2.1.3 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и избирательное право субъектов Российской Федерации

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» закрепил следующие принципы избирательного права:

• граждане Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

• участие граждан Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным, никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление;

• граждане Российской Федерации, проживающие за ее пределами, обладают всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;

• выборы организуют и проводят избирательные комиссии, вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается;

• деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении результатов выборов осуществляется открыто и гласно;

• иностранные граждане, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», лица без гражданства, иностранные юридические лица не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов (ст.

^ • периодичность проведения выборов - установлен максимальный

срок полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, не допускается изменение (продление или сокращение) срока действующих органов или депутатов, за исключением случаев, когда срок их полномочий истекает в период чрезвычайного или военного положения (ст.

• проведение выборов является обязательным (ст. 9 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...»).

Таким образом, можно сделать вывод, что российское избирательное право восприняло как минимум на уровне декларативного провозглашения международные стандарты в сфере избирательного права, и эти стандарты являются обязательными для субъектов Российской Федерации и как международные обязательства Российской Федерации, и как нормы федерального законодательства, действующие в сферах предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. При этом необходимо отметить, что современная наука российского избирательного права расширила перечень принципов избирательного права .

¹¹ В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях изби

рательных прав...» Конституциями (Уставами) и/или законами субъектов Российской Федерации в сфере регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливаются:

• гарантии избирательных прав, дополняющие гарантии установленные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. ^[168]

З ст. I - здесь и далее, если не указано иное, ссылка идет на Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...»); щ • возможность предоставления активного избирательного права граж

данину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа (п. 4 ст. 4);

• дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права,

не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд (п. 6 ст. 4); связанные с достижением гражданином определенного возраста, при этом устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и 21 год - на выборах в органы местного самоуправления (п.

• срок полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, депутатов указанных ор-

^в ганов, при этом соответствующие сроки не могут быть более пяти лет (п. 1 ст. 8

Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», а также п. 4 ст. 4 и п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);

• сроки проведения обязательных и периодических выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, депутатов этих органов (ст. 9);

• перечень труднодоступных и отдаленных местностей (подп. «а» п. 4

ст. 18);

• большее (но не более 40 процентов) отклонение от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов (подп. «б» п. 4 ст. 18);

• иной чем, установленный Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», порядок отнесения участков, образованных на судах, находящихся в день голосования в плавании (п. 5 ст. 19);

• случаи, когда в воинских частях образуются избирательные участки (по общему правилу военнослужащие голосуют на общих избирательных участках) (п. 6 ст. 19);

• компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (п. 8 ст. 20);

• сроки формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий и сроки приема предложений по составу этих комиссий, при этом для комиссий, действующих на постоянной основе, период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения, должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий - не менее десяти дней (п.

• число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, но оно не может быть менее 10 и более 14 (п. 4 ст. 23);

• положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления, территориальных избирательных комиссий - в системе органов государственной власти в субъектах Российской

Федерации, возможность придания статуса юридического лица этим органам (п.п. 2 и 3 ст. 24 и п.п. 1 и 4 ст. 26);

• число членов избирательной комиссии муниципального образования, окружной избирательной комиссии и участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса (п. 6 ст. 24, п. 3 ст. 25 и п. 3 ст. 27);

• возможность работы на постоянной (штатной) основе членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, (кроме Председателя, его заместителя и секретаря комиссии, поскольку они безусловно работают на постоянной основе), членов избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, (кроме председателя, который также работает на постоянной основе), а также размер и виды денежного содержания членов этих комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии (п. 14 ст. 29);

• форма письменного уведомления о выдвижении кандидата, списка кандидатов в соответствующую избирательную комиссию и порядок его представления (п. 1 ст. 33);

• при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, при которых избирательные округа образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей пяти тысяч избирателей - обязанность кандидата предоставлять в соответствующую избирательную комиссию вместе с письменным уведомлением о выдвижении сведения о размере и об источниках доходов кандидата и об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах (п.

• период выдвижения кандидатов (списка кандидатов), этот срок не может быть менее 30 дней - при выборах в органы государственной власти

субъектов Российской Федерации, не менее 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления (п. 9 ст. 33);

• количество подписей избирателей в поддержку кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых непосредственно избирателями, избирательными объединениями, избирательными блоками, при этом максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), в одномандатном округе не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, а в много мандатном округе — не может превышать 2 процента от числа избирателей соответствующего избирательного округа, поделенного на число мандатов, (п.п. 1 и 2 ст. 37);

• количество голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которое необходимо набрать кандидату (списку кандидатов) для того, чтобы им был возвращен избирательный залог, при этом данное количество голосов избирателей, не может быть более 5 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе, для зарегистрированных кандидатов и 3 процентов для избирательных объединений, избирательных блоков (п. 13 ст. 38);

• обязанность кандидата или отсутствие таковой проводить сбор подписей в свою поддержку при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления муниципальных образований со средней нормой представительства избирателей менее десяти тысяч (п. 17 ст. 38);

• возможность в одномандатном избирательном округе либо в едином избирательном округе проведения голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании (п. 32 ст. 38);

• возможность того, что на выборах в представительные органы местного самоуправления в избирательном округе, численностью не более пяти ты-

сяч избирателей, зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных обязанностей (п.

• число доверенных лиц кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п. 3 ст. 43);

• порядок обеспечения государственными и муниципальными организациями телерадиовещания и редакциями государственных и муниципальных периодических печатных изданий равных условий проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, в том числе для представления избирателям предвыборных программ (п. 1 ст. 50);

• предоставление дополнительных бесплатного и платного эфирного времени, платной и бесплатной печатной площади избирательным объединениям, избирательным блокам, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, кроме установленного Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», при этом эфирного времени - на равных условиях (п. 7 ст. 50 и п. 3 ст. 52);

• общий минимальный объем печатных площадей для агитационных материалов, предоставляемых зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, возможность предоставления печатной площади бесплатно, общий объем резервируемой печатной площади для проведение предвыборной агитации за плату, соотношение частей печатных площадей, предоставляемых редакциями периодических печатных изданий бесплатно и за плату (п.п. 1 и 2 ст. 52);

• условия и порядок проведения предвыборной агитации на телевидении и радио, в периодических печатных изданиях, за исключением тех правил, ^[169] которые установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 10 ст. 51, п. 8 ст. 53);

• необязательность на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более пяти тысяч избирателей) создания кандидатом избирательного фонда при условии, что финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится (п. 1 ст. 58);

• предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов (п. 10 ст. 58);

• обязанность избирательного объединения, избирательного блока, зарегистрировавшие список кандидатов, не принявшего участия в распределении депутатских мандатов и набравшее менее установленного соответствующим законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании^[170], возместить организациям, осуществляющим выпуск средств массовой информации, расходы, понесенные этими организациями в связи с обеспечением права избирательного объединения, избирательного блока на бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь при проведении предвыборной агитации (п. 10 ст. 59);

• время начала и окончания голосования на выборах, но продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов и при совмещении дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления с днем голосования

• на выборах в федеральные органы государственной власти, Палату Представителей Парламента Союзного государства, на референдуме Российской Федерации применяются устанавливающие время начала и окончания голосования нормы федерального закона (п. 1 ст. 64);

• сроки оповещения избирательными комиссиями избирателей о времени и месте голосования при проведении досрочного и повторного голосования, но не позднее чем за 5 дней до дня голосования (п. 2 ст. 64);

• возможность голосования избирателей, участников референдума по почте, однако порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления до урегулирования этого вопроса федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (п. 14 ст. 64)^[171];

²⁴¹ Порядок голосования по почте установлен Временным порядком голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, утвержденным Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 7 августа 2003 г. № 20/144-4. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии РФ. http://www.cilof.ru/_l/norm_akt/Zp030144/Zp030144.htm (25 авг. 2003 г.). Интересно, что в принятой в первом чтении редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», разработанного Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и внесенной Президентом Российской Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ предполагалась также возможность введения голосования по доверенности (см., Вешняков А.А. Практика диктует новеллы // Журнал о выборах. 2001. № 3. С. 7). Однако вряд ли в современных российских условиях эти нововведения положительно скажутся на правовом регулировании электоральных отношений, поскольку откроют ограниченные только возможностями правоохранительных органов пути для покупки голосов у избирателей. В настоящий момент в неюридической лексике давно уже сформировался термин «продать автомобиль по доверенности», и учитывая уровень современной политической и электоральной культуры, существует серьезная опасность возникновения «покупки голосов избирателей по доверенности», в первую очередь у маргинальных слоев населения. К тому же представляется сомнительным применение доверенности, имеющую частно-правовую природу, в избирательных правоотношениях, относящихся к публично-правовой сфере: если в частно-правовой сфере отношения, возникающие между доверителем и представителем по доверенности, касаются только этих лиц, то реализация основного конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления не является частным делом избирателя и его представителя по доверенности, а влияет на формирование органов публичной власти в государстве. Поэтому, если представитель по доверенности проголосует не так, как этого хотел его доверитель, то это принесет ущерб и публично-правовым интере-

• возможность досрочного голосования при проведении выборов в органы местного самоуправления, если не предусмотрено голосование вне своего

% избирательного округа по открепительному удостоверению (п. 1 ст. 65);

• нумерация строк протокола участковой комиссии об итогах голосования (п. 3 ст. 67);

• минимальный порог явки избирателей (но не менее 20 процентов от числа избирателей, внесенных в списки избирателей), при не достижении которого выборы признаются не состоявшимися, этот порог может не применяться при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления (подп. «а» п. 2 ст. 70)^{* [172];}

• возможность того что, если кандидат без вынуждающих к тому об-

ft

стоятельств не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью или частично возместить соответствующей избирательной комиссии произведенные ею расходы, связанные с проведением повторных выборов, при этом должен быть указан перечень обстоятельств, при которых указанное возмещение не производится (п. 7 ст. 70);

• возможность того что, если в бюллетень было включено более двух

кандидатов и ни один из них не получил необходимое для избрания число го* лосов избирателей, организующая выборы избирательная комиссия назначает

повторное голосование по двум или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей^[173] (п. 1 ст. 71);

• сроки назначения повторных выборов, если /основные/ выборы признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, при этом эти сроки не могут превышать четырех месяцев со дня признания основных выборов несостоявшимися, недействительными, если соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе и одного года в иных случаях (п. 5 ст. 71);

• возможность отложения повторных выборов на срок, не превышающий двух лет, в случае, если предыдущие повторные выборы, проведенные в сроки, установленные законом, были признаны не состоявшимися из-за того, что в них приняло участие меньше избирателей, чем установлено законом, или число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов (п. 11 ст. 71).

Нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» также вводят следующие запреты для законодателей в субъектах Poc- сийской Федерации в сфере регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления:

• на лишение права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления граждан, пребывающих вне места их постоянного или преимущественного проживания во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, соответствующих выборов (п. 4 ст. 4);

• на установление максимального возраста кандидата и ограничений пассивного избирательного права, связанных с нахождением места жительства на определенной территории субъекта Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, поскольку данные ограничения устанавливаются только Конституцией Российской Федерации (п. 5 и 8 ст. 4);

• на изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления или избранных депутатов соответствующих органов (п. 2 ст. 8);

• на установление иного предельного количества подписей избирателей, представляемых для регистрации кандидата, списка кандидатов, чем определенного Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» - не более чем 25 процентов от количества подписей, необходимое для регистрации (п. 2 ст. 38);

• на проведение досрочного голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 65);

• на установление дополнительных оснований признания выборов несостоявшимися, кроме определенных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 2 ст. 70);

• на введение норм, допускающих возможность признания неизбранным кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей, если вы-

ф боры признаны состоявшимися и действительными, за исключениями преду

смотренными Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» (п. 4 ст. 70);

• на установление порядка, в соответствии с которым в случае отмены решения о регистрации депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу, выборного должностного лица, а равно в случае досрочного прекращения полномочий указанного депутата и выборного должностного лица избирательная комиссия принимает решение о регистрации депутатом, выборным должностным лицом кандидата, следующего по числу полученных голосов (п. 13 ст. 71).

Следует отметить, что не всеми признаются конституционными те пределы, которые установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...» для законодателей в субъектах Российской Федерации: так не соответствуют Конституции Российской Федерации нормы этого закона^[174] в соответствии с которыми -

• ограничения избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской

* Федерации, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федера

ции и установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается;

• законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста и устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и 21 года - на выборах в органы местного самоуправления. При этом не допускается

245

установление максимального возраста кандидата .

²⁴⁵ Неконституционность этих правовых норм аргументируется тем, что:

■ избирательная система и избирательное право в Российской Федерации не регулируются Конституцией Российской Федерации, кроме закрепления в ней ст. 32 (часть вторая) за гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдумах. Согласно букве и духу Конституции Российской Федерации отношения, связанные с содержанием избирательных прав и избирательной системы при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должны регулироваться в полной мере самими субъектами Российской Федерации и формирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе путем их выборов, осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно.

■ Конституция Российской Федерации, устанавливая право российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, не предусматривает конкретизацию оснований и процедуры их осуществления в субъектах Российской Федерации.

■ Согласно части пятой ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Как видно, данное положение Конституции Российской Федерации не указывает на конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые занимают особое место в иерархии правовых нормативных актов в Российской Федерации. Проверка конкретных положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе с привлечением федеральных конституционных законов или федеральных законов, допустима лишь в случаях, если Конституция Российской Федерации предусмотрела их издание по оспариваемому предмету регулирования. Таких отсылок (делегирования) по вопросу о проживании в субъектах Российской Федерации как дополнительном условии приобретения пассивного избирательного права Конституция Российской Федерации не содержит.

■ C точки зрения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации нельзя трактовать положение п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации как исключающее какое-либо регулирование прав и свобод российских граждан субъектами Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации могут и должны регулировать права и

Другими учеными Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...» критикуется, поскольку, исходя из содержания статей 32 и 71 Конституции Российской Федерации, названный закон должен ограничиваться регулированием именно основных гарантий реализации гражданами права на непосредственное участие в управлении делами государства, но вместе с тем, предмет регулирования Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» в некоторых аспектах расширяет сферу компетенции федерального законодателя, относя к его ведению, например, регулирование процедуры голосования или порядка составления протокола участковой избирательной комиссии^[175].

Необходимо отметить, что существует очень зыбкая грань между тем, когда федеральный законодатель регулирует избирательные отношения, устанавливая основные гарантии избирательных прав граждан, и тем, когда эти отношения регулируются без установления этих гарантий. Поэтому представляется, что одной из важнейших задач российской юридической науки в сфере

избирательного права является разработка теории основных гарантий избирательных прав, применение которой позволит четко разграничить полномочия ф законодателей на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Фе

дерации. Практика проведения региональных и муниципальных выборов в различных субъектах Российской Федерации свидетельствует, что федеральная унификация должна иметь разумные пределы и не ограничивать законодательные органы власти субъектов Федерации минимумом полномочий в вопросах избирательного права²⁴⁷.

Однако высказываются и другие взгляды на соотношение федерального законодательства о выборах и законодательства о выборах субъектов Российской Федерации: предлагается вообще отказаться от регулирования выборов на уровне субъектов Российской Федерации под предлогом того, что права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации должны быть едины; широкое многообразие при проведении выборов и референдумов создает серьезные трудности и проблемы как для избирателей, так и для организаторов выборов. Весь мир идет по пути унификации и сближения законодательства и п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, а в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции к + совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации - только

защиту прав и свобод человека и гражданина . В связи с чем предлагается перейти к регулированию всех избирательных отношений в России Избирательным кодексом Российской Федерации²⁴⁹.

♦

²⁴⁷ Князев С.Д. Система избирательных комиссий: нужна ли электоральная вертикаль? // Академический юридический журнал. 2002. № 1. Сайт «Академический юридический журнал». http://www.advocat.irk.ra/aum/7/text.php?name=7_3_l.txt (11 янв. 2003 г.)

²⁴⁸ Пылин В.В. Указ. соч. С. 50.

²⁴⁹ Там же. С. 51.

Не соглашаясь в целом с путями разрешения противоречий возникших в регулировании избирательных отношений в Российской Федерации, следует отметить, что автор видит другие пути разрешения этих проблем:

Во-первых, не отрицая необходимости принятия Избирательного кодекса Российской Федерации, автор считает, что, учитывая особый характер избирательных отношений, которые в настоящий момент разделены между предметами ведения Российской Федерации, предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предметами ведения субъектов Российской Федерации, структура будущего кодекса должна существенно отличаться от системы построения ныне действующих кодексов. Только общая часть кодекса должна определять основные, принципиальные начала проведения всех выборов в Российской Федерации и быть в большей части аналогична ныне действующему Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...», а особенная часть кодекса должна регулировать особенности проведения только федеральных выборов: Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов Парламента Союзного государства, членов Конституционного Собрания Российской Федерации, в перспективе - и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Помимо этого в особенной части Избирательного кодекса Российской Федерации могут быть зафиксированы рекомендательные правовые нормы, касающиеся вопросов проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, не обладающие статусом основных гарантий избирательных прав граждан. При этом представляется, что нелегитимен иной, помимо всенародных выборов, способ назначения или избрания членов Конституционного Собрания Российской Федерации, поскольку Конституция Российской Федерации была принята на всенародном референдуме, однако, всенародное избрание не исключает особые требования к кандидатам в члены Конституционного Собрания, например, высшее юридическое образование.

Безусловно, такое построение кодекса является непривычным для нашей науки и практики, у нас традиционно идеальный кодекс воспринимается Ф по-прежнему как единственный закон, регулирующий соответствующие обще

ственные отношения. Однако, в отечественной практике имеют место примеры сосуществования Гражданского кодекса Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов^[176], в соответствии с ныне действующим Кодексом об административных правонарушениях принимаются законы субъектов Российской Федерации^{[177] [178]. При этом не является принципиальным вопрос о том, будет ли соответствующий объединенный акт о выборах называться кодексом или законом, главная цель объединения федеральных избирательных правовых норм в единый акт - это не объединение как самоцель, а * устранение противоречий между нормами избирательного права, улучшение}

качества регулирования избирательных общественных отношений.

Во-вторых, по мнению автора, проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного права имеют гораздо более глубокий характер, чем несовершенство текущего законодательства. К сожалению, история российского федерализма показывает, что, как правило, идея федерализма использовалась политиками либо как прикрытие для построения государства на началах «демократического централизма» , либо как разменная карта в политической борьбе. Необходима коренная реформа федеративного устройства Российского государства, основными принципами которой должны стать сохранение и укрепление единой Российской государственности, а также гармоничное развитие субъектов Федерации, а магистральными направлениями - изменение количественного и качественного состава субъектов Российской Федерации и перераспределение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.

Одним из аспектов реформы состава субъектов Российской Федерации должно стать объединение укрупненных субъектов Федерации в образования схожие с нынешними федеральными округами - не нужно обладать какими- либо особенными познаниями в экономической и политической географии, чтобы сделать вывод, что Российская Федерация может быть разделена на несколько территорий, потребности которых довольно-таки серьезно отличаются друг от друга, например, Северный Кавказ и Дальний Восток. В современных условиях невозможно образование таких гигантских субъектов Федерации, а более целесообразно двухуровневое распределение предметов ведения - на уровне субъектов Федерации и на уровне округов. Возможны следующие варианты:

1) в рамках Конституции Федерации одни предметы ведения распределяются между Федерацией и отдельными субъектами Федерации, другие - между Федерацией и субъектами Федерации, входящими в различные округа;

2) предметы ведения в начале распределяются между Федерацией и отдельными субъектами Федерации в рамках Конституции Федерации, а затем на основе Конституции РФ в соответствии с ее нормами в качестве исключения предметы ведения распределяются специальными федеральными конституционными законами между Федерацией и субъектами Федерации, входящими в отдельные округа.

Однако, учитывая всю сложность вопроса разграничения предметов ведения и полномочий, эти идеи можно рассматривать, только как начало дискуссии о таком варианте их разграничения.

Представляется, что все эти реформы могут быть проведены ТОЛЬКО C принятием новой федеральной Конституции, которому должна предшествовать • большая работа по анализу положения субъектов Федерации, перспектив их

объединения, целей государственно-правового развития субъектов Федерации и России в целом, и, в конце концов, выбору правовых средств, которые должны содействовать этому развитию.

Несомненно, что рассмотренные выше вопросы требуют отдельного исследования, но только после коренной реформы федеративного устройства России можно будет логично, полно и обоснованно ответить на вопрос, зачем необходимо избирательное право субъектов Российской Федерации. Если разница в правовом регулировании избирательных отношений в субъектах Феде* рации будет зависеть от разных путей политического развития пусть и к одной

цели, закрепленной федеральной Конституцией - демократии, при условии, что различие этих путей обусловлено реальным не совпадением положения, в котором оказались разные субъекты Федерации, то тогда можно будет ответить на не совсем корректно поставленный вопрос: кому нужна в едином государстве законность по правам и свободам человека калужская и казанская, когда одни и те же избирательные отношения в одной стране, для одних и тех же избирателей регулируются на разных территориях неодинаково без объективной на щ то необходимости?

*