Порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований

Неукоснительное соблюдение установленного законом порядка формирования комиссий является одной из гарантий свободных выборов. Такова правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации^[238].

Порядок формирования избирательных комиссий муниципальных образований в общих чертах установлен статьей 24 Федерального закона «Об основных гарантиях...». К элементам данного порядка отнесены следующие положения:

а) срок полномочий;

б) количественный состав;

в) орган, полномочный сформировать комиссию;

г) субъекты выдвижения кандидатур в состав комиссий;

д) обязательные квоты (преференции) для отдельных субъектов выдвижения.

Срок полномочий избирательной комиссии муниципального образования установлен законом в императивной форме и составляет пять лет. Исключения из данного правила возможны в двух направлениях:

1) в сторону увеличения срока полномочий - если срок полномочий комиссии истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия. В этом случае срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума;

2) в сторону уменьшения срока полномочий - при вступлении в силу закона субъекта Российской Федерации о преобразовании соответствующего муниципального образования.

Количественный состав комиссий определен федеральным законом в вариативной форме. Избирательная комиссия муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения формируется в количестве восьми, десяти или двенадцати членов с правом решающего голоса. Избирательная комиссия поселения формируется в количестве шести, восьми или десяти членов с правом решающего голоса. Конкретный количественный состав определяется уставом муниципального образования. Конституционным Судом Российской Федерации установление числа членов избирательной комиссии муниципального образования отнесено к «вопросам местного значения»^[239].

В отечественной практике, однако, имеется прецедент, когда численный состав избирательной комиссии муниципального образования был установлен избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Это сделала Избирательная комиссия Свердловской области в связи с неисполнением Екатеринбургской городской Думой обязанности по формированию избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» и отсутствием в Уставе города нормы о ее численности. При установлении численного состава данной комиссии были использованы сложившаяся практика формирования городской избирательной комиссии, а также решение Екатеринбургской городской Думы от 25 июня 2002 г. № 23/6 «Об утверждении Положения «Об избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург» в части определения численного состава данной избирательной комиссии (12 человек). Определением Верховного Суда России от 28 апреля 2004 г. по делу № 45-Г04-19 действия избирательной комиссии субъекта Федерации были признаны законными и обоснованными^[240].

По результатам анализа уставов муниципальных образований (более 100 в каждой группе) выявлены следующие закономерности:

1. Избирательные комиссии городских округов:

а) в составе 8 человек сформировано 14 % комиссий. Как правило, это городские округа, не являющиеся столицами, административными центрами субъектов Российской Федерации, небольшие по численности населения (Черноголовка, Лобня Московской области, Льгов Курской области, Скопино Рязанской области, Ирбит Свердловской области и др.);

б) в составе 10 человек сформировано 40 % комиссий. Среди них встречаются как столицы, административные центры субъектов Федерации (Казань, Архангельск, Рязань, Екатеринбург, Мурманск и др.), так и города республиканского, краевого, областного подчинения без четкой зависимости от численности населения (Сочи, Новороссийск Краснодарского края, Белокуриха, Рубцовск Алтайского края, Спасск-Дальний Приморского края, Пионерский Калининградской области, Обнинск Калужской области, Братск Иркутской области и др.);

в) в составе 12 человек сформировано 45 % комиссий, среди которых большинство столиц, административных центров субъектов Федерации (Калуга, Краснодар, Ижевск, Тула, Ульяновск, Ставрополь, Тюмень, Благовещенск, Магадан, Саратов и др.), а также иные городские округа (Серпухов Московской области, Бийск Алтайского края, Воткинск Удмуртской Республики, Невинномысск Ставропольского края и пр.)

2.

а) 8 человек - 37 % комиссий (Шаховской, Юхновский районы Московской области, Бокситогорский район Ленинградской области, Багратионов- ский, Славский районы Калининградской области, Тарусский район Калужской области, Дальнереченский район Приморского края, Чучковский район Рязанской области, Вязниковский район Владимирской области и др.);

б) 10 человек - 59 % (Партизанский район Приморского края, Ленинский и Сергиево-Посадский район Московской области, Кингисеппский, Ломоносовский и Сланцевский районы Ленинградской области, Алтайский, Бий- ский и Тюменцевский районы Алтайского края, Кольчугинский, Селиванов- ский и Собинский районы Владимирской области, Кораблинский, Ряжский и Сасовский районы Рязанской области, Томский район Томской области и др.);

в) формирование районных комиссий в максимальном составе 12 человек встречается крайне редко (до 4 %). Примером может служить Пушкинский муниципальный район Московской области.

3. Избирательные комиссии городских поселений:

а) состав комиссии численностью 6 человек встречается в 10 % уставов, действующих в небольших по численности населения городах и поселках (Па- велец Рязанской области, Петушки Владимирской области, Жилево Московской области и др.);

б) 8 человек - 37 % городских поселений (Чехов, Озерцы, Талдом Московской области, Кольчугино Владимирской области, Благодарный Ставропольского края, Сеймчан Магаданской области, Медынь Калужской области и др.);

в) 10 человек - 48 % поселений (Воскресенск, Обухово, Селятино, Ногинск Московской области, Жуков Калужской области, Киржач Владимирской области, Михайловск, Новоалександровск и Светлоград Ставропольского края и др.)

Около 4 % городских поселений, в частности, городское поселение Селятино Наро-Фоминского муниципального района Московской области на момент подготовки настоящей работы находились в стадии приведения своих уставов в соответствии с рамочными нормами федерального закона (ранее там устанавливалось нечетное количество членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса).

4. Избирательные комиссии сельских поселений:

а) минимальное количество членов комиссии - 6 человек - установлено большинством сельских поселений - 55 % (Солдато-Александровский сельсовет Советского района Ставропольского края, Цапельская волость Псковской области, сельское поселение Володарское Ленинского муниципального района Московской области и др.);

б) 8 человек - 19 % сельских поселений (сельское поселение Соболев- ское Орехово-Зуевского муниципального района Московской области, село Хвастовичи Хвастовичского района Калужской области, Нинский сельсовет Советского района Ставропольского края);

в) 10 человек - 10 % сельских поселений (сельское поселение Павло- Слободское Истринского муниципального района Московской области, Сот- ницынское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области и др.)

5. Избирательные комиссии внутригородских муниципальных образований городов федерального значения:

а) 8 человек - 45 % муниципальных образований (внутригородские муниципальные образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Г орелово, муниципальный округ Ивановский, поселок Молодежное и др.);

б) 10 человек - 48% муниципальных образований (внутригородские муниципальные образования Санкт-Петербурга Невский округ, город Зелено- горск, поселок Стрельна и др.);

в) 12 человек - 3 % (внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга муниципальный округ Екатерингофский).

В последней группе нами рассмотрены только внутригородские муниципальные образования Санкт-Петербурга, поскольку полномочия 146 избира-

тельных комиссий муниципальных образований в г. Москве возложены на соответствующие территориальные комиссии¹.

В ряде уставов муниципальных образований прямо констатируется отсутствие собственных избирательных комиссий. Так, согласно статье 28 Устава Дмитровского муниципального района Московской области функции избирательной комиссии муниципального района осуществляет территориальная избирательная комиссия .

-э

ской области . Полагаем, что такое правовое регулирование не соответствует федеральному законодательству. Задача устава муниципального образования - закрепить юридический статус субъектов муниципальной власти, а фактическое отсутствие в муниципальном образовании собственной избирательной комиссии является результатом издания индивидуального акта государственного органа - избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Формирование состава избирательной комиссии муниципального образования возложено федеральным законом на представительный орган муниципального образования. В.И. Андреевым высказано суждение о необходимости разделения полномочий по формированию муниципальных комиссий между представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования, избранным населением^{[241] [242] [243] [244]. Мы не поддерживаем эту идею по двум соображениям. Во-первых, разделение властей на муниципальном уровне не является обязательным принципом для местного самоуправления. Глава муниципального образования, избранный населением, является либо председателем представительного органа, формирующего комиссию, либо главой местной администрации и в последнем случае должен сосредоточиться на хозяйственных вопросах. Во-вторых, сам же цитируемый автор «с уверенностью утверждает», что норма Федерального закона о формировании муниципальных комиссий представительным органом муниципального образования «не наполнена реальным содержанием, носит лишь декларативный характер»[245]. Выполнять декларативные полномочия в предложенном тандеме будет еще сложнее.}

Вместе с тем, полномочие представительного органа по формированию избирательной комиссии муниципального образования, действительно, можно назвать сугубо формальным, поскольку дискреция муниципалитета по отбору кандидатур в состав комиссии, по сути, сведена к нулю квотированием мест для конкретных субъектов выдвижения.

Так, существует общее правило (пункт 7 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях...»), согласно которому формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется на основе предложений политических партий, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а также предложений избирательной комиссии муниципального образования предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, а формирование избирательной комиссии поселения - также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района, территориальной комиссии.

Однако специальные нормы (пункты 8-9.2 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях.») вводят квоты для отдельных субъектов выдвижения, которые в своей сумме образуют полный состав комиссии. Таким образом, упомянутое выше общее правило формирования муниципальных комиссий применяется только в том случае, если не будут исчерпаны квоты для обязательных субъектов выдвижения. Предложения политических партий, иных избирательных объединений, по существу, обязательны для представительного органа муниципального образования. Согласно абзацу второму пунк- та 4.2 Методических рекомендаций, утвержденных постановлением ЦИК России от 17 февраля 2010 г. № 192/1337-5, орган, осуществляющий формирование избирательной комиссии, не вправе требовать замены кандидатур, предложенных избирательными объединениями, если они соответствуют предъявляемым к членам комиссии требованиям. В этой связи возникают, по меньшей мере, два вопроса: 1) если представительному органу изначально «навязано» положительное голосование по предложенной кандидатуре, то в чем состоит содержание его полномочия по формированию комиссии; 2) насколько правомерно издание правоприменительным органом методических рекомендаций, налагающих обязанности на самостоятельные органы местного самоуправления?

Справедливая критика существующего порядка формирования муниципальных комиссий может быть сведена к следующим аргументам:

1) ограничение муниципальной демократии через «административное вмешательство органов власти отдельных регионов в избирательный процесс муниципального уровня». Последствиями такого вмешательства являются «снижение электоральной активности граждан, в т.ч. уменьшение явки, утрата интереса институтов гражданского общества к выборам и переход к альтернативным формам общественно-политической деятельности, возрастание протестных настроений»¹;

2) отсутствие достаточного для многочисленного корпуса муниципальных комиссий количества представителей политических партий. Так, при формировании в 2012 г. избирательных комиссий муниципальных образований Новосибирской области ни одна парламентская партия не смогла делегировать своих представителей во все 453 комиссии: «ЕДИНАЯ РОССИЯ» предложила 444 кандидатуры, КПРФ - 247, ЛДПР - 299, Справедливая Россия - 283^{[246] [247];}

3) существующий порядок формирования во многом дезавуирует даже провозглашенный законом статус комиссии как муниципального органа, т.к. ее взаимосвязь с населением становится эфемерной.

Учитывая изложенное, мы поддерживаем суждение А.А. Сидоровой, предлагающей «отказаться от гарантированного представительства политических партий в избирательных комиссиях муниципальных образований»¹.

Для сбора предложений по составу комиссии необходимо время. Соответствующий срок в Федеральном законе «Об основных гарантиях...» установлен лишь в рамочном виде (пункт 8 статьи 22) - не менее 30 дней. Более точный временной период устанавливается законом субъекта Российской Федерации, хотя данный сугубо процедурный вопрос вполне мог бы регулироваться муниципальным правовым актом. Методическими рекомендациями, утвержденными постановлением ЦИК России от 17 февраля 2010 г. № 102/1337-5 (абзац второй пункта 6.3) на регионального законодателя возложена дополнительная обязанность: «Закон должен также установить срок формирования избирательных комиссий муниципальных образований с учетом процедуры формирования нового состава комиссии». Помимо того, что приведенное положение по формальным соображениям трудно отнести к рекомендациям, а по содержанию его крайне сложно истолковать, подобные «нормы права» явно не вписываются в прерогативы ЦИК России.

В субъектах Российской Федерации сроки формирования комиссий установлены по-разному. Так, Законом Тюменской области от 3 июня 2003 г. № 139 «Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области»^{[248] [249] [250] (часть 1 статьи 17) предусмотрено, что формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования в течение 15 дней после окончания приема предложений по кандидатурам, но не позднее чем за 5 дней до окончания срока полномочий комиссии предыдущего состава. Период, в течение которого принимаются предложения от субъектов, имеющих право предлагать кандидатуры для назначения в состав комиссий, составляет 30 дней со дня официального опубликования решения о приеме предложений.}

В соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2010 г. № 84-ЗАО «Об избирательных комиссиях, комиссиях референдума в Ямало-Ненецком автономном округе»¹ (части 2 и 3 статьи 14) представительный орган муниципального образования не позднее чем за 55 дней до окончания срока полномочий соответствующей избирательной комиссии муниципального образования публикует (обнародует) в муниципальных средствах массовой информации сообщение о формировании указанной избирательной комиссии. Выдвижение и прием документов по выдвижению кандидатур в состав избирательной комиссии муниципального образования заканчивается не позднее чем за 20 дней до окончания срока полномочий избирательной комиссии.

Согласно Закону Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18 июня 2003 г. № 36-оз «О системе избирательных комиссий в Ханты-

Л

Мансийском автономном округе - Югре» (пункт 2 статьи 7) решение о формировании избирательной комиссии муниципального образования нового состава должно быть принято представительным органом муниципального образования не позднее чем за 60 дней до истечения полномочий избирательной комиссии и опубликовано не позднее чем через семь дней после его принятия. Период для направления предложений политическими партиями, органами местного самоуправления, избирательной комиссией предыдущего состава при формировании избирательной комиссии муниципального образования нового ^{[251] [252] состава устанавливается формирующим органом (должностным лицом) и должен составлять не менее 30 и не более 40 дней.}

Право избирательной комиссии - государственного органа (избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, территориальной комиссии) вносить кандидатуры половины и более состава избирательной комиссии - муниципального органа, притом, что возможность отклонить эти кандидатуры отсутствует, ослабляет и без того непрочную связь рассматриваемой комиссии с местным самоуправлением. Попытки органов местного самоуправления уклониться от влияния вышестоящих избиркомов решительно пресекаются последними и органами судебной власти.

Так, 22 августа 2013 г. Муниципальный Совет внутригородского муниципального образования г. Санкт-Петербурга Невский округ принял решение о формировании соответствующей муниципальной избирательной комиссии. Аналогичное решение 16 мая 2013 г. принял муниципальный совет поселка Стрельна. Эти решения были приняты без учета предложений Санкт- Петербургской городской избирательной комиссии, по заявлению которой решения упомянутых представительных органов были признаны судом незаконными и подлежащими отмене^[253].

Полагаем, что участие избирательной комиссии субъекта Федерации допустимо только при формировании временной избирательной комиссии муниципального образования согласно пункту 9 статьи 10, пункту 11 статьи 31 Федерального закона «Об основных гарантиях...»

В рамках данного параграфа представляется целесообразным рассмотреть правовой статус членов избирательных комиссий муниципальных образований - граждан, включенных в состав этих комиссий в результате процедуры формирования.

Члены избирательных комиссий муниципальных образований подразделяются на две категории:

а) члены комиссий с правом решающего голоса;

б) члены комиссий с правом совещательного голоса.

Последние будут оставлены нами без рассмотрения, поскольку они не принимают непосредственного участия в публично-властной деятельности комиссий, а лишь представляют интересы той или иной заинтересованной стороны, осуществляют пристрастный контроль за деятельностью комиссий.

В свою очередь, члены комиссии с правом решающего голоса разделяются на председателя комиссии, его заместителей, секретаря комиссии и иных членов комиссии. Статус каждого из них имеет свои особенности, о которых будет сказано чуть ниже.

Требования, предъявляемые к членам избирательных комиссий, определяют принадлежность и условия реализации права граждан Российской Федерации на членство в избирательных комиссиях, которое М.С. Матейкович обоснованно относит к совокупности избирательных прав граждан^[254]. По аналогии с положением части 3 статьи 32 отечественной Конституции данным правом не обладают лица, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, и, что уже не предусмотрено Конституцией, ограниченно дееспособные граждане (подпункт «б» пункта 1 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...»).

Более строги по сравнению с общими и ограничения, связанные с репутацией претендентов на включение в состав комиссий. Федеральным законом «Об основных гарантиях.» (подпункты «м» и «н» пункта 1 статьи 29) в состав комиссий не допускаются следующие категории граждан:

1) лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), - в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда;

2) лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах, - в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания.

Как указывается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 г. № 20-П, «правовая демократия, чтобы быть устойчивой, нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от злоупотреблений и криминализации публичной власти, легитимность которой во многом основывается на доверии общества. Создавая соответствующие правовые механизмы, федеральный законодатель вправе установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их моральноэтических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти»^[255].

Закрепляя правовой статус членов избирательных комиссий муниципальных образований с правом решающего голоса, федеральный законодатель не устанавливает каких-либо специальных требований, предъявляемых к лицам, претендующим на членство в избирательной комиссии (образование, достижение определенного возраста, проживание на соответствующей территории и т.п.), связывая возможность соответствующего назначения с наличием у гражданина Российской Федерации желания, поддержанного любым субъектом, наделенным по закону правом выдвижения кандидатур в состав избирательных комиссий.

Членом комиссии может быть только гражданин Российской Федерации. У данного лица не должно быть гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина России на территории иностранного государства. Правило, установленное подпунктом «а» пункта 1 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...», повторяет требования, предъявляемые с середины 2000-х гг. к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности, государственным и муниципальным служащим, депутатам, судьям и т.д., что еще раз подчеркивает властный характер деятельности избирательных комиссий. Как отмечает Конституционный Суд Российской Федерации, участие в деятельности коллегиальных органов, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, является одной из форм реализации гражданами права на участие в управлении делами государства. При этом «предоставление гражданину Российской Федерации вида на жительство на территории иностранного государства само по себе не может служить достаточным основанием такого ограничения его прав и свобод, вытекающих из российского гражданства, возможность которого допускается по смыслу статьи 62 (часть 2) Конституции Российской Федерации в отношении граждан Российской Федерации в случае наличия у них гражданства иностранного государства»^[256].

В этой связи считаем излишним ограничение на членство в избирательной комиссии муниципального образования для граждан России, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства.

Законодатель не учитывает и договоры между Российской Федерацией и иностранными государствами, предоставляющие иностранным гражданам избирательное право на выборах в органы местного самоуправления:

1) Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (г. Бишкек, 13 октября 1995 г.), - предоставляет гражданам двух стран право избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления¹;

2) Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации (Москва, 18 мая 1995 г.), - предоставляет гражданам двух стран активное и пассивное избирательное право на любых муниципальных выборах^{[257] [258].}

Логично предположить, что если иностранные граждане в соответствии с международным договором обладают основным, т.е. закрепленным в российской Конституции правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, то аналогичным образом им следовало бы предоставить и иные избирательные права.

Для членов всех комиссий установлен единый возрастной ценз - 18 лет (подпункт «в» пункта 1 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...»).

В целях обеспечения надлежащего осуществления избирательными комиссиями возложенных на них публично значимых функций в законе могут быть определены обстоятельства, при которых гражданин Российской Федерации не может исполнять полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса. Это делается для того, чтобы исключить участие в работе комиссий лиц, в отношении которых в силу тех или иных причин объективного (личного, служебного, семейного и др.) характера есть веские основания для сомнений в возможности независимого, беспристрастного и правомерного исполнения ими полномочий по осуществлению подготовки и проведения выборов и референдумов, обеспечению реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации¹.

Отчасти данные ограничения оправданны, поскольку участие в работе комиссий кандидатов, инициаторов референдума и связанных с ними лиц может нарушить принцип равенства избирательных прав граждан. В то же время аналогичный запрет для судей, прокуроров не типичен в мировой практике и обусловлен уже критиковавшейся идеей создания самостоятельной иерархической системы избирательных органов, претендующих на автономное место в единой государственной власти.

В отношении отдельных членов комиссии - председателя, заместителя, секретаря действует специальное правовое регулирование (пункты 5, 5.1, 6 и 8 статьи 28 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Причем муниципальная комиссия не обладает должной степенью самостоятельности при избрании своего председателя. Даже в случае отклонения предложения комиссии иного уровня ей необходимо ждать повторного предложения по новой кандидатуре. Полагаем, однако, что председатель комиссии должен определяться по совершенно иным критериям - профессиональным качествам, репутации, опыту работы, уровню доверия среди коллег. Во всяком случае, ему необходимо обладать высшим юридическим образованием для качественной организации правоприменительной деятельности комиссии.

Права членов комиссий (как и обязанности) законом не объединены в четкий перечень, поэтому мы систематизировали их на основе разрозненных законоположений (статьи 28 и 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Вот как выглядит данный набор прав:

1) право решающего голоса при принятии решений комиссий - основное право, вытекающее из существа рассматриваемого статуса. Совокупность решающих голосов в количестве, составляющем большинство, приводит к принятию решений по вопросам компетенции комиссий;

2) право вносить предложения по вопросам, рассматриваемым комиссией. Причем в отличие от членов комиссий с правом совещательного голоса, члены комиссий с правом решающего голоса могут вносить предложения по кандидатурам председателя комиссии при отсутствии такого предложения со стороны комиссии иного уровня;

3) право быть избранным председателем, заместителем председателя или секретарем комиссии;

4) право требовать проведения заседания комиссии, которое удовлетворяется при поддержке не менее одной трети членов комиссии;

5) право требовать проведения голосования по любым вопросам, входящим в компетенцию комиссии и рассматриваемым ею на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня;

6) право в случае несогласия с решением комиссии изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии и прилагаемое к ее решению, в связи с которым это мнение изложено;

7) право работы в комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, на штатной муниципальной должности с денежным содержанием за счет местного бюджета, если это предусмотрено уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом в качестве общего правила устанавливается непостоянный (внештатный) характер деятельности членов комиссий муниципальных образований (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2010 г. № 14-П);

8) право составлять протоколы об административных правонарушениях, если член комиссии уполномочен на то комиссией;

9) право выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения, участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней, если избирательная комиссия муниципального образования осуществляет соответствующие полномочия (например, при наделении ее полномочиями территориальной, участковой комиссий);

10) право составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;

11) право присутствовать на заседаниях нижестоящих комиссий и требовать проведения голосования по вопросам, входящим в повестку дня;

12) право быть заблаговременно извещенным о заседаниях комиссии;

13) право выступать на заседании комиссии;

14) право задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;

15) право знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками избирателей, участников референдума, с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, референдумом, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях, муниципальной и нижестоящих комиссий и получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, участников референдума, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию), требовать заверения указанных копий;

16) право удостовериться в правильности подсчета по спискам избирателей, участников референдума числа лиц, принявших участие в голосовании, в правильности сортировки бюллетеней по кандидатам, избирательным объединениям, вариантам ответа на вопрос референдума;

17) право обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд;

18) право на получение дополнительной оплаты труда (вознаграждения) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, референдума - за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов, референдума.

Дополнительные права отдельных членов комиссий обусловлены их избранием на выборные руководящие роли в комиссии. Так, председатель комиссии по мере необходимости созывает ее заседания. При принятии комиссией решения в случае равного числа голосов, поданных «за» и «против», голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим. Председатель (председательствующий на заседании) и секретарь (секретарь заседания) комиссии подписывают ее решения. Председатель или секретарь комиссии, работающей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, замещают штатную муниципальную должность.

Муниципальными правовыми актами права отдельных членов комиссий могут быть конкретизированы и расширены.

Так, председатель избирательной комиссии г. Тюмени обладает следующими правами:

- представляет комиссию во взаимоотношениях с органами государственной власти и органами местного самоуправления, избирательными комиссиями Российской Федерации, зарубежными избирательными органами (комиссиями), общественными объединениями, их должностными лицами, а также иными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями;

- созывает заседания комиссии и председательствует на них;

- подписывает договоры, соглашения от имени комиссии;

- издает распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- дает поручения заместителю председателя, секретарю и членам комиссии, в том числе по представлению комиссии в судах;

- осуществляет прием на работу и увольнение сотрудников аппарата комиссии;

- осуществляет контроль за реализацией решений и работой аппарата комиссии;

- является распорядителем финансовых средств.

Исполнение отдельных полномочий председателя избирательной комиссии, работающего на непостоянной основе, в период между избирательными кампаниями решением избирательной комиссии г. Тюмени может быть возложено на заместителя председателя избирательной комиссии, работающего на постоянной (штатной) основе¹.

Обязанности членов любых избирательных комиссий законом также четко не систематизированы, хотя неисполнение данных обязанностей является прямым основанием для ответственности.

В классическом виде закреплена вообще только одна обязанность члена комиссии - присутствовать на всех заседаниях комиссии (пункт 10 статьи 28 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). К иным обязанностям можно отнести исполнение запретов, связанных с несовместимостью членства в комиссии с иной деятельностью, которые усиливаются при исполнении членом комиссии своих полномочий на постоянной (штатной) основе (пункты 1, 4 и 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях.»). Конституционный Суд Российской Федерации отнес к обязанностям основное право члена комиссии - голосовать на ее заседаниях, причем лично^{[259] [260]. Иначе говоря, член комиссии обязан проголосовать, а принятие конкретного решения при голосовании («за», «против», «воздержался») остается его правом. Полагаем, при этом, что такая форма голосования, как «воздержался», означающая фактический уход от принятия решения и запутывающая подведение итогов голосования, должна быть запрещена.}

На муниципальном уровне обязанности, установленные Федеральным законом, иногда конкретизируются. Так, Владивостокская городская муниципальная избирательная комиссия утвердила свой Регламент, в статье 19 которого закреплены следующие обязанности члена комиссии с правом решающего голоса:

- организовывать подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение Комиссии в соответствии с решениями Комиссии и (или) поручениями председателя Комиссии;

- присутствовать на всех заседаниях Комиссии;

- заблаговременно информировать секретаря Комиссии о невозможности присутствовать на заседании Комиссии по уважительной причине;

- выполнять решения Комиссии, а также поручения председателя, заместителя председателя и секретаря Комиссии, данные в пределах их компетенции;

- выполнять требования законодательства, актов Комиссии, определяющих правила организации работы Комиссии^[261].

Кроме того, считаем целесообразным принятие избирательными комиссиями муниципальных образований решений о распределении полномочий между членами комиссий с целью детализации их работы по основным направлениям деятельности.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 20 февраля 1996 года № 5-П, гарантии, предоставляемые лицам с публично-правовым статусом, не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер, призваны служить публичным интересам. Они обеспечивают повышенную охрану законом лич- ности таких людей в силу осуществляемых ими государственных и муниципальных функций, ограждая от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности, и тем самым ведут к достижению самостоятельности и независимости соответствующего государственного или муниципального органа^[262].

Особенностью статуса членов избирательных комиссий является детально проработанная защита их трудовых прав. Так, согласно пункту 17 Федерального закона «Об основных гарантиях...» члену комиссии с правом решающего голоса может производиться дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, референдума. За членом комиссии с правом решающего голоса, освобожденным на основании представления комиссии от основной работы на период подготовки и проведения выборов, референдума, сохраняется основное место работы (должность), и ему выплачивается компенсация за период, в течение которого он был освобожден от основной работы. Размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) устанавливаются комиссией, организующей соответствующие выборы, референдум, за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов, референдума.

Член комиссии с правом решающего голоса до окончания срока своих полномочий не может быть уволен с работы по инициативе работодателя или без его согласия переведен на другую работу (пункт 19 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях.»). Данной гарантией не обладают даже депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований. Ввиду многочисленности корпуса членов избирательных комиссий и динамичности трудовых отношений приведенное законоположение неоднократно рассматривалось Конституционным Судом России.

Так, Конституционный Суд счел возможным увольнение по инициативе работодателя лица, исполняющего полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса, по такому предусмотренному законом основанию для расторжения трудового договора, как грубое нарушение трудовых обязанностей, в случае если увольнение не является результатом преследования лица за исполнение возложенных на него публично-значимых функций^[263].

С одной стороны, работа избирательных комиссий в ходе организации и проведения выборов, референдумов строится на принципе независимости, означающем, в том числе, независимость и беспристрастность их членов как лиц, наделенных публично-значимыми функциями. Реализация этого принципа требует от федерального законодателя предоставления тем из них, кто осуществляет полномочия члена избирательной комиссии наряду с обязанностями по трудовому договору, особых гарантий в рамках трудовых правоотношений (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2007 г. № 160-О-П).

С другой стороны, Конституция России закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя свободу экономической деятельности (статья 8), которая предопределяет содержание права каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1). Реализация указанных конституционных прав предполагает наделение работодателя рядом правомочий, позволяющих ему в целях эффективного осуществления экономической деятельности и рационального управления имуществом самостоятельно и под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановку и увольнение персонала), в том числе увольнять работника, виновного в неисполнении или ненадлежащем исполнении обязанностей по трудовому договору, что является законным основанием для расторжения трудового договора по инициативе работодателя¹.

В данном случае баланс конституционно значимых ценностей состоит в том, чтобы сохранить справедливость в регулировании трудовых отношений, чтобы никто не мог, прикрываясь своими публичными функциями, нарушать трудовую дисциплину.

В дальнейшем перед Конституционным Судом встал вопрос о возможности увольнения члена избирательной комиссии по любым основаниям, не только связанным с нарушением обязанностей по трудовому договору. Суд установил, что «прекращение трудового договора по инициативе работодателя в связи с сокращением численности и штата работников... не связано с поведением работника, а обусловлено реализацией работодателем. права на осуществление эффективной экономической деятельности и рациональное управление имуществом, предполагающего возможность самостоятельно, под свою ответственность принимать необходимые кадровые решения (подбор, расстановка, увольнение персонала) при соблюдении установленного порядка увольнения и гарантий трудовых прав работников, направленных против произвольного увольнения». Поэтому «на прекращение трудового договора по данному основанию не может быть распространен вывод Конституционного Суда., согласно которому запрет на увольнение по инициативе работодателя работника - члена избирательной комиссии не исключает возможности такого увольнения, если оно вызвано грубым нарушением трудовых обязанностей и не связа- ^{[264] [265] но с исполнением полномочий члена избирательной комиссии с правом решающего голоса»1.}

С данным выводом не согласился судья С.Д. Князев, который в своем особом мнении указал следующее: «Специальное закрепление в законодательстве о выборах и референдумах запрета на увольнение работника - члена избирательной комиссии по такому основанию, как сокращение штата, вовсе не выглядит безобидным с точки зрения возможности причинения вреда конституционным правам и свободам работодателя и иных участников трудовых правоотношений. Зная о невозможности увольнения членов избирательных комиссий, заинтересованные лица могут добиваться этого статуса в сугубо личных, не имеющих никакого отношения к реализации и защите избирательных прав граждан, целях. И это вовсе не теоретические догадки и предположения. По собственному опыту работы в системе избирательных комиссий знаю, что немало организаторов выборов весьма успешно используют свой публичный статус исключительно в интересах получения дополнительных гарантий своих трудовых прав. Так, нередки случаи, когда граждане в течение десяти и более лет остаются членами избирательных комиссий с правом решающего голоса, а работодатели вынуждены из-за этого нести неоправданные издержки, не имея возможности оптимизировать свой кадровый состав».

Можно согласиться с С.Д. Князевым, что встречаются отдельные «предприимчивые», юридически «просвещенные» работники, которые стремятся к получению публичного статуса, чтобы «на законных основаниях обезопасить

себя от увольнения», «стать защищаемой нормами избирательного права перЛ

соной» . Однако подавляющее большинство членов комиссий работают в них из альтруистских соображений, исходя из осознания общественного долга и ^{[266] [267] желания быть причастными к публично-властной деятельности. Защита их трудовых прав, действительно, необходима и в качестве обеспечения независимости комиссий, и в качестве компенсации временных, моральных, психологических потерь, связанных с исполнением публичных функций.}

Члены избирательных комиссий муниципальных образований, работающие на постоянной (штатной) основе, имеют право на дополнительные социальные гарантии, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Так, согласно пункту 13 статьи 17 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18 июня 2003 г. № 36-оз «О системе избирательных комиссий в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре» уровень материального и социального обеспечения указанных лиц не должен быть ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления муниципальных образований.

Помимо социальных гарантий члены избирательных комиссий муниципальных образований обладают ограниченным иммунитетом от уголовного и административного преследования.

Специфическая ответственность члена избирательной комиссии состоит в досрочном прекращении его полномочий. Согласно пункту 8 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях...» данная санкция незамедлительно применяется в следующих случаях:

1) вступление в законную силу обвинительного приговора суда за совершение преступления. В этом случае специфическая ответственность члена комиссии дополняет уголовную ответственность, наступление которой не обязательно связано с нарушением законодательства о выборах и референдумах;

2) вступление в законную силу решения (постановления) суда, которым члену комиссии назначено административное наказание за нарушение законодательства о выборах и референдумах. И здесь специфическая ответственность члена комиссии не самостоятельна, она сопутствует административной ответственности;

3) признание члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности;

4) вступление в законную силу решения суда о расформировании комиссии.

Два последних случая являются примерами самостоятельного применения специфической ответственности членов избирательных комиссий (конституционной, конституционно-правовой, государственно-правовой).

Как уже указывалось, федеральным законом в прямом виде закреплена только одна обязанность члена комиссии - присутствовать на всех ее заседаниях. Поэтому признание члена комиссии систематически не выполняющим свои обязанности наиболее вероятно за неявку три и более раза на заседания комиссии.

Именно по этому основанию, а также за неявки на обучающие семинары решением Элистинского городского суда Республики Калмыкия от 16 июля 2013 г. были признаны систематически не исполняющими свои обязанности ряд членов Элистинской городской территориальной комиссии. Как отмечалось в решении суда апелляционной инстанции по данному делу, «установленная обязанность члена избирательной комиссии присутствовать на всех заседаниях избирательной комиссии обусловлена публично-правовой природой полномочий членов избирательных комиссий. Фактически от участия каждого члена избирательной комиссии в работе комиссии зависит правомочность данной избирательной комиссии и, как следствие, возможность наиболее полной реализации избирательных прав граждан»^[268]. При этом, непременно, должны учитываться уважительные причины, которые могут быть препятствием для присутствия члена комиссии на ее заседаниях.

При расформировании избирательной комиссии ее члены несут солидарную ответственность за действия, которые обусловили грубые нарушения избирательного законодательства. Однако М.С. Матейкович верно указывает на то обстоятельство, что «в случае расформирования избирательной комиссии прекращаются полномочия и тех ее членов, которые посредством голосования, выражения особого мнения противодействовали нарушению избирательных прав граждан»^[269]. В настоящее время Федеральный закон «Об основных гарантиях...» (подпункт «м» пункта 1 статьи 29) допускает вхождение таких лиц в состав вновь сформированной комиссии, если суд установит в их отношении отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения. Остальные члены расформированной комиссии продолжают нести ответственность и в новый состав не допускаются.

Выводы по параграфу:

1. Количественный состав избирательных комиссий определен федеральным законом в вариативной форме. Большинство комиссий избирательных округов состоит из 12 человек, муниципальных районов - из 10 человек.

2. Формирование избирательных комиссий муниципальных образований находится в ведении представительного органа муниципального образования сугубо формально, поскольку жесткое квотирование мест в комиссии для отдельных субъектов выдвижения сводит на «нет» дискрецию муниципалитета.

3. Целесообразно отказаться от обязательных квот в составе избирательных комиссий муниципальных образований для избирательных комиссий субъекта Российской Федерации и парламентских партий в силу недемократичносте такого механизма формирования комиссий, недостаточной активности партий при выдвижении кандидатур, противоречия принципу самостоятельности местного самоуправления. Участие избирательной комиссии субъекта Федерации допустимо только при формировании временной избирательной комиссии муниципального образования.

4. Элементами правового статуса члена избирательной комиссии муниципального образования выступают требования, предъявляемые к членам комиссии, права членов комиссии, обязанности членов комиссии, гарантии деятельности членов комиссии, ответственность членов комиссии.

5. Члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса не оказывают влияния на статус комиссии в целом, т.к. они не принимают непосредственного участия в публично-властной деятельности комиссий, а лишь представляют интересы той или иной заинтересованной стороны, осуществляют пристрастный контроль за деятельностью комиссий.

6. Необходимо устранить законодательные препятствия для работы в избирательных комиссиях муниципальных образований для граждан Российской Федерации, имеющих вид на жительство на территории иностранного государства, а также для постоянно проживающих в России граждан иностранных государств, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры о предоставлении избирательных прав на муниципальных выборах.

7. Запрет на вхождение в состав избирательных комиссий судей и прокуроров не типичен в мировом масштабе и применительно к России обусловлен уже критиковавшейся идеей создания самостоятельной иерархической системы избирательных органов, претендующих на автономное место в единой государственной власти.

8. Отечественному избирательному праву известно одно универсальное право и одновременно обязанность члена избирательной комиссии - решающего голоса. Обязанность голосовать, причем лично, сочетается со свободой выбора варианта голосования: «за», «против» либо «воздержался». Последний вариант целесообразно запретить, т.к. он представляет собой фактический уход от обязанности голосовать и запутывает подведение итогов голосования.

6. Подавляющее большинство членов комиссий работают в них на общественных началах, исходя из осознания общественного долга и желания быть причастными к публично-властной деятельности. Защита их трудовых прав необходима и в качестве обеспечения независимости комиссий, и в качестве компенсации потерь, связанных с исполнением публичных функций.

1