Понятие и структура компетенции избирательных комиссий муниципальных образований, гарантии их деятельности
Под компетенцией избирательных комиссий муниципальных образований мы понимаем совокупность их полномочий.
В литературе предложено также иное, развернутое, определение данного понятия.
М.С. Белявская, считая существенным недостатком игнорирование в современном российском законодательстве понятия «компетенция избирательных комиссий», предлагает определить его следующим образом: «вся совокупность ее (комиссии - прим. авт.) полномочий, представляющих собой законодательно определённые права и обязанности избирательной комиссии, реализуемые в рамках предметов ее ведения, связанные с подготовкой и проведением выборов и иных, кроме референдума, форм осуществления прямого народовластия»[270].Недостаток данной дефиниции бросается в глаза сразу: цитируемый автор включает в полномочия избирательных комиссий все формы осуществления прямого народовластия, вычленяя при этом из них референдум. Но, во- первых, к осуществлению многих форм прямого народовластия (в частности, митингов, собраний, сходов и т.д.) избирательные комиссии никакого отношения не имеют. Во-вторых, в Федеральном законе «Об основных гарантиях...», действительно, дифференцируются «избирательные комиссии» (подпункт 21 статьи 2) и «комиссии референдума» (подпункт 38 статьи 2). Однако данное разграничение носит сугубо формальный характер, поскольку «при проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, участковые избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума» (пункт 2 статьи 20) .
Другая проблема, которую высветила предложенная М.С. Белявской дефиниция, имеет длительную дискуссионную историю. Речь идет об элементах компетенции, о признании одним из таких элементов «предметов ведения», т.е.
определенной сферы общественных отношений, в которой, собственно, и реализуются полномочия.В этой связи можно выделить два основных подхода. Первый удачно выражен Ю.А. Тихомировым, по мнению которого компетенция состоит из элементов двоякого рода: «К собственно компетенционным элементам относятся предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, а также властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам следует отнести прежде всего цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении возникающих задач посредством осуществления компетенции»1.
Для Н.А. Богдановой компетенция выступает в качестве сложного образования, «соединяющего предметы ведения, полномочия и ответственность»[271] [272] [273] Третья позиция наиболее ярко выражена Б.М. Лазаревым, который рассматривал компетенцию органа управления как его «право и обязанность осуществлять ту или иную управленческую функцию» в определенной сфере, а предметы ведения рассматривал в качестве «конкретных объектов деятельности», т.е. элементов «управляемой среды» (курс. авт. - В.С.) и выводил за рам- 3 ки компетенции . Мы склонны согласиться с последней точкой зрения, полагая, что предметы ведения принадлежат публичным образованиям, или территориальным публичным коллективам, а органы публичного управления, действующие от имени этих образований, наделенные функциями и задачами в соответствующих сферах, реализуют здесь свои права и одновременно несут обязанности, т.е. осуществляют полномочия. При этом считаем очень справедливым тезис Ю.А. Тихомирова о целях. Избирательные комиссии имеют такую весьма ярко выраженную цель - защиту избирательных прав граждан, права на участие в референдуме, о чем и пойдет речь в следующем параграфе. В свою очередь, полномочия любой избирательной комиссии представляют собой установленный законом комплекс прав и обязанностей комиссии по подготовке и проведению выборов, обеспечению свободы волеизъявления граждан, реализации, защите и контролю за соблюдением их избирательных прав1. В идеале полномочия избирательной комиссии муниципального образования являются частью компетенции муниципального образования, куда входят вопросы местного значения, полномочия по их решению, иные вопросы, не исключенные из ведения органов местного самоуправления и не отнесенные к ведению органов местного самоуправления других муниципальных образований и органов государственной власти, отдельные государственные полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления[274] [275]. Оговорка «в идеале» употреблена нами в силу уже упоминавшейся проблемы неопределенного статуса избирательных комиссий муниципальных образований, которые по своей правовой природе, несомненно, должны быть органами местного самоуправления, а фактически выступают подразделениями государственных органов, будучи полностью от них зависимы и подконтрольны им. Внутри полномочий права и обязанности комиссий сливаются воедино. «У государственного органа и органа местного самоуправления, - пишет В.Е. Чиркин, - есть определенные права (компетенция того или иного конкретного органа), на него возложены определенные обязанности по управлению (задачи и функции). Права и обязанности в данном случае не воспринимаются как нечто разделенное, они выступают в слитном, спаянном виде как полномочия»1. Не все, авторы, однако, склонны соглашаться с этим суждением. По мнению А.В. Ильина, трактовка прав государственного органа как одновременно его обязанностей не имеет универсального характера и во многих случаях ошибочна, поскольку последовательное воплощение данной идеи и затруднительно, и противоречит политическим реалиям. Между тем, полномочия, соединяя в себе права и обязанности, этим, собственно, отличаются от субъективных прав и субъективных обязанностей физических лиц. Последним, как известно, разрешено все, что не запрещено законом; это проявляется, в частности, в адресованном «каждому» человеку дозволении защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (часть 2 статьи 45 Конституции Российской Федерации). Для органов публичной власти ситуация диаметрально противоположна. Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не распространяется на государственные органы и их должностных лиц1. Выходя за рамки предусмотренных дозволений, они превышают свои полномочия, что при определенных условиях относится к уголовно наказуемым деяниям. Установление для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения или возможности необоснованного применения исключений из общих правил относится к коррупциогенным факторам и требует корректировки соответствующих положений нормативных правовых актов (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[278] [279]). Примером необоснованной дискреции правоприменителя выступает положение пункта 15 статьи 64 Федерального закона «Об основных гарантиях...», предоставляющее ЦИК России, избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации по своему усмотрению принимать решение о проведении электронного голосования, которое значительно усиливает гарантии честности подсчета голосов на выборах, в т.ч. Как уже отмечалось, полномочия органов публичной власти принято делить на две группы: 1) профильные; 2) «резервные», «спящие», «экстраординарные». К числу первых относят уточнение списков избирателей, регистрацию избирателей, осуществление контроля за законностью выдвижения кандидатов и осуществления ими предвыборной агитации, организацию процесса голосования, подсчет голосов избирателей, определение результатов голосования и выборов. Во вторую группу полномочий включают назначение выборов в случае, когда они своевременно не назначены уполномоченным органом, назначение состава или части состава избирательной комиссии вышестоящей комиссией, если уполномоченные органы публичной власти данную обязанность не выполнили1. А.Ю. Бузин делит полномочия избирательных комиссий по характеру их деятельности на пять видов: 1) надзорные (контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации); 2) правоохранительные (рассмотрение жалоб, заявлений на решения и действия, бездействие нижестоящих комиссий и принятие по указанным жалобам, заявлениям мотивированных решений); 3) административно-правовые, объединяющие в себе «исполнительную и нормотворческую деятельность» (осуществление регистрации кандидатов); 4) административные, или организационные (оказание правовой, организационно-технической помощи нижестоящим комиссиям); 5) нормотворческие Л (утверждение текстов избирательных бюллетеней) . При всей своей привлекательности данная классификация не лишена серьезных недостатков. В частности, слабо видна грань между административными (организационными) и административно-правовыми полномочиями. Сомнительно выделение для комиссий, являющихся правоприменительными органами, нормотворческих полномочий, особенно если речь идет о таких комиссиях, как территориальные, участковые. К.К. Макаревич выделяет полномочия комиссий по взаимодействию с органами публичной власти, а именно: [280] [281] - участие избирательных комиссий в законопроектных работах и осуществление ими законодательной инициативы, если такое право установлено конституцией или законом; - издание инструкций в целях единообразного применения законодательства о выборах; - контроль за соблюдением субъектами политического процесса требований нормативных правовых актов; - взаимодействие с судами общей и конституционной (уставной) юрисдикции по обеспечению верховенства права в процессе политических выборов; - развитие демократической электоральной культуры граждан, государственных и муниципальных служащих, партий, движений и иных общественных объединений1. Иной позиции придерживается А.Ю. По-иному рассматриваются обращения граждан. Согласно статье 12 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обраще- [282] [283] ний граждан Российской Федерации» письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение[284]. Поэтому в сфере взаимодействия избирательных комиссий с иными органами публичной власти возникают особые полномочия комиссий, имеющие, однако, вполне конкретную цель по эффективной организации выборов, референдумов, голосований в рамках местного самоуправления. По нашему мнению, полномочия избирательных комиссий муниципальных образований нужно группировать по их функциональному назначению в механизме непосредственного решения населением вопросов местного значения и в системе избирательных комиссий. Данный критерий позволяет разделит эти полномочия на следующие группы: 1) полномочия по организации муниципальных выборов; 2) полномочия по организации местных референдумов; 3) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; 4) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 5) иные организационно-методические и бюджетные полномочия. Полномочия комиссий по организации муниципальных выборов и местного референдума в основном перечислены в пункте 10 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях...» Перечень этих полномочий не носит исчерпывающего характера, различные полномочия встречаются также в иных нормах данного закона, других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, а также в муниципальных правовых актах. Причем если Федеральный закон «Об основных гарантиях...» допускает лишь один уровень закрепления полномочий комиссий в муниципальных правовых актах - устав муниципального образования, то сами муниципальные образования легко делегируют конкретизацию полномочий своих избирательных комиссий с уставного на нижестоящий уровень - в разного рода положения. Так, полномочия избирательной комиссии г. Тюмени подробно перечислены в специальном приложении, причем соответствующий перечень является результатом систематизации норм Федерального закона «Об основных гарантиях.» Полагаем, что такое правовое регулирование является недопустимым, поэтому полномочия избирательной комиссии муниципального образования как элемент ее правового статуса должны перечисляться в уставе муниципального образования в виде конкретизации и дополнения федеральных законоположений. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством о местном самоуправлении (часть 1 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах.»). Применительно к полномочиям избирательных комиссий муниципальных образований эти особенности носят формальный характер. Иначе говоря, указанные голосования проводятся комиссиями по аналогии с местными референдумами, с заменой соответствующей терминологии. Так, согласно Положению о порядке отзыва депутата Земского Собрания Грязовецкого муниципального района, утвержденному Постановлением Земского Собрания Г рязовецкого муниципального района Вологодской области от 10 марта 2005 г. № 32 (часть 2 статьи 4)[285] избирательная комиссия Грязовецкого муниципального района в пределах своих полномочий обеспечивает на территории района единообразное применение Положения о порядке отзыва, координацию деятельности, оказание правовой, методической, организационнотехнической помощи окружным и участковым избирательным комиссиям по голосованию по отзыву. Иные организационно-методические и бюджетные полномочия избирательных комиссий муниципальных образований обусловлены их местом в системе комиссий, деятельностью в т.н. межвыборный период, а также статусом юридического лица (если он имеется). В частности, комиссия избирает из своего состава по предложению вышестоящей комиссии председателя комиссии, проводит мероприятия по повышению правовой культуры избирателей, осуществляет полномочия главного распорядителя бюджетных средств, выделенных из местного бюджета на обеспечение деятельности комиссии как постоянно действующего органа. Отдельные полномочия рассматриваемой группы можно воспринимать как гарантии деятельности избирательных комиссий, которые имеют в основном единую природу для избирательных органов всех уровней. Прежде всего, эти гарантии направлены на обеспечение реализации иных полномочий комиссий, которые в силу особенностей своего статуса не обладают необходимыми материальными, организационными, информационными и иными ресурсами. Комиссии также нуждаются в поддержке со стороны правоохранительных органов при пресечении противоправной деятельности при проведении выборов и референдумов. Следует также отметить, что в силу сложившегося неопределенного статуса избирательных комиссий муниципальных образований они не могут в полной мере использовать конституционные гарантии местного самоуправления, что легко устранимо в случае признания этих комиссий полноценными органами местного самоуправления. Набор полномочий комиссий весьма мобилен, и в науке справедливо высказываются предложения по их оптимизации. В частности, нами уже выражалось критическое отношение к практике возложения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные комиссии. К.К. Макаревич полагает, что «в перспективе имеются основания для перехода к полному наделению избирательных комиссий правом назначения выборов во все органы публичной власти»[286]. Данное предложение полностью адаптивно к муниципальным комиссиям, которые могли бы самостоятельно назначать выборы депутатов представительных органов и глав муниципальных образований (там, где такие выборы проводятся). В настоящее время эта функция осуществляется представительными органами, которые нередко для соблюдения установленных законом сроков проводят внеочередные заседания. На самом же деле, назначение выборов - формальная стадия избирательного процесса, которая при наличии жестких законодательных установлений вполне может обеспечиваться в рамках оперативной правоприменительной деятельности. Выводы по параграфу: 1. Под компетенцией избирательных комиссий муниципальных образований мы понимаем совокупность их полномочий, которые, в свою очередь, представляют собой синтез осуществляемых прав и выполняемых обязанностей для достижения основной цели комиссий - защиты избирательных прав, права на участие граждан в местном референдуме. 2. Избирательные комиссии муниципальных образований наряду с муниципальными выборами и местными референдумами организуют голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Эта особенность существенно выделяет избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий. 3. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования как элемент ее правового статуса должны перечисляться в уставе муниципального образования, а не в нижестоящих муниципальных правовых актах. Задача уставных норм, посвященных избирательным комиссиям, - конкретизация и дополнение федеральных законоположений. 4. Отдельные организационные полномочия избирательных комиссий можно воспринимать как гарантии их деятельности, имеющие единую природу для избирательных органов всех уровней. В силу сложившегося неопределенного статуса избирательных комиссий муниципальных образований они не могут в полной мере использовать конституционные гарантии местного самоуправления. 5. Избирательные комиссии муниципальных образований целесообразно наделить полномочиями по назначению муниципальных выборов. 3.2.