Акты избирательных комиссий муниципальных образований
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не уделяет актам избирательных комиссий существенного внимания.
Анализ статьи 20 закона позволяет увидеть только самые общие правила:а) решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий (пункт 10);
б) решения комиссий носят подзаконный характер. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом (пункт 11);
в) акты комиссий принимаются в виде решений и иных актов (пункт 11);
г) решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума;
д) решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.
При этом акты избирательных комиссий муниципальных образований не относятся к муниципальным правовым актам, поскольку право принятия последних принадлежит только органам местного самоуправления (статья 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а комиссии, как известно, отнесены к т.н. «муниципальным органам».
Эти акты не являются нормативными, поскольку не содержат общеобязательных установлений. Среди отечественных избирательных органов лишь ЦИК России наделена правом издания нормативных правовых актов (пункт 3 статьи 27 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах де- путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»1), что вызывает неоднозначную реакцию научного сообщества.
Как отмечает А.В. Иванченко, «нормативные акты ЦИК РФ пока недостаточно четко вписываются в классическую схему нормативных актов, и данная проблема требует своего дальнейшего научного осмысления и практического решения»[309] [310] [311].Мы считаем, что нормативные правовые акты - нонсенс для любых избирательных комиссий, чья основная задача - правоприменение, т.е. они обя-
3
заны «не создавать, а применять нормы права» .
В соответствии с пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений[312]. Акты избирательных комиссий в эти критерии явно не вписываются.
По факту, однако, нормотворчеством занимаются даже избирательные комиссии муниципальных образований. Так, сплошь из нормативных предписаний состоит Регламент Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии. Более того, статьей 44 названного документа фактически установлен приоритет Регламента перед другими нормативными правовыми актами: «Вопросы, не урегулированные настоящим Регламентом, разрешаются
Комиссией в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Приморского края, Уставом города Владивостока».
Решением избирательной комиссии городского округа «Г ород Калининград» от 21 января 2011 г. № 8/28 утвержден общеобязательный порядок представления в избирательную комиссию городского округа информации о кандидатах в депутаты окружного Совета депутатов города Калининграда пятого созыва для размещения на информационном стенде в помещении избирательного участка1.
Новосибирская городская муниципальная избирательная комиссия своим решением от 18 сентября 2012 г. № 3/15 утвердила Положение «О Контрольноревизионной службе при Новосибирской городской муниципальной избирательной комиссии»[313] [314], которое нормативно оформило порядок формирования, задачи, функции, права и обязанности членов, механизм деятельности «постоянно действующего органа» с еще более неясным статусом, чем статус самой муниципальной комиссии[315]. Считаем приведенные факты нормотворчества комиссий не вполне приемлемыми, поскольку соответствующие вопросы должен регулировать законодатель либо представительный орган муниципального образования. Вместе с тем, нужно приветствовать издание комиссиями разнообразных методических рекомендаций, помогающим участникам избирательного процесса реализовать свои права и выполнить обязанности. Например, Решением избирательной комиссии г. Владивостока от 8 мая 1998 г. № 7 утверждены и до настоящего времени не лишены юридической силы «Методические рекомендации о порядке выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления г. Владивостока - городскую Думу»1. Даже из названия понятно, что любые рекомендации не могут носить обязательного характера, однако они содействуют более эффективной реализации положений закона. Одним решением с рекомендацией комиссия утвердила формы подписных листов, создав, по сути, и нормативные установления. Ю.А. Тихомиров называет подобные документы «нормативно-методическими»[316] [317] [318], хотя, повторимся, нормативную составляющую в актах комиссий мы считаем неуместной. Функциональному назначению комиссий соответствует издание «актов-рекомендаций», о которых пишет В.Ф. Галушко . Трудно разделить и распространенный в литературе подход, при котором актам избирательных комиссий отводится роль толкования норм закона. Об этом пишет А.В. Иванченко, называющий акты ЦИК России «интерпретационными», т.е. Дело не только в том, что теория права обычно разводит в самостоятельные группы нормативные, индивидуальные и интерпретационные акты и возлагает на последние одну основную задачу - толкование юридических норм[321]. Полномочиями по легальному толкованию избирательные комиссии никто не наделял. Естественно, при издании правоприменительных актов они вынуждены по-своему интерпретировать нормы закона, но это толкование не может иметь общеобязательного характера; оно потеряет какую-либо юридическую силу, если при обжаловании акта комиссии суд или вышестоящая комиссия истолкуют один и тот же закон по-другому. Г ораздо точнее о роли толкования в правотворчестве избирательных комиссий высказалась В.Ф. Галушко: «Акты избирательных комиссий с неизбежностью несут в себе результаты толкования норм федерального и регионального избирательного законодательства, осуществляемого с целью единообразного его применения, и потому деятельность данных субъектов по истолкованию норм права следует рассматривать как неотъемлемый элемент их правотворчества»1. При этом правотворчество комиссий, по нашему мнению, можно рассматривать лишь в очень узком смысле как деятельность по созданию индивидуальных, правоприменительных актов. Акты избирательных комиссий различают по компетенционной обеспеченности, выделяя две группы: акты, принимаемые в рамках собственной компетенции, и акты, принимаемые по поручению других органов[322] [323]. Так, согласно пункту 6 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях...» решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию. Она обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений: а) оставить жалобу без удовлетворения; б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)) и принять решение по существу; в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие (бездействие)), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие). Как видим, в рамках рассмотрения обращений избирательная комиссия может принимать акты как в рамках собственной компетенции, например, оставляя без удовлетворения жалобу на действия нижестоящей комиссии, так и по поручению вышестоящей комиссии, отменившей первоначальное решение по данному вопросу. Так, постановлением Избирательной комиссии Республики Тыва от 4 мая 2008 г. № 58/251-5 были отменены решения избирательной комиссии муниципального образования городского округа «Город Кызыл» о формировании участковых комиссий и о назначении их председателей. Одновременно на временную избирательную комиссию муниципального образования городского округа «Г ород Кызыл» была возложена обязанность в срок до 6 мая 2008 г. рассмотреть вопрос о формировании участковых избирательных комиссий по досрочным выборам депутатов Кызылского городского Хурала представителей третьего созыва и о назначении председателей указанных ко- миссий[324]. На практике возник вопрос о правовой форме поручения вышестоящей комиссии. Так, политической партией «Коммунистическая партия Российской Федерации» было оспорено письмо, одобренное протокольным решением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 сентября 2010 г. и направленное в избирательную комиссию муниципального образования город Краснодар, в котором комментировался Устав КПРФ в части процедуры отзыва кандидатов в депутаты городской Думы. Как указывается в определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2010 г. по делу № КАС10-548, «мнение ЦИК РФ, основанное на толковании избирательного законодательства и положений Устава КПРФ, носит рекомендательный характер и не обязательно для избирательной комиссии муниципального образования, по обращению которого оно выражено... Вопрос о праве избирательного объединения... на отзыв кандидатов в депутаты городской Думы Краснодара разрешен не оспариваемым заявителем решением ЦИК РФ, а решением избирательной комиссии муниципального образования город Краснодар от 1 октября 2010 г., которая дала собственное толкование избирательного законодательства и положений Устава КПРФ»1. В то же время следует обратить внимание на недопустимость издания подобных рекомендаций, которые могут быть в итоге положены в основу решения избирательных комиссий. При выборе формы актов своих избирательных комиссий большинство создавших эти комиссии муниципальных образований - столиц республик, административных центров иных субъектов Российской Федерации предпочли «решения» (Барнаул, Великий Новгород, Владикавказ, Воронеж, Казань, Калининград, Краснодар, Красноярск, Мурманск, Нарьян-Мар, Омск, Орел, Оренбург, Пермь, Самара, Саранск, Тюмень, Уфа, Чебоксары, Чита, Ярославль). Достаточно часто встречается и такая форма акта, как «постановление» (Биробиджан, Брянск, Владимир, Волгоград, Йошкар-Ола, Киров, Кострома, Липецк, Нижний Новгород, Рязань, Ставрополь, Тула, Ульяновск). Выбор наименования в данном случае не имеет принципиального значения, хотя делаться это должно, скорее всего, в уставах муниципальных образований. В двух городах (Архангельск, Пенза) мы столкнулись с дуализмом наименований: среди актов комиссий встречаются и «постановления», и «решения». В частности, посредством постановлений назначаются муниципальные выборы[325] [326] [327], определяются результаты выборов депутатов представительного -э органа муниципального образования . Остальные, очевидно, менее «важные» акты именуются решениями. С такой практикой согласиться трудно из-за размытости критериев деления актов и высокой роли субъективизма при выборе той или иной формы. Поэтому целесообразно выбрать какое-то одно наименование. Особое процессуальное значение имеют составляемые избирательной комиссией муниципального образования протокол и сводная таблица о результатах выборов, референдума, на основании которых принимается решение о результатах выборов, референдума. В отличие от решений (постановлений) комиссии, которые подписывают председатель и секретарь комиссии (председательствующий на заседании и секретарь заседания), протокол подписывают все присутствующие члены данной комиссии с правом решающего голоса (пункт 1 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях...»). В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях.» избирательные комиссии муниципальных образований составляют и другие протоколы: 1) итоговые протоколы по окончании проверки подписных листов, которые прилагаются к решению комиссии о регистрации кандидата либо об отказе в регистрации кандидата, о результатах выдвижения инициативы проведения референдума (пункт 7 статьи 38); 2) протоколы заседания комиссии (пункт 6.2.9 Примерной инструкции по делопроизводству в территориальной (районной, городской и иной) комиссии и избирательной комиссии муниципального образования, утвержденной Постановлением ЦИК России от 20 октября 2011 г. № 48/406-61); 3) протоколы об административных правонарушениях, составляемые членами комиссий с правом решающего голоса, уполномоченными на то комиссиями (пункт 21.2 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях.»). Делопроизводство в избирательной комиссии муниципального образования включает также рассылку писем. В постоянно действующих комиссиях - юридических лицах издаются распоряжения председателей комиссий. Данные документы нельзя отнести к актам комиссии, т.к. их оформление происходит вне рамок коллегиальной деятельности комиссии и не всегда имеет публичноправовое значение. В соответствии с пунктом 11 Постановления Пленума Верховного Суда от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» к решениям избирательной комиссии относятся облеченные в установленную форму (постановление, решение) или закрепленные в соответствующих протоколах окончательные решения по рассматриваемым вопросам, принятые комиссией коллегиально[328]. Выводы по параграфу: 1. Акты избирательных комиссий муниципальных образований - это коллегиально принятые (утвержденные) комиссиями решения, постановления, протоколы и сводные таблицы, посредством которых обеспечивается применение норм законодательства о выборах и референдумах. 2. Акты избирательных комиссий муниципальных образований не относятся к муниципальным правовым актам, поскольку комиссии формально не являются органами местного самоуправления. 3. Акты избирательных комиссий муниципальных комиссий как правоприменительных органов должны носить только индивидуальный характер и не подменять собой решения законодателя. 3.4.