§ 3. Развитие государственных и муниципальных услуг в электронном виде

Развитие механизма предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде - важная задача в условиях формирования информационного общества в соответствии с требованиями как международных актов, так и стратегических, доктринальных положений, содержащихся в национальном законодательстве (Декларация принципов информационного общества, Окинавская Хартия и др.).

Оказание и получение государственных и муниципальных услуг в электронном виде является одним из самых масштабных процессов электронного взаимодействия.

Относительно взаимосвязи ИКТ и управления Т.А. Полякова справедливо отмечает, что все с большей очевидностью проявляется в современном обществе взаимосвязь и взаимозависимость глобализации и роста ИКТ в социальной сфере. Сегодня информационные инновации, наряду с техническими и управленческими, не только значительно расширяют возможность управления государством и существенно повышают ценность информации как стратегического ресурса, но и становятся важной составляющей модернизации экономики, государства, включая формирование в России системных подходов к созданию инфраструктуры электронного правительства и оказание государственных услуг населению^[143].

Однако структура общественных отношений и степень внедрения ИКТ в эти отношения в настоящее время усложнилась. Внедрение ИКТ превратилось в обязательный элемент успешного государства в XXI в., без поддержки процессов

информатизации общества, в частности эволюции публичного электронного взаимодействия, сложно развивать не только государственное управление, но и информационное общество.

Использование электронных форм коммуникации для предоставления государственных услуг может значительно ускорить и упростить их получение, расширить доступ к ним для граждан и организаций, а также снизить расходы органов государственной власти на выполнение соответствующих функций.

Как указывает И.Л. Бачило, «развитие информационного общества на основе непрерывного совершенствования информационных и телекоммуникационных технологий формирует вызовы всем институтам государства и права, всем институтам социума, от отдельного индивида до семьи, любых форм ассоциаций экономической, социальной, культурной жизни. Общество меняет свой облик с большим напряжением, осваивая как позитивные стороны смены технологий организации и управления, так и мобилизуя силы для противостояния использованию новых ресурсов в качестве угрозы, оружия, разрушающих принципы солидарности, насаждающие идеологию индивидуализма личности, сопровождающих процессы коренных изменений в системе геополитического, экономического устройства мира»^[144].

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203^[145], призвана способствовать обеспечению в том числе следующих национальных интересов:

развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия граждан и организаций, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления;

повышение эффективности государственного управления, развитие экономики и социальной сферы.

Переход к оказанию государственных и муниципальных услуг в электронном виде способствует повышению уровня жизни граждан и улучшению бизнес-среды. Инструменты электронного правительства снижают административные барьеры, экономят время граждан, упрощают регистрацию компаний, получение согласований и разрешений.

По информации с официального сайта Минкомсвязи России деятельность электронного правительства уже сэкономила гражданам нашей страны более 100 млн часов.

Там же отмечается, что количество граждан, зарегистрированных в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА), достигло 47,4 млн человек. Прирост пользователей электронных госуслуг по данным на апрель 2017 г. составил более 2 млн человек^[146].

Также был представлен рейтинг регионов по доле граждан, зарегистрированных в ЕСИА. В пятерку лидеров вошли Республика Тыва (70,6%), Тульская (65,8%) и Курская (64,8%) области, Ханты-Мансийский (64,0%) и Ямало­Ненецкий (66,1%) автономные округа^[147].

Правовой основой оказания государственных и муниципальных услуг является Федеральный закон от 27 июля 2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», в который более 20-ти раз вносились изменения и дополнения. В указанном Федеральном законе предусмотрен термин «межведомственное информационное взаимодействие» - осуществляемое в целях предоставления государственных и муниципальных услуг взаимодействие по вопросам обмена документами и информацией, в том числе в электронной форме, между органами, предоставляющими государственные услуги, органами,

предоставляющими муниципальные услуги, подведомственными государственным органам или органам местного самоуправления и организациями.

В Положении «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», утвержденном постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697, содержится определение межведомственной системы электронного взаимодействия^[148].

Система взаимодействия предназначена для решения следующих задач: обеспечение исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;

обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

обеспечение информационного взаимодействия в электронной форме при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций.

При этом, исходя из анализа понятия данной системы и целей, представляется узким подход к электронному взаимодействию в рамках данного нормативного правового акта, а также электронное взаимодействие отождествляется с информационным взаимодействием, однако критериев разграничения данных понятий не предусмотрено.

По данным Минкомсвязи России, в настоящее время к системе межведомственного электронного взаимодействия подключено более 11 тыс. организаций по всей России, а количество транзакций стабильно растет: в 2012 г. оно составило 489 млн, в 2013 г. - 1,8 млрд, а в 2014 г. - 4,3 млрд^[149].

Вместе с тем, как показывает анализ данных технологического портала системы межведомственного электронного взаимодействия, в рамках данной системы сегодня доступно 530 федеральных сервисов, необходимых для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, владельцами которых являются федеральные органы исполнительной власти.

При этом доступно всего лишь 19 региональных сервисов, необходимых для оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, при этом основными владельцами являются Департамент информационных технологий и связи Самарской области, Министерство информационных технологий, связи и средств массовой информации Нижегородской области, Департамент информационных технологий города Москвы и др.

Полагаем, что это свидетельствует об определенной дифференциации развития электронного взаимодействия на федеральном и региональном уровнях.

По данным технологического портала системы межведомственного электронного взаимодействия, существуют 25 342 информационные системы, а также их элементов не только федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов, но и иных субъектов информационного обмена. Полагаем, что эти данные отражают как федеральный, так региональный уровни электронного взаимодействия.

Например, в Москве таких элементов 1214, Санкт-Петербурге - 141, Краснодарском крае - 1398, Московской области - 69, Хабаровском крае - 39, Владимирской области - 596, Ленинградской области - 26, Калужской области - 93, Свердловской области - 1021, Мурманской области - 372, Тульской области -

29, Чеченской Республике - 99, Республике Татарстан - 77, Республике Ингушетия - 14 и т.д.^[150]

Указанные статистические данные свидетельствуют не только о разном уровне возможностей субъектов РФ в области развития электронного взаимодействия, но и является примером цифрового неравенства, в том числе и граждан, которые получают электронные услуги.

Учитывая, что оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде отождествляется с деятельностью электронного правительства, представляется необходимым рассмотреть эту взаимосвязь.

Ю.Г Жумаев справедливо отмечает, что в различных странах существенно дифференцируется уровень развития электронного правительства. К правительствам - лидерам электронизации он относит такие страны, как США, Сингапур, Великобритания, Финляндия, и ряд других стран с высоким уровнем технологического развития. А к слабо развитым странам в области электронного правительства он относит правительства развивающихся стран Африки. Ведь концепция внедрения электронного правительства связана в первую очередь с процессами развития национального сообщества, и констатируется, что данные процессы оказывают серьезное воздействие друг на друга^[151].

А.Н. Трахтенберг придерживается точки зрения, что центральным (базовым) аспектом для концепции «электронного правительства» является понятие «электронные государственные услуги», под которыми автор понимает самые различные, но обязательно требующие официальной фиксации формы взаимодействия представителей власти и граждан. А электронное правительство эволюционирует в комплекс различных государственных информационных систем

с той или степенью интерактивности взаимодействия с гражданами и иными субъектами информационного обмена^[152].

Э.В. Талапина в монографии «Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект)» делает акцент на том, что в России термины «электронное правительство», «электронное государство», «электронное управление» различны по своему содержанию. Электронное правительство в отечественной науке является более широким термином, его сфера применения проецируется на все общество, при этом принято, что термин «электронное государство» наиболее соответствует английскому эквиваленту и подчеркивает, что речь идет об исполнительной, законодательной и судебной власти. Для обозначения деятельности органов исполнительной власти, которые оказывают услуги на основе применения ИКТ, Э.В.

Е.Г. Васильева, Д.В. Кононенко также указывая на определенные сложности точного перевода термина «e-government» на русский язык, поскольку что он может использоваться не только в значении «правительство», при этом происходит значительное сужение его смыслового наполнения, но и в других значениях «органы государственной власти», «система государственной власти». При этом в итоге термин государство выступает не столько в теоретико-правовом значении, сколько в административно-правовом, они полагают, что именно это наполняет понятие «government» значением «любой публичный властвующий орган», куда могут входить органы государственной власти, выполняющие различные функции.

Указанные авторы также полагают что, «использование терминов «электронное государство» и «электронное правительство» приводит к неоправданным ожиданиям о замене или дополнении традиционно существующих категорий «государство» и «правительство» электронным содержанием (наподобие термина «электронная почта»). С одной стороны, можно сослаться на

использование аналогичных терминов в зарубежной государственно-правовой терминологии (e-government (англ.), E-Regierung (нем.), administration electronique (фр.), governo elettronico (итал.), Governo eletronico (португ.), e-devlet (тур.)). С другой стороны - подчеркнуть сущностное отличие в использовании терминов «правительство» и «государство» от использования этих же терминов в составе дефиниций «электронное правительство» и «электронное государство», то это отличие следует сразу обозначать в начале любого исследования данной проблематики, и отсутствие единства взглядов на эти категории вносит определенную путаницу в научный процесс. Расширение «электронного государства» на практике ознаменовалось распространением бюрократических механизмов во все сферы общественной жизни благодаря широкому развитию информационно-телекоммуникационных технологий»^[154].

Как показывает изучение статистики Российская Федерация в 2016 г. занимала 35-е место^[155] в рейтинге индекса развития электронного правительства (в 2014 г. - 27-е место).

Учитывая, что общепринятая концепция «электронного правительства» выделяет западную и восточную модель (в западной модели акцент делается на электронной демократии, в восточной - на сервисной модели (оказание услуг), электронное взаимодействие в рамках правовой системы Российской Федерации во взаимосвязи с электронным правительством необходимо рассматривать в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, а также в рамках развития электронной демократии. Однако отражения в вышеназванных нормативных правовых актах такой подход не получил.

Одним из ключевых вопросов электронного взаимодействия в рамках оказания государственных и муниципальных услуг представляется вопрос идентификации субъектов.

Идентификация является первой ступенью при оказании услуг, поскольку без прохождения этой процедуры невозможно дальнейшее получение субъектом государственных и муниципальных услуг.

В Указе Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» закреплено, что для противодействия угрозам качеству жизни граждан органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества обеспечивают развитие информационной инфраструктуры, доступность информации по различным вопросам социально­политической, экономической и духовной жизни общества, равный доступ к государственным услугам на всей территории Российской Федерации, в том числе с использованием информационных и коммуникационных технологий.

Однако государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313^[156], не ставит задач, касающихся идентификации субъектов электронного взаимодействия.

В настоящее время можно выделить четыре способа идентификации субъекта: идентификация с помощью документов, удостоверяющих личность. Стоит отметить, что существует практическая проблема, которая характерна для правоприменительной практики при идентификации личности (не электронной), - отсутствие единого перечня (нормативного правового акта) документов, удостоверяющих личность, что вызывает затруднения у правоприменителя, граждан и иных субъектов;

идентификация на Едином портале государственных и муниципальных услуг - один из самых распространенных способов идентификации при получении государственных и муниципальных услуг в электронном виде при помощи Единой системы идентификации и аутентификации;

идентификация по номеру телефона и коду подтверждения (Push-сообщению и т.д.). Однако данный способ идентификации подвергается постоянным атакам с использованием вредоносных программ и программного кода. По данным IB Group, ежедневно на территории России и СНГ совершается два успешных хищения у физических лиц и восемь успешных хищений у юридических лиц при использовании интернет-банкинга, кроме того, растет количество различных атак на мобильные платформы, пользователи которых также используют специальные приложения для интернет-банкинга^[157].

Четвертым способом идентификации до 1 января 2017 г. была универсальная электронная карта. До вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2016 г. № 471 -ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»^[158] Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в гл. 6 раскрывал понятие универсальной электронной карты^[159]. При этом на смену универсальной электронной карте должен был прийти электронный паспорт.

Важно отметить, что в узком смысле целью электронного взаимодействия является предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме. То есть электронное взаимодействие в данном контексте - это инструмент предоставления таких услуг; в нормативных правовых актах, а также в литературе, как правило, электронное взаимодействие рассматривается именно через призму оказания государственных и муниципальных услуг.

Вместе с тем полагаем, что развитие системы межведомственного электронного взаимодействия должно найти отражение в нормативном правовом подходе к электронному взаимодействию и расширении границ применения системы не только в рамках оказания услуг, но и в целях развития электронной демократии, электронного нотариата, исполнительного производства, торговли и в конечном итоге общую государственную систему электронного взаимодействия, где субъектов взаимодействия будет больше и они не будут ограничиваться только государственными органами, органами местного самоуправления, а участниками электронного взаимодействия будут пять больших групп: органы государственной власти и местного самоуправления, гражданское общество, международные органы и организации^[160].

При этом необходимо решить вопрос универсального способа идентификации (либо наборов способов) и авторизации в рамках единой системы электронного взаимодействия, объединяющей систему межведомственного электронного взаимодействия, государственные информационные системы, Единый портал государственных и муниципальных услуг, различные формы электронной демократии и др.

Кроме того, необходимо отметить Единую сеть передачи данных, которая предусмотрена постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. № 1240 «Онекоторых вопросах по обеспечению использования сети передачи данных органоввласти», является элементом инфраструктуры, обеспечивающей информационно­технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме в целях осуществления государственных функций.

По информации Министерства связи и массовых коммуникаций РФ с начала 2016 г. к Единой сети передачи данных подключились 14 органов: Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральное медико-биологическое агентство,

Государственная фельдъегерская служба РФ, Федеральная миграционная служба, Федеральное агентство по государственным резервам, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка, Федеральная служба по аккредитации, Следственный комитет РФ и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии^[161].

Таким образом, в рамках указанной единой системы имеется огромный потенциал развития электронного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти. Однако это требует решения множества правовых, технических и организационных вопросов, например, идентификации субъектов, обеспечения информационной безопасности, развитие процессов информатизации федеральных органов исполнительной власти. Одним из вариантов решения вопроса дальнейшего развития может стать предложенное в рамках настоящего исследования формирование единой среды электронного взаимодействия.