1.1.1 Избирательное право субъектов Российской Федерации какподотрасль (институт) российского избирательного права
Термин «право» употребляется в двух смыслах - в субъективном, т.е. как предусмотренная (или не запрещенная) законом или иным правовым актом возможность лица обладать имущественным или неимущественным благом, действовать в определенной ситуации, воздержаться от совершения соответствующего действия, и в объективном — как система общеобязательных, формально определенных норм, установленных и обеспеченных силой государства и направленных на регулирование поведения людей и их коллективов в соответствии с принятыми в данном обществе устоями социально-экономической, политической и духовной жизни; или совокупность признаваемых в данном обществе и обеспеченных официальной защитой нормативов и справедливости, регулирующих борьбу и согласование свободных воль в их взаимоотношении друг с другом2.
Избирательное право рассматривается также в субъективном смысле
'у
См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. M., 1997. С. 341— 342; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. M., 1996. С. 35.
как предусмотренное ст. 32 Конституции Российской Федерации основное, базисное и обеспеченное целым рядом конкретных прав граждан, сфокусированных на отдельных стадиях избирательного процесса, право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления ; и в объективном смысле, как совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права4, или как система правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия - выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления5.
Следует отметить, что данное определение избирательного права не всеми признается исчерпывающим и учитывающим полноту восприятия объективной юридической действительности, а также сложную внутреннюю организацию общественных отношений, связанных с практической реализацией избирательных стандартов, формул и процедур, в связи с чем предмет российского избирательного права рассматривается как совокупность общественных отношений, опосредующих осуществление и защиту прав граждан (в установленном законом случаях — иностранцев) избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также процедуру
*з
Постников A.E. Избирательное право России. Научное и учебное пособие. C приложени- і
содержат некоторые нормы избирательного права, превышает тысячу . Такое большое количество источников вряд ли является приемлемым для ведущей отрасли российского права - конституционного права Российской Федерации, поскольку размывает ее базисный характер.
Включение ответственности по избирательному праву в состав конституционной ответственности придает данной разновидности юридической ответственности некоторую противоречивость, поскольку, как правило, ответст- щ венность по избирательному праву напрямую связана с не конституционными
правами и обязанностями (если их рассматривать не как права и обязанности, установленные нормами конституционного права, а как «наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту»[15]), а с конкретными правами и обязанностями граждан, вытекающими из норм избирательного права. Это, разумеется, не отрицает связи между данными правами и обязанностями и конституционными правами и обязанностями, но если не различать ответственности за нарушение конституционных прав и за нарушение конкретных прав и свобод, то разрушается граница между конституционно-правовой ответственностью и ответственностью по другим отраслям права.
Представляется, что конституционно-правовая ответственность должна наступать только за нарушение основных прав и свобод граждан, только тогда, когда невозможно применение средств защиты, предусмотренных другими отраслями права, или за нарушение органами государственной власти или должностными лицами других конституционно-правовых норм, но не за нарушение прочими субъектами права норм избирательного права. Следовательно, конституционно-правовая ответственность может наступить, если, например, Конституционный Суд Российской Федерации признает не соответствующим Конституции Российской Федерации закон, ограничивающий избирательные права граждан. Примером этого может быть Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г., в котором были признаны не соответствующими статьям 3 (части 2 и 3), 19 (часть 2) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации некоторые нормы Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» (в ред. от 11 ноября 1997 г.) и Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области», поскольку, допуская проведение выборов депутатов Законодательного Собрания
Оренбургской области одновременно в одно- и многомандатных округах, эти Законы Оренбургской области не обеспечивают наделение каждого из избирателей одинаковым числом голосов и их участие в выборах на равных основа-
33
ниях .
После выделения российского избирательного права из конституционного права Российской Федерации и, следовательно, ответственности по избирательному праву - из конституционно-правовой ответственности нарушение конкретного права гражданина на участие в выборах либо неисполнение обязанности предусмотренной нормой избирательного права должно повлечь за собой применение мер не конституционно-правовой ответственности, а ответственности по избирательному праву либо уголовноправовой или административно-правовой ответственности в зависимости от конкретной ситуации, что придаст институту конституционно-правовой ответственности большую стройность и логическую завершенность[16] [17]. Следует также отметить, что если исходить из другой концепции конституционно-правовой ответственности, то ответственность по избирательному праву вообще не может быть частью конституционно-правовой ответственности, поскольку ее несут должностные лица и государственные органы[18] - ведь субъектами ответственности по избирательному праву могут быть лица, не подпадающие под эти категории (например, кандидаты в депутаты). Некоторые ученые, отделяя ответственность по избирательному праву от конституционной ответственности, идут до конца, выделяя избирательный процесс в самостоятельную отрасль права[19]. В юридической науке также встречаются мнения, что возможная трансформация российского избирательного права из подотрасли конституционного права Российской Федерации в самостоятельную отрасль российского права базируется также на осознании социальной значимости регулируемых избирательным правом отношений, восприятием их общественным мнением в качестве единственно допустимого юридического канала реализации учредительной власти народа37. Также не вписывается в основополагающий характер норм конституционного права некоторые нормы избирательного права, регулирующие частные 38 вопросы . Одним из шагов к обретению российским избирательным правом статуса основной отрасли российского права может стать кодификация федерального законодательства о выборах, вероятность которой не исключалась в 2000 г. на парламентских слушаниях Председателем Центральной избирательной комиссии РФ А.А. Вешняковым и Председателем Комитета по государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания РФ (на тот момент) А.И. Лукьяновым после выборов в федеральные органы власти в 20032004 годах . Хотя, по мнению некоторых ученых, пока нет бесспорных конституционных оснований для принятия Избирательного кодекса Российской Федерации, до внесения в будущем соответствующих изменений и дополнений в Конституцию в части установления единого порядка выборов членов Совета 3 7 См.: Князев С.Д. В качестве примера можно привести извлечение из и. 2 ст. 67 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» - «протокол об итогах голосования должен со- • держать: ... д) строки протокола в следующей последовательности: ... строка 9: число бюллетеней, содержащихся в стационарных ящиках для голосования...». 39 Шергин В.Л. Проблемы совершенствования избирательного законодательства Российской Федерации. (Обзор парламентских слушаний в Государственной Думе Федерального Собрания РФ 16 октября 2000 года) // Выборы и референдумы. 2000. № 1. С. 4-11. Федерации и депутатов Государственной Думы, Президента и других выборных федеральных органов[20]. Конечно, выделение российского избирательного права из конституционного права Российской Федерации в самостоятельную отрасль права дело не сегодняшнего или завтрашнего дня, препятствиями тому служат как объективные, так и субъективные факторы[21]. К последним можно отнести естественный консерватизм российской правовой науки, а к объективным — отсутствие предпосылок выделения избирательного права из конституционного права государств, политический режим которых нельзя назвать демократическим. Причиной этого является то, что в авторитарных и тоталитарных государствах избирательное право не может быть развито, поскольку оно носит исключительно декларативный характер, а выборы служат способом официального оформления воли не народа, а лиц, находящихся у власти. Но вряд ли эти обстоятельства станут непреодолимой преградой для трансформации избирательного права из подотрасли конституционного права в самостоятельную отрасль права, так как, во-первых, построение системы права не является универсальным для различных государств, и, во-вторых, выделение избирательного права из конституционного права не означает, что конституционно-правовые нормы перестанут регулировать наиболее важные, принципиальные избирательные отношения. И для авторитарных, и для тоталитарных государств свойственно закрепление этих наиболее важных общественных отношений конституционноправовыми нормами, но отсутствие механизма их реализации позволяет сделать вывод, что в таких государствах нормы избирательного права не выделяются в самостоятельные правовые образования не из-за специфики избирательного права, а из-за особенности политического режима соответствующего государства. То, что в рамках конституционного права останутся принципиальные избирательные нормы, касающиеся, например, применяемой избирательной системы или принципов избирательного права, позволяет снять опасения, высказываемые некоторыми учеными о том, что выведение избирательного или парламентского права из системы конституционного права, с одной стороны, повлекло бы образование бреши в отрасли и конституционно-правовом знании, а с другой - лишило бы теоретического фундамента отпочковывающийся компонент, превратив его в прикладной фрагмент, выполняющий служебную роль, кроме того, не позволило бы избежать дублирования[22]. Следует также вспомнить, что как в XIX в. наука административного права не выделялась из государственного (конституционного) права[23], так и сейчас наука избирательного права является частью науки конституционного права. И обособление административного права от государственного (конституционного) права в конце XIX в. - начале XX в. не привело к тем последствиям, о которых говорят противники «разукрупнения» конституционного права. Что же касается «дублирования» конституционно-правовых норм в других от- раслях права, то оно неизбежно, поскольку многие конституционно-правовые нормы являются нормами-принципами. По мнению же других ученых, в настоящий момент возможна такая конструкция конституционного права, при которой предметом его регулирования были бы не многочисленные, отнюдь не базовые общественные отношения, а прежде всего те из них, что являются главными, исходными и системообразующими44. 44 Например, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов аргументируют свою точку зрения тем, что «общественные отношения, рассматриваемые прежде как органическая, составная часть общественных отношений, регулируемых нормами конституционного права, в последние годы в связи с демократизацией общества и государства расширились, стали более сложными и «ц развитыми, что и предопределило необходимость выделения правовых норм, их регулирую щих, в самостоятельные (или переходные) отрасли права. Так, по мнению некоторых ученых, самостоятельной отраслью права стали муниципальное право России (см. Фадеев В.И. Муниципальное право России. M., 1994. С. 6-7.); конституционное правосудие (см. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. M., 1998. С. 39.); почти самостоятельной - парламентское право (см. Парламентское право / Под ред. И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой. M., 1999. С. 14), или межотраслевым комплексным институтом - избирательное право и избирательный процесс (см., Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. M., 1999. С. 45). В литературе уже высказана мысль и о том, что федеративные отношения должны регулироваться нормами федеративного права (федеративного кодекса), а социальные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности общественных объединений, должны регламентироваться нормами самостоятельной отрасли - права общественных объединений (см. Кокотов А.Н. Конституционное право как отрасль права. С. 14.). Высказана в литературе мысль и о необходимости выделения в самостоятельную отрасль церковного права (см. Кокотов А.Н. Конституционное право как ** отрасль права. С. 14.). После завершения такого процесса отпочкования общественных от ношений и соответственно норм права от конституционного права и конституционноправовых отношений в самостоятельные отрасли, все конституционные нормы отношений действительно станут базовыми для других отраслей права и регулируемых ими отношений.» (Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. Учебник для юридических вузов (полный курс). В 3-х томах. M., 2001. Т. I. С. 15-16.). По мнению этих ученых выделение из конституционного права новых отраслей права оправданно, поскольку: если при широком толковании конституционного права его источниками являются нормы, закрепленные в весьма большом перечне разновидностей нормативных актов, то при узком толковании этот перечень резко сократится; ♦ не очень понятно при широком толковании, почему эта отрасль права именуется консти туционным правом - ибо в настоящее время эта отрасль права охватывает обилие источников конституционного права разного «калибра» (от Конституции РФ до решения муниципального органа), удельный вес конституционных норм в этом нормативном массиве весьма и весьма незначителен, что не способствует повышению авторитета Основного Закона страны. При узком понимании конституционного права эта отрасль будет называться конститу- * зо При рассмотрении вопроса об обретении российским избирательным правом статуса самостоятельной отрасли права необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что в его составе помимо норм собственно избирательного права есть нормы других самостоятельных отраслей права, то есть иными словами следует учитывать его межотраслевой характер[24]. Например, юридическая ответственность за нарушение законодательства о выборах, может наступать как по нормам избирательного, так и уголовного, и административного права. То есть, претендуя на статус отрасли права, избирательное право не сможет по всем характеристикам соответствовать критериям, предъявляемым к основной отрасли права, поскольку оно содержит нормы других отраслей права. При этом избирательное право, в будущем как отрасль права, не может быть отнесено и к комплексной отрасли, поскольку большую часть правовых норм избирательного права составляют нормы собственно избирательного права, которые не могут отождествляться с другими отраслями права. Вряд ли такая ситуация может быть основанием для отнесения избирательного права к вновь создаваемой разновидности отрасли права, помимо основной и комплексной. Наличие норм других отраслей права в составе избирательного права не может быть препятствием для обретения избирательным правом статуса самостоятельной отрасли права, поскольку удельный вес этих норм невелик, но это обстоятельство потребует серьезного научного анализа. При этом необходимо отметить, что не всеми признается существование комплексных отраслей, и для подобных образований используется термин «межотраслевой (комплексныи) правовой институт» . Из вышеизложенного можно сделать вывод, что избирательное право субъектов Российской Федерации - это подотрасль (институт) российского избирательного права, которое, в свою очередь, представляет собой подотрасль конституционного права Российской Федерации, и вовсе не лишено перспектив в будущем стать основной отраслью российского права. При этом особенностью избирательного права субъектов Российской Федерации является то, что избирательное право каждого субъекта Российской Федерации выступает в роли составной части законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации. Избирательное право отдельных субъектов Российской Федерации вполне правомерно рассматривать в качестве элемента в составе их собственных правовых систем и одновременно характеризовать его как автономную региональную часть единого российского избирательного права[25] [26]. Все это вызывает необходимость изучения места избирательного права субъекта Российской Федерации в законодательстве субъекта Российской Федерации.