ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования

Стремительное развитие информационно-телекоммуникационных технологий, продолжающееся формирование информационного общества, расширение доступа к достижениям и накопленным поколениями знаниям, к информации, к участию граждан в управлении государством, реформированию государственного управления на основе электронного взаимодействия, повышение уровня жизни - все это требует новых правовых механизмов взаимодействия государства с гражданским обществом в целях обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Сегодня большое внимание уделяется проблеме электронного взаимодействия в стратегических документах Российской Федерации. Так, в Стратегии развития информационного общества на 2017-2030 годы, утвержденной Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203^[1], предусмотрено несколько видов и основных направлений развития механизма электронного взаимодействия между:

органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами в рамках электронного правительства;

федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также их взаимодействия с государственными внебюджетными фондами, гражданами, организациями и участниками экономической деятельности.

Учитывая задачи развития цифровой экономики, особого внимания заслуживают вопросы организационно-правового обеспечения применения

информационных технологий в сфере взаимодействия государства с бизнесом в целях формирования новой технологической основы в экономике Российской Федерации.

В условиях развития глобального информационного общества и цифровой экономики рассматриваемые вопросы электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, системы электронного взаимодействия в целом требуют теоретических и научных исследований, а также разработки практических решений и предложений по совершенствованию системы электронного взаимодействия.

В связи с возрастанием объема электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти увеличивается документооборот между участниками системы электронного взаимодействия, включая межведомственный электронный документооборот. Технологические изменения, которые затрагивают в том числе и государственное управление, открывают перед личностью, обществом и государством новые возможности, формы и сферы взаимодействия.

В свою очередь, формирование новых общественных отношений, связанных с развитием электронного взаимодействия, требует их научного осмысления с позиции информационного права, совершенствования их правового регулирования, а также решения правовых и организационных вопросов, определенных в программе «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. распоряжением Правительства РФ от 28 июля 2017 г. № 1632-р)^[2], в целях создания единой среды электронного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях.

Правовые проблемы электронного взаимодействия нуждаются в углубленном исследовании, что повлияло на авторскую мотивацию, учитывая многогранность рассматриваемой проблемы.

Степень научной разработанности темы исследования

В науке информационного права организационно-правовое обеспечение электронного взаимодействия является относительно новой проблемой. Этим обусловлено внимание лишь к отдельным ее аспектам: идентификации субъектов электронного взаимодействия, выработке единых подходов к субъектам и принципам электронного взаимодействия, имплементации зарубежного опыта правового регулирования отношений, связанных с электронным взаимодействием, выделению сфер электронного взаимодействия, анализу терминологии в области электронного взаимодействия и др.

Определенные философские, теоретические, исторические, экономические и иные актуальные проблемы, связанные с формированием информационного общества, рассматриваются в научных трудах таких зарубежных ученых и исследователей, как Э. Тоффлер, Д. Белл, Ю. Хаяши, Г. Бехманн, М. Кастельс, Й. Массуда и др.

Вопросы формирования информационного общества, включая взаимодействие субъектов информационного обмена, активно исследуются российскими учеными. Особо следует выделить работы И.Л. Бачило, Ю.М. Батурина, И.Ю. Богдановской, Д.Ю. Бокова, В.Б. Исакова, П.У. Кузнецова, Н.Н. Куняева, М.А. Лапиной, А.В. Малько, И.С. Мелюхина, А.В. Морозова, С.В. Полениной, Т.А. Поляковой, А.И. Ракитова, А.А. Стрельцова, В.П. Талимончик, А.Д. Урсула, А.И. Химченко, Г.Г. Шинкарецкой, Л.В. Филатовой, А.А. Чеботаревой, С.Г. Чубуковой и др.

Вопросы, касающиеся правовых исследований взаимодействия субъектов, затрагивались в докторских диссертациях А.В. Минбалеева, Т.А. Поляковой, А.А. Стрельцова, Э.В. Талапиной, А.А. Тедеева, Л.К. Терещенко, а также в кандидатских диссертациях О.А. Александровой, Р.В. Амелина,

А.А. Антопольского, А.К. Жаровой, А.А. Нагаевой, С.И. Семилетова, Е.В. Семизоровой, А.И. Химченко и др.

Однако в условиях возрастающей динамики и значимости процессов электронного взаимодействия субъектов информационного обмена, на современном этапе развития государственного управления вопросы информационно-правового обеспечения требуют дальнейших исследований. Это касается как организационно-правовых проблем, так и необходимости развития теоретических положений информационного права о взаимосвязи электронного взаимодействия и государственного управления.

Данная диссертационная работа является комплексным научным исследованием информационно-правовых вопросов организационно-правового обеспечения электронного взаимодействия на примере федеральных органов исполнительной власти.

Объект диссертационного исследования - общественные отношения, связанные с электронным взаимодействием федеральных органов исполнительной власти.

Предмет исследования - система нормативных правовых актов и норм, совокупность теоретико-правовых положений, касающихся информационно­правового обеспечения электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при формировании информационного общества и развитии цифровой экономики.

Цель и задачи диссертационного исследования

Цель диссертационного исследования состоит в разработке и теоретическом обосновании положений информационного права, связанных с электронным взаимодействием федеральных органов исполнительной власти, на основе анализа информационно-правовых отношений федеральных органов исполнительной власти как субъектов информационного обмена при электронном взаимодействии и создания единой системы электронного взаимодействия, в выработке научно обоснованного подхода к унифицированному определению

правового понятия электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с позиции информационного права.

Достижение указанной цели предопределяет необходимость решения следующих задач:

1) исследовать отношения, в рамках которых осуществляется электронное взаимодействие, в целях интеграции различных информационных систем федеральных органов исполнительной власти в единую систему электронного взаимодействия;

2) раскрыть правовую природу электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и обосновать межотраслевой характер данного правового института;

3) обосновать возможность и необходимость выделения в качестве самостоятельного понятия «электронное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти» и особого субъекта (федерального органа исполнительной власти) данного вида электронного взаимодействия;

4) обосновать целесообразность создания единой среды электронного взаимодействия участников информационного обмена в Российской Федерации с учетом опыта функционирования системы межведомственного электронного взаимодействия в условиях развития цифровой экономики;

5) разработать и теоретически обосновать положения информационного права на основе анализа современного состояния правового обеспечения электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, касающегося полномочий и функций федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, а также выработать предложения, связанные с созданием единой среды электронного взаимодействия в условиях развития информационного общества и цифровой экономики, обосновать необходимость изменения законодательства Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

на базе обобщения теоретического материала и анализа системы национального и международного правового регулирования электронного взаимодействия, возникающего в информационном пространстве в условиях формирования информационного общества, разработаны подходы к решению правовых проблем, касающихся электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, связанных с внедрением информационно­телекоммуникационных технологий в сферу публичного управления, а также формированием информационно-правового пространства;

сформирован научный подход к определению правового понятия электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, обоснован вывод, что электронное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти является формирующимся межотраслевым правовым институтом, в связи с этим сформулированы предложения по развитию теории информационного права;

научно-теоретическое осмысление электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти позволило автору сформулировать концептуальные предложения, направленные на совершенствование законодательства в сфере отношений, связанных с вопросами государственного управления, на основе информационно-телекоммуникационных технологий и их правовой регламентации в целях реализации конституционных прав и свобод граждан, предложена концепция федерального закона о единой среде электронного взаимодействия.

Научная новизна отражена в обоснованных теоретических положениях, а также выводах и предложениях, направленных на совершенствование информационного законодательства в Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод системного анализа, диалектический и дедуктивный методы, формально­юридический метод, а также сравнительно-правовой научный метод познания. Применение данных методов обусловлено необходимостью исследования активно развивающейся системы правовых норм в рассматриваемой сфере, а также

теоретических положений, международного и зарубежного опыта, организационно-технических вопросов, касающихся устройства и функционирования различных систем, в рамках которых осуществляется электронное взаимодействие.

Нормативная база исследования. Нормативной правовой базой исследования являются общепризнанные принципы и нормы международного права, включая правовые акты Содружества Независимых Государств, Союзного государства Республики Беларусь и России, Евразийского экономического союза и др., положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и актов Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных органов, субъектов Федерации, нормативные правовые акты зарубежных государств.

Теоретическая основа исследования. Проведенное исследование базируется на общих принципах и положениях теории права и государства, информационного, конституционного, гражданского, административного, налогового права и других отраслей, учитывая комплексный межотраслевой характер предмета исследования. Диссертантом использовались труды И.Л. Бачило, И.Ю. Богдановской, П.У. Кузнецова, Н.Н. Куняева, А.В. Крутских, А.Г. Лисицына-Светланова, Д.А. Ловцова, А.А. Тедеева, И.И. Лукашука, А.В. Малько, А.В. Минбалеева, А.В. Морозова, В.С. Нерсесянца, Т.А. Поляковой, М.М. Рассолова, И.М. Рассолова,

A. И. Смирнова, А.А. Стрельцова, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомирова,

B. П. Талимончик, М.А. Федотова, Л.В. Филатовой, Т.Я. Хабриевой, А.А. Чеботаревой, С.Г. Чубуковой и других ученых.

Эмпирическую базу исследования составляют: информационно­аналитические материалы и статистические данные (рейтинг) об уровне развития электронного правительства государств - членов ООН; данные Минкомсвязи России, Федерального государственного бюджетного учреждения «Центр экспертизы и координации информатизации» при Минкомсвязи России об уровне развития информатизации федеральных органов исполнительной власти и

субъектов Федерации, Санкт-Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики «Центр технологий электронного правительства» об уровне развития электронного правительства в Российской Федерации; технологические карты взаимодействия и техническая документация различных информационных систем; информация о деятельности российских и международных организаций; монографии, публикации в периодических изданиях, материалы международных научных конференций, касающиеся тематики исследования, правотворческой деятельности; отчеты по целевым программам информатизации и построения информационного общества в России (2015-2016 гг.); официальные сайты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации, а также технологический портал системы межведомственного электронного взаимодействия (https://smev.gosuslugi.ru/portal/).

Положения, выносимые на защиту:

1. На основании диссертационного исследования обоснован вывод о том, что электронное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в настоящее время является формирующимся межотраслевым правовым институтом, поскольку в рамках информационного права уже сложилась определенная группа правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения в области электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем в диссертации исследованы нормы информационного и иных отраслей права: конституционного, административного, трудового, экологического, муниципального, финансового, налогового, банковского, касающиеся электронного взаимодействия. Анализ показал, что более чем в 60 федеральных законах и около 2 тыс. подзаконных актов содержатся нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с электронным взаимодействием, являющиеся основой формирования указанного правового института.

2. Доказано, что в информационном обществе, особенно в условиях развития цифровой экономики, формируются новые общественные отношения,

увеличивается состав их участников, в связи с этим расширяется сфера применения механизмов электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Это требует современного и унифицированного подхода к правовому регулированию электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, поскольку данные общественные отношения выходят за рамки межведомственной системы электронного взаимодействия и предоставления услуг в электронном виде. Как показало исследование, электронное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти осуществляется не только при оказании государственных и муниципальных услуг и межведомственном электронном документообороте, но и при реализации программ развития электронной демократии, проведении электронных выборов, формировании и использовании учетно-правовых систем (регистров и реестров) и иных информационных ресурсов в государственных информационных системах, а так же в процессе деятельности по исполнению судебных решений, деятельности открытого правительства, электронного нотариата, электронной торговли. В условиях развития информационного общества, цифровой экономики электронное взаимодействие является основным видом коммуникации субъектов информационного обмена в различных областях общественной жизни (дистанционное образование, телемедицина, виртуальная культура, жилищно­коммунальное хозяйство, транспорт и строительство, электронная торговля, национальная платежная система и банковская сфера, а также развитие технологии «умного дома и умного города», использование искусственного интеллекта и информационно-аналитических систем).

3. Диссертантом предложено создание единой среды электронного взаимодействия (далее - ЕСЭВ), которая должна стать частью экосистемы цифровой экономики, основанной на универсальных технологических решениях и подходах к обеспечению информационной безопасности. Формирование и развитие ЕСЭВ должно осуществляться на основе принципов поэтапности развития и масштабируемости, а также включения различных информационных систем, сайтов, электронных приложений, информационно­

телекоммуникационных компонентов федерального, регионального и местного уровней. В связи с этим автором в рамках диссертационного исследования разработана концепция проекта федерального закона о единой среде электронного взаимодействия участников. В концепции законопроекта предлагается наряду со сферой действия закона, понятиями, используемыми в нем, его целями и задачами закрепить принципы электронного взаимодействия, классифицировать субъектов единой среды электронного взаимодействия и определить их правовой статус, а также определить полномочия федеральных органов исполнительной власти в области электронного взаимодействия и требования по обеспечению информационной безопасности в рамках ЕСЭВ.

4. Обосновано, что для формирования единообразного подхода под электронным взаимодействием федеральных органов исполнительной власти предлагается понимать процесс обмена информацией, выявления мнений граждан и общества, предоставления услуг в электронном виде, а также обеспечения электронных сервисов в различных социально значимых сферах. Данный подход должен быть основан на применении информационно-коммуникационных технологий, принципах актуальности и целостности информации, совместимости технологических решений и форматов передачи данных, эволюции информационных систем и иных технологических средств электронного взаимодействия, обеспечения информационной безопасности, включая снижение рисков и угроз кибербезопасности, совершенствования навыков субъектов информационного обмена по эксплуатации систем электронного взаимодействия.

Федеральный орган исполнительной власти при электронном взаимодействии является особым субъектом и может выступать в соответствии со своими полномочиями и функциями участником и координатором такого взаимодействия, оператором государственной информационной системы, осуществлять правовое регулирование в данной сфере, а также выполнять иные функции в рамках своих полномочий.

5. В целях обеспечения унифицированного подхода к реализации государственной политики предлагается определить уполномоченный в сфере

электронного взаимодействия федеральный орган исполнительной власти, наделив его полномочиями по организационно-правовому регулированию данных отношений и методическому обеспечению субъектов информационного обмена, в том числе по утверждению методических рекомендаций присоединения к ЕСЭВ и форматов передачи данных при электронном взаимодействии, позволяющих обеспечивать обмен различными типами данных между различными информационными системами федерального, регионального и муниципального уровней.

6. Автором обоснована необходимость расширения сферы межведомственного электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти посредством интеграции их информационных ресурсов с ресурсами органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и учетно-правовых информационных систем ЕСЭВ. В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»^[3], а также дополнить программу «Цифровая экономика в Российской Федерации» мероприятиями, направленными на правовую, техническую и организационную интеграцию существующих информационно-телекоммуникационных технологий, с помощью которых осуществляется электронное взаимодействие, в единую среду электронного взаимодействия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

7. В связи с предлагаемым расширением сферы межведомственного электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти автором обоснован вывод о необходимости изменения концептуального подхода к правовому обеспечению информатизации субъектов Российской Федерации, заключающейся в создании в субъектах Российской Федерации собственных систем электронного взаимодействия, а также предусматривающий

организационно-правовую и техническую возможность интеграции систем электронного взаимодействия субъектов Федерации в ЕСЭВ. Вместе с тем системы электронного взаимодействия субъектов Российской Федерации при необходимости могут быть использованы для интеграции электронного взаимодействия информационных систем, сайтов, электронных приложений и различных информационно-телекоммуникационных компонентов регионального и муниципального уровня с ЕСЭВ.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем выводы расширяют знания об актуальных правовых проблемах развития системы электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, а также создают теоретическую основу для усовершенствования процессов внедрения информационно­

телекоммуникационных технологий в управление федерального и регионального уровней.

Предложения и выводы диссертанта могут быть использованы при разработке проектов концептуальных документов, в области информатизации федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и в нормотворческом процессе. Кроме того, выводы диссертанта использовались также при разработке учебных курсов и научно-методических программ по информатизации и информационной безопасности во Всероссийском государственном университете юстиции (РПА Минюста России).

Работа соответствует паспорту научной специальности 12.00.13 «Информационное право».

Апробация результатов исследования

Результаты проведенного исследования, выводы, предложения и рекомендации обсуждались на заседаниях сектора информационного права Института государства и права Российской академии наук и на заседании кафедры информационного права, информатики и математики Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России).

Основные положения диссертационного исследования отражены в 15 опубликованных научных работах автора, в том числе 4 из них в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России (общим объемом 5,54 п.л.).

Результаты диссертационного исследования были представлены на следующих научно-практических конференциях: «Актуальные проблемысовременного права в научных исследованиях молодых ученых-юристов: Научно­практическая конференции аспирантов и соискателей» (г. Москва, РПА МинюстаРоссии, 28 мая 2013 г.);VI Всероссийская научно-практическая конференция «Ведение федеральных регистров и государственных реестров, их применение для исполнения государственных функций и обеспечения доступа к актуальной правовой информации» (г. Москва, Минюст России, 2015 г.); Международная научно-практическая конференция «Новые вызовы и угрозы информационной безопасности: правовые проблемы» (г. Москва, ИГП РАН, 2015 г.); научный семинар для молодых ученых, занимающихся исследованиями проблем информационного права и информационной безопасности (г. Москва, ИГП РАН, 28 октября 2016 г.); научный семинар для студентов, магистрантов, соискателей ученых степеней «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: научно-исследовательские проблемы» (г. Москва, ВГУЮ Минюста России, 4 февраля 2017 г.); Международный форум «Право и экономика: междисциплинарные подходы в науке и образовании» (г. Москва, МГЮА, 6-8 апреля 2017 г.); Международная научно-практическая конференция

«Безопасность, конфликты и борьба с экстремизмом в информационном пространстве Интернета: правовые аспекты» (г. Москва, ВГУЮ Минюста России), 1-2 июня 2017 г.).

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 11 параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.