Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий

-э

других, а нередко и системы в целом» . Отвечает ли данным требованиям система избирательных комиссий?

Изучение данной закономерности применительно к системе избирательных комиссий сразу же заставляет поставить вопрос об элементе системы, т.е. пределе ее членения. Систему избирательных комиссий можно разделить на отдельные комиссии, а можно - на отдельных членов комиссии. При втором подходе мы, действительно, увидим у системы такие свойства, которые отсутствуют у конкретных граждан, наделенных полномочиями члена комиссии. Однако подобное членение напоминает деление мебельного гарнитура не на столы, стулья, шкафы и т.д., а на ножки, дверцы, ручки, болты и т.п. Возникновение новых свойств у совокупности граждан, объединенных общей целью, характерно для любой организации, в т.ч. избирательной комиссии. Переносить это явление на несколько организаций некорректно с точки зрения задач юридического исследования.

Таким образом, в качестве элемента системы избирательных комиссий мы будем рассматривать избирательную комиссию. Именно здесь и становятся очевидными серьезные изъяны, препятствующие восприятию системы избирательных комиссий как целостного компонента конституционно-правовых отношений.

Во-первых, система избирательных комиссий имеет неоднородную структуру в зависимости от уровня выборов. Так, в федеральных выборах, в выборах органов государственной власти субъектов Федерации не участвуют избирательные комиссии муниципальных образований (кроме случаев, когда на них возложены полномочия территориальных комиссий). Напротив, в муниципальных выборах роль ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации факультативна, информационна.

Во-вторых, в так называемый межвыборный период, т.е. вне рамок избирательных кампаний, которые, как правило, привязаны по времени к единому дню голосования - второму воскресенью сентября, все комиссии занимают автономное положение.

В-третьих, даже при наличии избирательных округов выборы могут обходиться без окружных комиссий, чьи полномочия в этом случае обычно осуществляются организующей выборы комиссией.

Следовательно, целостность системы избирательных комиссий проявляется только во взаимоотношениях с внешней средой - другими государственными органами, причем во многом формально, если принять во внимание одну только возможность прямого вхождения в состав комиссий государственных и муниципальных служащих. «Системное единство» избирательных комиссий, о котором пишут в литературе, опровергается даже существующими нормативными предписаниями¹.

Внутри «системы» комиссии глубоко различны и по статусу, и по роли в организации избирательного процесса. Цельное сосуществование противоречивых элементов обеспечивает свойство интегративности, выделенное В.Г. Афанасьевым. Именно интегративность обусловливает такое воздействие системы на свои компоненты, при котором они претерпевают заметные изменения: «теряют некоторые свойства, присущие им до вхождения в систему, и приобретают новые свойства»^{[99] [100] [101]}. В этом состоит отличие целостной системы от «простой суммативной системы, например кучи зерна, камней или скопления минералов в земных слоях, свойства которых представляют собой простую

~ ~ 3

сумму соответствующих свойств составляющих частей» .

Применительно к комиссиям интегрирующим фактором выступает, по сути, только закон, но такая систематизация является искусственной. Основное предназначение свободных демократических выборов обеспечивается на уровне самого массового звена - участковых комиссий, организующих голосование и подсчет голосов.

Коммуникативность системы избирательных комиссий осложняется их неопределенным статусом среди органов публичной власти. Фактически будучи государственными и муниципальными органами, комиссии не могут на практике осуществлять ряд полномочий, необходимых для эффективной защиты избирательных прав, в т.ч. по фиксации и пресечению нарушений законодательства. Это вынуждает законодателя устанавливать юридическую обязанность других государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также их должностных лиц оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий (пункт 16 статьи 20 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). Дефекты коммуникативности, обусловленные автономным положением избирательных комиссий по отношению к традиционной властной триаде, не позволяют четко определить взаимосвязи системы комиссий с другими системами, в т.ч. надсистемой (системой более высокого порядка) и подсистемами (подведомственными системами). Очевиднее всего это проявляется в статусе избирательных комиссий муниципальных образований, которые, с одной стороны, являются муниципальными органами, а, с другой стороны, не входят в структуру органов местного самоуправления.

Закономерность коммуникативности с ее вертикальными и горизонтальными связями напрямую связана со свойством иерархичности, организующей систему, обеспечивающей подчинение нижестоящих органов вышестоящим, устойчивое взаимодействие между равнозначными органами.

В равной мере наблюдаются дефекты взаимодействия между комиссиями одного уровня, препятствующие эффективной борьбе с злоупотреблениями активным избирательным правом. Так, еще в 1990-е гг. в литературе со ссылкой на судебные решения обращалось внимание на возможность безнаказанного голосования одного и того же гражданина на нескольких избирательных участках. Тогда же предлагались тотальная информатизация всех участковых

л

комиссий, создание единой общероссийской базы данных об избирателях . Прошло много лет, однако данные задачи не решены, сходные проблемы сохранились.

Формально провозглашенной системе избирательных комиссий не хватает самоорганизации. На основе синтеза энергий (синергетики) народной инициативы, развивающейся на участковом уровне, и известного процессуального формализма высших избирательных органов могло бы родиться принципиально новое качество обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан.

Современные избирательные отношения чрезвычайно разнообразны. Развиваются избирательные технологии, многие из которых идут в разрез с законом и идеалами демократии. Не прекращаются попытки использовать должностное положение государственных и муниципальных служащих в интересах кандидатов и политических объединений. Широкое распространение сети Интернет, способность сетевых ресурсов составлять серьезную конкуренцию традиционным СМИ повысили уровень запросов граждан на честность и откры- ^{[102] [103] тость избирательных процедур. Системный закон «необходимого разнообразия», обеспечивающий результативное функционирование системы, требует соответствующего разнообразия форм и методов организации избирательного процесса, появления новых способов противодействия избирательным правонарушениям. В этих условиях система избирательных органов в России, безусловно, должна быть модернизирована.}

Очевидно, несколько иную роль в этой системе должны играть избирательные комиссии муниципальных образований. Федеральным законом «Об основных гарантиях...» (пункт 1 статьи 24) избирательная комиссия муниципального образования определяется как организующая подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления.

При этом существование данной комиссии не признается, по данному Федеральному закону, обязательным. Согласно пункту 4 статьи 24 полномочия избирательной комиссии муниципального образования по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, принятому на основании обращения представительного органа этого муниципального образования, могут возлагаться на территориальную комиссию или на участковую комиссию, действующую в границах муниципального образования. В новых муниципальных образованиях представительный орган отсутствует, и решение о возложении полномочий избирательной комиссии данного муниципального образования на территориальную комиссию решается избирательной комиссией субъекта Федерации самостоятельно. Если на территории муниципального образования образуется несколько территориальных комиссий, полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут быть возложены на одну из них.

Избирательная комиссия муниципального образования может и принимать на себя полномочия других комиссий, в т.ч.:

1) окружных избирательных комиссий (пункт 1 статьи 25 Федерального закона «Об основных гарантиях.»). Так, по решению Тюменской городской

Думы от 25 декабря 2012 г. № 986 «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Тюменской городской Думы» полномочия всех восемнадцати окружных комиссий возложены на избирательную комиссию муниципального образования¹;

2) территориальных избирательных комиссий (пункт 4 статьи 26 Федерального закона «Об основных гарантиях...»).

Однако в настоящее время наметилась обратная тенденция: полномочия избирательных комиссий муниципальных образований передаются территориальным комиссиям. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе последним были переданы полномочия комиссий не только муниципальных районов, городских округов, но и поселений^{[104] [105] [106].}

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, право избирательной комиссии субъекта Российской Федерации по возложению полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную комиссию не ограничено случаями, когда избирательная

-э

комиссия муниципального образования не создана .

Исполнение территориальными комиссиями рассматриваемых полномочий может быть, по сути, бессрочным. Как указывается в Методических рекомендациях, утвержденных Постановлением ЦИК России от 17 февраля 2010 г. № 192/1337-5, «избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации предлагается шире использовать. возможность совмещения полномочий избирательных комиссий различного уровня, прежде всего путем возложения.

полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на соответствующие территориальные избирательные комиссии». Срок исполнения территориальной комиссией полномочий избирательной комиссии муниципального образования «не находится в жесткой зависимости от истечения срока полномочий территориальной избирательной комиссии соответствующего состава. Если в решении... о возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, территориальная избирательная комиссия исполняет эти полномочия до истечения указанного срока, если не указано - то до того момента, пока соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования нового состава территориальной избирательной комиссии» \

Ученые активно критикуют данную практику. Так, Е.В. Белоусову ситуация не устраивает по двум причинам. Во-первых, замещение территориальной комиссией избирательной комиссии муниципального образования при проведении муниципальных выборов может рассматриваться как осуществление государственным органом «формирования органов местного самоуправления, что нарушает. принципы независимости местного самоуправления». Во- вторых, «установленная возможность взаимного возложения полномочий противоречит основным принципам системы постоянно действующих комиссий как органов публичной власти с собственной компетенцией»².

М.С. Белявская предлагает дополнить избирательное законодательство запретом на участие территориальных комиссий в подготовке и проведении

-э

муниципальных выборов . ^{[107] [108] [109]}

К.К. Макаревич усматривает сходство в правовом статусе избирательных комиссий муниципальных образований с другими комиссиями, организующими выборы (ЦИК России, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации), противопоставляя их остальным комиссиям, формируемым «сверху». Чтобы обеспечить совместимость муниципальных и территориальных комиссий, он предлагает придать последним «статус органов местного самоуправления» и наделить их отдельными государственными полномочиями»¹.

В противовес приведенной критике С.Д. Князевым высказано мнение о том, что отечественная модель муниципальной власти предполагает наличие «целого ряда элементов государственного управления, осуществляемого безусловно в режиме децентрализации», что, в том числе, выражается «в допустимости возложения при проведении муниципальных выборов функций избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии, являющиеся государственными органами»^{[110] [111].}

Между тем, практика возложения полномочий муниципальных комиссий на территориальные - не просто перераспределение компетенции. По сути, муниципальный орган, формируемый самим муниципальным образованием, упраздняется, а его функции в пределах муниципалитета осуществляет государственный орган, формируемый другим государственным органом - избирательной комиссией субъекта Федерации. И если в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то могут ли входить в систему государственных органов муниципальные органы? Вряд ли, ведь разграничение «органов местного самоуправления» и «муниципальных органов» так же формально, как и отделение «государственных органов» от «органов государственной власти».

Избирательная комиссия должна быть непременным атрибутом муниципальной власти как орган, обеспечивающий организацию и проведение муниципальных выборов, местных референдумов, с помощью которых население непосредственно участвует в решении вопросов местного значения. Аналогичной позиции придерживается авторский коллектив учебника «Муниципальное право России», изданного под редакцией профессора С.А Авакьяна. Необходимость существования муниципальной комиссии «в виде постоянно действующего органа» обусловлена «как обязательностью выборов депутатов представительных органов, а зачастую и глав муниципальных образований, возможностью избрания других выборных лиц местного самоуправления, регулярностью проведения соответствующих выборов, так и назначением избирательной комиссии муниципального образования в целом, в т.ч. ее полномочиями по подготовке и проведению местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования^[112].

В пользу обязательного создания избирательных комиссий муниципальных образований выступает большинство опрошенных нами депутатов представительных органов муниципальных образований Тюменской области. На вопрос: «Считаете ли Вы необходимым создание в Вашем муниципальном образовании собственной избирательной комиссии?» из 104 опрошенных депутатов 79 ответили положительно (76 %), 22 - отрицательно (21 %), 3 - затруднились ответить.

Исходя из своей роли в осуществлении местного самоуправления, муниципальная комиссия должна иметь тесную взаимосвязь с населением через специфические механизмы формирования, подотчетность и подконтрольность

3

жителям муниципального образования, возможность досрочного прекращения полномочий комиссии и ее отдельных членов по инициативе избирателей.

При этом нужно учитывать, что, по данным Росстата, на 1 января 2013 г. в Российской Федерации насчитывалось 23001 муниципальное образование, из которых 18722 - сельские поселения^[113]. Создание в каждом из них собственной избирательной комиссии - трудновыполнимая задача. В соответствии с пунктом 6 статьи 24 Федерального закона «Об основных гарантиях...» в поселенческой комиссии должно быть, как минимум, шесть членов. Подобрать такое количество граждан, обладающих соответствующей квалификацией, а, самое главное, обеспечить финансирование комиссии каждое сельское поселение, располагающее очень скромным бюджетом, скорее всего, не сможет. Вот почему в сельских поселениях целесообразно совмещение функций муниципальной и участковой комиссий. При этом возложение полномочий следует производить от второй к первой, а не наоборот. Иначе говоря, создание избирательной комиссии муниципального образования должно стать обязательным, однако в необходимых случаях она может одновременно осуществлять функции участковой комиссии. Тем самым избирательные комиссии в сельских поселениях будут максимально приближены к населению.

В городских и сельских поселениях, являющихся административными центрами муниципальных районов, создание двух муниципальных комиссий может привести отчасти к дублированию функций и также к неоправданным расходам местного бюджета. В этом случае целесообразна передача полномочий поселенческих комиссий районным. Подобная возможность предусмотрена частью 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муници-

пального района, вправе заключать соглашения с районными органами о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения. Как справедливо указывает В.Н. Гришау, только «совместные усилия указанных видов муниципальных образований позволят решать вопросы местного значения более эффективно при наименьших затратах материальных и финансовых ресурсов»¹.

Территориальные избирательные комиссии городов и районов, территория деятельности которых совпадает с границами компетенции избирательных комиссий городских округов, муниципальных районов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения во избежание дублирования функций целесообразно упразднить, а их полномочия передать соответствующим избирательным комиссиям муниципальных образований по типу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, территориальные избирательные комиссии могут сохраняться только на уровне административно-территориальных единиц крупных городских округов, и рассматривать их следует в качестве территориальных органов избирательных комиссий муниципальных образований.

В этом отношении мы разделяем точку зрения А.А. Сидоровой, которая пишет, что «наиболее рациональным вариантом уточнения конфигурации избирательной системы в Российской Федерации является... передача полномочий всего звена территориальных избирательных комиссий избирательным комиссиям муниципальных образований»^{[114] [115].}

Выводы по параграфу:

1. Система избирательных комиссий существует сугубо формально, поскольку совокупность российских избирательных органов не обладает основными признаками системного устройства социальных элементов: целостностью, итеративностью, коммуникативностью, иерархичностью, самоорганизацией и т.д.

2. Тенденция возложения на территориальные избирательные комиссии полномочий избирательных комиссий муниципальных образований постепенно приводит к фактическому упразднению последних и неполноценности местного самоуправления на соответствующих территориях. В целях последовательного соблюдения конституционных гарантий местного самоуправления следует признать обязательным существование избирательной комиссии муниципального образования и обеспечить их тесную взаимосвязь с населением через специфические механизмы формирования, подотчетность и подконтрольность жителям муниципального образования, возможность досрочного прекращения полномочий комиссии и ее отдельных членов по инициативе избирателей.

3. Территориальные избирательные комиссии целесообразно сохранить только на уровне административно-территориальных единиц крупных городских округов, и рассматривать их следует в качестве территориальных органов избирательных комиссий муниципальных образований.