<<
>>

1.1.2 Избирательное право субъекта Российской Федерации как подотрасль (институт) права субъекта Российской Федерации

Избирательное право субъектов Российской Федерации представляет собой сравнительно новое правовое явление, поскольку до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. местные и региональные выборы проводились в соответствии с едиными процедурами, закрепленными в законах Российской Федерации «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов» и «О выборах глав администрации» .

Новая Конституция значительно подняла региональный уровень избирательного законотворчества, превратив его в относительно самостоятельную сферу деятельности органов государственной власти субъектов федерации[27] [28].

Право субъектов Российской Федерации издавать собственные нормативные правовые акты вытекает из федеративного устройства России, подтвержденного и установленного Конституцией Российской Федерации, в частности главами первой - «Основы конституционного строя» и третьей - «Федеративное устройство».

В связи с тем, что федеративное устройство России и право субъектов Российской Федерации иметь собственный основной закон (у республик - конституцию, а у других субъектов Федерации - устав) и законодательство (ст. 1 и 5 Конституции Российской Федерации) были закреплены в главе первой «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации, а нормы этой главы не могут быть изменены, т.е. возможна только отмена действия

правовых норм этих глав с принятием новой Конституции (ст. 135 Конституции Российской Федерации).

Наличие законодательства субъекта Российской Федерации ставит вопрос о его структуре (системе), и соответственно о месте в этой структуре избирательного права субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечалось в юридической литературе, российское законодательство избегает применять термин «правовая система», как и термин «федеральное право». Наиболее распространены понятия «законодательство Российской Федерации» и «законодательство субъекта Российской Федерации»[29].

По мнению С.И. Шишкина, накопление массива региональных законов заставляет перейти в исследовательских разработках от количественных наблюдений за динамикой развития этого феномена к качественным обобщениям закономерностей его функционирования. Здесь следует установить грань между региональным законодательством и региональным правом, определиться с понятием региональной государственности, соотнести федеральную и региональную правовые системы, уточнить механизм учета воли населения в региональном правотворчестве и ответить еще на ряд более мелких вопросов, обязательных для формирования окончательного выводного знания о перспективах регионального права[30].

Не случайно некоторые ученые задаются вопросом «... имеет субъект РФ - свою систему права или же только свою систему законодательства?»[31]. Как уже отмечалось ранее, законодательство субъектов Российской Федерации появилось сравнительно недавно - до принятия Конституции Российской Фе-

дерации 1993 г. существовало только законодательство республик в составе РСФСР (позже Российской Федерации). В научной правовой литературе (как ^ российской, так и зарубежной) понятия федерального права и права субъектов

федерации мало разработаны[32]. Дискуссии ведутся и о существовании системы права субъекта, а также конституционного права субъектов Российской Федерации. Можно назвать неизученным в российской правовой науке вопрос об отраслевой структуре права субъекта Российской Федерации. Например, признавая существование системы права субъекта Российской Федерации, поскольку у него есть система законодательства, не говорится из каких составных частей эта система права состоит[33] [34]. Либо отмечается, что для современной российской системы нормативно-правовых актов свойственно наличие всех трех ^ структур: иерархических, горизонтально (отраслевой) и федеративной , но эти

структуры взаимосвязано не рассматриваются.

С.А. Авакьян полагает, что система права в Российской Федерации едина и субъект РФ имеет лишь свою систему законодательства, в том числе и конституционного законодательства[35].

Схожую позицию занимает и О.Е. Ky- тафин, считая, что мнение о существовании регионального права, конституционного права республик в составе Российской Федерации лишено оснований, поскольку у нас существует единая правовая система, и делится она не на фе- it деральное право и право субъектов Федерации, а на определенные отрасли

права, имеющие свой предмет правового регулирования и включающие в себя правовые нормы, принятые как на федеральном, так и на региональном уровне. К тому же, по мнению этого ученого, правовое регулирование в субъектах Федерации не является самодостаточным, целиком зависит от Федерации и поэтому входит в единую российскую правовую систему и реализация высказываемых в литературе предложений о структуризации правовой системы не только по предметному признаку (сферы общественной жизни), но и по уровням государственного устройства приведет к развалу правовой системы страны[36] [37].

В свою очередь В.В. Гошуляк считает, что, поскольку в основе построения системы права лежит предмет и метод правового регулирования, а основу системы законодательства составляет юридическая сила нормативных правовых актов, оговариваясь, что систематизация законодательства может осуществляться и по иным критериям, невозможно выделение двух уровней права - федеральное право и право субъектов Российской Федерации, поскольку может произойти подмена понятий, которая отрицательно скажется на научном уров-

го

не исследований, посвященным проблемам законодательства субъектов РФ .

Но не все разделяют точку зрения о невозможности существования региональной правовой системы и конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации. Так, по мнению И.Р. Метшина, региональную правовую систему можно рассматривать, как действующий на территории субъекта Российской Федерации целостный нормативно-правовой массив федеральных, федерально-региональных и региональных правовых актов, формирующийся и развивающийся на основе закрепленных в Конституции Российской Федерации положений, в которых определены сферы и объемы исключительной и совместной правотворческой компетенции Российской Федерации и ее субъектов[38].

При этом вряд ли можно согласиться с включением в правовую систему субъекта Российской Федерации федеральных правовых актов. А.И. Ухтияров считает, что субъекты Российской Федерации создают собственную правовую систему как составную часть правовой системы Российской Федерации с учетом основ конституционного строя Российской Федерации, специфических особенностей субъектов Российской Федерации и основных принципов национально-государственного и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Соответственно правовая система Российской Федерации выступает как сложное правовое соединение иерархически соподчиненных, субординированных, взаимообусловленных и взаимосвязанных звеньев (уровней) федеральной правой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации, состоящих из самостоятельных и в то же время

- 60 взаимодействующих элементов .

Отметим также такую точку зрения, что поскольку не существует организационно-обособленной правовой отрасли, нормы которой регулировали бы общественные отношения в субъектах Российской Федерации, то правовые нормы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации, составляют самостоятельную отрасль права — региональное право[39] [40].

Также иногда региональное право рассматривается как составная часть единого российского права, представляющая собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, функционально объединенных определением правового статуса субъектов Федерации, их органов, территориальных сообществ граждан субъектов Федерации и их отдельных составляющих, выделяя в рамках российского права федеральное право, региональное право (право субъектов Федерации) и муниципальное право . Вряд ли можно согласиться с такой конструкцией системы российского права, так как ст. 5 Конституции Российской Федерации недвусмысленно говорит о законодательстве субъектов Российской Федерации и, учитывая все ныне существующие многочисленные воззрения на соотношения понятий «право» и «законодательство», можно сказать, что данные представления не согласуются с конституционными нормами.

Что же касается опасений за целостность российской правовой системы и попыток разрушить ее с помощью конструирования регионального права как системы, в которую входят и федеральные правовые нормы, и законодательство субъектов Федерации, то следует отметить, что лучшей защитой единства последней является включение в ее состав права субъектов Российской Федерации, как правовой системы, самостоятельность которой ограничена конституционным закреплением предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Если суды не будут признавать верховенства федеральных правовых норм, регулирующих эти общественные отношения, то никакая конструкция «регионального права» не спасет российскую правовую систему от того печального конца, который постиг законодательство Советского Союза в начале 90-х гг. XX в.

По мнению А.Н. Кокотова и В.А. Кряжкова главным критерием вычленения регионального и муниципального права является не относимость субъектов правотворчества исключительно к тому или иному уровню власти, а сам этот уровень власти, тип территориального коллектива, обладающего собственными интересами, особенностями и получающего комплексное правовое регулирование. Эти ученые считают, что при заявленном ими подходе остов регионального и муниципального права составляют нормы именно федерального законодательства, что обеспечивает единство российского права и дополнительный характер в ♦ российской правовой системе регионального и муниципального правотворчества, регио

нального и муниципального права. (См.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кокотов. M., 2002. С. 29-33). Но, конечно же, нельзя не согласится с А.Н. Кокотовым и В.А. Кряжковым, когда они признают существование конституционного права субъектов Российской Федерации, обосновывая свое мнение тем, что у субъектов есть учредительная власть в соответствии со ст.ст. 5, 66 и др. Конституции РФ (там же. С. 35).

Конечно, в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в большинстве случаев необходимо рассматривать правовые акты субъектов Федерации в их взаимосвязи с федеральным правом - это естественная особенность законотворчества в федеративном государстве.

Однако, если отсутствуют противоречия между федеральным правом и правом субъекта Федерации и региональный законодатель в своих правовых актах добросовестно воспроизводит федеральные правовые нормы, то нет особой необходимости постоянно обращаться к федеральному праву.

Другим аргументом против такого способа конструирования федерального, регионального и муниципального права может быть то, что, поставив во главу угла общественные отношения, регулируемые правовыми нормами, а не то, каким органом государственной власти была принята соответствующая норма - Федерации или ее субъектом, региональное и муниципальное право становится образованием по своей сути близким к отрасли права, - если общепризнанные отрасли российского права будут рассматриваться как однопорядковые явления с «региональным правом», то могут возникнуть сложности при определении иерархических взаимосвязей между федеральными правовыми нормами таких общепризнанных отраслей права, как, например, административное или трудовое, и соответствующих правовых норм субъектов Российской Федерации. В настоящий момент существуют три уровня публичной власти - федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный, и поскольку только Федерация и ее субъекты наделены правом создавать собственное законодательство, то необходимо рассматривать две соответствующие системы законодательства - федеральную и субъектов федерации. Нормы права, которые издаются органами местного самоуправления, должны входить в систему законодательства субъекта Федерации.

Нельзя не согласиться с тем, что многие вопросы, связанные с конституционным строем и конституционным статусом человека и гражданина в конституционном (уставном) законодательстве субъекта Российской Федерации, оказываются воспринятыми из федерального права. Но существование Основного закона субъекта Российской Федерации - конституции или устава, наличие в нем, пусть воспроизведенных из федерального права правовых норм, закрепляющих конституционный строй и конституционный статус личности, все же позволяет говорить о существовании конституционного (уставного) права субъекта Российской Федерации. При этом нельзя забывать, что в конституционном (уставном) законодательстве субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод граждан .

В юридической науке уже предпринимались попытки подвергнуть анализу нормативно-правовую систему субъекта Федерации. При этом, как правило, рассматривались только источники законодательства субъектов Российской Федерации — конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, [41] иные краевые, областные нормативные правовые акты и юридические акты местного самоуправления[42]. При рассмотрении системы законодательства субъекта федеративного государства также просто перечислялись источники права субъектов Федерации[43].

И.Н. Барциц, отмечая, что не всеми признается возможность существования правовой системы субъекта Российской Федерации, считает, что законодательство субъекта Российской Федерации в настоящее время представляет зачастую эклектичный набор правовых актов, который может поэтапно превратиться в строгую правовую систему, органично вписывающуюся в единую правовую систему России при соблюдении определенных принципов[44].

Встречается в юридической науке и точка зрения, в соответствии с которой не может существовать конституционного или уставного права субъекта РФ[45], поскольку речь может идти только о существовании такой подотрасли российского конституционного права как «Право организации и осуществле

ния государственной власти в субъектах РФ», так как с правовой и методологической позиций предмет соответствующей отрасли был бы существенно усечен, и блок норм о конституционном строе и конституционном статусе человека и гражданина оказался бы воспринятым из федерального права. А соответственно, оставшаяся сфера конституционно-правового регулирования касается установления территориальной (административно-территориальное деление) и функциональной (система государственных органов в субъекте РФ, их конституционно-правовой статус) организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном субъекте РФ, и эта сфера составляет его конституционно-правовое законодательство, связанное с федеральным правом общностью принципов, подходов к их реализации и отличающееся от федеральных норм многообразием конкретных вариантов конституционно-правового регулирования[46].

Автор считает более обоснованным мнение А.А. Безуглова и С.А. Солдатова о том, что конституционное право России делится по вертикали на федеральное конституционное право и конституционное право конкретных субъектов Федерации, что обусловлено федеративным устройством России, наличием двух уровней государственной власти: федеральной и субъектов Федерации. У каждого из этих уровней государственной власти есть свой предмет ведения, есть органы ее осуществления, есть свои полномочия по нормотворчеству и свои способы обеспечения реализации правовых норм; у каждого субъекта РФ есть своя правовая система, сердцевину которой составляют конституция (устав) субъекта Российской Федерации[47].

До сих пор в юридической науке не сложился единый подход к названию совокупности правовых норм субъекта РФ, существующих в рамках одной отрасли права. Некоторые называют ее «блоком регионального отраслевого законодательства» , другие - «отраслевым законодательством субъектов Федерации»[48] [49].

Нельзя сказать, что было бы удачным употребление термина «блок регионального отраслевого законодательства» при рассмотрении системы законодательства или системы права субъекта Российской Федерации, поскольку понятие «отраслевое законодательство» представляется несколько двусмысленным. Это может быть и часть отрасли, и явление подобное отрасли, а термин «блок» не употребляется в теории права при анализе системы права. Понятие же «регион» является скорее политологическим или географическим, чем правовым, и в Конституции России употребляется термин «субъект РФ», а не «регион». Более того, под термином «регион» могут пониматься не один субъект Федерации, а несколько, например, не Приморский край или Камчатская область, а Дальний Восток в целом. В юридической науке уже отмечалось, что понятие «регион» применяется в основном либо к территории одного субъекта РФ, либо территории двух и более соседних субъектов. Например, при выборах депутатов Государственной Думы по федеральному избирательному округу (по спискам, выдвигаемым партиями и движениями) в списке есть центральная часть, состоящая из 18 депутатов. Остальные кандидаты входят в «региональные группы» по субъектам РФ или группам субъектов РФ72. Также, видя различные варианты толкования термина «регион», И.Р. Метшин предлагает в тех случаях, когда регион выступает как субъект права, понимать под ним субъект РФ73.

Итак, подытожив обзор различных мнений, можно сделать следующие выводы:

Во-первых, если Конституция Российской Федерации говорит о законодательстве субъекта Российской Федерации, то, соответственно существует и право субъекта Федерации (региональное право, как уже отмечалось, не является точным термином). Такой вывод можно сделать, основываясь на том, что законодательство, позитивное право не может существовать в «безвоздушном пространстве», никакой, даже самый совершенный закон не может полноценно существовать, например, без правоприменительной практики. Даже если ставить знак равенства между понятиями «право» и «законодательство», то возникает проблема с таким источником права, как договор74, который не может

79

См.: Авакъян С.А. Регион, региональный // Конституционное право. Энциклопедический словарь. Отв. ред. и рук. авт. коллектива д.ю.н., проф. С.А. Авакьян. M., 2001. С. 503.

73 См.: Метшин И.Р. Указ. соч. С. 24.

74 То, что между субъектами Российской Федерации возможно заключение договоров, которыми могут регулироваться общественные отношения, связанные с выборами, предусмотрено п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» (Собрание законодательства РФ. 1997. № 29. Ст. 3581) - «...на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти». Примером такого договора является Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, ЯмалоНенецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы (подписано 8 сентября 1997 года), в котором зафиксировано, что население округов участвует в выборах депутатов Тюменской областной Думы в соответствии с Законом Тюменской области «О выборах депутатов в Тюменскую областную Думу», который, в свою очередь, должен быть согласован с органами государственной власти округов и приведен в соответствие с Соглашением (ст.ст. 1, 4) /Тюменские известия. 1997. 9 сент. № 172/. При этом можно сделать вывод, что фактически идет речь о приоритете Соглашения над нормой областного закона (см. Иванов В.В. Сложносоставные субъекты Российской Фе-

быть отнесен к понятию «законодательство». Поэтому если встать на позицию исключительно позитивистского и легистского понимания права, то все равно ^ придется сделать вывод, что понятие «право» - это более широкое явление, чем

законодательство. Не случайно С.Д. Князев обращает внимание на то, что система источников избирательного права Российской Федерации и система российского избирательного законодательства не тождественны, соотносятся как целое и часть - система источников российского права включает в себя нормативные договоры международного и внутригосударственного характера, а также нормативные правовые акты законодательного и подзаконного характера[50] [51] [52].

C учетом того, что в Российской Федерации существуют договоры, которые заключаются как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Федерации, то невозможно отказаться от применения термина «право субъекта Федерации», поскольку в данных договорах затрагиваются вопросы, касающиеся и проведения выборов. Термин «избирательное право субъекта Российской Федерации» является более точным, чем «избирательное законодательство субъекта Российской Федерации».

Следует также отметить, что, несмотря на то, что нормативные догово- , ры, как правило, не включаются в понятия «нормативные правовые акты», «за- % конодательство» , Федеральный закон «Об основных гарантиях избиратель

ных прав...», игнорируя факт существования этих договоров, включил их в число нормативных правовых актов. В п. 1 ст. 11 Закона говорится, что законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

Во-вторых, обозначая структуру законодательства субъекта Российской Федерации, необходимо отметить, что последняя определяется различными факторами, оказывающими на нее противоположные воздействия:

а) законодательство субъекта Российской Федерации наряду с федеральным законодательством является составной и неотъемлемой частью законодательства Российской Федерации в целом (федерального и субъектов Российской Федерации) и поэтому система российского права оказывает определенное воздействие на систему законодательства субъекта Российской Федерации;

б) федеративный характер российского государства усложняет отношения между составными частями законодательства в Российской Федерации: между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, а также между составными частями законодательства субъектов Российской Федерации, поскольку они взаимодействуют не только между собой, но и с федеральным законодательством.

Все это вызывает ряд вопросов при анализе системы законодательства субъекта Российской Федерации и места в этой системе избирательного права субъекта Российской Федерации:

1) полностью ли аналогична система законодательства субъекта Российской Федерации системе федерального законодательства, т.е. состоит ли система законодательства субъекта Российской Федерации, как и федеральная правовая система из отраслей и, соответственно, существуют ли такие отрасли права субъекта Российской Федерации как конституционное (уставное) право субъекта Российской Федерации, административное право субъекта Российской Федерации и т.д., либо они имеют статус подотраслей (институтов) права субъекта Российской Федерации;

2) является ли избирательное право субъекта Российской Федерации составной частью конституционного (уставного) права субъекта Российской Федерации по аналогии с российским избирательным правом и конституционным правом Российской Федерации, либо самостоятельной отраслью или подотраслью (институтом) права субъекта Российской Федерации (в зависимости от ответа на предыдущий вопрос).

Наиболее простым решением этих вопросов было бы механическое перенесение внутреннего строения системы федерального права на систему права субъекта Российской Федерации и применение соотношения между конституционным правом Российской Федерации и российским избирательным правом к соотношению конституционного (уставного) права субъекта Российской Федерации и избирательного права субъекта Российской Федерации. Однако анализ федеративного устройства России и реального состояния избирательного права субъектов Российской Федерации, его связей с федеральным избирательным правом и конституционным (уставным) правом соответствующего субъекта Российской Федерации не позволяют сделать такие выводьФедеративное устройство России основано на принципе разделения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Как и во многих федеративных государствах, Конституция Российской Федерации подразделяет предметы ведения на федеральные, субъектов Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.ст. 71-73). Российская Федерация и ее субъекты самостоятельны при правовом регулировании своих предметов ведения. Таким образом, Российская Федерация не может регулировать общественные отношения, входящие в предметы ведения субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, не могут соответственно самостоятельно регулировать общественные отношения, входящие в предмет ведения Российской Федерации, что не исключает возможности субъектов Российской Федерации воспроизводить нормы федеральных нормативных актов в своих актах[53].

В рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Федерацией издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, в данной сфере действует федеральный закон (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Спецификой избирательного права (в объективном смысле) в целом и избирательного права субъектов Российской Федерации, в частности, является то, что с помощью его формируются органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также обеспечивается реализация избирательных прав граждан, то есть права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленного ст. 32 Конституции Российской Федерации.

В федеративном государстве этот дуализм избирательного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку в Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина входят в предметы ведения Российской Федерации, а установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления и только защита прав и свобод человека и гражданина согласно ст. 72 Конституции Российской относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъек-

тов. При этом некоторые вопросы, связанные с избранием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, выбор применяемой избирательной системы - мажоритарной, пропорциональной, либо иной, относятся в соответствии со ст. 73 Конституции Российской Федерации к предметам ведения субъекта Российской Федерации, так как они не закреплены в ст.ст. 71 и 72 Конституции. Но необходимо отметить, что с принятием в 2002 г. новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» в этой сфере возникли некоторые коллизии (см. п. 3.1 диссертации). По смыслу ст. 73 Конституции Российской Федерации к предмету исключительного ведения субъектов Российской Федерации относится установление конкретных параметров избирательных процедур в соответствии с осо- бедностями субъектов Российской Федерации и местных сообществ .

В предметы ведения субъектов Российской Федерации в сфере избирательного права входит:

• установление гарантий избирательных прав граждан, дополняющих основные (федеральные) гарантии, предусмотренные Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и другими законами, в отношении выборов в органы государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, при этом субъекты Российской Федерации не могут изменять или умалять федеральные (основные) гарантии избирательных прав граждан;

• регулирование порядка проведения выборов в региональные органы государственной власти;

*

по

Селянин В.Е. Кодификация избирательного законодательства в субъекте Российской Федерации (на примере Воронежской области) // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Материалы научно-практической конференции (26-27 ноября 1997 г.). Саратов, 1998. С. 77.

• определение порядка выборов в органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации мест- щ ного самоуправления в Российской Федерации» .

На практике подавляющее большинство норм, регулирующих выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав...» и региональный законодатель воспроизводит их в своих законах, осуществляя самостоятельное регулирование в определенной сфере, предоставленной ему федеральным законодательством. Федеральный законодатель обосновывает применение такой схемы правового воздействия на эти общественные отношения тем, что в предметы ведения Российской * Федерации входят регулирование и защита прав и свобод человека и гражда

нина (п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации), в том числе, и применительно к выборам.

В юридической науке уже отмечалось, что эта необходимость дублирования обусловлена требованием удобства пользования правовым актом. Полное дублирование федеральных правовых норм позволяет сузить источники избирательного права до одного акта. Однако при дублировании федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации возникает опас- ^ ность их искажения. Дублирование федеральных норм не закрепляет их дейст

вие. Федеральные нормы в сфере избирательного права (относящегося к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) уже являются действующими вне зависимости от правотворчества субъектов Российской Федерации. Однако особый конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации позволяет оценить дублирование норм федеральні [54]

ного избирательного законодательства и как акт своеобразного «признания» этих норм со стороны законодательных органов субъектов Федерации[55].

C учетом того, что в законах субъектов Российской Федерации нормы Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» могут воспроизводится текстуально либо может воспроизводится лишь их смысл, либо нормы Федерального закона могут подвергаться большей или меньшей детализации, то, высказывалось мнение, что законы субъектов Российской Федерации как источники избирательного права не имеют самостоятельного значения, так как вторичны по отношению к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав...» и не имеет большого значения принят ли в субъекте Российской Федерации единый кодификационный акт по всем вопросам избирательного права или нет[56].

Соглашаясь с тем, что федеральный законодатель не предоставил субъектам Российской Федерации большой свободы в сфере регулирования избирательных отношений, следует все-таки признать это суждение излишне категоричным. Законодатели в субъектах Российской Федерации, используя те возможности, которые предоставляет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав...», могут применить различные варианты регулирования электоральных отношений.

Так, в зависимости от того, какую избирательную систему выбрал законодатель в субъекте Российской Федерации, зависят итоги выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления. Даже с учетом последних новелл в этой области выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти могут проводится как по смешанной, так и по пропорциональной избирательной системе.

По этим же причинам вряд ли можно согласится с точкой зрения, что нельзя применять термин «региональное избирательное право», а следует говорить о «региональном избирательном законодательстве», поскольку предмет регулирования как на федеральном, так и на региональном уровнях один и тот же - избирательные отношения, их объект - это, прежде всего избрание соответствующих выборных лиц и вручение актом выборов права на осуществле-

82

ние власти и местного самоуправления .

О соотношении понятий «право» и «законодательство» применительно к правовой системе субъекта Российской Федерации выше уже говорилось, однако следует отметить, противниками термина «избирательное право субъектов Российской Федерации» выбран аргумент опасный и для признаваемого ими конституционного (уставного) права субъектов Российской Федерации. Если можно говорить только о «региональном избирательном законодательстве», поскольку у него и федерального избирательного права один и тот же предмет и объект, то тогда не может быть и конституционного права субъектов Российской Федерации, а есть только «конституционное законодательство субъектов Российской Федерации», так как при таких критериях трудно найти разницу между предметом и объектом федерального конституционного права и конституционного права субъектов Российской Федерации.

В юридической науке уже отмечалось, что воздействие федеральными актами выборов в субъектах Российской Федерации, опираясь на право исключительного регулирования федеральными органами государственной власти предметов ведения, закрепленных в ст. 71 Конституции Российской Федерации, является преобладающей схемой воздействия на соответствующие общественные отношения, с «вкраплением» отдельных элементов регулирования, характерных для предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленных ст. 72 Конституции: чрезвычайно детальное феде- [57] ральное регулирование характерно для образования избирательных округов, составления списков избирателей, определения порядка деятельности избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, результатов выборов и их опубликования, процедур обжалования нарушений избирательных прав, порядка применения санкций к кандидатам и иным субъектам избирательного права, а также ответ-

пл

ственности за нарушения избирательных прав граждан .

Судебная практика складывается таким образом, что суды по сути дела требуют от законодателей в субъектах Российской Федерации по некоторым вопросам воспроизводить нормы федерального законодательства о выборах, либо на него ссылаться. Так, Верховный Суд Российской Федерации определил, что, проанализировав положения п. 1 ст. 40 Кодекса Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц» от 5 ноября 1999 г., Алтайский краевой суд «пришел к правильному выводу о том, что основания для отказа в регистрации кандидата могут быть установлены только Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 32) /речь идет о Федеральном законе от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав...» (в ред. Федерального закона от 30 марта 1999 г.) - прим, автора/.

Вместе с тем, ни одно из 14 оснований для отказа в регистрации кандидата редакционно не воспроизводит соответствующие положения Федерального закона «Об основных гарантиях...». То есть, субъект Российской Федерации, с учетом требований пункта 9 ст. 32 указанного Федерального закона, должен был указать в Кодексе либо на то, что избирательная комиссия вправе отказать в регистрации кандидата по основаниям, названным в Федеральном законе, ли- [58]

бо воспроизвести (продублировать) применительно к основаниям для отказа в регистрации кандидата положения Федерального закона»84.

Это наводит на мысль о том, что у избирательного права субъекта Российской Федерации есть гораздо больше взаимосвязей с федеральным избирательным правом, в частности, с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав...», чем с конституционным (уставным) правом субъекта Российской Федерации. Учитывая эти обстоятельства, вытекающие из особенностей российского федерализма, можно сделать вывод, что избирательное право субъекта Российской Федерации является частью законодательства субъекта Российской Федерации, но относительно самостоятельным от конституционного (уставного) права субъекта Федерации образованием. В связи с этим вновь встает вопрос о структуре законодательства субъекта Российской Федерации, состоит ли оно из отраслей или подотраслей (институтов) и, соответственно, является ли избирательное право субъекта Российской Федерации отраслью или подотраслью (институтом) права субъекта Российской Федерации.

Представляется, что нет оснований для признания за избирательным правом субъекта Российской Федерации в частности, и составными частями законодательства субъекта Федерации в целом, статуса отрасли законодательства субъекта Российской Федерации, в связи с тем, что законодательство субъекта Федерации, как уже отмечалось, является сравнительно недавно появившимся правовым явлением с недостаточной структурной стройностью.

Так, например, из сферы законодательного регулирования субъекта Федерации выведены такие важнейшие предметы ведения, как судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданскопроцессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности, что придает законодательству

R4

Определение Верховного Суда РФ от 4 декабря 2001 года по делу № 51-ГО 1-27 // Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2001. № 11. С. 63.

субъекта Российской Федерации субсидиарный по отношению к федеральному законодательству характер.

При этом круг предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов настолько широк (около 93-х позиций), что, на первый взгляд, в предметах ведения субъектов Российской Федерации ничего и не остается. Собственная законодательная компетенция федерации и предметы совместного ее ведения с субъектами в своей совокупности представляют собой такую обширнейшую зону правового регулирования, что нужно очень напрячь правовую фантазию, чтобы отыскать необитаемые острова, на которые можно поселить региональные юридические формы[59].

Все это накладывается на отсутствие важнейших федеральных законов и чрезмерную детализацию федерального законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации[60].

Сложившаяся ситуация позволяет сделать вывод, что в субъектах Российской Федерации не сложилась собственная окончательно сформировавшаяся правовая система, состоящая из отраслей законодательства, - правовая система субъекта Федерации является недостаточно развитой и самостоятельной, а также «субсидиарной» по отношению к федеральной правовой системе. И, соответственно, составные части законодательства субъекта Российской Федерации недостаточно развиты и состоят из правовых норм, которые часто либо дублируют нормы, содержащиеся в федеральных нормативных актах, либо осуществляют правовое регулирование в сравнительно небольших по объему сферах.

Отсутствие самостоятельности по отношению к федеральным правовым нормам правовых актов субъектов Федерации, регулирующих общественные отношения, входящие в сферу предмета ведения Российской Федерации и предмета совместного ведения Федерации и ее субъектов, ставит под сомнение образование в этих сферах отраслей законодательства субъектов Федерации, так как отрасль права рассматривается как наиболее крупное, основное подразделение системы права, совокупность взаимосвязанных норм права, регулирующих самостоятельную, качественно своеобразную сферу общественных ото H

ношений, требующих особой, юридически автономной регламентации и, представляется, что эта самостоятельность должна распространяться не только на горизонтальные отношения между правовыми нормами, но и на вертикаль- ^ ные, то есть отраслью права не может быть признано правовое образование,

подчиненное вышестоящей части правовой системы. Разумеется, это утверждение не может быть применимо к отношениям между конституционным правом Российской Федерации, как ведущей отрасли российского права, и другими составными частями российской правовой системы, поскольку конституционное право устанавливает основные принципы правовой системы, реальное и самостоятельное применение которых напрямую происходит не постоянно, а только в случае отсутствия реализующих их правовых норм или если таковые д противоречат этим принципам.

В таком виде составные части законодательства субъекта Российской Федерации не могут претендовать на статус отрасли законодательства и нельзя согласиться с точкой зрения, что законодательство субъекта Российской Федерации о выборах - это отрасль законодательства субъекта Российской Федерации . Тем самым, можно сделать вывод, что право субъектов Российской Фе-

87

Российская юридическая энциклопедия. Под общ. ред. А.Я. Сухарева. M., 1999. С. 673.

87 См.: Петров А.А. Принципы избирательного права в решения Конституционного Суда РФ // Академический юридический журнал. 2001. № 1. Сайт «Академического юридического журнала». http://www.advocat.irk.rU/aum/3/3_4_l.htm (11 янв. 2003 г.).

дерации может состоять из подотраслей либо институтов. Из этого следует, что избирательное право субъекта Российской Федерации является подотраслью (институтом) права субъекта Федерации, которая может претендовать на обособление от подотрасли права субъекта Федерации - конституционного (уставного) права субъекта Федерации. Следовательно, можно сделать вывод, что российское избирательное право «по горизонтали» состоит из общей и особенной частей; а «по вертикали» - федерального избирательного права и избирательного права субъектов Российской Федерации. При таком построении системы подотрасли (отрасли) избирательного права общая часть, в подавляющем большинстве состоит из федеральных правовых норм, что является следствием сложившейся в настоящий момент практики законодательного регулирования.

Рассматривая избирательное право субъектов Российской Федерации как подотрасль (институт) российского избирательного права и избирательное право конкретного субъекта Российской Федерации как самостоятельную подотрасль (институт) права соответствующего субъекта Федерации, необходимо отметить, что невозможно раскрыть понятие избирательного права субъектов Российской Федерации, не исследовав предмет этого института права.

<< | >>
Источник: Сергеев Дмитрий Борисович. Избирательное право субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование.) Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Владивосток - 2003. 2003

Еще по теме 1.1.2 Избирательное право субъекта Российской Федерации как подотрасль (институт) права субъекта Российской Федерации:

  1. 89. Зашита избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Подача заявления о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации
  2. Глава 2. Система субъектов современного избирательного права Российской Федерации
  3. ГЛАВА 1. ОРГАНЫ КОНСТИТУЦИОННОЙ (УСТАВНОЙ) ЮСТИЦИИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в системе средств защиты избирательных прав
  5. 2.1. Деятельность органов региональной конституционной (уставной) юстиции по защите избирательных прав и совершенствованию избирательного законодательства субъектов Российской Федерации средствами абстрактного нормоконтроля
  6. Глава 1. Понятие и предмет избирательного права субъектов Российской Федерации
  7. 1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации в российской правовой системе
  8. 1.1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации какподотрасль (институт) российского избирательного права
  9. 1.1.2 Избирательное право субъекта Российской Федерации как подотрасль (институт) права субъекта Российской Федерации
  10. 1.2 Предмет избирательного права субъектов Российской Федерации
  11. Глава 2. Соотношение избирательного права субъектов Российской Федерации с меяадународными избирательными стандартами и федеральным законодательством о выборах
  12. 2.1 Стандарты международного права, правовые позиции Конституционного Суда РФ, федеральное законодательство о выборах и избирательное право субъектов Российской Федерации
  13. 2.1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации и международно-правовые избирательные стандарты
  14. 2.1.2 Избирательное право субъектов Российской Федерации и правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -