Ответственность избирательных комиссий муниципальных образований
Ответственность избирательных комиссий муниципальных образований не только составляет важный элемент их правового статуса, но и является необходимым способом защиты избирательных прав граждан.
Причем круг объектов защиты в данном случае широк - по сути, он охватывает весь избирательный корпус на территории деятельности комиссии. Наличие такой ответственности способствует и предотвращению нарушений законодательства, т.к. заставляет комиссии быть более внимательными при принятии решений, могущих повлечь серьезные юридические последствия для избирателей, кандидатов, избирательных объединений.В отношениях, связанных с осуществлением публичной власти, ответственность может быть как политической, так и юридической, причем не всегда между этими двумя ответвлениями социальной ответственности можно провести четкую грань. Реальность состоит в том, что «любая санкция, применяемая в рамках конституционного права, имеет политическую составляю- щую»1, а желаемое очень точно выразил В.О. Лучин: «всякая политическая ответственность, если она соотносится по каким-либо параметрам с Основным законом, не может ему противоречить и существовать вопреки конституционной ответственности»[329] [330]. Избирательные комиссии, будучи де-юре беспристрастными правоприменителями, должны находиться вне соприкосновения интересов политических партий, властных элит, разных групп влияния. Чтобы предотвратить политическую ангажированность комиссий, законодатель обособляет их от других органов власти, гарантирует членство представителям различных партий, ограничивает участие государственных и муниципальных служащих и т.д. По факту, однако, избирательным комиссиям далеко не всегда удается сохранить беспристрастность, и некоторые предпринимаемые в их отношении действия, например, ликвидацию через возложение полномочий на другую комиссию, иногда воспринимаются как сведение политических счетов. В литературе, хотя и не единодушно, выделяют две формы реализации юридической ответственности: позитивную (проспективную, добровольную) и негативную (ретроспективную). Позитивная (проспективная, «обращенная в будущее») ответственность «кого-то перед кем-то», дающая «право одному спросить с другого за исполнение своих функций» , направлена на предотвращение правонарушения . Она предусматривает «ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, -э добросовестное и эффективное их исполнение» . Негативная (ретроспективная, «обращенная в прошлое») ответственность 4 - это «реакция за содеянное правонарушение» , она предполагает «применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке»5. Ретроспективная ответственность - очень многоликое явление. Она может пониматься как санкции правовых норм, устанавливающих вид и меру юридической ответственности (наказания), государственное принуждение, обязанность лица претерпевать лишения государственновластного характера, принудительная деятельность компетентных государ- [331] [332] [333] [334] [335] ственных органов, направленная на субъектов, совершивших правонарушение, правоотношение, возникающее между правонарушителем и государством1. У части ученых позитивная ответственность вызывала и вызывает весьма скептическое отношение. В частности, резкой критике данную концепцию подверг Н.С. Малеин: «Объявление ответственностью обязанности совершать предусмотренные законом действия (долг) ведет, с одной стороны, к удвоению терминологии: одно и то же явление одновременно именуется обязанностью и ответственностью, с другой - вносит неясность в терминологию: ответственностью называется и сама обязанность, и последствия ее неисполнения, при этом допускается смешение двух качественно различных явлений... Доказать, что отличия позитивной ответственности и обязанности существуют, удалось, как нам кажется, с высокой степенью убедительности Д.А. Липинскому. Он указал на широкий, интегральный характер понятия позитивной («добровольной») ответственности, которая включает несколько неразрывно связанных компонентов: основание - правовую норму; обязанность как статическое явление, модель поведения; позитивное отношение к этой обязан- ности через осознание долга, необходимости выполнять правовое предписание; реализацию обязанности «в осознанном, волевом поведении» - внешнем выражении ответственности, ее «динамике»; право государства воздействовать на ответственного субъекта через убеждение, «молчаливое одобрение», принуждение и поощрение1. Необходимо согласиться с Д.А. Липинским в том, что формы реализации юридической ответственности не являются взаимоисключающими и могут существовать в рамках единого понятия, которое определено цитируемым автором следующим образом: «Юридическая ответственность - это нормативная, гарантированная и обеспеченная государственным принуждением, убеждением или поощрением юридическая обязанность по соблюдению и исполнению требований норм права, реализующаяся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ее нарушения - обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение прав имущественного или личного неимущественного характера и их реализация». - 3 мен юридической ответственности . В литературе активно предлагается синтетическое определение ответственности в публично-правовой сфере. Так, по мнению Л.Б. Ескиной, структуру конституционно-правовой (конституционной) ответственности «образует правомерное поведение субъектов конституционно-правовых отношений, т.е. ответственность в позитивном смысле и порицающая реакция государства на неправомерное поведение в конституционно-правовой сфере в виде принудительного применения к правонарушителям мер, имеющих негативный эффект для их публичного статуса, т.е. негативная ответственность (курс. авт. - В.С.)»1. Аналогичного подхода придерживается М.С. Долгополова, рассматривающая юридическую ответственность как «двухаспектное правовое явление в единстве негативного и позитивного аспектов»2. Юридическая ответственность активно присутствует в нормах избирательного законодательства. В прежней, громоздкой по содержанию редакции статьи 79 Федерального закона «Об основных гарантиях...» были перечислены основные правонарушения и указаны два вида ответственности - уголовная и административная, а также не исключались иные виды ответственности. Действующая редакция указанной статьи стала очень краткой и абсолютно лишенной семантики в силу декларирования прописной истины: «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами». В силу признания целого ряда деяний административными правонарушениями (статьи 5.1 - 5.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) либо преступлениями (статьи 141-142.1 Уголовного кодекса Российской Федерации) однозначно существуют административная и уголовная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах. нарушение прав наблюдателя и т.д.) могут быть совершены комиссиями при коллегиальном принятии незаконного решения, однако из-за отсутствия у большинства из них статуса юридического лица ответственность несут отдельные члены комиссий, действия (бездействие) которых обусловили принятие таких решений. Наряду с традиционными видами существует и специфическая юридическая ответственность участников избирательного процесса, процедур, связанных с организацией референдума. Она предусматривается самим Федеральным законом «Об основных гарантиях...» и особенно часто проявляется здесь в своей позитивной форме. Например, члены ЦИК России организуют работу по конкретным направлениям ее деятельности и несут ответственность за результаты работы по этим направлениям (пункт 6 статьи 21). Ответственность за сохранность избирательной документации, документации референдума возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей комиссии до передачи документации в вышестоящую комиссию либо в архив (пункт 10 статьи 70). Весьма специфична для избирательных отношений ситуация, когда две формы единой юридической ответственности, регулируются разными отраслями права. Например, согласно пункту 7.1 статьи 17 Федерального закона «Об основных гарантиях.» лица, представляющие сведения об избирателях, участниках референдума, несут ответственность за достоверность и полноту этих сведений, а также за своевременность их представления. Такое поведение одобряется государством. Иной вариант поведения - нарушение порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума - признается административным правонарушением (статья 5.4 КоАП РФ). Данный феномен был исследован и объяснен Н.А. Более того, один и тот же вариант отклонения от юридической нормы может приводить к разноотраслевой ретроспективной ответственности. Так, в соответствии с пунктом 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 5 при рассмотрении дел об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата в связи с установленным решением суда фактом подкупа избирателей суду необходимо выяснять, имелись ли при принятии соответствующей комиссией оспариваемого решения вступившие в законную силу постановление суда о привлечении лица к административной ответственности либо приговор суда о привлечении к уголовной ответственности. Специфическую ответственность, основания и санкции которой закрепляются избирательным законодательством, именуют, как уже отмечалось, по- разному: «ответственностью по избирательному праву» как одной из разновидности государственно-правовой ответственности[345] [346] [347] [348], «конституционноправовой ответственностью» , «конституционной ответственностью» . И хотя такая дифференциация находит свое объяснение[349], речь идет, по существу об одном явлении. Поэтому нет ничего предосудительного в рассмотрении предложенных терминов в качестве синонимов1. Рассматривая ответственность избирательных комиссий, мы будем пользоваться понятием «конституционной ответственности». Во-первых, нами уже обосновывался конституционный статус комиссий, обусловленный тем, что положения Конституции Российской Федерации проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П). Во-вторых, Конституция России последовательно провозглашает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. В настоящее время комиссии органично вписаны в механизм публичной власти, их обязанность наряду с другими государственными, муниципальными органами содействовать реализации, защищать права и свободы достаточно давно признаются правоведами «принципом конституционного строя, конституционной ответственностью»[350] [351] [352]. В-третьих, из смысла и содержания конституционных норм вытекает возможность применения по отношению к избирательным комиссиям специфических санкций и особые гарантии против произвола в этой сфере. В частности, запрещается расформирование избирательных комиссий иначе, чем на основании судебного решения, принятого в установленном законом порядке (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2010 г. № 14-П). В последние годы появились исследования, в которых доказывается наличие еще одного вила ответственности в сфере властеотношений - муниципально-правовой. По мнению сторонников этой идеи, в муниципальном праве есть свой отраслевой вид ответственности, а именно «ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования»1. Есть и более осторожный подход, когда ретроспективная муниципально-правовая ответственность одновременно признается конститу- ционно-правовой[353] [354]. Мы не будем вдаваться в рассуждения на тему обоснованности приведенной точки зрения, но можем отметить, что ответственность избирательных комиссий муниципальных образований соприкасается с муниципальным правом только своей позитивной формой и лишь косвенно, в силу применения норм муниципальных правовых актов, регулирующих порядок организации местного референдума, муниципальных выборов, голосований по отзыву и т.д. (позитивный аспект). При этом основной массив этих норм находится внутри институтов конституционного законодательства о выборах и референдумах, а сами комиссии не относятся к органам местного самоуправления. В перспективе, при условии реализации наших предложений о радикальном преобразовании статуса избирательных комиссий муниципальных образований возможно и даже необходимо установление их специфической ответственности перед населением, включая подотчетность, подконтрольность, механизм досрочного прекращения полномочий комиссии и ее отдельных членов по инициативе избирателей. Н.В. Горьков попытался обосновать идею избирательно-правовой ответственности, характеризуя ее как «разновидность (подвид) конституционноправовой ответственности»[355]. Данная позиция представляется весьма спорной. Во-первых, ответственность за нарушения избирательного законодательства, как уже указывалось, не нормируется исключительно избирательным правом. В то же время преступления и административные правонарушения могут обусловливать наступление неблагоприятных последствий, связанных с участием субъекта в конституционных правоотношениях (отсутствие пассивного избирательного права у лиц, имеющих неснятую и непогашенную судимость за совершение преступлений экстремистской направленности, ограничение на вхождение в состав избирательных комиссий для лиц, подвергнутых в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах, и т.д.) Во-вторых, избирательное законодательство тесно переплетено с законодательством о референдуме, избирательные комиссии, не меняя состава, могут трансформироваться в комиссии референдума и нести соответствующую ответственность. Поэтому признание избирательноправовой ответственности неизбежно ставит вопрос о ее соотношении с ответственностью за нарушения законодательства о референдуме. В-третьих, границы между институтами конституционного права достаточно условны. То же избирательное право тесно увязано с нормами конституционного и муниципального права, закрепляющего статусы избираемых органов и должностных лиц. Вот почему дробление конституционной ответственности до институционального уровня мы считаем недопустимым. Ответственность избирательных комиссий муниципальных образований находится в сфере конституционных отношений, связанных с непосредственным осуществлением народом принадлежащей ему власти, обеспечением реального равноправия, соблюдением режима конституционной законности. Это конституционная ответственность, которая в позитивной своей форме реализует фундаментальную обязанность комиссии по обеспечению реализации и защите избирательных прав граждан и иных прав, связанных с непосредственным осуществлением местного самоуправления. Конституционная ответственность муниципальных комиссий как коллегиальных органов носит строго коллективный характер, хотя в своей крайней мере, при расформировании комиссии, порождает неблагоприятные последствия для граждан - членов комиссии, большинство из которых не только утратят свой специальный статус, но и не смогут войти в следующий состав комиссии. В этом проявляется особенность конституционного права, допускающего «ответственность одних субъектов за деяния других»1. Напротив, индивидуальные санкции в отношении отдельных членов комиссии (отстранение от участия в ее работе, досрочное прекращение полномочий в связи с систематическим неисполнением своих обязанностей, привлечением к уголовной или административной ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах) не порождает неблагоприятных последствий для коллегиального органа в целом. Это конституционная ответственность гражданина, наделенного специальным статусом, которая, вопреки утверждению М.С. Белявской, не относится к «видам конституционно-правовой ответственности избирательных комиссий»[356] [357] [358]. Правовым основанием конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований являются «взятые в единстве регуля- -э тивные и охранительные нормы» , т.е. нормы избирательного законодательства, закрепляющие права и обязанности комиссий, а также устанавливающие основания для применения конкретных санкций. Что касается процессуальных норм, регулирующих процедуру привлечения к ответственности, то в конституционном праве они обычно слабо конкретизированы. Если же привлечение к ответственности происходит в судебном порядке, то процедура регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и не охватывается предметом настоящего исследования. Фактическим основанием ретроспективной конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований является нарушение законодательства о выборах и референдумах либо неисполнение решения суда. Обязательным последствием таких действий (бездействия) является нарушение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, иных формах непосредственного осуществления местного самоуправления либо создание угрозы такого нарушения. Степень тяжести последствия влияет на выбор конкретной санкции. Процессуальным основанием ретроспективной ответственности муниципальной комиссии выступает правоприменительный акт суда или вышестоящей комиссии. Одним из ключевых в теории юридической ответственности является вопрос вины. В литературе высказываются суждения о допустимости наступления конституционной ответственности при отсутствии вины. Так, Д.Т. Шон пишет, что «требование обязательного наличия вины в совершении конкретного правонарушения сузило бы диапазон применения и исказило бы социальное назначение данного вида ответственности»1. В случае с ответственностью избирательных комиссий их вина в нарушении всегда очевидна, хотя выяснение ее формы (умысел, неосторожность вследствие некомпетентности) не имеет никакого юридического значения. Как следует из Постановления ЦИК России от 4 апреля 2003 г. № 2/8-4, вина комиссии определяется «по действиям большинства ее членов»[359] [360]. На основе анализа избирательного законодательства считаем необходимым выделить два вида санкций, характеризующих ретроспективную форму конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований: 1) признание акта комиссии не имеющим юридической силы; 2) расформирование комиссии. В соответствии с правовой позицией, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 26 декабря 2005 г. № 14-П, избирательные комиссии несут ответственность за «неправомерные действия и решения, препятствующие надлежащему осуществлению избирательных прав»1. Признание акта комиссии не имеющим юридической силы происходит по решению суда или вышестоящей комиссии. Причем в силу трехуровневой системы местного самоуправления в России вышестоящей по отношению к избирательной комиссии муниципального образования может быть другая муниципальная комиссия, территориальная комиссия либо избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. В литературе сформировалось неоднозначное отношение к данной санкции. Так, В.А. Виноградов однозначно относит к мерам конституционно- правовой ответственности (санкциям) отмену (приостановление) правовых актов[361] [362] [363]. Н.А. Боброва и Т.Д. Зражевская хотя и называли отмену и приостановление актов нижестоящих Советов санкциями, но не признавали их мерами ответственности . Еще радикальнее высказалась Л.Б. Ескина: «Мнение о том, что отмена решения избирательной комиссии, прекращение действия нормативного акта являются мерами конституционно-правовой ответственности, не выдерживает критики». Доводы о том, что орган, акт которого лишен юридиче- ской силы, претерпевает негативные последствия организационно-правового, материального либо морального характера, «выглядят идеалистически надуманными». К тому же, «если признать конституционной ответственностью решение вышестоящей избирательной комиссии об отмене неправомерного решения нижестоящей, то нет никаких препятствий признать и решение судебной кассационной инстанции об отмене решения нижестоящего суда мерой юридической (видимо, тоже конституционной) ответственности, применяемой к судебному органу»1. Однако пример, приведенный Л.Б. Ескиной, охотно признающей существование позитивной ответственности, можно развернуть и по-другому: разве суды не отвечают за законность и обоснованность принятых решений, разве не несут ответственность за обеспечение публичных интересов и защиту прав и свобод граждан? И если говорить о неблагоприятных последствиях, то количество отмененных решений суда обобщается и учитывается при поощрении судей, присвоении им квалификационных классов . В этой связи удивляет практика, когда отмена решения избирательной комиссии, например, об отказе в регистрации кандидату, пользующемуся большим авторитетом у избирателей, не влечет для комиссии, кроме морального воздействия, никаких других неприятных последствий (например, привлечения виновных лиц к административной ответственности, при наличии отягчающих обстоятельств - расформирование комиссии). Гораздо убедительнее выглядят доводы Н.В. Витрука, который пишет о применении «восстановительной юридической ответственности» при отмене нормативного акта, ограничивающего права и свободы человека и гражданина. Кроме того, «непосредственное применение мер конституционной ответственности» стимулирует «правоприменительную практику в направлении повыше- [364] [365] ния ее правового качества, строгого соблюдения конституционных положений»1. Таким образом, мера конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований, связанная с отменой их правовых актов, способствует восстановлению нарушенного права, дисциплинирует комиссии, улучшает качество и повышает эффективность их правоприменительной деятельности. Избирательная комиссия может отменить свое решение (постановление) самостоятельно, по собственной инициативе, но в этом случае из-за отсутствия принудительного начала ретроспективной ответственности не будет. Вторая мера конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований - расформирование - применяется районными (городскими) судами в соответствии со статьей 31 Федерального закона «Об основных гарантиях...» Так, решением Александровского городского суда Владимирской области от 24 августа 2012 г. по заявлению Избирательной комиссии Владимирской области была расформирована Избирательная комиссия муниципального образования город Александров. Основанием для расформирования явилось невыполнение решения территориальной избирательной комиссии Александровского района о прекращении полномочий председателя муниципальной комиссии и об избрании нового председателя комиссии с учетом предложения ТИК. Апелляционным определением Владимирского областного суда от 20 сентября 2012 г. решение городского суда оставлено в силе, несмотря на возражения муниципальной комиссии и городского Совета народных депутатов[366] [367]. Данное решение в очередной раз показывает слабость избирательной комиссии городского, сельского поселения в отечественной системе комиссий. Происходит тотальное подчинение этих комиссий вышестоящим районным, что значительно ослабляет не только сам муниципальный избирательный орган, но и часто позволяет игнорировать позицию представительного органа муниципального образования. К сожалению, мы не видим в числе субъектов, инициирующих расформирование комиссий, российских избирателей, хотя обращения граждан с заявлениями о расформировании избирательных комиссий являются достаточно частым явлением, и всякий раз суды отказывают в удовлетворении данных требований на том основании, что «избирателю или кандидату в депутаты... не предоставлено право на обращение в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии»1. Как следует из выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции, «в условиях демократического правового государства гражданину как избирателю во всяком случае не может быть отказано в праве на осуществление в тех или иных установленных законом формах, включая юрисдикционные, контроля над процедурами, связанными с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, а также в возможности правомерного реагирования на выявленные нарушения, - в противном случае он оказывался бы в положении не равноправного субъекта, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице его органов» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 г. № 8-П[368] [369]). Поэтому обращение гражданина в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии должно допускаться законом, в частности, по такому основанию, как неправомерный отказ в регистрации кандидата или списка кандидатов, вследствие которых указанные субъекты не смогли принять участие в выборах, а избирательные права граждан (как активное, так и пассивное) оказались нарушенными. Выводы по параграфу: 1. Избирательные комиссии муниципальных образований несут две формы конституционной ответственности: позитивную (проспективную, добровольную) и негативную (ретроспективную). Обе формы не только не являются взаимоисключающими, но и гармонично дополняют друг друга в выполнении своей главной функции - обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан, права на участие в референдуме и иных формах непосредственного осуществления местного самоуправления. 2. Вина избирательной комиссии муниципального образования всегда очевидна, а выяснение формы вины (умысел либо неосторожность) не имеет юридического значения. 3. Для повышения эффективности и качества правоприменения, улучшения ситуации с защитой избирательных прав граждан на основе принципа неотвратимости наказания необходимо дополнять конституционную ответственность коллегиального избирательного органа уголовной и административной ответственностью виновных членов этого органа. 4. Мерами конституционной ответственности избирательных комиссий муниципальных образований (санкциями) выступают лишение акта комиссии юридической силы вышестоящей комиссией или судом и расформирование комиссии. Целесообразно дополнить перечень субъектов обращения в суд с заявлением о расформировании комиссий избирателями.