Имплементация (внедрение) норм международного права в российское избирательное право.
В условиях формирующегося единого, взаимозависимого и хрупкого мира Россия объективно не может оставаться вне интегрирующегося мирового сообщества, не признать необходимости примата основополагающих норм международного права и безусловного исполнения в полном объеме взятых на себя международных обязательств.
«Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные законом, то применяются поавила международного договора» - закреплено ныне действующей Конституции Российской Федерации (п. 4. ст. 15)[30].Актуальность рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании обусловлена признанием современным мировым сообществом человека в качестве самодовлеющей ценности в миропонимании, необходимостью в условиях нарастающих техногенных тенденций развития цивилизации проведения последовательной международной политики - гуманизации международных и национальных правовых отношений. Это нашло отражение в признании приоритета общечеловеческих ценностей, многие из которых уже воплощены в международном праве, главным образом в его основополагающих принципах, прежде всего таком, как увалсение прав человека. Человеческий фактор, человеческое измерение все более становится мерилом и двигателем политических реформ в России, совершенствования избирательного права в нашей стране. Действующая Конституция Российской Федерации провозглашает: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» (ст. 2), и далее « В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права...» (ст. 17)1.
Обеспечение примата норм международного права возможно лишь путем их внедрения {имплементации) в национальное законодательство.
Эта проблема государствами решается следующими основными способами: путем инкорпорации или трансформации. При инкорпорации государства, следующие этому способу, признают заключенные и ратифицированные ими международные соглашения частью своей национальной правовой системы, что не требует дублирования их специально принятыми соответствующими национальными законами. При трансформации государства, абсолютизируя свой государственный суверенитет, при заключении наиболее важных меж-1 Конституция Российской Федерации. M., 1999. С. 3, 5. ■е
дународных соглашений дублируют их принятием соответствующих национальных законов.
Советский Союз фактически признавал лишь трансформацию заключаемых им международных соглашений. Только в условиях перестройки наше государство отошло от позиции абсолютизации государственного суверенитета и признало в качестве основного способа имплементации - инкорпорацию. Это явствует из содержания п. 4. ст.15 Конституции Российской Федерации[31]. Но, внимательное ознакомление с содержанием п. 3. ст. 5. Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., который гласит «Положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты[32]» - дает основание сделать вывод, что российское законодательство в отдельных случаях допускает и трансформацию[33].
Мировое сообщество уже выработало целый ряд международноправовых норм в области прав человека относительно свободных и справедливых выборов, которые содержат так называемые международные избирательные стандарты, имеющие большое значение для формирования внут- ♦ реннего законодательства государств. Это значение проявляется не только в
том, что нормы национального права приводятся в соответствие с такими
стандартами, но и в прямом действии международных стандартов на территории государств.
К сожалению, понятие международных правовых стандартов неоднозначно воспринимается различными учеными, что нашло отражение в научной литературе. Так, И.И. Лукащук, Вешняков А.А. их понятие фактически отождествляют с нормами международного права, закрепляющими обязательства участников международно-правовых отношений[34]. Другие ученые, например, Кузнецов В.И., на наш взгляд, справедливо считают, что под международными правовыми стандартами следует понимать сами международно-правовые обязательства государств в той или иной сфере международной жизни[35]. По нашему мнению под международными избирательными стандартами следует понимать международные правовые обязательства государств, конкретизирующие и развивающие основополагающий принцип международного правауважение прав человека в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.
Международные избирательные стандарты могут быть закреплены лишь в основных источниках международного права - в международных правовых договорах (универсальных и региональных). В вспомогательных же источниках международного права - резолюциях международных межправительственных организаций (ММПО), решениях Международного Суда ООН, соответствующих национальных законах они отсутствуют.
Так, как резолюции ММПО не содержат международно-правовых обязательств государств, их содержание носит политический характер и должны
рассматриваться в качестве рекомендаций. Вряд ли можно согласиться с мнением Вешнякова А.А., который с одной стороны признает, что подобные резолюции ММПО относятся к вспомогательным источникам международного права, с другой стороны - считает, что заявления руководителей госу- дарств-участников СБСЕ/ОБСЕ о готовности претворения в жизнь этих рекомендаций, можно рассматривать как односторонние обязательства государств международно-правового характера[36].
Соответственно, раз резолюции ММПО не обладают юридической силой, то содержащиеся в них рекомендации государствам невозможно непосредственно инкорпорировать в национальное законодательство.
На наш взгляд, практика выявила лишь две возможности внедрения подобных рекомендаций в национальное законодательство:1. путем их реализации (закрепления) в специально принятых международных договорах, с последующей инкорпорацией в национальное законодательство государств-участников этих соглашений. Процедура подобной имплементации является довольно долгой и сложной;
2. путем их трансформации, продублировав специально принятыми национальными законами. Что значительно короче и проще первой возможности.
Первым и важнейшим подобным международным документом в области прав человека является Всеобщая декларация прав человека, которая представляет собой резолюцию, принятую III сессией Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и относится к числу вспомогательных источников международного права. Но, по своему морально-политическому значению Декларация имеет громадное значение в жизнедеятельности мирового сообщества: впервые перед ним были поставлены задачи, определены приоритеты и обозначен курс в области прат человека. В частности, относительно избирательных прав личности ст. 21 Декларации провозглашает:
1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.
^ 3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля
должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования'.
Внедрение этих положений Декларации в национальные правовые системы, в том числе и в советское (российское) законодательство прошло до* вольно сложный путь. Положения (рекомендации) Декларации не могли быть
непосредственно инкорпорированы государствами в свое законодательство. Но, Декларация явилась необходимой морально-политической основой для принятия в дальнейшем международных договоров (универсальных и региональных), содержащих избирательные стандарты: всеобщность избирательного права, равное избирательное право, периодичность выборов, тайное голосование, свободный доступ к голосованию, нефальсифицированность выборов.
'* К числу таких международных договоров, содержащих универсальные
избирательные стандарты, относится Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 г. В отличие от Декларации, Пакт принимался в форме многостороннего международного договора и сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств - [37] участников. Пакт вступил в силу в 1976 г., и в настоящее время его участниками являются 127 государств. СССР ратифицировал этот Пакт 23 августа 1973 г. Россия является правопреемником Союза CCP в отношении его международных договоров, в том числе и данного Пакта. Согласно ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах государства-
V* участники признали право каждого гражданина:
a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей1.
* Примером источника международного права, содержащего региональные избирательные стандарты, которые уточняют и конкретизируют положения Всеобщей декларации относительно особенностей и уровня развития группы стран определенного региона, является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г[38] [39]. Официальное вступление России в Совет Европы в 1996 г. и ратификация ею в 1998 г. этой конвенции и Протокола I[40] к ней означает инкорпорацию данных европейских региональных избирательных стандартов в российское законодательство. * Хотя данные избирательные стандарты воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента России, они нашли свое закрепление в других федеральных законах России, в частности, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - Закон о гарантиях избирательных прав), принятым Государственной Думой 5 сентября 1997 г., и в равной степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации[41]. Вышеназванные международные нормы в силу их важности и значимости для всего между народи ого сообщества в целом и для отдельного государства в частности, относятся к общепризнанным принципам и нормам международного права. А значит согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации фактически инкорпорируются в национальное законодательство, являясь частью ее правовой системы. Более простым и коротким способом имплементации резолюций международных организаций в национальное законодательство, как отмечалось выше, является трансформация. Так, например, многие прогрессивные положения рекомендательного характера в отношении избирательного права подробно изложены в документах, принятых Совещанием по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) па Конференции по человеческому измерению, проходившей в три этапа: в Париже в 1989 г., в Копенгагене в 1990 г., Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991. Например, в пункте 7 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ в дополнение к универсальным международным избирательным стандартам записано, в частности, что разумная периодичность проведения свободных выборов должна устанавливаться законом; подсчет голосов должен быть честным и официальные результаты опубликованы; закон и государственная политика должны обеспечивать проведение выборов в атмосфере свободы и честности, беспрепятственного доступа к средствам массовой информации всех политических группировок и отдельных лиц, участвующих в избирательном процессе: должны создаваться надлежащие условия для деятельности политических партий и равенства их перед законом и органами власти; кандидаты, получившие необходимое количество голосов, определенное законом, должны надлежащим образом вступать в должность и оставаться в ней до истечения срока своих полномочий или до их прекращения иным образом, который регулируется законом. В том числе в этом Документе (пункт 7.2) закреплено положение рекомендательного характера, что одним из критериев свободных выборов является альтернативность, обеспечивающая избирателю реальную возможность выбрать одного из нескольких кандидатов посредством свободного волеизъявления - «для того, чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства участники допускают, чтобы все мандаты, по крайней мере, в одной палате национального законодательного органа, были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе народных выборов[42]». Открытая юридическая формула данного принципа в порядке трансформации развернута в п. 14 ст. 32 Закона о гарантиях избирательных прав Так, в случае если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов будет меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательно округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий (в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах при повторном голосовании - п. 3 ст. 59)[43]. Федеральное избирательное законодательство не содержит полной характеристики принципа альтернативности выборов. Неоднозначная трактовка реализации принципа альтернативности позволила ряду субъектов Российской Федерации установить в своем законодательстве режим безальтернативности выборов (например, в Татарстане, Калмыкия, Курганская область). Представляется, что безальтернативные выборы идут вразрез с современными представлениями о природе демократических и легитимных выборов и не согласуется с общей концепцией российского избирательного права. C юридической точки зрения их вполне можно было избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня. В государстве, вставшем на путь развития и совершенствования демократии, трансформация предоставляет большие возможности не только для внедрения в свое законодательство рекомендаций международных межправительственных организаций, но и для углубления и конкретизации международных избирательных стандартов. Понятие демократических выборов связано с правом народов на самоопределение. Это основное право признается Уставом ООН (ст. 1), а также закреплено в Международном пакте о гражданских и политический правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. I)[44]. Действительно, хотя и выборы и не являются единственным средством, которое народы могут использовать для выражение и осуществления своего права на самоопределение, тем не менее роль выборов в этом отношении значительна, так как через свободные справедливые выборы выражается подлинная воля народа, которая является основой власти и легитимности правительства, осуществляющего экономическое, социальное и культурное развитие государства. Таким образом, можно констатировать, что в современном избирательном законодательстве Российской Федерации, закрепляющем права и обязанности личности как субъекта избирательного права, в целом реализованы положения соответствующих международно-правовых документов, а также учитывается опыт различных стран в этой области. Но в то же время существует и ряд проблемных вопросов по законодательному регулированию и проведению демократических выборов. Выделим некоторые из них в добавление к уже упомянутым. Российское законодательство о выборах является чрезмерно сложным, оно перегружено деталями и существует в виде отдельных законов, единообразное применение которых является непростой задачей, поскольку сами законы весьма сложны и не связаны друг с другом, к тому же по каждым новым выборам ЦИК РФ выпускает отдельные инструкции и постановления. В связи с этим представляется обоснованной возможность принятия Избирательного Кодекса Российской Федерации, что позволило бы иметь в одном месте единый правовой текст, определяющий общие нормы проведения выборов в России. Избирательный кодекс - универсальный комплексный сборник норм, регулирующий все вопросы, связанные с выборами. Избирательный кодекс, как и любой кодекс, построен по определенной системе, он удобен для использования. Избирательный кодекс Российской Федерации мог бы стать кодифицированным нормативным актом, регулирующим все основные вопросы организации и проведения выборов в России. Кроме того, обязательным условием эффективного функционирования демократических институтов в федеративном государстве является, в том числе, законодательное разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов федерации по формированию выборных органов власти. И в этой связи принятие Избирательного кодекса могло бы сыграть свою положительную роль, так как позволило бы более четко определить и разграничить эти полномочия. Одним из разделов Кодекса, по нашему мнению, должен быть раздел, содержащий нормы гражданского, административного и уголовного права, устанавливающие ответственность за нарушение избирательного законодательства, а также порядок обжалования незаконных действий должностных лиц и порядок рассмотрения дел о нарушении избирательного законодательства в уголовном и административном порядке. Избирательные кодексы уже приняты во многих странах мира (Франция, Бельгия, Египет, Аргентина, Филиппины, Мадагаскар, Камерун)[45], а также в ряде субъектов Российской Федерации (Хабаровский край, Белгородская, Воронежская и Свердловская области, Республики Башкортостан и Коми)[46], и они в значительной степени облегчают решение правовых вопросов. Как указывалось, это лишь некоторые из приоритетных в настоящее время задач по реформированию Российского избирательного законодательства. Тем не менее, можно, на наш взгляд, утверждать, что существующая сегодня нормативно-правовая база организации и проведения выборов в Российской Федерации в целом представляет собой реальную предпосылку осуществления избирательных прав личности в условиях, обеспечивающих проведение подлинных периодических свободных и справедливых выборов C учетом положительного мирового опыта.