Статья 14. Защита прав и законных интересов инвесторов Банком России в судебном порядке
Комментарий к статье 14
Комментируемая статья определяет формы участия Банка России в судебных разбирательствах, связанных с защитой прав и законных интересов инвесторов.
1.
Первый пункт комментируемой статьи закрепляет такую специальную форму участия Банка России в судебном процессе, как дача заключений по делам, связанным с защитой прав и законных интересов инвесторов, т.е. для тех случаев, когда Банк России не является стороной по делу.В соответствии с ч. 1 ст. 47 ГПК РФ государственные органы участвуют в судебном разбирательстве, вступая в дело для дачи заключений по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или государственных, региональных и местных интересов в случаях, установленных федеральным законом. Данной нормой определен порядок участия соответствующего органа в судебном процессе: во-первых, он вступает в дело до принятия решения судом первой инстанции, во-вторых, инициатива такого вступления может исходить как от самого государственного органа, так и от лиц, участвующих в деле.
В свою очередь, п. 1 комментируемой статьи закрепляет возможность участия Банка России в судебном разбирательстве по своей инициативе. В связи с этим возникает вопрос о возможности привлечения Банка России к участию в судебном разбирательстве по инициативе лица, участвующего в деле.
В ст. 35 ГПК РФ в качестве одного из прав лица, участвующего в деле, закреплено право на обращение к суду с ходатайствами. Одновременно в ч. 2 ст. 47 ГПК РФ закреплено право суда в необходимых случаях привлекать к участию в деле по своей инициативе государственные органы для достижения целей по осуществлению соответствующими государственными органами возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Приведенные выше нормы позволяют сделать вывод о том, что лицо, участвующее в судебном разбирательстве, в случае обоснованной, по его мнению, необходимости привлечения Банка России к участию в деле может обратиться в суд с мотивированным ходатайством о таком привлечении. Суд, в случае согласия с доводами ходатайствующего лица, выносит определение о привлечении Банка России к участию в процессе для дачи заключения по делу.
В АПК РФ отсутствуют нормы, аналогичные нормам ст. 47 ГПК РФ. Однако в абз. 2 ч. 1 ст. 16 АПК РФ установлена обязательность требований арбитражного суда о даче объяснений, разъяснений, заключений, связанных с рассматриваемым делом, для органов, организаций и лиц, которым они адресованы. Данная норма в совокупности с положением ч. 1 ст. 41 АПК РФ, закрепляющей право лиц, участвующих в деле, заявлять ходатайства, позволяет сделать вывод о том, что арбитражный суд вправе требовать от Банка России предоставления разъяснений как по собственной инициативе, так и при удовлетворении ходатайств стороны по делу. Отметим, что, давая разъяснения арбитражному суду, Банк России не участвует в судебном процессе, а лишь предоставляет соответствующие письменные разъяснения.
2. Второй пункт комментируемой статьи закрепляет право Банка России обращаться в суд с исками и заявлениями по различным основаниям, конкретизируя тем самым положения ст. 6 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", закрепляющей право Банка России на обращение с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.
2.1. Первым основанием для обращения Банка России в суд в рассматриваемой статье названа защита государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов, что повторяет норму п. 18.4 ст. 4 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", закрепляющую в качестве одной из функций Банка России защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках. Порядок воплощения в жизнь данной нормы определен процессуальным законодательством.
В соответствии с ч. 1 ст. 46 ГПК РФ Банк России как государственный орган вправе обратиться в суд с заявлением, во-первых, в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе (наличие просьбы необязательно для недееспособных и несовершеннолетних лиц), во-вторых, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. При этом Банк России согласно ч. 2 ст. 46 ГПК РФ пользуется всеми процессуальными права истца, основные из которых перечислены в ст. 35 ГПК РФ, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов, а в случае отказа от заявленных требований несет риск наступления последствий, закрепленных в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 53 АПК РФ Банк России как государственный орган вправе обратиться в суд в защиту публичных интересов. В ч. 3 ст. 53 АПК РФ закреплено требование об указании на существо нарушения публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд. При этом Банк России в соответствии с ч. 4 ст. 53 АПК РФ пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, основные из которых закреплены в ст. 41 АПК РФ.
2.2. Следующим требованием, с которым Банк России вправе обращаться в суд, является ликвидация юридических лиц или прекращение деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии.
В качестве ответчиков по данному виду споров в комментируемой норме названы, во-первых, юридические лица, осуществляющие профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, во-вторых, индивидуальные предприниматели, осуществляющие соответствующую деятельность. Отметим, что в действующей редакции ФЗ "О рынке ценных бумаг" под профессиональными участниками рынка ценных бумаг понимаются юридические лица, которые осуществляют брокерскую и дилерскую деятельность, а также деятельность по управлению ценными бумагами и деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг.
В первоначальной редакции указанного Закона от 7 августа 2001 г. к числу профессиональных участников рынка ценных бумаг относились юридические лица, в том числе кредитные организации, а также граждане (физические лица), зарегистрированные в качестве предпринимателей, которые осуществляли соответствующие виды деятельности. Из этого следует, что в настоящее время индивидуальные предприниматели не могут заниматься профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг, что, в свою очередь, делает невозможным применение соответствующей нормы комментируемой статьи в их отношении. Габов А.В. отмечает, что "указание на индивидуальных предпринимателей в одном из законов - это не более чем анахронизм, результат "недочистки" законов, поскольку ни одну профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг такие субъекты осуществлять не могут" .--------------------------------
Габов А.В. Принудительное прекращение юридического лица в российском законодательстве // Вестник гражданского права. 2010. N 3.
Что касается существа требования, то оно конкретизирует положения общей части ГК РФ. В п. 2 ст. 61 ГК РФ в качестве одного из оснований принудительной ликвидации юридического лица названо осуществление им деятельности без надлежащего разрешения (лицензии), а в п. 3 ст. 61 ГК РФ право на предъявление требований о ликвидации предоставлено государственным органам, которые законом наделены соответствующей компетенцией. При этом ликвидировано может быть только действующее юридическое лицо, если же организация деятельности не осуществляет, то должно быть возбуждено дело о несостоятельности отсутствующего должника (п. 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 84 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации").
В п. 20 ст. 42 ФЗ "О рынке ценных бумаг" закреплена функция Банка России по обращению в арбитражный суд с иском о ликвидации юридического лица, нарушившего требования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах.
Данная функция Банка России конкретизирована в п. 6 ст. 51 ФЗ "О рынке ценных бумаг", которым закреплено право Банка России на обращение с иском в арбитражный суд о принудительной ликвидации участника рынка ценных бумаг в случае неполучения им лицензии в установленные сроки. Данное право является последним полномочием Банка России при выявлении безлицензионной деятельности. Полагаем, что законодатель, используя формулировку "последствия неполучения лицензии", тем самым указывает на исключительность использования права на ликвидацию и возможность его применения только после того, как исчерпаны иные возможности восстановления легитимности деятельности профессионального участника рынка ценных бумаг.В то же время в п. 2 ст. 14 комментируемого Закона право Банка России на обращение в суд с требованием о ликвидации профессионального участника рынка ценных бумаг не обусловлено возникновением дополнительных обстоятельств или совершением дополнительных действий Банком России.
Исходя из того, что ФЗ "О рынке ценных бумаг" регулирует более широкий круг отношений, нежели комментируемый Закон, являющийся специальным по отношению к первому, полагаем, что Банку России в случае выявления случая безлицензионной деятельности профессионального участника рынка ценных бумаг следует последовательно применять меры, изложенные в п. 6 ст. 51 ФЗ "О рынке ценных бумаг", в том числе направлять материалы проверки по фактам безлицензионной деятельности в суд для применения мер административной ответственности к должностным лицам участника рынка ценных бумаг, а также взыскивать в судебном порядке в доход государства доходы, полученные в результате деятельности на рынке ценных бумаг без лицензии. По смыслу действующего законодательства принудительная ликвидация юридического лица является исключительной и крайней мерой воздействия на нарушителя действующих правовых норм. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 51 ФЗ "О рынке ценных бумаг" за нарушение данного Закона ответственность наступает в случаях и порядке, которые предусмотрены нормами гражданского, административного и уголовного законодательства, а в ст.
39 указанного Закона закреплен порядок осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг исключительно на основании лицензии. Следовательно, отсутствуют препятствия по привлечению юридического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без лицензии, к административной ответственности в соответствии с ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. Принудительную ликвидацию юридического лица следует рассматривать как высшую меру выражения государственного принуждения, вследствие чего последовательное применение мер административного взыскания и ликвидации представляется невозможным. Габов А.В., рассматривая конструкцию комментируемой статьи, отмечает, что она "указывает, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг "в целях защиты прав и законных интересов инвесторов" вправе обращаться в суд с исками "о ликвидации юридических лиц или прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг без лицензии". Получается, что сам факт безлицензионной деятельности есть достаточное основание для обращения в суд с требованием о ликвидации юридического лица" .--------------------------------
Габов А.В. Указ. соч.
Иски о ликвидации профессиональных участников рынка ценных бумаг подведомственны арбитражным судам, что определяется следующими обстоятельствами: во-первых, профессиональные участники рынка ценных бумаг являются юридическими лицами, осуществляющими определенные виды деятельности (ст. 2 ФЗ "О рынке ценных бумаг"), а во-вторых, именно арбитражные суды рассматривают дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 27 АПК РФ).
Принятие судом решения о ликвидации юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам.
2.3. Также Банк России вправе обратиться в суд с требованием о признании сделок с ценными бумагами недействительными.
Частным случаем реализации данной функции является предъявление Банком России в суд исков о признании недействительными сделок, совершенных в процессе размещения эмиссионных ценных бумаг (ч. 10 ст. 26 ФЗ "О рынке ценных бумаг"). Срок исковой давности для оспаривания данного рода сделок составляет шесть месяцев с момента ее совершения, является пресекательным и восстановлению не подлежит. При этом признание недействительными отдельных сделок, совершенных в процессе размещения эмиссионных ценных бумаг, не влечет за собой признание выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг недействительным, возможность оспаривания которого закреплена в ч. 3 ст. 51 ФЗ "О рынке ценных бумаг".
Оспаривание Банком России иных сделок, кроме тех, которые совершаются в процессе размещения эмиссионных ценных бумаг, осуществляется по общим основаниям и по правилам, закрепленным в ГК РФ. При этом возникает вопрос, вправе ли Банк России оспаривать любые сделки и иные акты, которые, по его мнению, противоречат нормам действующего законодательства. Сложившееся в правоприменительной практике арбитражных судов мнение позволяет отрицательно ответить на этот вопрос.
Суды, отмечая публичность функций Банка России (или ранее ФСФР), отказывают в удовлетворении требований государственного органа.
Пример 1: Банк России (правопреемник ФСФР) обратился в суд с требованием о признании недействительными решений внеочередного общего собрания акционеров и решения совета директоров, ссылаясь на наличие нарушений и противоречий требованиям законодательства Российской Федерации в условиях размещения дополнительных акций. Суд, сославшись на нормы ч. 1 ст. 53 АПК РФ и п. 2 ст. 14 комментируемого Закона, отказал в удовлетворении требований, сделав вывод о том, что Банк России вправе инициировать дело в защиту публичных интересов, то есть интересов государства или интересов неопределенного круга инвесторов, но не прав и законных интересов каких-то отдельно взятых инвесторов (см. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2014 г. по делу N А79-7446/2013, аналогичные выводы содержатся в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 января 2004 г. N А56-13529/03).
Пример 2: региональное отделение ФСФР обратилось в суд с требованием о признании недействительными и о применении последствий недействительности договоров купли-продажи ценных бумаг, ссылаясь на ст. 173 ГК РФ и отсутствие у компании-продавца лицензии на осуществление деятельности по управлению ценными бумагами. Суд, сославшись на нормы ч. 1 ст. 53 АПК РФ и п. 2 ст. 14 комментируемого Закона, отказал в удовлетворении требований и сделал вывод о том, что право регионального отделения ФСФР на обращение в суд с настоящим исковым заявлением об оспаривании сделок с ценными бумагами обусловлено необходимостью защиты государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов в сфере финансовых рынков. Также судом было отмечено, что, обращаясь в суд, региональное отделение ФСФР указало на факт преобразования эмитента спорных акций в 2009 г. из открытого в закрытое акционерное общество, но доказательств наличия в данном случае обстоятельств, влекущих необходимость защиты государственных и общественных интересов и охраняемых законом интересов инвесторов в сфере финансовых рынков, в материалы дела не представлено (см. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 июля 2011 г. по делу N А56-45719/2010).
Пример 3: ФСФР обратилась в суд с иском о признании недействительными сделок с ценными бумагами вследствие нарушения процедуры принудительного выкупа акций, предусмотренной ст. 84.8 ФЗ "Об акционерных обществах". Нарушение процедуры выкупа, по мнению регулятора, заключалось в том, что ответчик совершил сделку без получения согласия ФСФР; после получения эмитентом требования о выкупе не была произведена блокировка акций в указанный в требовании о выкупе срок, которые продолжали находиться в обороте, в связи с чем невозможно установить количество акций, подлежащих выкупу, дифференцированно по каждому владельцу. Суд отказал в удовлетворении требований ФСФР, сославшись на недоказанность нарушения прав инвесторов совершенной сделкой, что в соответствии со ст. 4 АПК РФ является основанием для отказа в иске, поскольку исходя из положений п. 2 ст. 166 ГК РФ, ч. 1 ст. 4 АПК РФ лицо, обратившееся в суд с иском о признании оспоримой сделки недействительной, должно доказать свою заинтересованность (см. решение Арбитражного суда г. Москвы от 23 апреля 2013 г. по делу N А40-139538/12, оставленное в силе Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 10 июля 2013 г.).
Пример 4: региональное отделение ФСФР обратилось в суд с иском о признании недействительными сделок и применении последствий недействительности ничтожных сделок, ссылаясь на п. 2 ст. 10 и ст. 168 ГК РФ и указывая на недействительность оспариваемых договоров по признакам притворности, а также на факт прикрытия данными сделками другой сделки по приобретению акций, заключенной с нарушением порядка одобрения сделки с заинтересованностью. Также истец указывал, что оспариваемыми договорами нарушены права миноритарных акционеров, что является достаточным основанием для удовлетворения иска. Суд отказал в удовлетворении требований регионального отделения ФСФР, сославшись на отсутствие в деле доказательств того, что при заключении спорных договоров стороны не стремились к возникновению правовых последствий, вытекающих из данных договоров, а имели целью прикрыть иную сделку по приобретению акций в обход установленной ФЗ "Об акционерных обществах" процедуры одобрения сделок с заинтересованностью (см. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 ноября 2010 г. по делу N А56-47484/2009).
Приведенные выше выводы арбитражных судов позволяют сделать вывод о том, что Банк России не вправе по собственной инициативе возбуждать судебные процессы о признании любой порочной, по его мнению, сделки недействительной, в силу того что основной его функцией является защита публичных прав и законных интересов государства.
2.4. Перечень оснований для обращения Банка России в суд с исками и заявлениями, закрепленный в п. 2 комментируемой статьи, является открытым и позволяет ему обращаться в суд и в иных случаях, установленных действующим законодательством. При этом следует помнить о том, что целью любого обращения Банка России в суд должна являться защита публичных интересов государства или интересов неопределенного круга инвесторов.