<<
>>

2.2. Конкретный нормоконтроль как средство оперативной защиты избирательных прав органами конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ

В юридической литературе сегодня не обнаруживается единства мнений относительно понимания объема конкретного судебного конституционного нормоконтроля. Так, В.Е. Сафонов пишет: «Конкретный (косвенный, вспомогательный) контроль связан с разбирательством

131

конкретного дела обычным судом, у которого возникает обоснованное сомнение или убеждение в неконституционности определенного закона»[246] [247] [248].

Аналогичной точки зрения придерживается С.И. Метелкин . Но все же более обоснованной представляется позиция авторов, включающих в круг субъектов, по обращениям которых дела рассматриваются органами конституционной (уставной) юстиции в порядке конкретного

нормоконтроля, не только судебные органы, но также граждан (их объединения) и иных субъектов, уполномоченных законами о

конституционных (уставных) судах субъектов РФ на такие обращения . Поэтому высказанное относительно рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации избирательных споров в порядке конкретного нормоконтроля суждение В.Б. Исраеляна о том, что конкретный контроль осуществляется в связи с конкретным избирательным спором, рассматриваемым судом или избирательной комиссией, которые применили или обязаны применить сомнительный с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации закон, видится справедливым и в отношения органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ[249] [250]. В этом случае процесс может начаться по жалобам граждан, политических партий, иных общественных объединений. Кроме того, как справедливо подчеркивается в конституционно-правовой науке, именно граждане сегодня чаще всего становятся инициаторами конституционного (уставного)

250

судопроизводства .

Сегодня значительная часть региональных законов о конституционных (уставных) судах, закрепляя особенности производства по делам о

соответствии конституции (уставу) субъекта РФ законов и иных нормативноправовых актов региона, отдельные главы закона посвящает нюансам рассмотрения дел по жалобам граждан на нарушение их прав и свобод и рассмотрению дел по запросам судов.

В то же время, как отмечает О.В. Брежнев: «... в некоторых субъектах Федерации постепенно происходит отказ от процедуры конкретного нормоконтроля, т.е. физические и юридические лица наделяются правом оспаривать нормативные правовые акты в конституционных (уставных) судах вне зависимости от их применения» . Подобный подход, по мнению автора, значительно расширяет возможности граждан в судебной защите их прав посредством конституционного судопроизводства.

Действительно, в ранее действующих редакциях законов об органах конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ глава, посвященная особенностям рассмотрения дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ по жалобам граждан на нарушение их конституционных (уставных) прав и свобод, выступала, как правило, обязательным составляющим раздела об особенностях конституционного (уставного) судопроизводства по отдельным категориям дел. Несмотря на то обстоятельство, что в настоящее время подобная глава предусмотрена далеко не во всех региональных законах, рассмотрение дел в порядке конкретного нормоконтроля имеет свои особенности.

Первая из таких особенностей отражается в самом названии соответствующей главы закона и заключается в обозначении субъекта, уполномоченного на обращение с такой жалобой. Что же касается содержания статей непосредственно о субъектах, уполномоченных на обращение в конституционный (уставный) суд субъекта РФ в порядке конкретного нормоконтроля, то здесь следует отметить, что если в отношении судебных органов региональные законодатели демонстрируют [251] единообразие правового регулирования, то содержание статьи о субъектах, уполномоченных на обращение в защиту прав и законных интересов граждан, достаточно вариативно. Так, законами некоторых субъектов РФ правом на обращение наделяются не только граждане и их объединения, но и иные лица и органы . Например, главой 11 Закона «Об Уставном суде Московской области» кроме граждан правом на обращение в Уставный суд в порядке конкретного нормоконтроля наделены прокурор области и уполномоченный по правам человека в области, иные лица и органы в случаях и в порядке, установленных законами Московской области[252] [253].

Таким образом, обратиться с жалобой на нарушение конституционных (уставных) прав и свобод могут не только те лица, чьи права и свободы нарушены, но также органы и лица, в компетенцию которых входит осуществление защиты прав и свобод неопределенного круга лиц. Заявители, инициирующие производство по данной категории дел, должны к жалобе, помимо документов, обозначенных законом в качестве обязательных приложений, представить также копию официального документа, подтверждающего возможность или факт применения обжалуемого нормативного правового акта при разрешении конкретного дела. При этом оговорено, что выдача заявителю копии такого документа производится по его требованию должностным лицом или органом, рассматривающим или рассмотревшим дело.

Отличными от производства по другим категориям дел являются и критерии допустимости жалобы. Жалоба признается допустимой только при совокупном наличие двух обстоятельств:

1) закон затрагивает права и свободы граждан;

2) закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Рассмотрение обращений судов общей юрисдикции или арбитражных судов органами конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ является в некотором роде частным случаем реализации полномочия по конкретному нормоконтролю. По сравнению с особенностями производства дел по обращениям граждан, их объединений, а также иных лиц и органов очевидны в данном случае лишь две особенности:

1) иной субъект, уполномоченный на такое обращение;

2) последствия обращения в орган конституционного (уставного) конституционный (уставной) суд субъекта РФ для конкретного дела, рассматриваемого судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Значимость данных обстоятельств выявляет необходимость выделения отдельной главы в региональных законах, посвященной особенностям рассмотрения дел о соответствии конституции (уставу) субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов региона по запросам судов .

Это также обусловлено особой ролью судов в системе правоприменительных органов, решение которых носят властный, подкрепленный особыми возможностями государственно-правового принуждения характер. При принятии итогового решения по делу судья должен иметь абсолютную уверенность в соответствии основному закону субъекта РФ правовых актов, на основе которых принимается судебное решение.

В законах, выделяющих особенности производства по данной категории дел в отдельную главу, определено скорее основание, а не субъект, уполномоченный на такого рода обращение, поскольку субъект в данном случае уже поименован в названии самой главы закона. При рассмотрении дела в любой инстанции судом, входящим в судебную систему Российской [254]

Федерации, объективное сомнение в легитимности подлежащего применению в конкретном деле правового акта есть предусмотренное законом основание для обращения суда в конституционный (уставной) суд субъекта РФ. При этом сам факт его применения в конкретном деле выступает единственным критерием допустимости запроса.

При условии соблюдения субъектами, указанными выше, критериев допустимости жалоб и обращений, а также предоставления ими всех необходимых приложений к ним, конституционный (уставный) суд субъекта РФ принимает их к рассмотрению, о чем обязательно информирует суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый нормативный правовой акт.

Согласно позиции регионального законодателя, последствия принятия конституционным (уставным) судом жалобы гражданина (иных управомоченных законом лиц и органов), обращения суда к рассмотрению для судебных органов, иных правоприменителей зависят именно от субъекта, инициировавшего конституционное (уставное) производство. Органы судебной власти обязаны приостановить производство по делу в период с момента вынесения решения суда об обращении в конституционный (уставный) суд субъекта РФ и до принятия постановления конституционного (уставного) суда субъекта РФ по делу или исполнения вынесенного судом по делу решения, только в том случае, если конституционное (уставное) судопроизводство было инициировано судом общей юрисдикции или арбитражным судом самостоятельно .

Более того, Законом «Об Уставном суде Московской области» в статье об особенностях производства по запросам судов предусмотрено, что обязательным приложением к запросу

256

суда является его определение о приостановлении производства по делу . Во всех остальных случаях рассмотрения конституционными (уставными) судами субъектов РФ дел в порядке конкретного нормоконтроля получение [255] [256] уведомления конституционного (уставного) суда субъекта РФ о принятии обращения к рассмотрению не влечет за собой приостановления производства по делу, а суд или иной орган, рассматривающий данное дело, управомочен приостановить производство по делу в связи с обращением в конституционный (уставной) суд субъекта РФ только по своему усмотрению. Единственным исключением из общего правила выступает Закон «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики», который предполагает обязанность приостановления производства по делу в любых случаях, независимо от инициатора конституционного (уставного) судопроизводства. Согласно ст. 82 этого Закона, в случаях, не терпящих отлагательства, угрожающих невосполнимым ущербом делу, рассматриваемому судом, иным органом, применяющим нормативный правовой акт, конституционность которого оспаривается в Конституционном Суде Республики, дело должно быть приостановлено. Такое требование в данном случае должно содержаться в уведомлении Конституционного Суда Республики о принятии обращения к рассмотрению.

Однако нормы федерального законодательства относительно приостановления судами производства по делу как диспозитивного, так и императивного характера, содержат несколько иные правила.

Статьи 215 и 216 ГПК РФ, определяющие соответственно обязанность и право суда приостановить производство по делу, вообще не упоминают о конституционном (уставном) судопроизводстве. АПК РФ только в статье об обязанности арбитражного суда приостановить производство по делу (ст. 143) выделяет такое основание приостановления, как невозможность рассмотрения данного дела до рассмотрения соответствия нормативного правового акта конституции (уставу) субъекта конституционным (уставным) судом субъекта РФ.

В таких условиях положения законов о конституционных (уставных) судах субъектов РФ, определяющие правила приостановления рассмотрения производства по делу в судах общей юрисдикции и арбитражных судах в связи с их обращением в орган конституционного (уставного) правосудия субъекта РФ, не несут никакой содержательной нагрузки. Лишь частично решить эту проблему может применение субсидиарной аналогии закона (применения норм АПК РФ судами общей юрисдикции при рассмотрении гражданских дел), которую допускает федеральный законодатель . Кроме того, как отмечает Н.А. Власенко, «... институт аналогии в гражданском процессуальном праве получает все большее развитие, что вызвано особенностями предмета регулирования

258

гражданского процессуального права» .

Решить проблему может только внесение дополнений или (и) изменений в ст. 215 и 216 ГПК РФ и ст. 144 АПК РФ.

В отношении ст. 215 ГПК РФ видится возможным два варианта:

1) дополнение ст. 215 абз. 7 следующего содержания: «Обращения суда в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации с запросом о соответствии закона, подлежащего применению, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации»;

2) абз. 5 ст. 215 после слов «рассматриваемого в» дополнить словами «конституционном (уставном)». Исключить абз. 6 ст. 215.

Также в ст. 216 ГПК РФ и ст. 144 АПК РФ среди оснований, по которым суд вправе приостановить производство по делу, следует предусмотреть следующее: «принятие конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации к рассмотрению жалобы о соответствии закона, примененного или подлежащего применению в данном деле, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации».

Пределы проверки закона или иного нормативного правового акта по рассматриваемой категории дел определяются региональным законодателем как идентичные тем, что установлены для проверки нормативных правовых актов в целом на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта РФ, [257] [258] в связи с чем в законах субъектов РФ использован отсылочный способ правового регулирования этого вопроса.

По результатам рассмотрения дел в порядке конкретного

нормоконтроля конституционным (уставным) судом субъекта РФ принимается решение о соответствии (несоответствии) нормативного правового акта (его части) конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в региональных законах не всегда регламентированы правовые последствия принятия решения о противоречии нормативного правового акта основному закону субъекта РФ. Крайне редко встречается описание последствий неисполнения итогового решения о признании акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ для рассмотрения аналогичных дел . Но, согласно общей логике регионального законодателя, все другие дела, решения по которым основаны на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим основному закону субъекта РФ, подлежат пересмотру.

Но и здесь, как в случае с регулированием оснований и порядка приостановления производства по делу, обнаруживаются существенные расхождения регионального и федерального законодательства.

Среди оснований для пересмотра по новым обстоятельствам судебных постановлений, вступивших в законную силу, ГПК РФ не предусматривает признание конституционным (уставным) судом субъекта РФ не соответствующим конституции (устава) субъекта РФ закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в конституционный (уставный) суд субъекта РФ[259] [260]. Среди таких оснований отдельно обозначено признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в Конституционный Суд Российской Федерации. Более того, согласно правовой позиции

Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 ноября 2008 г. № 556-О-Р[261], судам общей юрисдикции надлежит пересматривать постановления, основанные на норме, которой ранее суд в ходе применения в конкретном деле придал смысл, расходящийся с ее конституционно-правовым смыслом, выявленным позднее Конституционным Судом Российской Федерации[262]. Посредством

расширительного толкования п. 1 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ, в соответствии с которым одним из оснований пересмотра судебного решения может стать отмена постановления государственного органа или органа местного самоуправления, послужившего основанием для принятия решения, возможно предположить, что признание органом конституционного (уставного) правосудия субъекта РФ нормативного правового акта не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, повлекшее за собой отмену этого акта принявшим его органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, и есть основание для пересмотра судом общей юрисдикции ранее принятого решения. Однако в данном случае существуют два нюанса, способных стать серьезными препятствиями на пути исполнения конкретного решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ:

1) в контексте рассматриваемой нормы ГПК РФ объектом конституционного (уставного) контроля могут стать только постановления органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом, как показал анализ практики конституционных (уставных) судов, предметом избирательных споров чаще всего являются региональные законы;

2) реализация решения конституционного (уставного) суда субъекта РФ ставится в зависимость от совершения активных действий со стороны уполномоченных по отмене постановлений, несоответствующих конституции (уставу) субъекта РФ органов государственной власти или

263

органов местного самоуправления .

В этой связи необходимым представляется дополнить ч. 4 ст. 392 ГПК РФ п. 6 следующего содержания: «признание конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации закона, примененного в конкретном деле, в связи с принятием решения, по которому заявитель обращался в конституционный (уставный) суд субъекта РФ».

АПК РФ также в качестве основания пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам предусматривает отмену постановления другого органа, послужившего основанием для принятия судебного акта по данному делу[263] [264]. Следует отметить, что вторая из обозначенных выше проблем в сравнении с судами общей юрисдикции для системы арбитражных судов частично решена в Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 марта 2007 г. № 17[265], согласно абз. 2 п. 7 которого под отменой постановления другого органа следует понимать признание судом по другому делу недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, например, о взыскании платежей и применении санкций, возложении иных обязанностей, а также отмены указанных актов, решений вышестоящим органом или должностным лицом в установленном порядке[266]. Вместе с тем во избежание трудностей понимания указанной статьи необходимым видится дополнить ч. 3 ст. 311 АПК РФ п. 6 следующего содержания: «признание конституционным (уставным) судом субъекта Российской Федерации не соответствующим конституции (уставу) субъекта Российской Федерации закона, примененного арбитражным судом в конкретном деле, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации»[267] [268].

Глава, определяющая особенности рассмотрения органами конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ дел в порядке конкретного нормоконтроля, не включена в содержание законов (разделов об особенностях рассмотрения отдельных категорий дел) в Республиках Башкортостан, Дагестан, Карелия, Тыва, Саха (Якутия), Коми, Карачаево- Черкесской Республике, Ханты-Мансийском автономном округе, Калининградской, Курганской, Самарской, Свердловской и Челябинской областях, в городах Москве и Санкт-Петербурге) .

Но, несмотря на наблюдающуюся тенденцию исключения из региональных законов главы, посвященной особенностям рассмотрения обращений граждан на нарушение их конституционных (уставных) прав и свобод, следует отметить, что в настоящее время в связи с конкретно возникающими спорами в сфере регионального избирательного законодательства принято более десятка решений, и только одно из них было принято по итогам рассмотрения обращения, инициированного заявителями, среди которых был судья районного суда[269]. Данный факт еще раз подтверждает ошибочность сведения конкретного конституционного (уставного) нормоконтроля к рассмотрению только обращений органов судебной власти. Напротив, чаще всего заявителями по данной категории дел выступают конкретные граждане, защищающие свои избирательные права. Поэтому при анализе содержания правовых позиций, выработанных в процессе реализации данного полномочия, рациональным видится их группирование по принципу, аналогичному тому, что был использован в предыдущем параграфе диссертационного исследования. Предлагается выделять следующие шесть групп правовых позиций:

1. Правовые позиции, связанные с реализацией и защитой пассивного и активного избирательных прав;

2. Правовые позиции по вопросам назначения региональных и муниципальных выборов, определения избирательной системы при проведении конкретных выборов;

3. Правовые позиции по вопросам формирования и организации деятельности избирательных комиссий;

4. Правовые позиции по вопросам порядка сбора подписей в поддержку кандидатов (списков кандидатов) на выборные должности;

5. Правовые позиции по вопросам определения схемы избирательных округов;

6. Правовые позиции по вопросам финансового обеспечения избирательных компаний при проведении региональных и муниципальных выборов.

1. Правовые позиции, связанные с реализацией и защитой пассивного и активного избирательных прав (постановление Конституционного Суда

Республики Коми от 11 июня 1996 г. , постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 20 октября 1999 г. № 12-П ,

постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2012 г. № 1-П[270] [271] [272] [273]).

В указанных решениях органы конституционного правосудия субъектов РФ не только обеспечивали защиту избирательных прав граждан от стремления республиканского законодателя их неправомерно ограничить, но и указывали на обоснованность установления некоторых региональных особенностей реализации избирательных прав граждан. Так, в постановлении от 20 октября 1999 г. № 12-П Конституционный Суд Республики Башкортостан указывал на правомерность следующих действий регионального законодателя: «В отличие от активного избирательного права, предоставляющегося по достижению совершеннолетия, для приобретения пассивного избирательного права могут устанавливаться дополнительные возрастные цензы, в зависимости от характера того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Поскольку такие требования не устанавливаются Конституцией Республики, то их установление правомерно законом Республики, на что непосредственно указано в Конституции Республики» . Постановлением Конституционного Суда Республики Коми от 11 июня 1996 г. не соответствующим Конституции Республики были признаны не конкретные положения Закона Республики «О выборах в органы государственной власти в Республике Коми», устанавливающие ценз оседлости в качестве условия для реализации гражданами пассивного избирательного права, а официальное толкование, придаваемое этим положениям Закона Избирательной комиссией Республики Коми. Избирательная комиссия Республики отождествляла факт прописки на территории Республики с фактом постоянного проживания. Гражданин же полагал, что реализации его права быть избранным не должно препятствовать то обстоятельство, что он в данный момент имеет только временную регистрацию на территории Республики Коми .

Правильное понимание отдельных нюансов реализации активного избирательного права студентами, обучающимися по очной форме обучения и пребывающими по месту нахождения образовательного учреждения, остается актуальным и сегодня. В недавно принятом постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) была сформулирована правовая позиция, в соответствии с которой включение избирателей, обучающихся по очной форме, в список по месту пребывания (по месту нахождения образовательного учреждения) не означает их жесткого прикрепления к соответствующим избирательным участкам. Такие избиратели по их личному выбору могут быть включены в списки избирателей по избирательным участкам по месту их постоянной регистрации . На основе детального сравнительного анализа действующего и утратившего силу республиканского закона о муниципальных выборах в этом же решении суд пришел к важному выводу о том, что переход от одного законодательного регулирования к другому не прерывает реализацию правоотношений, связанных с предшествующим порядком регулирования. В связи с этим соответствующие вопросы законодатель вправе решать по собственному усмотрению, руководствуясь своими дискреционными [274] [275]

полномочиями, и, как указывает ходатайствующий, не отступая «от общих

276

принципов юридической техники» .

2. Правовые позиции по вопросам назначения региональных и муниципальных выборов, определения избирательной системы при проведении конкретных выборов (постановление Конституционного Суда Республики Коми от 25 мая 1999 г. , постановление Конституционно Суда Республики Коми от 30 января 2002 г.[276] [277] [278]).

Обосновывая соответствие мажоритарной избирательной системы общепризнанным принципам и нормам международного права, Конституционный Суд Республики Коми в постановлении от 25 мая 1999 г. ссылается на данные Межпарламентского союза и Европейскую конвенцию о защите прав и основных свобод 1950 г., а также Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. в обоснование своей позиции, согласно которой, поскольку Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство оставляют за субъектами Российской Федерации право самостоятельно определять вид избирательных систем при проведении региональных выборов при условии соблюдения принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, то законодатели субъектов РФ самостоятельны в решении данного вопроса. Несмотря на достаточно подробное урегулирование порядка организации и проведения муниципальных выборов в Республике федеральным законодательством, некоторая самостоятельность населения муниципального образования в формировании органов местного самоуправления, включая избрание главы местного самоуправления, была подтверждена и в постановлении Конституционного Суда Республики Коми от 30 января 2002 г. Мотивируя свое решение, Конституционный Суд Республики ссылался на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2001 г., в котором была сформулирована аналогичная правовая позиция.

3. Правовые позиции по вопросам формирования и организации деятельности избирательных комиссий (постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г. , постановление Уставного суда Свердловской области от 28 мая 2004 г. , постановление Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 г. № 6-

П281)282

Необходимость обеспечения конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления заставляла регионального законодателя прибегать к применению временных конструкций организации муниципальных избирательных комиссий при проведении первых муниципальных выборов в субъектах РФ. Однако такая изобретательность законодателя не всегда находила понимание среди граждан. Так, оспаривая положения Закона «О введение в действие Избирательного Кодекса Свердловской области», заявитель просил проверить на соответствие Уставу области правило указанного закона о том, что избирательные комиссии [279] [280] [281] [282] муниципальных образований формируются в течение шести месяцев со дня введения в действие Избирательного кодекса Свердловской области, за исключением муниципальных образований, в которых решением Избирательной комиссии Свердловской области полномочия избирательной комиссии муниципального образования возложены на соответствующую территориальную избирательную комиссию. Развеивая сомнения заявителя, Уставный суд пояснил: «Исходя из того, что на органах государственной власти России, как федеральных, так и субъектов РФ, лежит обязанность обеспечения демократических свободных и периодических выборов в органы местного самоуправления, что является одной из основных гарантий права граждан на местное самоуправление, а также учитывая, что при осуществлении правового регулирования по установлению срока формирования избирательных комиссий муниципальных образований областной законодатель должен был исходить из его достаточности и разумности с тем, чтобы была возможность исполнения обязанности, определенной правовой нормой, установление срока формирования избирательных комиссий муниципальных образований и определение его продолжительности в шесть месяцев законом Свердловской области не является нарушением самостоятельности местного самоуправления, гарантированной Конституцией Российской Федерации и Уставом Свердловской области, и, соответственно, не нарушает прав граждан».

Г одом позже обратившийся в Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) заявитель оспаривал конституционность положений Закона «О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия), регулирующих возможность особого порядка формирования избирательной комиссии муниципального образования «Город Якутск» при назначении первых выборов глав муниципальных образований. Согласно установленному порядку, если на соответствующей территории отсутствует орган местного самоуправления, либо если соответствующая избирательная комиссия не сформирована, состав или часть состава избирательной комиссии муниципального образования назначается избирательной комиссией субъекта РФ, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных законодательством. Следует отметить, что при выявлении конституционно-правового смысла оспариваемой нормы Конституционный Суд Республики учел сложившуюся правоприменительную практику, в частности, существующие к тому моменту решения Верховного суда Республики Саха (Якутия), которыми оспариваемая норма была признана не противоречащей закону об основных гарантиях избирательных прав.

В мотивировочной части рассматриваемого решения было указано на обоснованность введения региональным законодателем такой временной процедуры как дополнительной гарантии, обеспечивающей проведение выборов в переходный период. Формулируя правовую позицию по данному делу, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) дополнительно подчеркивал, что по своей природе оспариваемые положения Закона являются нормой временного характера, предназначенной для переходного периода (действие рассматриваемой нормы во времени ограничено переходным от местных органов государственной власти к местному самоуправлению периодом и применяется только при назначении первых выборов глав муниципальных образований). При этом законодатель сохраняет установленные законом условия формирования избирательных комиссий.

Вместе с тем существует пример, когда орган конституционного правосудия субъекта РФ поддержал доводы заявителя о том, что использование диспозитивных формулировок при законодательном регулировании правового статуса избирательных комиссий не вполне оправдано. Рассматривая на предмет соответствия Конституции Республики положения Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия», устанавливающие лишь право, а не обязанность окружных

(территориальных) избирательных комиссий при выявлении финансовых нарушений, совершенных кандидатами в период предвыборной агитации, обратиться в суд, Конституционный Суд Республики Карелия указывал на неоднозначное понимание и реализацию данной нормы правоприменителями. Такое противоречивое применение одной и той же нормы закона может привести, по мнению суда, к нарушению гарантий активного и пассивного избирательного права граждан, соблюдающих избирательное законодательство, конституционного принципа равенства всех граждан перед законом. Стоит отметить, что сегодня аналогичное правовое регулирование рассматривается как коррупциогенный фактор,

заключающийся в определении компетенции по формуле «вправе», т.е. диспозитивном установлении возможности совершения органами

государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (подп. «б» п. 2 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов)[283] [284] [285].

4. Правовые позиции по порядку сбора подписей в поддержку кандидатов (списков кандидатов) на выборные должности (постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 5 февраля 2002 г. № 18-П , постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от

7 июля 2003 г. № 23-П , постановление Уставного Суда Свердловской

области от 22 февраля 2011 г. № 11-3-2-2011[286], постановление

Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 28 февраля 2013 г. № 2-П[287]).

В первых двух решениях Конституционный Суд Республики Башкортостан сформулировал следующие принципиальные для стадии сбора подписей в поддержку того или иного кандидата правовые позиции:

1) устанавливаемые законодателем правила порядка сбора подписей и проверки достоверности подписей в подписных листах не должны искажать принцип равного избирательного права, который на данной стадии избирательного процесса предполагает юридическое равенство, равный правовой статус избирателей того избирательного округа, где выдвинут кандидат. Установленное республиканским законодателем ограничение относительно собственноручного изменения личных данных нарушает этот принцип, поскольку невозможность собственноручного внесения избирателем данных в подписной лист влечет за собой признание этих подписей недостоверными;

2) исправления в подписном листе данных об избирателе или лице, производившем сбор подписей, допускаются только при наличии специальной отметки (оговорки);

3) отсутствие действительного документа, удостоверяющего личность гражданина, лишает избирательную комиссию возможности идентифицировать личность осуществлявшего сбор подписей лица и обеспечить соблюдение требований, предъявляемых к нему законом;

4) в процессе регламентации права граждан по осуществлению сбора подписей ему должна корреспондировать обязанность соблюдать правила о порядке сбора подписей и оформления подписных листов, поскольку в противном случае может возникнуть реальная угроза нарушения пассивного избирательного права, а также права гражданина участвовать в выдвижении кандидатов.

В постановлении Уставного Суда Свердловской области вновь была поднята проблема, получившая ранее разрешение в практике Конституционного Суда Российской Федерации . У заявителя возникла неопределенность в понимании объема тех сведений, которые необходимо указать в подписном листе лицу, осуществляющему сбор подписей избирателей в поддержку кандидата по одномандатному избирательному округу на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления. Среди прочих в качестве обязательных сведений Избирательным кодексом Свердловской области предусматривался адрес места жительства лица, осуществляющего сбор подписей. Опираясь на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, Уставный Суд Свердловской области указал, что под адресом места жительства понимается адрес (наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, улицы, номера дома и квартиры), по которому гражданин Российской Федерации зарегистрирован в органах регистрационного учета граждан по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации. При этом адрес места жительства должен указываться в подписных листах в том виде, как он отражен в официальных документах, удостоверяющих наличие у гражданина регистрации по месту жительства. В постановлении Уставного Суда Свердловской области дополнительно была подчеркнута значимость правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которой общий перечень сведений, образующих понятие адреса места жительства, носит ориентирующий характер и не означает, что избирательные комиссии, обеспечивающие реализацию и защиту избирательных прав граждан Российской Федерации, должны во всех без [288] исключениях случаях требовать указания в подписных листах всех включенных в данный перечень сведений, в том числе при отсутствии тех или иных сведений в паспорте гражданина Российской Федерации. Иное понимание допускало бы невозможность однозначного определения в каждом конкретном случае правильности указания места жительства избирателя, тем самым приводя к нарушению конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, и не отвечало бы требованиям ясности и недвусмысленности правового регулирования.

В постановлении Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) от 28 февраля 2013 г. был содержательно наполнен и конкретизирован применительно к различным условиям проведения выборов принцип равного избирательного права. Так, признав не соответствующими Конституции Республики Саха (Якутия) положения республиканского закона о муниципальных выборах, устанавливающие необоснованные ограничения срока сбора подписей в поддержку кандидата-самовыдвиженца, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) отметил, что содержание принципа равного избирательного права конкретизируется в связи с различными отношениями. На его содержание может влиять отсутствие альтернативных выборов. В обстановке альтернативных выборов принцип равного избирательного права конкретизируется в правиле «много кандидатов — один порядок». Это правило как общее положение по своему конституционно-правовому смыслу исключает возможность правовой дифференциации условий участия кандидатов в выборах. В остальных же случаях такой порядок, носит ограничительный характер .

5. Правовые позиции по вопросам определения схемы избирательных округов (постановление Конституционного Суда Республики Татарстан от 11 мая 2006 г. № 20-П[289] [290]).

Конституционный Суд Республики Татарстан, исследуя доводы заявительницы о несоответствии утвержденной схемы избирательных округов и избирательных участков Конституции Республики и нарушении тем самым ее права быть избранной в органы местного самоуправления, а права других граждан избирать, пришел к выводу о произвольности и необоснованности таких утверждений. В частности, суд отметил: «... данное регулирование по своему правовому смыслу и целевому предназначению исходя из международно-правовых и конституционных норм и в соответствии с требованиями федерального и республиканского

законодательства направлено на обеспечение условий для беспрепятственной реализации гражданами их конституционных прав избирать и быть избранными». В процессе выработки правовой позиции Конституционный Суд Республики Татарстан, так же как и Конституционный Суд Республики Коми в постановлении от 25 мая 1999 г., ссылался на Международный пакт о гражданских и политических правах.

6. Правовые позиции по вопросам финансового обеспечения избирательных компаний при проведении региональных и муниципальных выборов (постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 28 декабря 1998 г., постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 5 февраля 2002 г.).

Правовые позиции, сформулированные в данной области избирательных правоотношений, более других направлены на обеспечение соответствия регионального избирательного законодательства федеральному, поскольку соответствие регионального законодательства о выборах конституции (уставу) субъекта РФ в данном случае достигается не посредством исследования соотношения оспариваемой нормы с содержанием конкретной нормы Конституции Республики, а путем убеждения в ее непротиворечии правилам, установленным федеральным законодательством.

Так, в постановлении от 28 декабря 1998 г. Конституционный Суд Республики Карелия отметил: «Установленная федеральным законодателем в зависимости от стадии избирательного процесса различная

подведомственность рассмотрения компетентными органами финансовых нарушений, допущенных кандидатами в период проведения предвыборной агитации, не может быть пересмотрена региональным законодателем». Конституционный Суд Республики Башкортостан в постановлении от 5 февраля 2002 г. указал, что рассмотрение обращения заявителя в части порядка создания избирательных фондов кандидатами выходит за рамки подведомственности Конституционного Суда Республики, так как непосредственно предусмотрено федеральным законодательством.

Обозначенные группы правовых позиций, сформулированные

конституционными (уставными) судами субъектов РФ в порядке реализации их полномочия по конкретному нормоконтролю, способны выявить наиболее уязвимые моменты регионального правового регулирования реализации избирательных прав граждан.

Кроме того, проведенный анализ позволяет выделить следующие особенности правовых позиций органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ по вопросам избирательного законодательства, сформулированных по результатам обращения частных лиц и судебных органов:

1) ссылки на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации при обосновании собственных правовых позиций , в том числе при трактовке принципов международного права и международных документов. В начальный период функционирования конституционные (уставные) суды субъектов РФ ориентировались в основном на региональное законодательство, а нормы и принципы международного права интерпретировались исключительно исходя из собственных субъективных [291] представлений органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ, что приводило к неоднозначности и даже противоречивости их восприятия конституционными (уставными) судами различных субъектов РФ.

Несмотря на справедливое замечание И.Б. Борисова о том, что в отсутствие четких критериев и норм проведения электоральных процедур в международных актах оценка соответствия (или несоответствия) выборов и референдумов международным обязательствам государства зачастую носит ярко выраженный политический характер[292], обращение органов

конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ к основам международного избирательного законодательства является одним из важнейших условий в реализации механизма обеспечения субъективных избирательных прав. Стремление органов конституционного (уставного) правосудия субъектов РФ при выработке правовых позиций обеспечить соответствие региональных правовых актов не только конституции (уставу) субъекта РФ, но и основным международным стандартам во многом определяет объективность суда в процессе принятия решения, а значит, в большей степени гарантирует реализацию избирательных прав конкретного гражданина;

3) учет правоприменительной практики реализации оспариваемого нормативного правового акта (части нормативного правового акта) и результатов придаваемого ему официального толкования[293];

4) указание в решении органов конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ на отставание регионального законодателя в регулировании отдельных стадий избирательного процесса и неучет изменений федерального законодательства[294];

5) исследование конституционными (уставными) судами субъектов РФ в процессе выработки правовых позиций этимологического смысла некоторых понятий, используемых в избирательном законодательстве, и дача официальных разъяснений относительно их соотношения[295].

Кроме этого, решение вопросов соответствия основному закону субъекта РФ положений регионального законодательства в связи с их применением в конкретном деле более чем любое из других реализуемых конституционными (уставными) судами субъектов РФ полномочий способно обнаружить несовершенства, а иногда и грубые дефекты в региональном законодательном регулировании электоральных отношений. Только конкретные обстоятельства, существование которых до определенного момента может не обнаруживать себя, способны выявить серьезные проблемы в соотношении теоретической законодательной конструкции и практики ее применения. Неслучайно региональный законодатель возможность обращения в конституционный (уставной) суд субъекта РФ граждан и судебных органов ставит в зависимость от применения нормативного правового акта (его части) в конкретном деле. Отмена этого условия может привести к росту необоснованных обращений в конституционные (уставные) суды и даже дезорганизации их работы вследствие необходимости принятия бесконечного числа «отказных определений». Законодателям субъектов РФ важно определить баланс между обеспечением субъективных избирательных прав граждан органами конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ и рациональной организацией работы данных органов. Указанное обстоятельство и иные особенности судопроизводства по данным делам вызывают объективную необходимость выделения норм, устанавливающих правила судопроизводства в порядке конкретного нормоконтроля, в отдельную главу закона.

Таким образом, в процессе рассмотрения соответствия конституции (уставу) субъекта РФ отдельных положений нормативных правовых актов в порядке реализации полномочия по конкретному нормоконтролю, конституционные (уставные) суды субъектов РФ не просто обеспечивают реализацию как определенного, так и совокупности избирательных прав конкретных граждан, а формируют законодательные стандарты в региональном регулировании электоральных отношений. Эти стандарты направлены на недопущение необоснованных и несовместимых с конституционными (уставными) принципами правил, обеспечение юридического равенства, защиту конституционных (уставных) ценностей федерального и регионального уровня. Несмотря на детальное урегулирование субъективных избирательных прав федеральным законодательством, органы конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ обозначают сферу возможного правотворчества регионального законодателя в данной области общественных отношений, очерчивая ее конкретными нормами федерального уровня, и даже иногда общими принципами и стандартами международного уровня.

Имея все шансы для успешного развития в сфере защиты избирательных прав конкретных граждан, исследуемое в настоящем параграфе полномочие вместе с тем должно получить обособленную регламентацию в законах о конституционных (уставных) судах субъектов РФ[296]. Процедуры производства по данной категории дел и механизмы реализации итоговых решений также должны быть в ближайшей перспективе согласованы в федеральном и региональном законодательстве.

2.3.

<< | >>
Источник: Иванова Елена Леонидовна. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ КОНСТИТУЦИОННЫМИ (УСТАВНЫМИ) СУДАМИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тюмень - 2014. 2014

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2.2. Конкретный нормоконтроль как средство оперативной защиты избирательных прав органами конституционной (уставной) юстиции субъектов РФ:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -