Правовой режим государственных информационных систем
На сегодняшний день информатизация государственного управления происходит лавинообразными темпами: нельзя не отметить скорость создания и внедрения разнообразных государственных информационных систем, целью которых является улучшение и повышение качества деятельности органов власти.
Государственные информационные системы хранят в себе непомерно большие объемы информации, которая может быть дублирующейся или чрезмерной. Для проведения реструктуризации и упорядочивания такой информации необходима четко определенная классификация деятельности органов власти. «Масштабы страны, многоуровневая система организации органов исполнительной власти в настоящее время требует повсеместно использовать такой инструмент систематизации деятельности органов государственной власти при использовании информационных технологий как кодирование исходных позиций в организации
271
и деятельности органов публичного управления в целом» .
272
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации устанавливается, что общими направлениями обеспечения информационной безопасности Российской Федерации являются создание конкурентоспособной информационной инфраструктуры и обеспечение безопасности информационных технологий, в том числе информационных систем. Стоит напомнить, что информационная безопасность стоит на трех китах: обеспечение правовой, организационной и технической безопасности. И в первую очередь, необходимо наличие применимых и актуальных нормативных актов для создания и эксплуатации государственных информационных систем (особенно уделяется внимание информационным системам оборонной промышленности и системам, содержащим государственную тайну). Хотелось бы также отметить, что в скором времени, вслед за обновленной Стратегией информационной безопасности, новой Доктриной информационной безопасности последуют и другие документы, необходимые для ведения качественной политики защиты информации в государственных информационных системах .
Подчеркнутая актуальность эффективного и правомерного использования государственными органами информационных систем приводит к необходимости рассмотрения правового режима государственных информационных систем.
Основными мотивами и целями создания государственных информационных систем на сегодняшний день являются:
- необходимость повышения качества и эффективности государственного управления и внедрение информационных технологий во все сферы деятельности органов государственной власти; [270] [271] [272] - обеспечение свободного доступа граждан к информации; - обеспечение защиты и безопасности данных, которые включают не только информацию, составляющую государственную тайну, но и другие виды охраняемой информации, например, персональные данные; - оптимизация процесса сбора данных органами государственной власти; - увеличение скорости и качества предоставления государственных услуг; - создание и внедрение единых стандартов обслуживания населения (принцип единого окна)[273]. Для полноценного достижения поставленных целей необходимо, в том числе, определить правовой режим государственных информационных систем. Предполагается, что правовой режим государственных информационных систем должен обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод гражданина при их взаимодействии с органами государственной власти, в целях обеспечения их прав и обязанностей. В ст. 14 Закона об информации устанавливается, что государственные информационные системы создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информацией между этими органами, а также в иных установленных федеральными законами целях. Данное определение описывает лишь одну сторону государственных отношений. Заметим, что, согласно ст. 2 Конституции РФ, «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства», в том числи и при взаимодействии с органами власти. - информационное взаимодействие с гражданами в рамках выполнения органами власти своих обязанностей; - взаимодействие государственных, муниципальных органов в целях контроля и регулирования своей деятельности в целом. Предполагается, что правовой режим государственных информационных систем должен обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод гражданина при их взаимодействии с органами государственной власти, в целях обеспечения их прав и обязанностей; кроме этого могут быть сформированы типовые правовые режимы для ряда информационных систем, используемых при хранении, обработке и обмене информации. На сегодняшний день представлены исследования правового режима государственных информационных систем, элементами которого являются группы правовых норм, регулирующих отдельные отношения по поводу данного объекта права, а именно регламентирование отношений участников информационного взаимодействия: - лица, имеющие право на получение информации, хранящейся в ГИС, - пользователи информации; - обладатели информации, продуценты информации; - операторы государственной информационной системы . Зачастую эти три вида субъектов могут пересекаться и обладают практически одинаковым набором регулирующих норм. Кроме этого, стоит добавить еще одну группу субъектов, определенную ранее, - субъекты, которые передают информацию. Увеличение роли этой группы субъектов необходимо предусмотреть ввиду планируемого перехода использования государственных информационных систем на облачную платформу. Согласно законодательству, государственные информационные системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов [274] субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных 276 органов . Семантическим наполнением государственных информационных систем является статистическая и иная документированная информация, предоставляемая гражданами (физическими лицами), организациями, государственными органами, органами местного самоуправления. Существуют также законодательно установленные перечни видов информации, предоставляемой в обязательном порядке. Законодательством отмечается, что функции оператора информационной системы осуществляются заказчиком, который заключил контракт на разработку и реализацию такой информационной системы (при отсутствии иных ограничений). В этом случае ввод разработанной государственной информационной системы в эксплуатацию осуществляется в порядке, описанном в государственном контракте на создание такой системы. В случае отсутствия прав на использования информационной системы (или ее составляющих) не допускается ввод в эксплуатацию и дальнейшее использование такой системы. Кроме того, все программные и технические средства должны соответствовать требования законодательства, не говоря о средствах защиты информации, которые должны иметь обязательную лицензию соответствующих служб. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, приобретает статус официальной, в связи с чем возникает требования по [275] обеспечению конфиденциальности, целостности и доступности такой информации . Согласно классификации информационных систем, приведенной в Законе об информации, муниципальные информационные системы создаются на основании решения органа местного самоуправления в целях эффективной реализации полномочий этих органов . Установленные Законом об информации требования к государственным информационным системам распространяются на муниципальные информационные системы, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении. Особенности эксплуатации государственных информационных систем могут устанавливаться в соответствии с техническими регламентами, нормативными правовыми актами государственных органов, принимающих решения о создании таких информационных систем. На сегодняшний день существует довольно внушительный перечень государственных информационных систем, имеющих правовым основанием создания и эксплуатации нормативные акты. В подтверждение этого, можно привести примеры федеральных законов, регламентирующих создание, внедрение, эксплуатацию и модернизацию государственных информационных систем в соответствующих областях: - Федеральный закон от 21.07.2014 № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства»[276] [277] [278]; - Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»[279]. Нормативные акты, регулирующие вопросы, относящиеся к организации и функционированию всех информационных систем органов власти, составляют общую часть правового обеспечения, а акты, регулирующие специфические вопросы организаций и функционирования конкретной системы, - локальную часть. Правовые акты локальной части правового обеспечения составляются и издаются на основе правовых актов входящих в общую его часть и определяют следующее: - статус информационной системы; - правовое положение и компетенции субъектов информационных систем органов исполнительной власти; - правила создания и использования информации в информационной системе, процедуры ее регистрации, сбора, хранения, передачи и обработки; условия получения и использования электронно-вычислительной техники и других технических средств; - организацию процесса управления в информационной системе; - права, обязанности, ответственность персонала информационной системы и ее пользователей. Таким образом, признаком принадлежности конкретной информационной системы к государственной является ее применение в целях государственного управления и регулирования на различных уровнях. С точки зрения наполнения информацией можно выделить следующие виды хранимой и обрабатываемой информации: - персональные данные российских и иностранных граждан; - данные государственного назначения (статистические данные, данные о происшествиях, финансовых и материальных потоках и т.п.). Эти виды должны быть включены в определение «состав информационных ресурсов», поскольку действующее законодательство на уровне законов и, особенно, на уровне подзаконных нормативных правовых актов использует конструкцию «состав информационных ресурсов», тем самым создает легитимные основания для употребления в действующем правовом пространстве этого важного элемента понятия «информационная система»[280]. Тем самым законодатель может учитывать вышеуказанные свойства при разработке соответствующих документов. Программа «Информационное общество (2011-2020 годы)» сменила федеральную целевую программу «Электронная Россия», благодаря которой был вызван общественный интерес к возможностям информационных технологий для их использования в государственном управлении, пришло осознание и понимание многочисленных проблем, которые необходимо решать в процессе автоматизации государственного управления в России. Главными итогами программы явилось создание портала государственных услуг и системы межведомственного электронного взаимодействия, что еще раз подтверждает правомерность выделения вышерассмотренных свойств государственных информационных систем и необходимость их законодательного оформления. Под межведомственным электронным взаимодействием понимается глобальный информационный процесс, охватывающий многочисленные категории действий, документов, участников и т.д. Система межведомственного электронного взаимодействия - это федеральная государственная информационная система, включающая в себя информационные базы данных, содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам и электронным сервисам, а также сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме[281]. В рамках государственной программы «Информационное общество (20112020 годы)» предполагается усовершенствование получения гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий и создание условий для оперативного и эффективного взаимодействия государства с гражданами и бизнесом с их использованием. Достижение целей и задач государственной программы предполагается реализацией всевозможных сервисов и технологий, в том числе созданием различных информационных систем для решения задач модернизации информатизации общества. За время действия программы в Российской Федерации появилось множество информационных систем в рамках данной программы. В рамках программы «Информационное общество» функционируют такие государственные информационные системы, как «Единый портал государственных и муниципальных услуг и функций», «Система «Электронный ЗАГС», «Портал Правительства Российской Федерации», «Управление ведомственной и региональной информатизацией», «Электронный бюджет» и другие. На примере информационной деятельности ряда органов исполнительной власти, как владельцев информационных систем, следует заметить, что увеличение количества информационных систем происходит с увеличением объемов обрабатываемой информации с целью улучшения деятельности самих органов власти. Однако, во многих случаях, появление новой информационной системы, имеющей своей целью информационную поддержку выполнения определенной задачи, вызывает многократное клонирование исходных (первоначальных) данных, а также вызывает проблемы при организации обмена данными между старыми и новыми системами (иногда он просто невозможен без вмешательства специалистов). Очень часто проблемой государственных информационных систем становится невозможность их сопровождения и обновления в силу некачественных доработок либо некачественного документирования изменений, которые были произведены с информационной системой. Привлечение сторонних специалистов для доработок и модификаций системы является фактором снижения уровня защищенности данных от внешней среды. Чтобы государственные информационные системы выполняли предписанные им функции, а не усугубляли положение, владельцы информационных систем должны четко понимать и осуществлять процесс управления информацией, информационными потоками в информационных системах. В первую очередь осмыслением данного вопроса должны заниматься работники государственных учреждений при введении электронного правительства. В настоящее время практически все государственные базы данных, которые формируются в целях реализации государственных функций, формируются и поддерживаются в актуальном состоянии в соответствии с требованиями 283 информационной безопасности . При реализации государственных программ государственные органы становятся крупными заказчиками на российском рынке информационных технологий. В перспективе в целях повышения эффективности государственных расходов на информационные технологии необходимо, в первую очередь, руководствоваться стандартами, определяющими этапы жизненного цикла системы, а также целесообразно объединение для органов государственной власти и государственных организаций лицензионных контрактов на приобретение программных продуктов и сервисов, в которых будут зафиксированы цены на них и совокупная стоимость эксплуатации этих систем. При этом, учитывая текущую международную ситуацию и перспективы ее развития, необходимо ориентироваться на российских производителей аппаратных ресурсов и программного обеспечения. Во многом развитию информационных технологий федеральных органов исполнительной власти способствовали положения «Административной [282] [283] реформы»[284], «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы»[285] [286] [287] [288] и Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях 287 совершенствования системы государственного управления» . Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 20062010 годах, была направлена на повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. По окончанию реформы был принят Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» , явившийся правовой базой для дальнейшей реализации основных мероприятий административной реформы. Данный закон, по нашему мнению, отражает вышеуказанное свойство государственных информационных систем, заключающееся во взаимодействии государственных, муниципальных органов в целях контроля и регулирования своей деятельности в целом. Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о 289 деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» . Указанный Федеральный закон регулирует правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию. Данный закон, по нашему мнению, отражает свойство государственных информационных систем, заключающееся в информационном взаимодействии с гражданами в рамках выполнения органами власти своих обязанностей. Кроме того, принят Федеральный закон «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации»[289], согласно которому создается единая межведомственная информационностатистическая система, создана инфраструктура для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде - система межведомственного электронного документооборота, а в целях технологического обеспечения информационного взаимодействия при предоставлении (исполнении) государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде создана единая система межведомственного электронного взаимодействия. Однако модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти затруднена тем, что существующие государственные информационные системы создавались в условиях отсутствия единых утвержденных форматов данных, протоколов и иных нормативнотехнических требований к государственным информационным системам. Поскольку, в перспективе взаимодействие граждан с органами государственной власти планируется организовать посредством сети «Интернет», воспользуемся разработанной нами классификацией субъектов правоотношений для анализа субъектов государственных информационных систем. Согласно ст. 14 Закона об информации, если иное не установлено решением о создании государственной информационной системы, функции ее оператора осуществляются заказчиком, заключившим государственный контракт на создание такой информационной системы. При этом ввод государственной информационной системы в эксплуатацию осуществляется в порядке, установленном указанным заказчиком. Таким образом, органы государственного управления, предоставляющие услуги граждан в сети «Интернет», являются предъявителями информации. Вся ответственности за информационное наполнение при предоставлении услуг должна быть возложена на них. Поставщиками информации в данном случае будут являться организации, обеспечивающие передачу информации, т.е. провайдеры, с которыми заключен договор от имени государственных органов на оказание соответствующих услуг. В виду важности семантического значения передаваемых данных желательно предусмотреть соответствующую ответственность для поставщиков информации за искажение передачи данных. В то же время следует учитывать технические трудности для организации контроля соответствия. В отношении пользователей государственных информационных систем законодатель зачастую неоднозначно определяет таковых для информационных систем различного уровня. Например, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «О государственной информационной системе миграционного учета», пользователями информационной системы являются заинтересованные федеральные органы государственной власти, их структурные подразделения, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы и органы местного самоуправления, а также организации, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации для реализации задач, возложенных на указанные государственные органы и органы местного самоуправления. Пользователями информационной системы могут являться также иные организации, которым федеральным законом предоставлено право доступа к сведениям. Пользователь информационной системы заключает с оператором информационной системы соглашение об информационном обмене сведениями . А согласно Федеральному закону «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»[290] [291] [292], пользователями государственной информационной системы (или лицами, обладающими правом доступа к информации, содержащейся в государственной информационной системе) являются уполномоченный орган, иные органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица и физические лица. В результате этого могут появляться различного рода коллизии, позволяющие неоднозначно интерпретировать прав доступа, например, физических лиц к информации государственных органов. Следовательно, для государственных информационных систем существенным требованием является согласование всех определений, используемых различными ведомствами на различных уровнях. Особенно такое требование актуально при расширении функциональности используемых информационных систем или дополнении государственной информационной инфраструктуры новой системой. В демократическом обществе достаточно важным является вопрос об открытости информационного пространства. Различные государственные реестры представляют собой базы данных, информацией из которых вправе пользоваться 293 как государственные органы, так и граждане и юридические лица . Необходимо формировать адекватный правовой порядок в отношении структуры и семантики информационных ресурсов, поставляемых государственными органами и ведомствами для широкого информирования. Решение задач, направленных на улучшение деятельности органов государственной власти, невозможно без создания новых, либо модернизации уже существующих государственных информационных систем. На различных уровнях власти постоянно говорится о необходимости повышения эффективности работы государственных информационных систем в области реализации функций государственными органами исполнительной власти. В настоящее время существует пилотный проект автоматизированной информационной системы «Мониторинг государственных сайтов», которая предназначена для оценки открытости информации о деятельности органов государственной власти и доступности государственных информационных ресурсов для граждан[293]. Однако непосредственное рассмотрение результатов мониторинга показывает, что произвольному пользователю достаточно сложно сформировать мнение о принципах рейтингования сайтов государственных служб и самих рейтингах. На наш взгляд, эффективный мониторинг информационной деятельности государственных органов, осуществляющих свою деятельность посредством сайтов, должен базироваться на следующих параметрах: 1. Количество входных и выходных функций взаимодействия с пользователем; 2. Уровень функциональной интерактивности взаимодействия с пользователем; 3. Нормированное по длительности временного периода количество пользователей сайта; 4. Соотношение законодательно установленных функций взаимодействия с пользователем и реально осуществленных на сайте. Эти параметры мониторинга устанавливаются официально на законодательном уровне. Кроме этого, должны существовать ресурсы, обеспечивающие оценочную функцию пользователей. Для этого желательно, чтобы пользователи оставляли не только текстовые комментарии, но и делали собственную многокритериальную оценку функционирования сайта в некоторой метрике. Можно также осуществлять сравнение результатов рейтингования по законодательно установленным параметрам с пользовательской оценкой функциональности сайта. Примером могут служить отдельно взятые нормативные акты, регулирующие деятельность, связанную с государственными информационными системами. Так, например, Федеральный закон № 209 от 21.07.2014 «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства»[294] регулирует деятельность относительно создания, эксплуатации и модернизации системы. В данном законе отсутствует регулирование такого этапа как вывод из эксплуатации, далее по тексту рассмотрен этот вопрос. Относительно мониторинга считаем допустимым включить требование о публикации данных в ст.6 вышеуказанного закона «Виды информации, размещаемой в системе». Развивая тему мониторинга информационных систем государственных органов, нельзя не отметить невозможность получения информации обо всех государственных системах, имевшую место быть до подписания Постановления Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации»[295]. На сайте Роскомнадзора расположена информация, что c 28 ноября 2015 года вступает в силу вышеуказанное Постановление Правительства РФ, в соответствии с которым утратило силу Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем». С этого момента прекращается регистрация федеральных государственных информационных систем Роскомнадзором. База данных реестра ФГИС передана в соответствии с пп. «в» п. 4 Постановления в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации для использования в федеральной государственной информационной системе координации информатизации[296]. В целях развития государственных информационных систем в условиях развития информационного общества и улучшения качества мониторинга за деятельностью органов государственной власти по обеспечению доступа к сведениям об информационных системах предлагаем вернуть формирование общедоступного списка государственных информационных систем, которое было отменено Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации». Несмотря на существенную разнородность факторов и наличия множества информационных систем в государственном секторе, можно провести классификацию государственных информационных систем по следующим критериям: 1) Сфера государственного управления. Отрасли государственного управления можно классифицировать на следующие сферы государственного управления: - экономическая (промышленность, сельское хозяйство, строительство, транспорт, связь, финансы, торговля); - социально-культурная (образование, наука, здравоохранение, социальная защита населения); - административно-политическая (оборона, безопасность, внутренние и иностранные дела, юстиция). Можно отметить, что внутри каждой группы информационные системы имеют более тесное взаимодействие, чем с внешними информационными системами других групп. 2) Стадия жизненного цикла информационной системы. Политика в области информационного обеспечения государственных органов исполнительной власти еще не прочно внедрилась в каждый орган, соответственно сами информационные системы могут находиться на различных стадиях разработки, внедрения и эксплуатации. Например, информационные системы органов внутренних дел имеют давнюю историю и прочно внедрились в работу органов, являясь неотъемлемой частью их функционирования. А в ст. 98 федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» указано, что для информационного обеспечения государственной аккредитации создается государственная информационная система «Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам», а также обеспечивается использование такой системы, формирование и ведение которой организует федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования. Таким образом, система находится в процессе разработки. Соответственно, можно провести следующую классификацию государственных информационных систем по данному критерию: - планируемая государственная информационная система; - разрабатываемая государственная информационная система; - государственная информационная система, работающая в тестовом режиме; - внедряемая государственная информационная система; - функционирующая государственная информационная система; - неактуальная государственная информационная система. 3) Если ранее по масштабам управленческой деятельности органов управления используемые информационные системы делили на локальные и глобальные, то сейчас классификация изменилась, а именно - федеральные, региональные, муниципальные. 4) По типу участия в общем государственном пространстве. Информационные системы делятся, в данном случае, на две категории: подключенные и не подключенные. Количество систем, относящихся к первой категории постоянно увеличивается. 5) В зависимости от источников информации, поступающей в государственные информационные системы и взаимодействующих [297] информационных систем, можно разделить на следующие группы (классификация по поставщикам информации): - межгосударственные организации; - зарубежные государства; - государства ЕАЭС, БРИКС и др.; -органы государственной власти; -органы местного самоуправления; - юридические лица; - физические лица. Критерии для классификации информационных систем весьма разнообразны. Регулирование информационных систем, входящих в определенный уровень классификации, должно отличаться от предыдущего составом норм и методов правового регулирования, а также субъектным составом и правовым статусом субъектов информационных систем. Система функций и полномочий органов государственной и муниципальной власти является основой для создания и использования информационных систем, обеспечивающих работу органов власти, причем, как внутри органа власти, взаимодействуя со всеми структурными подразделениями, так и с вышестоящими органами власти. С другой стороны, межведомственное взаимодействие, реализуемое посредством информационных систем, должно отражать деятельность, законодательно закрепленную, и основываться на действующих соглашениях и нормативных правовых актах. Таким образом, на основании полномочий органов власти и масштаба их деятельности, предлагаем следующую классификацию государственных информационных систем: - единые (централизованные) информационные системы; - федеральные информационные системы; - территориально-распределенные информационные системы; - межведомственные информационные системы; - ведомственные информационные системы; - внутриведомственные информационные системы; - отраслевые комплексные информационные системы; - вспомогательные информационные системы. Рассмотрим особенности правового режима каждого из представленных видов государственных информационных систем. Одним из наиболее ярких примеров централизованных государственных информационных систем является Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах (далее - ГИС ГМП), которая представляет собой централизованную систему, обеспечивающую прием, учет и передачу информации между ее участниками, которыми являются администраторы доходов бюджета, организации по приему платежей, порталы, многофункциональные центры, взаимодействие которых с ГИС ГМП производится через систему межведомственного электронного взаимодействия[298]. Использование этой системы обусловлено действием Федерального закона от 27.07.2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Субъектами, предоставляющими информацию в данную систему, а также субъектами, получающими информацию из системы, являются государственные и муниципальные органы, физические и юридические лица. Кроме этого, Федеральное казначейство осуществляет действия по стабильному функционированию этой системы. Как было ранее указано, общий список федеральных государственных информационных систем не доступен в силу постановления Правительства РФ от 14.11.2015 № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации». Регламентирование создания, использования, вывода из эксплуатации федеральных государственных информационных систем базируется на принимаемых федеральных законах (например, Федеральный закон от 28.12.2013 № 443-ФЗ «О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»300). В федеральных законах устанавливаются принципы эксплуатации информационной системы, использования содержащихся в системе данных. Кроме этого, определяется состав информации, полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области отношений, возникающих в связи с использованием системы, определяется субъектный состав. Зачастую, субъектный состав определяется следующим образом: оператор системы, государственные и муниципальные органы, имеющие право вступать в отношения по поводу информации, находящейся в информационной системе в случае межведомственного обмена информацией. Территориально-распределенные информационные системы характерны для немногих органов государственной власти. Так Министерство транспорта Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области создания и функционирования Государственной автоматизированной информационной системы «ЭРА-ГЛОНАСС» . В Федеральном законе, регламентирующем использование информационной системы, описаны принципы создания и использования системы, а также четко определен субъектный состав. Отличительная особенность территориально- распределенных информационных систем заключается в формировании информационного наполнения с помощью различных источников и организации функционирования информационной системы на определенной территории. Система межведомственного электронного взаимодействия является, по сути, обеспечивающей системой на более высоком уровне. Так использование этой системы позволяет строить запросы и получать информацию из различных баз государственных и муниципальных органов. Регламентирование использования [299] [300] системы базируется на Постановлении Правительства РФ от 08.09.2010 N 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», в котором содержатся цели и задачи создания и использования системы, перечень информационных систем, которые подлежат подключению к межведомственной системе. К ведомственным информационным системам относятся системы, разрабатываемые и используемые для осуществления функций и полномочий отдельных органов власти. Так, например, ведомственная информационная 302 система обеспечения деятельности центрального аппарата Минэнерго России содержит информацию, необходимую для обеспечения деятельности центрального аппарата Минэнерго России, а именно: информацию по делопроизводству и кадрам, обращения граждан, справочную информацию и др. Использование такой системы регламентируется внутренней документацией, которая и определяет набор пользователей для доступа к информации, содержащейся в системе. Остальные виды информационных систем - внутриведомственные информационные системы, отраслевые комплексные информационные системы, вспомогательные информационные системы, имеют обеспечивающий характер выполнения органами государственной и муниципальной власти своих функций и полномочий и характеризуется точечным внедрением внутри каждого из органов власти. Очевидно, что отношения, возникающие в различных сферах с применением информации, получаемой от различных поставщиков информации и информационных систем, должны учитываться при формировании законодательных актов соответствующих правовых режимов. Значительной составляющей государственной информационной системы являются подмножества систем бюджетного финансирования. В последнее десятилетие в сфере управления общественными (государственными и [301] муниципальными) финансами проведен ряд реформ, которые охватили бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и обеспечили[302]: - разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями (Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями) с закреплением за ними расходных обязательств и доходных источников; - переход на среднесрочное бюджетное планирование; - контроль за целевым использованием бюджетных средств; - своевременное и качественное формирование отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Но существует ряд проблем, которые тормозят развитие управления в государственной сфере. Среди них необходимо выделять следующие: - отсутствие в некоторых сферах управления общественными финансами современных и эффективных способов удаленного взаимодействия участников государственных процессов; - многократный ввод и обработка одних и тех же данных; - дублирование функциональности различных информационных систем; - сложности прямого обмена данными между государственными информационными системами; - отсутствие полной автоматизации с последующей интеграцией всех процессов управления органов власти. Кроме того, совершенствование процедур и методов государственного управления определяет требования к новым механизмам и инструментам организации информационных потоков в сфере управления общественными финансами. Соответствие этим требованиям возможно обеспечить только путем развития информационных технологий, перевода их на качественно новый уровень сбора и обработки информации. Государственной программой Российской Федерации «Информационное общество» предусмотрено решение задач по развитию экономики и финансовой сферы на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, а также предоставление возможности доступа граждан к информации о деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований. На сегодняшний день в Российской Федерации в сети «Интернет» функционируют сайты и службы, представляющие межведомственные государственные информационные ресурсы, такие как: портал госзакупок, портал госуслуг, СЭД (система электронного документооборота) Казначейства и т.п. Вопрос о взаимодействии таких информационных систем становится всё более актуальным в связи с появлением и внедрением информационной системы «Электронный бюджет». Рассмотрение интеграции систем будет происходить исходя из принципов создания «Электронного бюджета», а именно: - исключение дублирования операций при вводе и обработке данных; - осуществление полной автоматизации и интеграции всех охватываемых на данный момент и в перспективе процессов; - реализация механизма прозрачности бюджетных данных для граждан и пользователей информационной системы. Также нельзя исключить и общезначимые принципы построения информационных систем[303]: уменьшение затрат на создание и обслуживание информационных систем; улучшение управляемости систем; быстрое получение актуальных данных. Существуют два наиболее распространенных подхода к созданию межведомственных государственных информационных систем: централизованный подход (принцип максимально возможной унификации и интеграции функциональных областей управления) и децентрализованный подход (принцип использования локальных систем). Как указано в Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275—р (далее - Концепция), «при создании и развитии системы «Электронный бюджет» целесообразно применить сочетание централизованного и децентрализованного подходов». Также в Концепции отмечается, что должны произойти «осуществление интеграции информационных потоков», «интеграция процессов управления финансовой деятельностью», «интеграция подсистем внутри системы «Электронный бюджет» и т.п. Такая интеграция, прежде всего, направлена на получение различных данных, получение информации о результатах деятельности (т.е. уже не просто данные, а получение информации в конкретных разрезах, т.е. проведение аналитического учета). Рассмотрим некоторые подсистемы «Электронного бюджета», которые уже реализованы отдельными системами, представленными сайтами, порталами и службами: 1. Подсистема управления закупками предназначена для ведения планов закупок, подготовки размещения извещений на проведение торгов. На данный момент существуют службы, представленные сайтами www.zakupki.gov.ru - портал госзакупок, etp.zakazrf.ru - система электронной торговли и другими, связанными с вышеперечисленными. 2. Подсистема управления кадровыми ресурсами предназначена для ведения учета кадров и рабочего времени. На данный момент существует федеральный портал управленческих кадров - www.rezerv.gov.ru. 3. Система «Электронный бюджет» призвана урегулировать процедуры планирования закупок товаров, работ и услуг для нужд публично-правовых образований, предоставлять информацию для граждан, оказывать услуги [304] населению. Некоторое время назад запущен и успешно работает сайт по оказанию государственных услуг населению - www.gosuslugi.ru. Как же должны взаимодействовать подсистемы «Электронного бюджета» и функционирующие сайты и порталы, за которыми стоят соответствующие информационные системы и базы данных? Согласно одному из принципов построения информационных систем, который отвергает повторный ввод и обработку данных[305], можно предположить, что данные информационные системы будут иметь единую базу данных. Вопрос о том, где и как будет храниться информация, влечет за собой вопрос о распределении ответственности между ведомствами за сохранность и целостность информации. Также, согласно одной из главных идей создания «Электронного бюджета», данные должны быть доступны онлайн, т.е. система не предполагает децентрализованного подхода к ее созданию. Вероятным выходом из ситуации видится создание некоего единого хранилища данных, к которому будет разрешен доступ с обеих информационных систем. Возможно будет осуществлен симбиоз существующих систем и «Электронного бюджета» на уровне совместного использования базы данных. Создание такого хранилища возможно при полном соответствии целей, преследуемых информационными системами и аккумулируемых в информационных системах данных[306]. Насколько возможным может оказаться слияние в единую систему информационных систем, можно рассмотреть на примере «Электронного бюджета» и портала государственных услуг. Для начала нужно определиться, насколько совпадают в обеих системах понятия государственных услуг. Согласно ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г[307], государственная услуга - это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. Как же в Бюджетном кодексе[308], одном из главных нормативных правовых актов, на котором основывается построение «Электронного бюджета», описывается понятие «государственные услуги»? Под данное понятие подпадают некоторые виды расходов бюджета, а именно: - ассигнования на содержание бюджетных учреждений; - средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государственным или муниципальным контрактам; - ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления; - ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; - субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам; инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц; - кредиты и займы внутри страны за счет государственных внешних заимствований; - трансферты населению - бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, можно сделать вывод, что используемые в обоих источниках понятия «государственные услуги» точно не определены и разнятся между собой. Поэтому построение единого информационного пространства между данными системами потребует приведение к единому стандартному виду или расширению понятия в одном из случаев, что может повлечь за собой изменение понятия «государственные услуги» или расширение сфер деятельности обеих информационных систем[309]. Государственные информационные системы нуждаются в глобальном тщательном согласовании применяемой терминологии на всех уровнях. Согласно Подпрограмме «Электронное государство и эффективность государственного управления» государственной программы «Информационное общество» проект по развитию информационных технологий в регионах «Электронный регион» включает в себя: - разработка нормативных, методологических и технологических решений для внедрения электронного правительства на уровне субъекта Российской Федерации; - разработка комплекса мероприятий по внедрению информационных технологий в субъекте Российской Федерации, - разработка соответствующих типовых программных решений на основе свободного программного обеспечения; - обеспечение взаимодействия в электронной форме между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эффективная и адекватная работа общегосударственной информационной системы невозможна без развития информационных технологий в органах власти субъектов РФ. Здесь развитие регламентируется такими законодательными документами, как, например, «Концепция региональной информатизации» , основными целями которой являются: - повышение качества жизни граждан за счет использования информационных и телекоммуникационных технологий; - выравнивание уровня развития информационного общества в субъектах Российской Федерации; - формирование эффективной системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий. Данная Концепция предусматривает модернизацию проведения информационной политики во многих социальных сферах: транспортной; образовательной; культурной и т.д. Региональные информационные системы, используемые в различных отраслях экономики, целесообразно создавать с учетом необходимости автоматизации функций, отнесенных законодательством Российской Федерации к региональным и муниципальным полномочиям, в том числе посредством интеграции с отраслевыми федеральными информационными системами. Данной Концепцией требуется исключить дублирования функций в создаваемых в соответствии с законодательством Российской Федерации федеральных и региональных информационных системах. Согласно Концепции, в медицинских учреждениях субъектов Российской Федерации целесообразно обеспечить комплексную автоматизацию процессов управления медицинским учреждением и предоставления медицинских услуг, а [310] также интеграцию информационных систем медицинских учреждений с региональными и федеральными информационными системами в сфере здравоохранения, но на данном этапе в медицинских учреждениях присутствует более десятка различных информационных систем, таких как «Медик+», «Вебмониторинг здравоохранения», БАРС «Зарплата и кадры», БАРС «Бухгалтерия», имеющие различные файловые форматы, которые будут затруднять переход на единую информационную систему. Все это приводит к тому, что данные о гражданине разбросаны по разным базам, не централизованы и часто дублируются в не согласованных друг с другом системах учета. Невозможно получить всю имеющуюся в разрозненных компьютерных системах информацию после одного запроса к базе данных. В результате снижается эффективность использования информационных систем 312 учета населения, страдает качество государственного управления . Очевидно, правовой режим применения информационных систем на региональном уровне с одной стороны должен осуществляться на основе федерального законодательства, с другой стороны - должен учитывать особенности социальных, религиозных и иных общественных отношений, существующих в различных регионах. Фактором совершенно другой природы, отягощающим взаимодействие государственных органов с гражданами посредством информационных технологий, является не только недостаточный уровень квалификации персонала, но и низкий уровень компьютерной грамотности населения, и, самое главное - отсутствие знаний, желания и стимула. Поэтому в политике развития информационных технологий не стоит забывать о различных мероприятиях, направленных на повышение уровня компетентности населения. Например, в налоговых инспекциях разработан и реализуется план мероприятий по повышению уровня информационной компетентности граждан и организованы подразделения помощи при выполнении электронного взаимодействия. [311] Кроме этого, существует ряд факторов, которые снижают качество предоставления информационных услуг, оказываемых органами исполнительной власти. Влияние таких факторов воздействует как на внутриведомственном (т.е. несогласования между информационными системами внутри одного государственного органа), так и на межведомственном уровнях, что может снижать эффективную реализацию функций сразу нескольких государственных органов, между которыми происходит электронное взаимодействие. Как указывают некоторые исследователи, «наблюдается несовместимость отдельных систем при попытках организовать информационное взаимодействие: так, в автоматизированной информационной системе Федеральной налоговой службы России для описания адресов используется собственный классификатор адресов России, система «Выборы» применяет унифицированный общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления. Аналогичная картина имеет место и в других ведомственных 313 системах» . Вопросы актуализации информации, содержащейся в различных регистрах, всегда были недостаточно проработаны на законодательном уровне[312] [313]. Актуализация больших объемов сведений, включенных в базы данных, связана с необходимостью решения (как законодательного, так и технического) ряда ключевых вопросов: - сопоставимости сведений, содержащихся в различных регистрах информации о физических лицах (в том числе путем осуществления специального нормативного правового регулирования в сфере гармонизации данных различных реестров); - определения закрытого перечня государственных органов, а также организаций, обладающих легализованным доступом к банкам данных, связанным с корректировкой сведений; - установления фиксированных сроков актуализации информации, порядка взаимодействия названных выше органов, федеральных стандартов ведения регистров данных о физических лицах; - формирования системы координации и контроля поступающей в регистры информации[314]. Стоит отметить, что создание единого информационного пространства ограничено отсутствием единых технических регламентов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях субъектов РФ, которые определяют технологические стандарты и форматы представления данных. Одновременно с этим не завершены разработка и внедрение типовых решений региональной информатизации и создание единообразных процедур унификации баз данных. Также требуется разработка методических рекомендаций, касающихся порядка формирования и ведения таких регистров. Дополнительно, «проблемами неэффективного внедрения различных информационных систем являются отсутствие необходимой нормативной правовой базы, а также стандартов и регламентов процессов предоставления органами государственной власти требуемой информации населению, организациям и другим органам государственной власти, сформированной инфраструктуры, обеспечивающей информационные достоверность и безопасность электронных форм взаимодействия органов государственной власти между собой, а также с населением и организациями»[315]. Необходимо заметить, что человеческий фактор играет определенную роль в масштабном использовании информационных систем. Во-первых, многие из работников не обучены работе с информационными системами, что сказывается на быстродействии и эффективности оказания услуг органами власти, а также влечет за собой неразумное дублирование информации. Помимо этого, не исключен ошибочный ввод первичной информации в информационную систему, снижающей достоверность информации, содержащейся в ней. Таким образом, с одной стороны, задачей разработчиков является минимизация случаев таких ошибок - использование справочников, единых классификаторов и т.д. С другой стороны, необходима тщательная проверка операторами информационных систем вводимой информации, а также недопущения до работы с системой лиц, не имеющих права доступа во избежание искажения информации. Стоит заметить, что вопрос о необходимости минимизации влияния человеческого фактора на процессы эксплуатации информационных системам косвенно затронут в Доктрине информационной безопасности . Он раскрывается в документе в аспекте развития кадрового потенциала в области обеспечения информационной безопасности и применения информационных технологий. Нам представляется целесообразным акцентировать внимание не только на кадрах в области информационной безопасности, но в целом повышать компьютерную грамотность населения, обращать внимание на процессы передачи данных, на последствия работы с информационными системами. Особенности обработки персональных данных в государственных информационных системах персональных данных определены ст. 13 гл. 2 Закона о персональных данных, согласно которой государственные органы создают в пределах своих полномочий, установленных в соответствии с федеральными законами, государственные информационные системы персональных данных. Стоит еще раз обратить внимание на то, что работа с государственными информационными системами персональных данных осложняется конфиденциальным характером части передаваемой информации. На нормативноправовом уровне не определен конкретный орган, который должен решать эти проблемы. Отсутствует четкая концепция развития информационного [316] законодательства в сегменте создания единой информационной системы 318 персональных данных . На региональном уровне органы государственной власти стремятся к развитию и повсеместному обеспечению граждан возможностью взаимодействовать и получать услуги и информацию посредством информационных систем. Постановлением Правительства Челябинской области № 571-П от 17.11.2015 утверждается программа развития информационного общества в Челябинской области на 2016-2018 годы. Лидером по финансовым вложениям является подпрограмма «Развитие и эксплуатация информационных систем и инфраструктуры электронного правительства в Челябинской области». Основными задачами, решение которых предусматривает данная подпрограмма, являются: обеспечение функционирования центра обработки данных (ЦОД) и увеличение количества сервисов, предоставляемых с использованием единой телекоммуникационной системы (ЕТКС). В то же время, реализация данной программы направлена на ликвидацию дублирования мероприятий в области развития информационных технологий. Считаем, что ликвидация дублирования не только мероприятий, но и в целом информации позволит увеличить качество функционирования ЦОД, что является приоритетным, на наш взгляд, вектором развития, так несправедливо не отраженного в программе. К тому же предложенная структура мониторинга деятельности органов власти также позволит повысить качество и целесообразность сервисов, количество которых предполагается увеличить. Кроме того, основными показателями по выполнению подпрограммы являются количественные технические показатели. Считаем, что необходимо было ввести показатели по человеческим ресурсам, ведь именно для пользователей и граждан происходит развитие и модернизация информационных [317] [318] систем электронного правительства как Челябинской области, так и других субъектов Российской Федерации. Одним из последних нормативных документов, регламентирующих порядок информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и других участников информационного взаимодействия посредством обмена документами в электронном виде, является Постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия»[319], где под документом понимается структурированная совокупность данных, обрабатываемая с использованием информационных технологий, представляющая собой установленный набор реквизитов, включая реквизиты, содержащие регистрационные данные документа и усиленную квалифицированную электронную подпись. Стоит заметить, что «структурированная совокупность данных, обрабатываемая с использованием информационных технологий» является одним из определений понятия «база данных», а, следовательно, на электронный документ распространяется правовой режим баз данных. В последнее время в связи с нестабильной ситуацией в мире значительное внимание уделяется объектам критической информационной инфраструктуры - информационным системам, функционирующим в области оборонной промышленности, энергетике, атомной промышленности и др. Федеральный закон «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации» выделяет в отдельную категорию такие системы, как значимые, а значит и оборот их семантического наполнения должен строго регламентироваться соответствующим правовым режимом. Информация, содержащаяся в таких системах, должна быть особо защищаемой, но, несмотря на это, основные черты правового режима информационных систем сохраняются и для такого типа информационных систем. Таким образом, развитие информационных технологий в государственном управлении является многофакторным доминантным процессом, который поддерживается на всех уровнях государственной власти и постоянно совершенствуется. Очевидно, он должен сопровождаться активной и многосторонней работой по формированию законодательной нормативной базы, позволяющей максимально точно устанавливать возникающие правовые отношения соответствующего правового режима и определять адекватные меры ответственности за нарушения в данной сфере. Выводы. Информационные системы являются неотъемлемой частью деятельности государственных и муниципальных органов. Система функций и полномочий органов государственной и муниципальной власти является основой для создания и использования информационных систем, обеспечивающих выполнение стоящих перед ними задач и функций. На основании полномочий органов власти и масштаба их деятельности, предложена классификация информационных систем. Обосновано, что необходимым условием для повышения эффективности функционирования правовых и организационнотехнических средств в рамках правового режима государственных информационных систем является принятие следующих мер: - установление обязанности оператора государственной информационной системы осуществлять подготовку сотрудников, в должностные обязанности которых входит работа с информационной системой; - внедрение оснований, при которых информационная система не может эксплуатироваться до устранения проблемных ситуаций, связанных, например, с нарушением безопасности эксплуатации информационной системы; - включение одним из требований, которые должны содержаться в правовом акте о выводе информационной системы из эксплуатации, указание на порядок, сроки и способы информирования субъектов персональных данных или уполномоченного органа по защите прав субъектов персональных данных о выводе системы из эксплуатации, если иное не установлено законодательством; - обеспечение свободного доступа к реестру государственных информационных систем; - введение порядка декодирования либо преобразования хранимой информации в доступный вид перед выводом информационной системы из эксплуатации; - установление требований по обеспечению информационной безопасности информационных систем как обязательного компонента правового режима государственных информационных систем в виде совокупности правовых, организационных, технических средств, устанавливаемых государством при регулировании всего жизненного цикла государственных информационных систем. Там же 270