Понятие и состав правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований
Исследование статуса (от лат. status - «состояние, положение») субъектов права - очень популярная и одновременно сложная тема в юриспруденции. Нет единства во взглядах, как определить понятие «правовой статус».
При определении статуса через набор элементов возникает дискуссия об обоснованности включения в этот набор того или иного элемента. Наконец, есть локальная проблема соотношения «статуса» со смежными юридическими категориями.Поэтому в начале работы, посвященной правовому статусу избирательных комиссий муниципальных образований, со всей очевидностью возникает необходимость разобраться в вопросе, что, собственно, планируется исследовать, и по каким соображениям тот или иной параграф попал в план исследования.
В теории права субъектом права принято считать предусмотренное правовыми нормами абстрактное физическое или юридическое лицо, которое наделено определенным объемом абстрактных юридических прав и обязанностей , обладает совокупностью тех или иных правовых качеств . Данные правовые качества, собственно, и образуют правовой статус субъекта. Проще говоря, субъект права - это «лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. лицо,
-э
потенциально (вообще) способное быть участником правоотношений» .
Правовым статусом обладают все участники общественных отношений в независимости от их принадлежности, порядка образования (создания, появле- [5] [6] ния), выполняемых функций, подчиненности и пр. с момента вступления в любое общественное отношение1. Субъекты права могут быть индивидуальными и коллективными. Любой коллектив состоит из физических лиц. Однако коллективное сосуществование людей в организационном единстве (в форме юридических лиц и иных объединений) или в правовой связи с соответствующей территорией (государство, субъект Федерации, муниципальное образование) синергетически порождает у коллектива качественно новые статусные свойства, которые не вполне присущи отдельному человеку или не имеют существенного значения для него. Так, правовой статус человека и гражданина выражает материально обусловленную свободу личности, ее социальные позиции и возможности. Он состоит из юридических прав, свобод, обязанностей и законных интересов личности . А для такого коллективного субъекта, как орган публичной власти, важнейшим элементом статуса выступает компетенция, «круг его полномо- -э чий» - прав и обязанностей, существующих в их органическом единстве. Права и обязанности или компетенция занимают «центральное место в обобщенной юридической характеристике любого субъекта конституционного права» и 4 служат «своего рода правовой целью установления этого статуса» . Ю.О. Фроленковым отмечены отличия в сущностной и содержательной характеристиках правового статуса носителей публичной власти: общностей (народа, населения), территориальных организаций публичной власти (государства, государственно-территориальных образований, муниципалитетов) и исполнителей публичной воли общностей (государственных и муниципальных органов, должностных лиц). Первые (общности) «являются первичными носителями публичной власти и обладают особыми исключительными полномочи- [7] [8] [9] [10] ями, реализуемыми в коллективных формах непосредственной демократии». Вторые являются единственными обладателями такого элемента статуса, как территория1. В нашей работе речь пойдет о статусе третьей разновидности субъектов публичного властвования - государственных и муниципальных органах, осуществляющих публично-властные функции производно - от имени и по поручению соответствующей общности. Именно в таком контексте мы будем рассматривать правовой статус избирательной комиссии муниципального образования - коллегиального муниципального органа, обеспечивающего подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума и некоторых иных форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. С понятием «правовой статус» тесно связан термин «правовое положение». Среди конституционалистов данная точка зрения активно поддерживается Н.В. Бутусовой, утверждающей, что «именно правовой статус означает некое правовое состояние (правовое положение) того или иного участника правоотношений. Иными словами, правовое положение человека и гражданина или государства в соответствии с нормами конституционного права следует признать синонимом их конституционно-правовых статусов»1. Аналогичный подход нередко можно встретить и в теоретико-правовых исследованиях. Так, у В.С. Нерсесянца правовой статус есть правовое положение, законодательно закрепленные правоспособность и дееспособность в сфере Л частных и публично-властных отношений . А.И. Норкин раскрывает правовой статус как «юридически закрепленное положение лица, выражающееся в системе правосубъектности, прав, обязанностей и других элементов, позволяю- 3 щее ему участвовать в правоотношениях и осуществлять свои интересы» . Большинство представителей административно-правовой науки также отождествляют «правовой статус» и «правовое положение». Так, В.Е. Севрюгин и Л.С. Козлова рассматривают административно-правовой статус органа государственного управления как его положение, урегулированное нормами административного права[13] [14] [15] [16]. Что касается темы настоящего исследования, то здесь однозначное суждение принадлежит А.А. Сидоровой, и оно - в пользу отождествления: «Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования представляет собой ее правовое положение... »[18]. Доводы тех, кто разделяет «правовой статус» и «правовое положение», сводятся к одному из двух смежных соображений: 1) правовое положение - более широкая категория, чем правовой статус, и наряду с последним включает гражданство и правосубъектность, юридические гарантии, принципы правового положения1; 2) правовой статус статичен и составляет основу правового положения, тогда как само по себе правовое положение мобильно и охватывает также конкретные права и обязанности, складывающиеся в реальности, исходя из различных юридических фактов[19] [20] [21]. Автор настоящей работы склонен согласиться с позицией Н.В. Витрука и С.С. Алексеева, которая позволяет тонко разделить юридическую роль субъек- -э та в системе государственно-правовых связей, правовое состояние с его фактическим участием в конкретных правоотношениях. Это разделение представляется очень важным для исследований в области конституционного и муниципального права. Переходя к определению понятия «правовой статус избирательной комиссии муниципального образования», признаваемой законом коллегиальным муниципальным органом, укажем важную для предстоящей детерминации ремарку: поскольку «компетенцию органа образуют лишь те полномочия, которые обращены во вне (на объект управления)»[22], то правовой статус органа также имеет своим основным предназначением отражение качественных свойств субъекта во внешней среде, по отношению к другим субъектам юридического общения. Исходя из вышеизложенного, правовой статус избирательной комиссии муниципального образования есть абстрактная совокупность юридических норм и регулируемых ими общественных отношений, которая позволяет формально обособить данные избирательные комиссии среди других субъектов права. В отличие от статуса правовое положение характеризует избирательную комиссию конкретного муниципального образования. Одинаковые по статусу избирательные комиссии в различных муниципальных образованиях могут отличаться количеством членов с правом решающего голоса, наличием или отсутствием статуса юридического лица, исполнением полномочий других комиссий и т.д. В литературе высказано суждение о том, что правовой статус состоит из «взаимосвязанных и взаимообусловленных элементов..., определяющих фактическое положение кандидата как обязательного субъекта избирательного процесса»1. Между тем, юридический и фактический статусы отнюдь не идентичны. Как верно пишет В.В. Долинская, формулировки «юридический статус», «правовой статус» сосредоточивают внимание на модельном состоянии субъекта, определенном нормативными актами, а «фактический статус» («стаЛ тус-кво») - на существующем реально, сложившемся на практике . Например, избирательная комиссия, сформированная с большим количеством государственных и муниципальных служащих, работников государственных и муниципальных учреждений фактически более зависима от органов публичной власти, чем избирательный орган, в котором вышеуказанных лиц нет. Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования составляет отдельный институт права как «объективно обособившуюся внутри одной отрасли или нескольких отраслей права совокупность взаимосвязанных [23] [24] юридических норм, регулирующих небольшую группу видовых родственных отношений»1. Данный институт является межотраслевым, поскольку включает нормы нескольких отраслей права: конституционного, муниципального, в некоторой степени - административного и гражданского. Иной позиции придерживался С.С. Алексеев, который включал в правовой статус не все, а «лишь конституционные (общие) права и обязанности, определяющие содержание правосубъектности»[25] [26] [27]. Во многом этой позиции корреспондирует суждение Н.А. Богдановой о конституционном праве как об 3 отрасли «статусного права» . Противоположных взглядов придерживается Ю.О. Фроленков, утверждающий, что «в каждой отрасли права формируется своя система норм, определяющих правовой статус субъекта правоотношений. Соответственно в юридической литературе выделяются конституционно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой и другие отраслевые статусы субъектов права». В таких разновидностях он предлагает рассматривать, в частности, статус населения как субъекта местного самоуправления, отводя интегрирующую, базисную функцию конституционно-правовому статусу. «В отличие от муниципально-правового статуса, - пишет Ю.О. Фролен- ков, - конституционно-правовой статус населения формируется из базовых элементов правового статуса населения как субъекта местного самоуправления в Российской Федерации. Эти элементы определяются непосредственно в Конституции и, как правило, развиваются в статусных законах»[28]. Но разве т.н. «статусные законы»[29] и сама Конституция не являются источниками муниципального права, относимых к числу комплексных отраслей права[30]? Мы полагаем, что «правовой статус» - это всегда комплексная обобщающая категория, носящая, как правило, межотраслевой характер. Поэтому говоря о статусе избирательной комиссии муниципального образования, мы изначально подразумеваем межотраслевой институт, включающий нормы различных отраслей права. Данный институт является частью другого - института избирательных комиссий, последний, в свою очередь, входит структурно в институт избирательного права. Как отмечает В.В. Долинская, «нормативные акты и практика демонстрируют диалектическое соотношение правовых статусов лица, что означает: каждый предыдущий статус составляет основу последующего, а каждый последующий частично входит в предыдущий. Первичным является общеправовой (конституционный) статус, который служит базой для отраслевого статуса, а последний - основой индивидуального или конкретного статуса. В этом выражается диалектическое единство права применительно к его субъектам. Так как общеправовой статус служит базовым для нескольких отраслей, то отраслевые статусы оказываются генетически взаимосвязанными»[31]. Помимо правового статуса, содержание которого обусловлено сугубо правовыми предписаниями и складывающимися на их основе общественными отношениями, в науке дискутируется «доктринальный статус», который связывает «воедино нормативную и фактическую стороны характеристики субъектов конституционного права, обеспечивая полноту и многосторонность их изучения, расширяя и углубляя, таким образом, конституционно-правовое знание. В науке конституционно-правовой статус выступает в качестве основы систематизации конституционно-правового знания. Конкретизируя предмет изучения, он позволяет фокусировать содержание конституционно-правового знания, ориентируясь на цель, задачу исследования, объединять соответствующие понятия, выделять направления теоретических разработок, строить концепции, общие и частные теории. Нормативные и теоретические основы, заложенные в конституционно-правовом статусе, служат фундаментом для отраслевых статусов и получают в них свое правовое, логическое и организационное развитие»1. Несмотря на критику этой идеи[32] [33] [34], она представляется полезной для целей настоящей диссертации, поскольку рассмотрение статуса избирательной комиссии муниципального образования лишь в нормативном ключе не позволяет увидеть диалектически важные аспекты темы работы: исторические рамки исследования, зарубежный опыт организации муниципальных выборов, перспективы анализируемого института в России и т.д. Будучи сложным юридическим явлением, правовой статус включает различные правовые нормы, группируемые исходя из их назначения в структуре статуса на несколько блоков, каждый из которых раскрывает наиболее значимые для характеристики соответствующего субъекта права свойства. Согласно сложившимся традициям системно-структурного анализа такие блоки именуются элементами. Отражение элементного состава статуса субъекта права в нормативных актах является достаточно редким явлением. Одним из немногих примеров выступает Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», начинающийся со следующей дефиниции (пункт 1 статьи 1): «Статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации» . Поэтому состав статуса, или перечень его элементов, устанавливается, главным образом, доктринально, а в науке по данной проблеме, как уже отмечалось, развернулась длительная дискуссия. Постараемся привести лишь основные подходы, рассматривающие правовой статус органов публичной власти, организаций. В.Е. Севрюгин и Л.С. Козлова выделяют в статусе органа государственного управления пять основных элементов: 1) «определение социального назначения органа, выраженного в его целях, задачах и функциях»; 2) «нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъекта государственного управления, установления и изменения его организационной структуры, официальных символов»; 3) порядок работы, процедура, которая «может включать целый ряд производств и процессов»; 4) компетенция органа, «объединяющая властные полномочия и пределы ведения»; 5) «ответственность за выполнение государственных функций»1. Е.В. Ионова добавляет в число приведенных характеристик место органа исполнительной власти в системе государственного управления[35] [36] [37]. М.А. Рассказов, анализируя правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации, относит к элементам данного статуса порядок формирования, полномочия, ответственность . В отношении Президента Российской Федерации наукой предложена четырехчленная структура статуса: «1) ценностно-функциональное предназначение Президента, раскрывающее его принципиальное место в системе государственных и общественных связей; 2) полномочия, публичные права Президента, непосредственно конкретизирующие его функции; 3) ответственность Президента РФ; 4) гарантии деятельности Президента»[38]. А.Т. Карасев и А.В. Елькина при рассмотрении конституционно - правового статуса местной администрации считают его двухуровневым явлением: первый уровень - это «место администрации в системе правоотношений, определяемое нормами конституционного права; второй - ее права, обязанности, гарантии и ответственность»[39]. Таким образом, большинство процитированных авторов в число обязательных элементов правового статуса органов публичной власти, организаций включают полномочия (права и обязанности) и ответственность, которая является смежным с обязанностями явлением, особенно в своем позитивном виде. При этом достаточно убедительно выглядят такие компоненты статуса, как порядок формирования (наделения полномочиями) и ценностно-целевая характеристика, отражающая место и назначение организации в среде субъектов права. Исследователи не обошли стороной также избирательные комиссии, причем в литературе содержание их статуса представлено в весьма подробном виде. Так, по мнению А.В. Иванченко, основными компонентами статуса избирательных комиссий являются следующие: природа избирательных комиссий; «системные характеристики избирательных комиссий как многоуровневых и многофункциональных элементов единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации»; «характеристики высшего звена системы избирательных комиссий как государственных постоянно действующих на профессиональной основе органов»; «компетенция избирательных комиссий, их права, обязанности и ответственность за соблюдение требований законодательства о выборах и реализацию предоставленных полномочий»; «механизм и порядок формирования, срок полномочий избирательных комиссий»; «механизм взаимодействия с другими государственными органами и органами местного самоуправления, а также субъектами избирательного процесса»; «статус юридического лица»1. Несмотря на столь развернутую характеристику, приведенный подход не лишен недостатков. В частности, трудно уяснить, по каким критериям автор относит отдельные комиссии к высшим, и почему характеристика именно высших комиссий транслируется на статус всех комиссий. Неясны также основания разделения компетенции, прав и обязанностей при описании статуса избирательных органов. У А.Ю. Бузина составные части правового статуса комиссий имеют несколько иной перечень: правила формирования избирательных комиссий, в частности обязательность включения в состав избирательной комиссии кандидатур, предложенных определенными избирательными объединениями, а также комиссиями более высокого уровня; независимость (самостоятельность, автономность) избирательных комиссий в пределах их полномочий, невмешательство в деятельность комиссий со стороны любых субъектов права; финансовые и материально-технические государственные и муниципальные гарантии деятельности комиссий; обязательность решений комиссий, принятых в пределах их компетенции для определенных субъектов избирательного процесса; полномочия (права и обязанности) комиссий . В приведенной совокупности компонентов мы не видим главного - природы избирательных комиссий муниципальных образований. [40] [41] М.С. Белявская предлагает раскрывать понятие правового статуса через характеристику его элементов, а также «пересмотреть общепринятое представление о правовом статусе как совокупности прав и обязанностей, и применительно к правовому статусу избирательных комиссий признать неотъемлемыми элементами: особенности правовой природы, порядок формирования, компетенция, гарантии реализации, ответственность»1. Данная точка зрения тоже не лишена недостатков: во-первых, представление о правовом статусе как совокупности прав и обязанностей является не универсальным и потому не общепринятым, о чем свидетельствует выполненный выше обзор литературы; во- вторых, перечисленные элементы в авторской интерпретации не раскрывают в полной мере содержание искомого статуса; в-третьих, не вполне понятно, о каких «гарантиях реализации» идет речь. Еще лаконичнее представление об элементах правового статуса избирательной комиссии муниципального образования, изложенное в диссертации, подготовленной на схожую тему А.А. Сидоровой: порядок формирования, компетенция и гарантии деятельности[42] [43]. Такая лаконичность не позволяет отразить структурно-организационный и целевой аспекты содержания статуса муниципальных комиссий. Сомнительно и выделение «гарантий деятельности» применительно к избирательному органу, скорее, нужно вести речь о гарантиях независимости, заложенных в компетенции. Полагаем, что совокупность элементов правового статуса избирательных комиссий муниципальных образований выглядит следующим образом: 1. Социально-правовое назначение. 2. Место в системе избирательных органов (внутрисистемная характеристика). 3. Юридическая природа. 4. Частноправовое положение. 5. Порядок формирования. 6. Правовой статус членов комиссий. 7. Компетенция, акты и ответственность. При рассмотрении социально-правового назначения избирательных комиссий муниципальных образований необходимо рассмотреть роль избирательных органов в организации свободных, демократических выборов. Чтобы познать часть, мы изучаем целое, мы исследуем то общее, что неотделимо от каждого элемента системы. Внутрисистемная характеристика важна для того, чтобы увидеть особенности избирательных комиссий муниципальных образований среди «себе подобных», выделить их из «внутренней» среды. Юридическая природа избирательных комиссий муниципальных образований определена законом в виде «муниципальных органов». Это необычное явление для отечественного местного самоуправления требует критического осмысления и, возможно, внесения инициатив по реформированию. Частноправовое положение вытекает из наделения избирательных комиссий муниципальных образований правами юридического лица, которыми, однако, обладают не все такие комиссии. Порядок формирования практически единодушно относится в литературе к компонентам статуса любых организаций в качестве структурно- организационного начала такого статуса[44]. Необходимость описания статуса отдельного человека - представителя органа публичной власти в рамках рассмотрения статуса самого органа позволяет увидеть взаимосвязи между принятием коллегиального решения и специальной правосубъектностью гражданина - участника принятия коллегиального решения на правах члена органа. В рамках проводимого исследования планируется доказать, что правовой статус члена избирательной комиссии муниципального образования оказывает существенное влияние на статус комиссии в целом, и прежде всего на ее объективность и независимость. Наконец, компетенцию избирательной комиссии муниципального образования следует рассматривать в тесной взаимосвязи с ее ответственностью. Ответственность, как верно пишет Е.С. Шугрина, - «неотъемлемый элемент правового статуса как граждан, так и органов государственной власти, иных субъектов конституционно-правовых отношений»[45]. При этом позитивная ответственность тесно связана с обязанностью, а негативная ответственность также предполагает «обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия». В свою очередь, обязанности в синтезе с правами составляют полномочия, совокупность которых есть компетенция. Полномочия избирательных комиссий реализуются, главным образом, через их акты, формально выражающие властное начало в деятельности этих органов. Выводы по параграфу: 1. Правовой статус не тождественен правовому положению. Первый статичен и отражает нормативное состояние субъекта права, его качественные свойства во внешней среде, по отношению к другим субъектам юридического общения. Второе содержит характеристики субъекта, связанные с его фактическим участием в конкретных правоотношениях. 2. Под правовым статусом избирательной комиссии муниципального образования понимается абстрактная совокупность юридических норм и регулируемых ими общественных отношений, которая позволяет формально обособить данные избирательные комиссии среди других субъектов права. 3. Правовое положение характеризует избирательную комиссию конкретного муниципального образования. Отличия одинаковых по статусу избирательных комиссий обусловлены дифференциацией их правового положения в различных муниципальных образованиях, в т.ч. по количеству членов с правом решающего голоса, по наличию или отсутствию статуса юридического лица, по исполнению полномочий других комиссий и т.д. 4. Правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований состоит из следующих элементов: 1) социально-правовое назначение; 2) место в системе избирательных органов (внутрисистемная характеристика); 3) юридическая природа; 4) частноправовое положение; 5) порядок формирования; 6) правовой статус членов комиссий; 7) компетенция, акты и ответственность. 1 Якимов А.Ю. Статус субъекта права: теоретические вопросы // Государство и право. 2003. № 4. С. 6. доктора юрид. наук. 1.2.