Обеспечение реализации и защита избирательных прав граждан в деятельности избирательных комиссий муниципальных образований
В печати, особенно если авторы как-то связаны с избирательными комиссиями, деятельность комиссий по защите избирательных прав граждан освещается в излишне комплементарном стиле. Например, В.Д.
Мостовщиков утверждает, что «избирательные комиссии играют решающую роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан России - права избирать и быть избранными, свободно выражать свою политическую волю, а также права мирной и цивилизованной передачи государственной власти»1.А.А. Вешняков полагает, что избирательные комиссии обладают полномочиями, которые «позволяют им обеспечивать реализацию и защиту избирательных прав граждан», осуществлять контроль за соблюдением указанных прав «на всех стадиях избирательного процесса»[287] [288] [289]. Полагаем, что решающая роль комиссий в данных цитатах если и не преувеличена, то, по крайней мере, должна разделяться с другими органами публичной власти. Нам гораздо ближе точка зрения М.С. Матейковича, утверждающего, что самыми эффективными полномочиями в сфере защиты избирательных прав граждан наделен суд: «В отличие от избирательных комиссий он имеет действенные механизмы исполнения собственных решений. Более того, само обращение в суд с аналогичными требованиями приостанавливает право- 3 защитную деятельность комиссий» . Правозащитные полномочия избирательных комиссий скромнее. Это рассмотрение обращений, поступивших в ходе избирательной кампании о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, контроль за законностью агитации и финансирования избирательных кампаний, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса и т.д. При этом в отличие от других органов публичной власти для избирательных комиссий защита избирательных прав граждан является основной функцией. В рамках данного параграфа мы считаем возможным разграничить понятия «защита» и «обеспечение реализации» избирательных прав граждан, подразумевая в последнем случае деятельность, направленную на содействие позитивному использованию избирательных прав, правомерному поведению участников избирательных отношений. Комиссии, включая комиссии муниципальных образований, обеспечивают реализацию избирательных прав граждан на всех стадиях избирательного процесса. Так, назначение выборов не просто способствует реализации принципа их периодичности. Определение даты выборов несет в себе много нюансов, зачастую далеких от правовой материи. Например, активность избирателей, их электоральные предпочтения существенно разнятся от времени года и даже конкретного месяца, от близости праздников и крупных событий, от экономической ситуации и т.д. Чтобы избежать манипуляций, дату голосования должен фиксировать законодатель, и тогда назначение выборов становится формальным правоприменительным актом. Полномочия комиссий носят здесь вообще резервный характер, они используются в случае проведения повторных и дополнительных выборов, а также при нарушениях со стороны изначально уполномоченного на назначение выборов органа. При этом нами уже неоднократно указывалось на формальный характер стадии назначения выборов и поддерживалось предложение о передаче этого полномочия в ведение избирательных комиссий. Гораздо заметнее правообеспечительная деятельность комиссий проявляется при образовании избирательных округов и избирательных участков. С одной стороны, без создания избирательных округов (при мажоритарной системе), избирательных участков избирательные права трудно реализуемы. С другой стороны, манипуляции с нарезкой границ избирательных округов, избирательных участков могут привести к существенным искажениям результатов волеизъявления граждан на выборах. В настоящее время полномочия избирательных комиссий муниципальных образований в данной сфере переведены в разряд резервных, или «спящих». Согласно статье 18 Федерального закона «Об основных гарантиях...» одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются сроком на десять лет, а их схема на муниципальных выборах определяется представительным органом муниципального образования (пункт 2). И лишь в случае отсутствия соответствующего решения, в т.ч. по причине отсутствия представительного органа, схему определяет избирательная комиссия муниципального образования (пункт 3). Полагаем, что десятилетний срок является чрезмерным для избирательных округов, поскольку в силу крайней изменчивости законодательства о выборах и референдумах само количество таких округов не может оставаться стабильным в течение десяти лет. Так, при проведении выборов депутатов Тюменской городской Думы пятого созыва в 2008 г. было образовано 35 одномандатных избирательных округов. В 2013 г. в силу того, что выборы проводились по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, количество одномандатных округов уменьшилось до 18. В 2018 г., в связи с очередными изменениями в избирательном законодательстве, выборы депутатов Тюменской городской Думы снова пройдут только по мажоритарной системе, и количество избирательных округов снова увеличится. Существенные изменения могут происходить в административно-территориальном делении, численности населения. Поэтому логично предложить, что корректировка схемы избирательных округов должна производиться накануне назначения выборов. Дабы исключить выстраивание депутатами текущего созыва схемы округов «под себя», соответствующее полномочие нужно передать организующей выборы комиссии. Таким образом, избирательные комиссии муниципальных образований могли бы утверждать схему избирательных округов на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований. Собственно защита избирательных прав граждан является не менее важной задачей избирательных комиссий, вытекающей из основной обязанности государства, закрепленной в статье 2 Конституции Российской Федерации. В деятельности избирательных комиссий муниципальных образований защита избирательных прав наиболее ярко проявляется при регистрации кандидатов и списков кандидатов, при осуществлении контроля за деятельностью нижестоящих комиссий, за законностью ведения предвыборной агитации, правил финансирования выборов, а также при определении результатов выборов. Действующей редакцией Федерального закона «Об основных гарантиях...» (пункты 24-27 статьи 38) уточнены основания отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов, в проведении референдума. У комиссии нет возможности при наличии одного и того же основания отказывать одному кандидату и регистрировать другого. Подобная практика уже имела место в правоприменительной деятельности, и она очень ярко описана бывшим председателем ЦИК России А.А. Вешняковым: «Некоторых снимали с выборной дистанции за 80 рублей, другим прощали и 1000. С автомобилями и вовсе путаница. Одного за старые «Жигули» наказывали. У другого на «Мерседес» смотрели сквозь пальцы. Все зависело от того, признается сокрытая сумма существенной или нет»1. Однако сохранились условия для неоднозначного толкования комиссиями законодательных норм, что по-прежнему позволяет использовать стадию регистрации как инструмент политической манипуляции. Вполне обоснованно высказанное по этому поводу суждение Е.И. Колюшина о том, что стадия выдвижения и регистрации кандидатов на российских выборах давно утратила свой уведомительный характер, превратившись в «квазирегистрацию»[292] [293] [294]. Так, решением избирательной комиссии г. Тюмени 1 августа 2013 г. № 51/357 было отказано в регистрации кандидату в депутаты Тюменской городской Думы VI созыва по одномандатному избирательному округу № 9 Ланин М.В. Основанием отказа явилось отсутствие необходимых для регистрации документов: - документа, подтверждающего указанные в заявлении сведения об основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий); - сведений о размере и об источниках доходов, имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности, о вкладах в банках, ценных бумагах кандидата. Несмотря на то, что соответствующая информация была представлена кандидатом, комиссия не расценила ее как документ ввиду отсутствия подписи Ланина М.В . При этом накануне решением комиссии от 30 июля 2013 г. № 49/310 кандидат Ланин М.В. был зарегистрирован кандидатом в депутаты Тюменской городской Думы в составе списка кандидатов, выдвинутого региональным отделением Политической партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» в Тюменской области по единому избирательному округу1. В этой связи необходимо существенно сократить перечень документов, необходимых для регистрации, не требовать их дублирования от кандидатов, одновременно баллотирующихся в одномандатном (многомандатном) округе и в составе списка кандидатов. Само по себе предоставление документов не является гарантией их достоверности. Например, многие кандидаты стремятся указать в привлекательном виде сведения о месте работы и о должности, подтвердить которые с помощью документов в настоящее время не представляет большого труда. Задача комиссии - проверить подлинность этих сведений, в частности, с помощью запросов в подразделения Пенсионного фонда России, которые могли бы подтвердить фактическое наличие трудового договора между конкретным гражданином и работодателем. Разумеется, всякое сомнение должно толковаться в пользу соискателя, и отказ в регистрации нужно воспринимать как крайнюю меру ответственности кандидата, не позволяющую ему реализовать свое пассивное избирательное право на текущих выборах. Как указывается в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года № 1-П, «незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидатов, но и для избирателей, свобода волеизъявления которых может ограничиваться самим фактом лишения права голосовать за любого из законно выдвинутых кандидатов»[295] [296]. В литературе отказ в регистрации кандидата нередко относят к мерам конституционно-правовой ответственности1. Как и любое ограничение права гражданина, он должен соответствовать и быть соразмерным целям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в т.ч. цели защиты прав и законных интересов других лиц. Правомерный отказ в регистрации кандидата является тем самым важным способом защиты принадлежащих гражданам прав и законных интересов, определение природы которых оказалось достаточно сложной задачей. Доводы избирательных комиссий о необходимости защиты прав избирателей на достоверную информацию о кандидатах справедливо отвергнуты Верховным Судом Российской Федерации, который сформулировал следующую правовую позицию: «права избирателей на получение такой информации не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным». Избирательные комиссии, «преследуя цель предоставления такой информации избирателям», располагают «необходимой возможностью для информирования об этом последних Л в средствах массовой информации (в печати, на радио, на телевидении)» . В другой правовой позиции Верховного Суда говорится о более весомой с его точки зрения ценности - о необходимости выполнения «хотя и формаль- -э ных, но для всех граждан в равной степени обязательных требований закона» . Равное избирательное право - один из конституционных принципов избирательного права, без которых выборы не могут считаться таковыми. Равное избирательное право обусловлено конституционным равенством каждого перед законом и судом - одним из важнейших принципов правового статуса человека и гражданина. В свою очередь, именно из принципов правового статуса [297] [298] [299] личности вытекает особый вид правовых возможностей, или законных интересов. Именно такие законные интересы являются частью правового положения личности[300]. Из сказанного следует, что избирательные комиссии, в т.ч. муниципальные, защищают не только избирательные права, но и законные интересы российских граждан в проведении выборов (да и референдумов) на равных основаниях. Такого рода защита проявляется и в предоставленном избирательным комиссиям, зарегистрировавшим кандидата (список кандидатов), полномочии инициировать отмену регистрации кандидата посредством подачи заявления в суд. Эффективная защита избирательных прав невозможна без действенного контроля за законностью проведения основных избирательных действий. Граждане осуществляют такой контроль через средства массовой информации, наблюдателей, институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Собственные контрольные инструменты имеет прокуратура. Контрольной деятельностью занимаются представительные органы, формируются институты общественного контроля. Избирательные комиссии муниципальных образований осуществляют контроль за работой нижестоящих комиссий, главным образом, участковых, действия которых чаще всего обжалуются в связи с нарушениями гласности основных избирательных действий. Данные избирательные споры связаны с работой наблюдателей в помещениях для голосования. Как верно отмечают Л.Г. Берлявский и Н.А. Тарабан, «гласность и прозрачность избирательного процесса являются важной гарантией его законности, а также легитимности избираемой власти. В этой связи актуальным является национальное и международное наблюдение за деятельностью одного из основных субъектов избирательного процесса - избирательных комиссий. Возникающие на избирательных участках конфликтные ситуации между избирательными органами и наблюдателями, направленными избирательными объединениями и кандидатами, обсуждаются после каждых выборов в Российской Федерации и целом ряде других стран»1. Исследование замечаний наблюдателей, в т.ч. международных являются Л прямой обязанностью судов первой инстанции . Но, как следует из наиболее распространенной позиции судов, нарушения прав лиц, осуществляющих контроль за деятельностью избирательных комиссий, «нельзя отнести к таким, что они исключили возможность достоверно определить волеизъявление избирате- -э лей» . Между тем, нарушение прав наблюдателей неизбежно ведет к нарушению прав избирателей и кандидатов, порождает сомнения в честности и беспристрастности голосования и подведения его итогов. Так, 8 сентября 2013 г. в избирательную комиссию г. Тюмени поступило заявление руководителя избирательного штаба Тюменского обкома КПРФ Т.Н. Казанцевой с изложением следующих фактов: - вброс бюллетеней; - отказ в предоставлении списка избирателей для сверки паспортных данных; - отказ в регистрации жалоб; - урны для голосования находятся далеко от наблюдателей или даже вне пределов их видимости. Запрет наблюдателям приближаться к урнам; - отсутствует журнал регистрации заявлений для голосования вне помещения; - удаление наблюдателей или попытка удаления; [301] [302] [303] - посторонние лица на избирательных участках; - голосование постороннего лица вместо зарегистрированного избирателя; - угрозы удаления, личное запугивание наблюдателей; - не озвучивается явка избирателей на данный момент времени; - нарастают расхождения между наблюдателями и избиркомами в численности проголосовавших избирателей; - руководители участковых комиссий препятствуют контакту по телефону наблюдателей со штабами и кандидатами; - препятствия в ведении видеосъемки на избирательных участках; - не созданы необходимые условия для нахождения в помещении избирательных участков всех наблюдателей. Рассмотрев данное обращение, комиссия не отнесла часть фактов к нарушениям избирательного законодательства, назвав их «выражением субъективного недовольства условиями комфортности нахождения на избирательном участке». Остальные сведения, изложенные в заявлении, по мнению комиссии, «не нашли подтверждений»[304]. При внимательном прочтении решения комиссии обращает на себя слабая мотивировочная часть решения комиссии, что является весьма распространенным явлением и говорит о низком качестве юридического сопровождения правоприменительной деятельности избирательных комиссий муниципальных образований. В целом же по результатам анализа решений судов и комиссий считаем необходимым согласиться с выводом М.С. Матейковича о том, что «любое реальное нарушение прав наблюдателей на выборах следует... рассматривать как основание для применения мер административной ответственности к должностным лицам избирательной комиссии, а незаконные отказ в доступе в помещение для голосования либо удаление из него - как основание для признания выборов на данном участке недействительными»1. Кроме того, предлагаем распространить апробированный на выборах Президента Российской Федерации в 2012 г. опыт установки веб-камер для трансляции голосования и подведения его итогов в режиме реального времени на все выборы в России. При избирательных комиссиях муниципальных образований могут создаваться контрольно-ревизионные службы. Они преследуют цель повышения эффективности межведомственного взаимодействия при осуществлении контрольной деятельности, требующей специальных знаний или получения информации, предназначенной для служебного пользования. Так, в соответствии с Положением о Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии (статья 15) контрольно-ревизионная служба при городской избирательной комиссии создается с привлечением руководителей и специалистов из государственных органов, органов местного самоуправления, иных учреждений. Служба осуществляет контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных нижестоящим комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов, фондов референдума, проверяет финансовые отчеты кандидатов, избирательных объединений, достоверность представленных кандидатами сведений о размере и об источниках доходов и т.д.[305] [306] Крайне неэффективно осуществляется избирательными комиссиями защита прав и законных интересов избирателей на достоверную и объективную информацию о кандидатах через различные способы предвыборной агитации. Основная задача комиссий в этой сфере - обеспечить эффективное взаимодействие с государственными органами и органами местного самоуправления, организациями различных форм собственности, средствами массовой информации, правоохранительными органами, чтобы добиться равных условий агитационной деятельности. Вместо этого, комиссии, в т.ч. муниципальные, занимаются решением вопросов, напрямую не относящихся к избирательной сфере, например, размещением агитационных материалов вне специально отведенных мест. Так, в решении избирательной комиссии г. Тюмени от 7 сентября 2013 г. № 67/516 указывается со ссылкой на текст жалобы, что «кандидат в депутаты Кадулин А.И., несмотря на неоднократно высказываемое несогласие жильцов, периодически наклеивает на забор дома № 40 по ул. Орловской г. Тюмени свои агитационные материалы (факт размещения агитационных материалов на заборе подтверждается приложенными к жалобе фотографиями). Заявители просили «заставить Кадулина А.И. убрать клей с забора и больше не клеить агитационные материалы на их забор». Комиссия приняла стандартное и не имеющее особого смысла решение «обратиться в Управление МВД России по г. Тюмени с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности, о привлечении виновных лиц к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации»[307]. На самом же деле подобные случае должны рассматриваться в контексте соблюдения правил благоустройства. Большое значение для реализации как активного, так и пассивного избирательного права имеет стадия подведения итогов голосования и определения результатов выборов. Практика показывает, что избирательные комиссии муниципальных образований очень неохотно идут на принятие решения о признании итогов голосования и результатов выборов недействительными, даже если имеют место существенные нарушения закона. Например, решением Наримановского районного суда Астраханской области от 26 марта 2012 года были признаны недействительными итоги голосования на одном из избирательных участков по выборам главы муниципального образования «Старокучергановский сельсовет» в связи тем, что соответствующий протокол не был подписан большинством членов участковой комиссии из- за неточности количественных данных[308]. Очевидно, что такие нарушения могли быть устранены самой избирательной комиссией муниципального образования, а не путем длительных судебных разбирательств. Таким образом, деятельность избирательных комиссий муниципальных образований по обеспечению реализации и защите избирательных прав, права граждан на участие в референдуме должна серьезно совершенствоваться как за счет предоставления комиссиям новых полномочий, так и путем более эффективного использования существующей компетенции. Выводы по параграфу: 1. Избирательные комиссии муниципальных образований, как и другие избирательные комиссии, не обладают самым эффективным арсеналом средств по защите избирательных прав и права на участие в референдуме. В данной сфере комиссии значительно «слабее» судов. 2. В зависимости от приоритета в использовании, полномочия избирательных комиссий по обеспечению реализации и защите избирательных прав, права граждан на участие в референдуме могут быть исключительными и резервными. Часть резервных полномочий (назначение выборов, определение схемы избирательных округов) вполне могут быть переведены в число основных (исключительных). 3. Избирательные комиссии осуществляют защиту не только избирательных прав, но и законных интересов граждан в сфере организации свободных выборов и референдумов. 3.3.