерации запрещает любые щ формы ограничения прав граждан по признакам национальной принадлежно

сти; устанавливает право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32).

Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между ними действует феде* ральный закон (п. «б» ст. 72, ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федера

ции).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», действовавший ранее, как и ныне действующий Федеральный закон, не содержит ограничений пассивного избирательного права по признакам национальной принадлежности и не допускает возможности установления таких ограничений нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

# Исходя из этого, к возникшим отношениям подлежали применению

нормы Федерального закона, а не противоречащие им положения ст. 34 Закона Республики Дагестан «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления», которыми ошибочно руководствовались судебные инстанции» . Не поддержал Верховный Суд Российской Федерации и практику создания в Республике Дагестан «женских» округов, т.е. округов, где могут ^{[186] [187]}

баллотироваться только женщины^[188]. При этом необходимо также отметить, что Конституционный Суд Республики Дагестан пришел к выводу о том, что нормы избирательного законодательства этой республики о национальных избирательных округах (иногда их также называют национальнотерриториальными) соответствуют Конституции Республики Дагестан, так как «Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт «б» части I) защита прав национальных меньшинств отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2 Конституции Российской Федерации). Следовательно, субъекты Российской Федерации вправе принимать свои нормативные правовые акты, направленные на защиту прав национальных меньшинств. Из содержания статей 1, 2, 4 и 5 Конституции Республики Дагестан в их взаимосвязи следует, что принцип равноправия народов Дагестана относится к основам конституционного строя Республики Дагестан. Поскольку никакие другие положения Конституции Республики Дагестан не могут противоречить основам конституционного строя, законодатель обязан гарантии равенства избирательных прав граждан согласовывать с принципом равноправия народов Дагестана, что не исключает возможности ограничения избирательных прав граждан, если это связано с реализацией принципа равноправия народов Дагестана, защитой прав национальных меньшинств. Ограничение, связанное с образованием национально-территориальных избирательных округов, не приводит к лишению права граждан быть избранными в представительные органы местного самоуправления по общим избирательным округам и национально-территориальным из-

бирательным округам, соответствующим их национальности. Такой вывод согласуется также с содержанием статьи 4 Рамочной конвенции о защите нацио- щ нальных меньшинств от 1 февраля 1995 года (ратифицирована Федеральным

законом от 18 июня 1998 года), в которой предусмотрены обязательства сторон принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения. В связи с этим стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (пункт 2 статьи 4). Меры, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации (пункт 3 статьи 4). Аналогичные нормы содер-

272

жатся и в ряде других международно-правовых актов» .

Необходимо также заметить, что по аналогичному делу была подана жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации , и представляется, что он займет позицию, схожую с точкой зрения Верховного Суда РФ на эту правовую коллизию, хотя не исключено, что Конституционный Суд Российской Федерации может либо несколько изменить обоснование, либо вообще принять другое решение.

* Другим ярким примером несовершенства федерального избирательного

законодательства, приведшим к многочисленным нарушениям избирательных прав граждан в законодательстве о выборах субъектов Российской Федерации, является то, что Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ 1994 г. предоставлял на усмотрение субъекта РФ установле- ^{[189] [190] ние дополнительных условий приобретения пассивного избирательного права, связанных с достижением определенного возраста или со сроком проживания на определенной территории Российской Федерации. Республики восприняли это как право устанавливать необходимость республиканского гражданства и знания наряду с русским другого государственного языка, т.е. языка титульной национальности, цензы оседлости, положения о которых пришли в противоречие с Федеральным законом и Постановлением Конституционного Суда РФ[191].}

Этим актом Конституционного Суда РФ положения ст. 74 (ч. 1) Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условие избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия и ст. 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условие избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия были признаны не соответствующими ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 15, ч. 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32, п. «в» ст. 71 и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации^[192]. Конституционный Суд Российской Федерации аргументировал свое решение тем, что Конституция Российской Федерации относит к основам конституционного строя Российской Федерации положение о том, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные ч. 2 ст. 6 Конституции Российской Федерации и в соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует такое равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Этот прин-

цип равенства, по мнению Конституционного Суда РФ, в полной мере относится и к регулированию права граждан Российской Федерации избирать и быть £ избранными в органы государственной власти (активное и пассивное избира

тельное право), предусмотренного ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Закрепление в ч. 1 ст. 74 и ст. 90 Конституции Республики Хакасия иных условий приобретения гражданами пассивного избирательного права, чем это установлено Российской Федерацией, является нарушением этого принципа. Необходимо отметить, что данное решение является одним из наиболее спорных из решений Конституционного Суда РФ, связанных с избирательным правом. Например, можно признать обоснованным вопрос, заданный судьей Конституционного Суда РФ Н.В. Витруком: если Конституции Российской Феде- т

рации не соответствует установление ценза оседлости при осуществлении пассивного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, то, почему установление этого ценза при осуществлении активного избирательного права на этих выборах соответствует Конституции Российской Федерации? Поэтому следует согласится с предложением о допущении Федеральным законом установления законом субъекта Российской Федерации ценза оседлости как основания приобретения пассивного избирательного права , хотя для полной легализации ценза оседлости, ^ учитывая позицию большинства судей Конституционного Суда РФ, возможно

потребуется изменение Конституции Российской Федерации.

По мнению же Л.В. Лазарева, может сложиться впечатление, что неоднократно обращаясь к п. «в» ст. 71, ч. 1 ст. 76 федеральной Конституции, Конституционный Суд РФ считает регулирование прав и свобод вообще, избирательных прав в частности, сферой исключительного ведения Федерации. Это

------------------------------------------------

²⁷⁶ Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В. Витрука по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия // Собрание законодательства РФ. 1997. № 26. Ст. 3145.

777

См.: Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. С. 50.

верно в том смысле, что исключительно Федерация осуществляет принципиальное первичное конституционно-правовое регулирование в данной сфере, устанавливает единый стандарт избирательных прав, их федеральные гарантии, что относится и к пассивному избирательному праву как одному из важнейших элементов конституционного статуса гражданина. Но это не означает, что исключается вообще какое-либо регулирование в рассматриваемой сфере субъектами Федерации. Из решений Конституционного Суда РФ следует, что субъекты Федерации правомочны регулировать вопросы осуществления избирательных прав граждан. Однако при этом их правовые акты должны соответствовать общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определяемым федеральным законом или вытекающим из основ конституционного строя, а также не ограничивать федеральные гарантии избирательных прав.²⁷⁸

К субъективным причинам возникновения противоречий между федеральным избирательным законодательством и избирательным правом субъектов Российской Федерации можно отнести то, что 90-е г.г. XX в. ознаменовались ослаблением российского государства, что усилило центробежные явления в политической сфере, привело к обострению противоречий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, росту националистических настроений в национальных субъектах Российской Федерации - республиках, общему для России росту правового, конституционного нигилизма.

Как уже ранее отмечалось, в июне 2002 г. вступила в действие новая редакция Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...» и по сути дела все избирательное законодательство субъектов Российской Федерации противоречит этому Федеральному закону и должно быть приведено в соответствие с данном актом. Поэтому очень важно проанализи-

Л70

Лазарев Л. В. Комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. «По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия» // Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. Т. 2: Защита прав и свобод граждан. С. 221.

ровать те многочисленные несоответствия, которые существовали между законодательством о выборах субъектов Российской Федерации и предыдущей редакцией Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...». О масштабе таких противоречий может сказать следующий факт: только одним решением Верховного Суда Республики Карелия был признаны не соответствующими Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» тридцать пять положений Закона Республики Карелия «О выборах Председателя Правительства Республики Карелия»^[193].

В научной литературе отмечались следующие факты противоречия между федеральным избирательным законодательством и избирательным правом субъектов Российской Федерации:

более чем в 50 законах о выборах депутатов (членов) законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации конституционное право граждан Российской Федерации быть избранными было связано с продолжительностью проживания на территории субъекта Российской Федерации^[194]. Так, в Адыгее, где адыгейцы не составляют большинства населения, кандидатом в президенты республики может быть только гражданин республики, проживающий в республике не менее десяти лет и свободно владеющий государственными языками^{[195] [196]. В Курской области главой администрации этого субъекта Федерации и депутатом Курской областной Думы может быть избран гражданин, постоянно проживающий в области не}

ЛОЛ

менее одного года . Президентом Республики Бурятия может быть избран

гражданин Российской Федерации, Республики Бурятия, проживающий на территории Республики Бурятия не менее десяти лет, в том числе, на день выборов 4 - не менее трех лет. В Кабардино-Балкарской Республике право избрания Пре

зидентом и Вице-президентом этого субъекта Российской Федерации обуславливается также постоянным проживанием в этой республике не менее 10 лет. В Якутии претендент должен также непрерывно прожить в ней не менее 15 лет^{[197] [198] [199]. В Курганской области активное избирательное право предоставляется только гражданам, постоянно проживающим на территории этого субъекта Федера-}

284

ции ;

депутатом Курской областной Думы не может быть избран гражданин Российской Федерации, имеющий также гражданство другого государства, при * образовании избирательных округов в Курской области в первую очередь

должно учитываться административно-территориальное деление области, а уже во вторую очередь соблюдаться примерное равенство избирательных округов по числу избирателей и единство территории избирательного округа, хотя федеральный законодатель совсем по другому расставляет приоритеты при об-

285

разовании избирательных округов ;

в Республике Ингушетия право выдвижения кандидатов предоставлялось только избирательным объединениям, а в Республике Алтай, Республике Мордовия, Республике Северная Осетия-Алания, Удмуртской Республике, Чувашской Республике, Архангельской, Самарской и Курской областях, Таймырском автономном округе только избирателям или группам избирателей при от

сутствии возможности самовыдвижения. В Республике Калмыкия создавался общереспубликанский девятимандатный избирательный округ ;

в законодательстве о выборах глав исполнительной власти субъектов Федерации наравне предусмотрены верхние (не старше 65 лет (Краснодарский край) и нижние (не моложе 40 лет (Ставропольский край) возрастные ограничения для регистрации кандидатов;

в Московской и Читинской областях требуется сбор не менее двадцати - тридцати подписей избирателей под заявлением о самовыдвижении;

в Республике Калмыкия выдвижение кандидата не менее чем в 10 трудовых коллективах с численностью работающих не менее 150 граждан в каждом;

в некоторых субъектах Российской Федерации число избирателей, выступающих с инициативой выдвижения кандидатов, должно быть не менее сорока (Калининградская область), пятидесяти (Курганская область) или ста (Республика Карелия) человек . В 1997 году законы 37 субъектов Российской Федерации о выборах руководителей исполнительных органов государственной власти содержали нормы, устанавливающие выдвижение кандидатов на собраниях групп избирателей от 3 до 100 человек; подобные нормы имелись в законодательных актах о выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти 33 регионов ;

существенным препятствием для осуществления гражданами пассивного избирательного права стали завышенные нормы сбора подписей, необходи-

986

Каширская И. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации - первый демократический опыт // Право и жизнь. 1998. № 16. С. 70-71.

287

Сунцов А.П. Правонарушения в избирательной системе субъекта Российской Федерации (конституционно-правовое исследование). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 29-30.

288

Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ / Под ред. В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, В.И. Лысенко. M., 1999. С. 258.

мые для регистрации кандидата (Республики Дагестан, Саха, Бурятия и Ингушетия)^[200];

4 в законах Брянской, Псковской и Сахалинской областей, Агинского Бу

рятского автономного округа, ряда других субъектов Российской Федерации сохранялись нормы, нарушающие установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...» гарантии избирательных прав, касающиеся порядка формирования и полномочий избирательных комиссий, сроков выдвижения кандидатов, правил и порядка ведения предвыборной агитации, подведения итогов голосования и определения результатов выборов;

в законах Республики Марий Эл, Курской и Иркутской областей, Агинского Бурятского автономного округа сроки выдвижения кандидатов, могут

,ф.

быть менее установленного Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан...» срока - не менее 30 дней и закладывается возможность возникновения ситуации, когда с момента начала выдвижения кандидатов и до дня окончания приема от них подписных листов оказывается всего 20, а то и менее дней;

в Кировской, Саратовской и Калининградской областях, Корякском автономном округе и в некоторых других субъектах Российской Федерации не устанавливается порядок предоставления эфирного времени зарегистрирован- ♦ ным кандидатам, не указан срок начала ведения предвыборной агитации через

средства массовой информации, встречаются такие ограничения в правах субъектов предвыборной агитации, как требование постоянного или преимущественного проживания на территории данного региона, устанавливается право на ведение агитации против участия в выборах^[201];

в Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Татарстан и Республике Саха (Якутия) избирательными правами обла-

♦

дают граждане соответствующих республик, причем в Якутии — только граждане по рождению. «Законы практически всех республик в составе Российской щ Федерации наделяют активным избирательным правом только своих граждан,

ограничивая, таким образом, права остальных граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих на территории данных субъектов Федерации. Избирательные законы Республики Татарстан до недавнего времени отказывали в участии в выборах психически больным гражданам, находящимся на стационарном лечении в психиатрических больницах» . Однако институт гражданства республик в составе Российской Федерации является неконституционным, поскольку в Конституции Российской Федерации 1993 г. ничего не говорится о гражданстве республик. Об этом институте упоминалось в п. 2 ст. 2 Закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» . При этом в новом Федеральном законе от 31 мая 2002 г. «О гражданстве Российской Федерации» вообще ничего не говорится о гражданстве республик в составе Российской Федерации. В соответствии с п. 2 Заключительных и переходных положений Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации. В этой связи правовые ♦ нормы о республиканском гражданстве не должны применяться, хотя в юриди

ческой литературе высказывались и другие мнения: по мнению И.А. Умновой упоминание в п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданства в Российской Федерации, а не гражданства Российской Федерации и отсутствие прямого запрета в этом акте на существование гражданства республик дает

♦

²⁹¹ Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Указ. соч. С. 245.

²⁹² В ред. Федерального закона от 6 февраля 1995 г. // Вестник Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 243; 1993. № 29. Ст. 1112; Собрание законодательства РФ. 1995. № 7. Ст. 496.

²⁹³ Российская газета. 2002. 5 июня. № 100.

этим субъектам Российской Федерации право на сохранение этого института^{[202] [203], а М.С. Матейкович считает, что право республик в составе Российской Феде- 41 рации иметь собственное гражданство вытекает из того, что в Конституции}

Российской Федерации они объявлены государствами . А.И. Безруков предлагает ввести в ст. 72 Конституции Российской Федерации пункт «республиканское гражданство» с учетом наличия права республик в составе России на собственное гражданство, не обосновывая наличие этого права^{[204] [205] [206]. Однако при этом необходимо отметить, что, во-первых, в мировой практике немало примеров существования субъектов федераций, которые не имеют своего гражданства , а, во-вторых, по мнению многих ученых любые субъекты Федерации, являются государственными или государствоподобными образованиями, а не го-}

₉qo

сударствами и следовательно статус субъектов федерации, в том числе республик в составе Российской Федерации серьезно отличается от статуса государств;

законодательством Самарской области был установлен образовательный ценз, а Республики Якутия - ценз судимости. То есть, губернатором Самарской области мог быть избран только гражданин Российской Федерации, имеющий высшее образование, а депутатами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) не могли быть избраны граждане, имеющие судищ мость^[207]. Образовательный ценз был также установлен и в Республике Ингуше-

ния^[208], а также в Хабаровском крае;

в Республике Бурятия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Саха (Якутия) и Республике Татарстан правом быть избранными Президентом

соответствующей республики обладают только лица, владеющие государственными или одним из государственных языков республики . В практике щ Верховного Суда РФ уже были дела, связанные со знанием государственного

языка республики, и правовая позиция суда сводилась к тому, что поскольку Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (действовавший на тот момент) не предоставляет субъектам Российской Федерации права устанавливать такие дополнительные условия приобретения пассивного избирательного права, как работа на определенной территории или знание двух государственных языков, то должно быть отменено решение Верховного суда Республики Адыгея от 30 сентября 1996 г. об отказе в удовлетворении жалобы уполномоченного представителя инициативной группы избирателей К. об отмене постановления Центральной избирательной комиссии Республики Адыгея от 20 сентября 1996 г. № 108, которым инициативной группе избирателей, выдвинувшей Л. кандидатом на должность Президента Республики Адыгея, было отказано в регистрации по мотивам того, что Л. государственными языками Республики Адыгея свободно не владеет, фактически проживает и работает с 14 февраля 1996 г. в г. Москве . Схожее решение было вынесено Верховным Судом РФ и по жалобе на нарушение конституционных прав избирать и быть избранным Президентом Республики Северная Осетия - Алания³⁰⁴;

в Республике Карелия на выборах депутатов Законодательного собрания этого субъекта Российской Федерации избирательного права лишены воєнно-

ЗП1

См.: Сергеев Д.Б. О неконституционных ограничениях избирательных прав граждан Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации. С. 21-22.

³⁰² Собрание законодательства РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.

³⁰³ О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. № 2. С. 13-18.

³⁰⁴ Определение Верховного Суда РФ от 18 июня 2001 г. по делу № 22Г01-4 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда РФ. 2001 / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. M., 2002. С. 248-249.

служащие срочной службы, в Республиках Татарстан и Калмыкия предусматриваются безальтернативные выборы глав исполнительной власти, в Республике Хакасия сокращены сроки досрочного голосования³⁰⁵;

в Республиках Адыгея, Дагестан, Северная Осетия, Калмыкия и Татарстан, а также в Ульяновской, Челябинской областях наблюдалось превышение установленных федеральным законодательством предельных отклонений от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов - в Республике Татарстан и Республике Адыгея предусматривалось формирование одномандатных административно-территориальных избирательных округов и одномандатных территориальных избирательных округов без соблюдения примерного равенства избирателей на депутатский мандат. Первые создавались в пределах районов, городов республиканского значения, районов в городе, вторые - на всей территории на основе единой нормы представительства. При этом в число избирателей по административнотерриториальным округам могли входить только граждане, постоянно проживающие или работающие на территории данного округа³⁰⁶;

нормами Избирательного кодекса Тюменской области требовалось внесение в подписные листы не полностью фамилии, имени и отчество избирателя, а только фамилии и инициалов³⁰⁷;

-зле

См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. С. 265.

лл/

Определение Верховного Суда РФ от 9 февраля 2001 г. по делу № 11-ГО 1-6 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда РФ. 2001 / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. M., 2002. С. 62-66; Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29 марта 2001 г. по делу № 38пв-2001 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда РФ. 2001 / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. M., 2002. С. 66-69; Гусева Л.А. Сравнительный анализ региональных избирательных систем (на примере республик и областей Поволжья и Предуралья). Казань: 1998. С. 74; Васшьев В.К, Павлушкин А.В., Постников А.Е. Указ. соч. С. 19; ЛинникЛ. Порядок формирования законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации // Право и жизнь, № 47. Сайт журнала «Право и жизнь». http://www.law-n-life.ru/arch/N_linik.zip (8 февр. 2003 г.).

³⁰⁷ Определение Верховного Суда РФ от 27 февраля 2001 г. по делу № 89 ГО 1-6 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда РФ. 2001 / Отв. ред. О.Ю. Вельяшев. M., 2002. С. 76-77.

Законом Рязанской области предусматривалось, что кандидат должен открыть специальный избирательный счет для формирования своего избира- щ тельного фонда не позднее чем за пять дней до дня представления документов

для регистрации кандидата в окружную избирательную комиссию, хотя Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» предусматривалось, что избирательные фонды должны создаваться после письменного уведомления о начале сбора подписей избирателей в поддержку данных депутатов и должны быть созданы до дня представления документов для регистра-

1ЛО

ции кандидата в окружную избирательную комиссию ;

Законом Тульской области «О выборах губернатора - главы исполнительного органа государственной власти Тульской области» было установлено, ^ что члены избирательной комиссии Тульской области, не согласные с приня

тым комиссией решением, не вправе в письменной форме высказать особое

309

мнение ;

В соответствии с п. 7 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» все вышеупомянутые нормы законов субъектов Российской Федерации, вводящие эти дополнительные ограничения избирательных прав граждан, помимо введенных этим Федеральным законом, не должны применяться. И, как отмечает BA. Кряжков, конституционные (уставные) суды ♦ квалифицировали как неконституционно-ограничительные положения регио

нального законодательства, устанавливающие в качестве обязательного условия реализации пассивного избирательного права:

• необходимость регистрации (Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 11 июня 1996 г.); ^{[209] [210]}

• работать или проживать в определенном месте (Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 8 декабря 1995 г.); ...

• ранее (первично) не баллотироваться по данному избирательному округу (Постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 27 января 1998 г.);

• отсутствие судимости по некоторым видам преступлений (Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 25 ноября 1998 г.)³¹⁰.

Однако судебная практика по делам, связанным с избирательным правами граждан на участие в выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления достаточно противоречива и не всегда ориентирована на приоритет федеральных (основных) гарантий избирательных прав граждан.

Если Верховный Суд Российской Федерации своим определением от 10 октября 2000 г. по делу № 11-ГОО-19 установил, что Судебная коллегия по гражданским делам Республики Татарстан указала на то, что «при решении вопроса об образовании избирательных округов по выборам народных депутатов в Государственный Совет Республики Татарстан ЦИК Республики Татарстан руководствовалась действующими законами Республики Татарстан, которые в установленном порядке не признаны не соответствующими конституционным положениям, в связи с чем доводы о нарушении требований закона при образовании таких избирательных округов не могли послужить основанием для удовлетворения жалобы. Однако данный вывод суда противоречит ст. 76 ч. 5 Конституции РФ, согласно которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ). В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской

•> і л

Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). M., 1999. С. 124-125.

Федерации, действует федеральный закон. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправле-

^ ния п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к совместному ведению РФ и

субъектов РФ. Таким образом, при наличии противоречий между федеральным законом и законом субъекта РФ (Республики Татарстан) по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к совместному ведению РФ и ее субъектов, действует федеральный закон и в том случае, когда закон субъекта РФ не признан в установленном порядке не соответствующим Конституции»^{[211] [212]. Но Конституционный Суд Республики Башкортостан в своем постановлении от 16 июля 1998 г. «По делу о проверке конституционности постановления Государственного Собрания Республики Башкортостан № ГС-394 «О назначении выборов Прези-}

* дента Республики Башкортостан» отказался признать это постановление несоответствующим Конституции Республики Башкортостан, исходя из договорной природы российского федерализма и поскольку ни Конституция Республики Башкортостан, ни Договор от 3 августа 1994 года не предусматривают передачу Российской Федерации полномочий в области избирательного законодательства при выборах органов государственной власти самой республики^[213]. Однако, своим Постановлением от 5 февраля 2002 г. Конституционный Суд Республики Башкортостан признал нормы Кодекса Республики Башкортостан о

* выборах в части устанавливающей требование собственноручного внесения в подписной лист данных избирателем, за исключением подписи, не соответствующими Конституции Республики Башкортостан, так как правовой акт субъекта Российской Федерации, в частности Республики Башкортостан, регулирующий вопросы осуществления избирательных прав граждан, не должен противоречить Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» и Республика Башкортостан должна привести свою законодательную базу в соответствие с этим Федеральным законом (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации)^{[214] [215].}

В юридической литературе уже отмечалось, что перераспределение правотворческих полномочий между федеральным и региональным уровнями даже на основе договоров, не говоря уже об одностороннем делегировании своих полномочий в законодательном порядке, не вполне согласуется с буквой и духом Конституции Российской Федерации. Поэтому есть достаточные основания полагать, что исчерпывающее регулирование избирательных цензов долж-

•J I C

но иметь место на уровне федерального закона . Принимая во внимание положения ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые ясно установили требование соответствия договоров и соглашений, заключаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и закрепили правило, согласно которому договоры и соглашения, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данного Федерального закона, подлежат приведению в соответствие с этим Федеральным законом в течение трех лет со дня его вступления в силу, можно сделать вывод, что вышеуказанное постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству и не имеет юридической силы.

В настоящий момент законодательные органы сами приводят законы о выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ♦ органы местного самоуправления в соответствие с федеральным законодатель

ством либо законы субъектов Российской Федерации признаются не имеющими силы судебными органами. В стране наметилась тенденция к уменьшению количества нормативных правовых актов субъектов Федерации, содержащих нарушения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Если в 1996 г. такие нарушения были выявлены в 56% актов, проходящих юридическую экспертизу, в 1997 г. - в 39 % актов, в 1998 г. - в 15,7 %, в 1999 г. - в 14,9 % актов, в 2000 г. - в 11,7 % актов. Тем не менее на сегодняшний день в Российской Федерации все еще действует более двух тысяч правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Среди них акты по вопросам государственного управления (20,7 %), конституционного строя (20,3 %). Выявленные характерные нарушения, как правило, проявляются в форме вмешательства в компетенцию Российской Федерации, в том числе, в регулирование деятельности федеральных органов государственной власти, их территориальных органов и организаций, а также ограничения избирательных прав граждан (республики Татарстан, КабардиноБалкарская, Алтай; Астраханская, Архангельская, Кировская, Курская, Сверд- ¹ ловская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и др.). Имеют

место установления дополнительных условий реализации избирательных прав граждан (например, в Республике Северная Осетия - Алания).^[216]

Учеными предлагаются следующие формы обеспечения соответствия законодательства о выборах субъектов Российской Федерации федеральному законодательству:

меры «правовой интервенции» со стороны федеральных органов государственной власти;

меры по проведению правовой экспертизы проектов законов и законов о выборах субъектов Российской Федерации;

осуществление нормоконтроля в отношении законов субъектов Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти;

рассмотрение федеральными органами государственной власти жалоб на нарушение избирательных прав граждан при проведении выборов в субъектах Российской Федерации;

консультационная поддержка органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реформировании избирательного законодательства субъекта Российской Федерации .

Следует также отметить, что наличие законодательства субъекта Российской Федерации о выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления - это не только право, но и обязанность субъекта Российской Федерации, так как, если соответствующее законодательство отсутствует, то это приводит к нарушению прав граждан избирать и быть избранными, закрепленных в ст. 32 Конституции Российской Федерации. Поэтому отсутствие законодательства о выборах является также примером противоречия между законодательством федеральным и субъекта Российской Федерации. При этом до принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав...» в федеральном законодательстве присутствовали серьезные пробелы в регулировании соответствующих общественных отношений. Если федеральный законодатель урегулировал порядок выборов в органы местного самоуправления в случае отсутствия закона субъекта Российской Федерации о выборах в эти органы, приняв

т 1 7

См.: Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства Российской Федерации и ее субъектов: конституционно-правовые основы. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. С. 21-22.

Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. (в ред. Федерального закона от 22 июня 1998 г.) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Феде- ф рации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», то нет

соответствующего закона на случай, если отсутствует закон субъекта Российской Федерации о выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Именно такая ситуация сложилась в Республики Калмыкия, где был признан утратившим силу Закон о выборах Президента этого субъекта Российской Федерации (Закон Республики Калмыкия от 13 июня 2000 г. «О признании утратившим силу Закона Республики Калмыкия «О выборах Президента Республики Калмыкия» // Известия Калмыкии. - № 117. - 16 июня 2000 г.) . В Республике Тыва пытались с помощью Указа Президента этого

субъекта Российской Федерации регулировать выборы членов Великого Хурала Республики Тыва в отсутствие соответствующего закона, однако Верховный Суд Российской Федерации счел эту практику не соответствующую Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» .

22 февраля 2002 года был принят новый Закон Республики Калмыкия «О выборах Президента Республики Калмыкия» № 169-Н-З, после чего вакуум в законодательстве этого субъекта Российской Федерации был заполнен. И только после принятия Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных Ф гарантиях избирательных прав...» подобные ситуации получили легальное раз

решение. В соответствии с п. 4 ст. 11 этого закона, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть

*

³¹⁸ Сергеев Д.Б. О неконституционных ограничениях избирательных прав граждан Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации. С. 25.

³¹⁹ См.: Определение Верховного Суда РФ от 19 мая 2000 г. по делу № 92-ГОО-5 // Избирательные права ... граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда РФ. Т. 2. С. 627-630.

применено (не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в орган местного самоуправления в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

Поскольку субъективное избирательное право на участие в выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления закрепляется не только федеральным законодательством о выборах, но и вытекает из правовых актов, регулирующих федеративные отношения и организацию местной власти, это право может косвенно нарушаться, если законодательство субъектов Российской Федерации, например, ограничивает право муниципальных образований самим определять порядок замещения должности глав муниципальных образований, что прямо установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так в соответствии с Законом Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. № 21-РЗ «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» на первой сессии Совета (представительного органа местного самоуправления) из числа депутатов избирается председатель Совета, кандидатура которого предлагается Президентом Кабардино-Балкарской Республики. Избранный председатель Совета назначается Президентом КабардиноБалкарской Республики главой администрации соответствующего муници- пального образования и является главой местного самоуправления (п. 1 и 3 ст. 17). То есть, в систему взаимодействия федерального законодательства о выборах и законодательства о выборах субъектов Российской Федерации могут вступать также нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов о местном самоуправлении.

Стоит отметить, что в практике Верховного Суда РФ уже встречались дела, связанные с защитой права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, Верховный Суд Российской Федерации признал, что противоречат федеральному законодательству выводы Верховного Суда Республики Дагестан о том, что выборы главы администрации Сергокалинского района представительным органом местного самоуправления, назначенные в соответствии с постановлением Народного собрания Республики Дагестан, соответствуют законам Республики Дагестан «О местном самоуправлении» и «О выборах главы местной администрации», которые в свою очередь не противоречат ч. 2 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку «... в соответствии с подп. «н» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (п. 2, 5 ст. 76 Конституции РФ). C учетом этого конституционного положения принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., с последующими изменениями и дополнениями, в п. 2 ст. 16 которого предусмотрено, что глава муниципаль- ^[217] ного образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава. Как следует из дела, указанными выше законами Республики Дагестан и постановлением Народного собрания Республики от 22 июня 2000 г. о назначении выборов главы администрации Сергокалин- ского района установлен иной порядок выборов главы муниципального образования: глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления, но не из своего состава. Как пояснил Кадиев А.А. в суде кассационной инстанции, 11 августа 2000 г. в соответствии с указанным выше порядком состоялись выборы главы администрации Сергокалин- ского района, и он, не являясь депутатом районного Собрания, был избран 23 депутатами главой администрации данного района. При таких обстоятельствах и в соответствии с п. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, суд, установив при рассмотрении настоящего дела несоответствие правовых актов Республики Дагестан Федеральному закону, обязан был принять решение в соответствии с этим законом. Выводы суда о том, что орган местного самоуправления с учетом положений действующего в Республике законодательства и. сложившейся обстановки, в связи с военными действиями в Чеченской Республике, вправе был избрать главу администрации не из своего состава, не могут быть признаны законными» .

Однако анализ судебной практики в субъектах Российской Федерации по делам, связанным с выборами в органы местного самоуправления, выявляет необходимость изменения и федерального законодательства: так Пензенский областной суд своим решением от 2 сентября 1999 г. по делу № 33-42-99 в начале по иску жителей всех 28 районов Пензенской области в связи с отсутствием в районах Пензенской области органов, уполномоченных назначить выборы ^[218]

депутатов представительных органов местного самоуправления, назначил дату выборов депутатов представительных органов местного самоуправления Бес- соновского, Башмаковского, Беднодемьяновского, Бековского, Белинского, Ba- динского, Городищенского, Земетчинского, Иссинского, Каменского, Камеш- кирского, Колышлейского, Кондольского, Кузнецкого, Лопатинского, Лунин- ского, Малосердобинского, Мокшанского, Наровчатского, Неверкинского, Нижнеломовского, Никольского, Пачелмского, Пензенского, Сердобского, Сосновоборского, Тамалинского и Шемышейского районов Пензенской области на 19 декабря 1999 года, определив число депутатов представительного органа местного самоуправления каждого района в соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», в количестве равном числу депутатов, которое было установлено для представительного органа местного самоуправления прежнего созыва . Затем этот же Пензенский областной суд своим определением от 15 октября 1999 г. по делу № 33-42-99 определил прекратить исполнительное производство по этому решению Пензенского областного суда по делу по заявлениям жителей Пензенской области Лобанкина В.П., Белова В.В. и других о назначении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления районов Пензенской области. И хотя это определение о прекращении исполнительного производства противоречит здравому смыслу, поскольку, вынося первоначальное решение, Пензенский областной суд защитил право иметь представительный орган местного самоуправления, а также избирать и быть избранными в этот орган не только жителей районов Пензенской области, подавших соответствующее заявление, но всех жителей этих районов. Судом защищен при этом важнейший публичный интерес, специфика которого такова, что исполнительное производство по соответствующим решениям не может быть прекращено ^[219]

только по тому, что те, по чьему заявлению (иску) этот интерес был защищен судом, просто передумали и решили прекратить исполнительное производство. Все это требует внесения в Федеральный закон «Об исполнительном производстве» дополнений, исключающих возможности приостановления исполнительного производства в случае принятия судом отказа взыскателя от взыскания по делам, связанным с защитой прав неопределенного круга лиц.