2.1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации и международно-правовые избирательные стандарты
Как уже отмечалось ранее, в Конституции Российской Федерации 1993 г. отсутствуют принципиальные положения касающиеся выборов, не закрепле-
212
См.: Игнатьева М.Н Соотношение федерального и республиканского законодательства: теоретико-правовой анализ.
Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. M., 1999. С. 12.ны принципы, в соответствии с которыми они проводятся. Авторы Конституции сделали исключение только для выборов Президента Российской Федерации, установив, что он избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации). В юридической науке высказывалось мнение, что эти принципы в равной степени обязательны для всех выборов в Российской Федерации. Это вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской
ЛІТ
Федерации . Такая ситуация приводит к тому, что принципы избирательного права (всеобщее равное избирательное право при свободном волеизъявлении,
* обязательность периодического проведения выборов), как правило, выводятся
на уровень конституционных норм путем толкования Конституции Российской
Федерации со ссылкой на общепризнанные принципы и нормы международного
го права .
Так, Конституционный Суд Российской Федерации в ранее уже упомянутом Постановлении от 23 марта 2000 г. «По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного собрания Оренбургской облас-
* ти» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лощманова и Л.Г. Маховой» распространяет принцип равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, установленных статьёй 19 (часть 2) Конституции Poc-
*
7 13
См.: Журавлева И.А.
Проблемы правового регулирования выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. M., 1999. С. 11.214 См.: Алехичева Л.Г, Конституционные основы соотношения федерального и регионального избирательного законодательства // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 11.
сийской Федерации на предусмотренное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. В этом же Постановлении Конституционный Суд Российской Федерации ссылался на Международный пакт о гражданских и политических правах, а в Постановлениях от 17 ноября 1998 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах
* , с
депутатов Г осу дарственной Думы Федерального Собрания РФ» и от 11 июня 2002 г. «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 64, п. 11 ст. 32, п.п. 8 и 9 ст. 35, п.п. 2 и 3 ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросами Верховного Суда РФ и Тульского областного суда» - помимо Международного пакта и на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 года (статью 3 Протокола № 1 к Конвенции от 20 марта 1952 года).
К международно-правовым актам при разбирательстве дел апеллируют также и суды общей юрисдикции: Новосибирский областной суд 5 июня 1996 г. признал незаконным и нарушающим права заявителей решение областного Совета депутатов от 27 декабря 1995 г. о переносе срока проведения выборов депутатов Новосибирского областного Совета депутатов на декабрь 1997 г. и обязал областной Совет депутатов первого созыва назначить выборы депутатов областного Совета второго созыва в соответствии с п. 3 ст. 26 Устава Новосибирской области не позднее 90 дней до дня выборов.
Новосибирский областной суд счел, что применение установленного п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1995 г. № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления» времени проведения (в декабре 1997 г.) выборов представитель- [150] [151]ных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, срок полномочий которых в соответствии с Указом Президента ^ Российской Федерации от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» истекает в 1995 и 1996 годах, не препятствует проведению выборов этих органов до определенного Указом срока, если в субъектах Российской Федерации есть соответствующие законы. Как установил Новосибирский областной суд, в Новосибирской области имелась нормативная база для проведения выборов: 27 декабря 1995 г. принят Новосибирским областным Советом депутатов первого созыва и 11 января 1996 г. подписан главой администрации Новосибирской области Закон Новосибирской области «О выборах депутатов Новосибирского * областного Совета депутатов», а соответственно 6 марта 1996 г. и 5 апреля
1996 г. - Устав Новосибирской области. В данных условиях Новосибирский областной суд установил, что продление полномочий Новосибирского областного Совета депутатов до декабря 1997 г. нарушает избирательные права К-ва, К-оя, Ф. и Б. (предусмотренные ст. 32 Конституции Российской Федерации, а также ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.): право голосовать и быть избранными на подлинных периодических выборах. Это Ш решение Новосибирского областного суда оставлено без изменения Судебной
коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ217.
В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и если международным договором Российской Федерации установле-
217 О некоторых вопросах применения судами норм избирательного права при разрешении споров, связанных с проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также в законодательные (представительные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации // Бюллетень Верховного Суда РФ.
1998. № 2. С. 13-18.ны иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора, поэтому можно сделать вывод, что и федеральные законодатели, и законодатели в субъектах Российской Федерации обязаны учитывать в своем законотворчестве следующие международные обязательства Российской Федерации:
• во Всеобщей декларации прав человека говорится, что каждый чело
век имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей (ч. 1 ст. 21) ;
• Международный пакт о гражданских и политических правах воспро
изводит формулировку права граждан на участие в управлении своей страной, установленную Всеобщей декларацией прав человека, и уточняет ее - каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений, право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (п.п. «а» и «Ь» ст. 25) ;
• в п.п. 5, 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) от 29 июня 1990 г. государства-участники торжественно заявили, что к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей, относятся свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени путем тайного голосования или равноценной процедуры свободного голосования в условиях, которые обеспечивают на практике свободное выражение мнения избирателями при выборе своих представителей /документы СБСЕ носят политический характер, но посколь- [152] [153] [154] ку руководители государств-участников СБСЕ неоднократно заявляли о том, что данные договоренности подлежат безусловному претворению в жизнь, они имеют юридический оттенок и могут рассматриваться как односторонние обязательства государств международно-правового характера[155]/; • в протоколе № 1 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. устанавливается, что государства, его подписавшие и соответственно присоединившиеся к этому протоколу, обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти[156] [157]; • в Европейской хартии о местном самоуправлении говорится, что ме стное самоуправление, как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения, осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, что не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом (ст. К числу основных источников универсальных международных избирательных стандартов А.А. Вешняков относит также Конвенцию о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г. (United Nations, Treaty Series. Vol. 193. P. 135.), Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года (GA Res. 34/180), Международную Конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 года (United Nations, Treaty Series. Vol. 660. P. 195.). В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации[158] [159]. Одним из наиболее объемных международно-правовых актов, устанавливающих избирательные стандарты, является Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств , подписанная в октябре 2002 года в г. Кишиневе на заседании Совета глав государств СНГ руководителями Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана и Украины. Этим актом на международном, в данном случае на региональном уровне, закреплено и раскрыто содержание таких важных понятий, как стандарты демократических выборов; всеобщее, равное и прямое избирательное право; тайное голосование; периодические, обязательные, открытые, гласные, свободные, подлинные и справедливые выборы; основные начала проведения выборов избирательными органами (избирательными комиссиями) и финансирования выборов, избирательной кампании кандидатов, политических партий (коалиций), а также общий порядок государственной информационной поддержки выборов и агитационной деятельности, обжалования и ответственности за нарушение избирательных прав и свобод граждан; статус и полномочия национальных и международных наблюдателей; требования к избирательной документации; меры, которые не должны считаться дискриминационными на выборах; права и обязанности государств-участников Конвенции; права, предоставляемые независимо от настоящей Конвенции; статус Межгосударственного избирательного совета. В Конвенции также говорится о порядке ее вступления в силу, присоединения к ней и выхода из Конвенции; порядок внесения изменений и дополнений в Ф. этот акт и разрешения споров, связанных с применением или толкованием Конвенции. В настоящий момент одним из наиболее интересных источников международного права в сфере избирательного права является Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод, поскольку данный акт применяется и истолковывается Европейским судом по правам человека. И эти правоприменительные акты по сути дела являются обязательными как для федеральных законодателей, так и для законодателей в субъектах Российской Федерации. Так, в одном своем деле Европейский Суд по правам человека не Halt. шел нарушения Европейской Конвенции в практике создания национальных избирательных округов . Хотя в настоящий момент российская судебная практика признает создание национальных избирательных округов незаконной (см. п. 2.2 диссертации), однако при соответствующем изменении федерального законодательства создание таких избирательных округов не будет противоречить международным обязательствам Российской Федерации. В Судебном решении от 19 февраля 1998 г. по делу Боуман (Bowman) против Соединенного Королевства Европейский суд по правам человека при- # знал что, устанавливая равновесие между свободными выборами и свободой слова, Государства достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы. Однако, суд счел, что ограничение пятью фунтами стерлингов расходов, на издание публикаций с целью содействия или обеспечения избрания кандидата на выборную должность со стороны любого специально не уполномоченного на то лица, практически % участниках Содружества Независимых Государств» // Российская газета. 2003. 5-12 июля. № 130. Матье-Моэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии. Судебное решение Европейского Суда по правам человека от 2 марта 1987 года. Краткое неофициальное изло- создает систему непреодолимых препятствий, мешающих г-же Боуман довести ее информацию до сведения избирателей Галифакса, чтобы повлиять на их по* зицию в пользу кандидата, выступающего против абортов, и ограничение сво боды слова г-жи Боуман, с учетом всех обстоятельств дела, не было соразмерно - - 227 преследуемой правомерной цели . Другим своим решением Европейский Суд по правам человека установил, что не является произвольным или несоразмерным, и не препятствует «свободному волеизъявлению народа при выборе законодательной власти» применение статьи 56 п. 3 Конституции Греции, устанавливающей запрет определенным категориям государственных служащих, военнослужащим, служащим юридических лиц публичного права, государственных и муниципальных предприятии и учреждении выдвигать свои кандидатуры на парламентских выборах и быть избранными в любом избирательном округе страны, где они выполняли свои служебные обязанности более трех месяцев на протяжении трех лет, предшествующих выборам. Более того, эти лица лишаются таких прав даже в случае их ухода в отставку перед выборами, что не предусмотрено по отношению к некоторым другим категориям государственных служащих, подпадающих под действие статьи 56 п. 1 Конституции Греции[160] [161] [162]. Своеобразным ориентиром для законодателей должна быть правовая • позиция Европейского суда по правам человека о том, что порядок вынесения решений по вопросам соответствия кандидатов установленным требованиям должен обеспечить вынесение справедливых и объективных решений, недопущение злоупотреблений полномочиями со стороны соответствующих чиновников, высказанная в постановлении от 9 апреля 2002 г. по делу Подколзиной против Латвии. Суд счел процедуру дополнительной проверки знания государственного языка кандидатами в Латвии не соответствующей этому критерию и признал, что когда заявительница была исключена из списков кандидатов на парламентских выборах на основании недостаточного знания государственного языка, было нарушено положение Протокола № 1 Европейской Конвенции о защите прав человека229. В юридической науке высказывалось мнение, что в избирательном праве субъектов Российской Федерации трудно обнаружить какие-либо отзвуки международных обязательств Российской Федерации в области избирательного 230 процесса , однако, учитывая, что вышеперечисленные нормы являются нормами-принципами, можно сказать, что это утверждение является несколько преувеличенным. Одна из проблем реализации воплощения международных избирательных стандартов в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации заключается по мнению некоторых ученых в несовершенстве механизма приведения в соответствие этого законодательства с федеральными правовыми актами, в которых в определенной мере уже закреплены международные избирательные стандарты. В качестве примера приводится ситуация с Избирательным кодексом Белгородской области, который в течение долгого времени не был приведен в соответствие с федеральным законодательством и Избирательная комиссия Белгородской области была вынуждена, «подменяя собой Конституционный Суд Российской Федерации», решать какую норму необходимо применять - этого кодекса или Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», в котором воплощены меж- 990 Постановление Европейского Суда по правам человека от 9 апреля 2002 г. по делу Подколзина против Латвии // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2002. № 4. С. 34-36. 230 См.: Борисов КБ. Соотношение норм международного и внутригосударственного права в вопросах избирательного процесса // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 107. дународно-правовые обязательства Российской Федерации в сфере избирательного права[163].