<<
>>

§ 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля

Центральное значение для гарантирования реализации свободного потока информации и идей имеет признание принципа, что государственные органы владеют информацией не для себя, но в интересах общества и от его имени .

В связи с этим при ограничении доступа к информации общественные интересы должны быть приняты [170] [171] [172] во внимание. Общественный контроль может стать одной из основных гарантий права на информацию.

Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления представляет особый интерес в силу её социальной значимости. Это обусловлено самой спецификой функций, возложенных на эти органы. Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются и реализуются государственные решения. Качество таких решений в демократическом государстве должно обеспечиваться рядом мер, основной из которых является система общественного контроля над деятельностью государства .

В современной российской науке информационного права право на доступ к информации определяется как одно из информационных прав, включающее в себя право каждого свободно искать информацию и право получать ее от лиц, обладающих этой информацией на законных

174

основаниях .

Копылов В. А. в это понятие включает также правомочие передачи информации . Задков А. А. сужает данное определение и сводит его уже непосредственно к органам власти: «право на доступ к информации понимается как право каждого свободно искать информацию и получать ее от органов государственной власти, иных органов и организаций, наделенных государственными властными полномочиями, органов [173] [174] [175] местного самоуправления, их должностных лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях»[176] [177].

Наряду с этим понятием существует также понятие информационной открытости органов государственной власти. Под ней подразумевается такая организация деятельности органов государственной власти, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральными законами ограничениями .

Принцип информационной открытости был закреплен в России Указом Президента РФ «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию»[178], пунктом 3 которого установлено, что этот принцип выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан; систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях; осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан; создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

Специфика деятельности органов власти состоит в постоянном обращении с информацией, которое заключается как в получении ее из внешних источников, так и непосредственно в ее создании. Современное общество заинтересовано в развитии прозрачности и открытости государственного управления. Широкий доступ к информации о государственных и муниципальных органах расширяет возможности

179

оценивать их деятельность .

Доступность информации о деятельности органов власти направлена как на обеспечение личных интересов индивидуума, связанных с возможностью реализовать свои права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства.

Доступ физических и юридических лиц к информации о деятельности органов власти является основой осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественного интереса[179] [180]. В подавляющем большинстве случаев объектом

правоотношений в сфере общественного контроля выступает информация о деятельности того или иного субъекта публичной власти. Практически ни одно общественное отношение не обходится без информационного взаимодействия участников[181].

Нормами международного права устанавливается презумпция раскрытия информации государством как гарантия права на информацию. Это означает не просто обязанность гарантировать право на информацию, но введение реальных и эффективных механизмов для его реализации.

Право на информацию также является ключевым инструментом для борьбы с коррупцией и неправомерными действиями правительства. Каждой стране мира необходима разумная система сдержек и противовесов административной власти, в том числе посредством права

на информацию и общественный контроль, который данное право

182

активизирует .

Повышение открытости органов исполнительной власти позволяет достичь сразу нескольких целей. Во -первых, сделать государство более демократичным, информационно открытым для граждан. Во -вторых, повысить эффективность деятельности государственного аппарата, так как мировой опыт показывает, что непрозрачная, а, следовательно, безответственная власть в долгосрочной и среднесрочной перспективе абсолютно неэффективна. В-третьих, установить общественный контроль над властью. Только общественный контроль позволяет повысить ответственность государственных и муниципальных служащих за свою деятельность, делает более эффективной борьбу с коррупцией, растратами, со злоупотреблением должностным положением .

Неудивительно, что в последнее время столько внимания уделяется организации работу Открытого правительства, представляющего собой одно из конкретных воплощений идеи общественного контроля. [182] [183]

В России реализация права на получение достоверной информации рассматривается как одна из основных мер по предупреждению коррупции, которые предусмотрены Национальным планом противодействия коррупции на 2010 - 2011 гг. Правовые гарантии доступа к информации являются юридической основой системы антикоррупционного контроля деятельности государственных и муниципальных служащих со стороны институтов гражданского общества.

Хотя открытость не может быть абсолютной, она должна быть необходимой и достаточной. Для поддержания баланса принципиально важно соблюдение некоторых ограничений, то есть ограничение доступа к информации, например, для уважения прав и репутации других лиц, а также для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения . Но для соблюдения права на доступ к информации применение исключений должно соответствовать ряду условий.

Во-первых, ограничение права на информацию должно быть установлено законом. Адекватно этому требованию должна быть обеспечена доступность такого закона для граждан. Здесь в понятие доступности включается и его ясность, непротиворечивость, а также отсутствие обратной силы. Нечёткие формулировки делают возможным избирательное правоприменение, что ставит обладателей права на информацию в неравные условия.

Во-вторых, любое ограничение должно быть направлено на защиту законных интересов. Такие цели ограничения доступа к информации, как исключение ситуации, которая может поставить государственные [184] [185] органы или их должностных лиц в невыгодное положение, не должны ни скрыто, ни напрямую полагаться в основу законного ограничения права на информацию. Доводы обоснования ограничения должны быть соразмерны поставленным целями. Но, если цель может быть защищена иным способом, не связанным с ограничением права, предпочтение должно быть отдано последнему.

Специфика информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления заключается, прежде всего, в том, что эти органы являются обладателями самого большого объёма общественно значимой информации, как правило, включающей в себя другие категории информации, вызывающей повышенный общественный интерес в силу своего влияния на все сферы человеческой деятельности.

Право на доступ к информации является ключевым элементом общественного контроля. Общественный контроль является

действенным механизмом борьбы с негативными социальными явлениями, в том числе и с коррупцией. Условия, при которых значительная часть информации о деятельности органов власти остается недоступной для общества, создают благотворную почву для коррупционных проявлений, а также снижает эффективность борьбы с ними.

Важным элементом гражданского общества является обеспечение государством возможности для граждан ознакомится с той информацией, которая была основанием для принятия органами власти того или иного решения. Должностное лицо, понимая, что информация о его деятельности будет всеобще доступна, осознает необходимость качественного исполнения своих обязанностей.

В условиях формирования общества, в котором информация становится главной ценностью, неизбежно должна происходить переоценка как прав, так и обязанностей органов власти и граждан в информационной сфере[186] [187].

Таким образом, обеспечение доступа заинтересованных лиц к информации о деятельности органов власти направлено не только на реализацию конституционного права граждан на информацию, но и на достижение целей повышения качества государственного управления; обеспечения прозрачности процедур принятия управленческих решений; создания системы общественного контроля над деятельностью власти; обеспечения социальной ответственности власти; создания условий для борьбы с коррупцией и правовым нигилизмом .

В юридической литературе в основном оперируют понятиями открытости, гласности, публичности и прозрачности.

В отраслевом законодательстве указанные понятия применяются как основополагающие принципы. Наряду с вышеописанными понятиями используется термин «транспарентность». Новый термин, заимствованный из международной практики (опыт ЮНЕСКО, ОБСЕ, Совета Европы и т.д.), тесно связан с публичностью, открытостью, доступом к информации, но, по сути, ближе всего к терминам прозрачности и доступности.

Открытость органов государственной и муниципальной власти, а, следовательно, и информированность общества обеспечиваются принятием законодательных актов о доступе к информации, предусматривающих механизмы подобного доступа. Россия прошла длительный путь, вырабатывая свою модель законодательного регулирования доступа к информации. Поиск модели правового регулирования доступа к информации начался в конце 80-х гг. прошлого

188

века , но получил относительно законченное законодательное выражение только в последние годы. После принятия Конституции РФ, которая закрепила право на информацию, и упомянутого Указа Президента РФ 1993 г. прошли годы до принятия законов, регулирующих доступ к информации о деятельности государственных

189

органов .

Недостатки нормативного правового регулирования отношений по обеспечению доступа к информации не самым лучшим образом сказываются на правоприменительной практике. Заинтересованные лица всё ещё испытывают трудности при реализации и защите своего права на доступ к информации о деятельности органов власти.

Конституция РФ в статье 29 закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. В соответствии с частью 2 статьи 24 Конституции РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ). Эти нормы является базовыми при обеспечении свободы информации, открытости государственных органов, органов местного самоуправления, а также прозрачности процедур и гласности принимаемых ими решений. [188] [189]

Принцип свободы поиска, получения и распространения информации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, воспроизводит аналогичную норму статьи 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.[190] Наряду с этим, Доктрина информационной безопасности[191] ставит соблюдение конституционного права человека и гражданина в области получения информации и пользования ею на первое место среди национальных интересов России в информационной сфере. Еще один основополагающий документ - Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации,[192] которая ставит перед органами власти задачи по обеспечению высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также по совершенствованию системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.

Постановлением Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»[193] утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Кроме того, на федеральные органы исполнительной власти возлагаются обязанности по обеспечению доступа граждан и организаций к информации об их деятельности, по своевременному и регулярному размещению указанных информационных ресурсов в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет, по систематическому информированию граждан и организаций о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации. Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти регламентирован в разделе XTTT Постановления Правительства Российской Федерации «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» .

Федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь вышеуказанными Постановлениями Правительства Российской Федерации, разрабатывают ведомственные нормативные правовые акты по обозначенным вопросам. Так, например, изданы Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации»[194] [195], Приказ Федерального казначейства «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального казначейства и его территориальных органов»[196]. В данных нормативных правовых актах урегулированы вопросы по установлению требований к обеспечению доступа граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, формированию и размещению информации, взаимодействию структурных подразделений центрального аппарата между собой и с территориальными органами, определению состава информационных ресурсов, распределению ответственности и др. Помимо этого, предусматривается порядок предоставления информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти средствам массовой информации, в том числе по их запросам[197].

Указанные выше программные документы, хотя и не содержат правовых норм, но закладывают основу государственной информационной политики. Основными целями государственной информационной политики являются:

развитие ориентированного на интересы людей, открытого, правового информационного общества, в котором у каждого была бы возможность создавать информацию и знания, иметь доступ к ним;

использование потенциала информации для достижения целей социально-экономического и культурного развития страны, повышения качества жизни людей;

укрепление единого информационного пространства страны, минимизация регионального «цифрового разрыва» на базе информационной интеграции регионов;

преодоление «цифрового разрыва» между различными группами и слоями общества[198].

Базовыми и гарантирующими доступ граждан к информации, затрагивающей общественный интерес, являются следующие нормативные акты: Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[199]; Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»[200] [201] [202]; Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» ; Федеральный закон

«Об обеспечении доступа к информации о деятельности

202

государственных органов и органов местного самоуправления» .

Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» регулирует отношения, возникающие в связи с распространением государственными средствами массовой информации материалов или сообщений о деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Он предусматривает распространение некоторого обязательного минимума информации, а также непосредственное присутствие представителей средств массовой информации на заседаниях органов власти[203].

В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» заложены основные положения права на информацию. Подчёркивается свобода поиска и получения любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований закона. Также отмечена важная гарантия: лицо, желающее получит доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость её получения.

Этим же законом предусмотрены две формы доступа к информации: предоставление и распространение. При этом под предоставлением информации понимаются действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц; распространение информации - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц или передачу информации неопределенному кругу лиц.

Таким образом, доступ к информации о деятельности органов власти должен обеспечивается не только возможностью получить такую информацию по запросу, но и обязанностью соответствующих органов власти распространять определенную ее часть среди неопределенного (неограниченного) круга лиц.

Но в российском законодательстве наряду с вышеописанными формами обеспечения доступа к информации также используется термин «раскрытие информации». Обладатель информации вправе определять режим доступа к такой информации. При этом ограничить доступ к такой информации обладатель может в любых целях, которые могут принести ему выгоду любого характера. Но в силу ряда обстоятельств может потребоваться раскрытие информации её обладателем. К отличительным признакам раскрытия информации можно отнести следующие. Во-первых, раскрытие всегда происходит на основании требований нормативного правового акта. Во -вторых, доступ к раскрываемой информации не ограничен положениями нормативного правового акта, а лишь волей обладателя такой информации в силу какой бы то ни было необходимости. В-третьих, раскрытие всегда производится с определенной целью - обеспечение общественных интересов.

Требования раскрытия информации можно встретить во многих нормативных правовых актах: Федеральный закон "О рынке ценных бумаг"[204] [205] (Глава 7. О раскрытии информации на рынке ценных бумаг); Федеральный закон "Об ипотечных ценных бумагах" (Статья 37. Раскрытие и предоставление информации об облигациях с ипотечным покрытием); Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"[206] [207] [208] (Статья 12. Раскрытие информации о государственных и муниципальных ценных бумагах); Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской

Федерации" (Статья 15. Раскрытие информации Банком России);

208

Федеральный закон "О жилищных накопительных кооперативах" (Статья 21. Порядок раскрытия информации кооперативом); Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса"[209] (Статья 3.1. Стандарты раскрытия информации); Федеральный "О естественных монополиях (Статья 8.1.

Стандарты раскрытия информации); Федеральный закон "Об

210

инвестиционных фондах" (Глава XII. Раскрытие информации о

деятельности акционерного инвестиционного фонда и управляющей компании паевого инвестиционного фонда); Федеральный закон "О центральном депозитарии" (Статья 17. Раскрытие информации о деятельности центрального депозитария); Федеральный закон "О клиринге и клиринговой деятельности" (Статья 19. Раскрытие информации о деятельности клиринговой организации); Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (Статья 22.3. Раскрытие информации саморегулируемой организацией оценщиков); Федеральный закон "О банках и банковской

деятельности" (Статья 8. Раскрытие информации о деятельности кредитной организации, банковской группы и банковского холдинга); Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (Статья 22.1. Раскрытие информации саморегулируемой организацией арбитражных управляющих); Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"[210] [211] [212] [213] [214] [215] [216] (Статья 50.18. Раскрытие информации о ходе конкурсного производства); Федеральный закон "О водоснабжении и

водоотведении" (Статья 34. Стандарты раскрытия информации в сфере водоснабжения и водоотведения и порядок контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации); Федеральный закон "О негосударственных пенсионных фондах"[217] [218] (Статья 35.3. Требования к содержанию распространяемой, предоставляемой или раскрываемой информации).

Информация, которая подлежит раскрытию в соответствии с приведёнными законами, не носит конфиденциального характера в силу нормативных правовых актов. В большинстве случаев это сведения о фирменном наименовании, об уставе, о внутренних документах, сведения о приостановлении действия или об аннулировании лицензии, о назначенных им административных наказаниях, сведения о финансовой отчётности, о правилах этики деятельности и т.п.

Напрямую нормативным правовым актом в сфере информационно - правового обеспечения общественного контроля является Постановление Правительства РФ от 25.08.2012 N 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Все три признака раскрытия информации присутствуют здесь. Требование нормативного правового акта, доступ к информации о подготовке проектов нормативных правовых актов не ограничен никаким нормативным правовым актом, но не был открыт в силу отсутствия у обладателя убеждённости в необходимости сделать эту информацию достоянием гласности, и, наконец, цель обеспечения общественных интересов на лицо.

Таким образом, предлагается включить «раскрытие информации» в число форм обеспечения доступа к информации и закрепить в федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в следующей форме: «Раскрытие информации это обеспечение её доступности всем заинтересованным в этом лицам независимо от целей получения данной информации в соответствии с требованием закона».

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» призван урегулировать отношения по обеспечению граждан информацией о деятельности органов власти всех ветвей и уровней. Основными целями законопроекта являются обеспечение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, активное использование информационных технологий, объективное информирование граждан и структур гражданского общества о деятельности государственных

219

органов и органов местного самоуправления .

Здесь дополнительно установлены принципы достоверности информации и своевременности её предоставления; свободы распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; соблюдения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Также, в русле имплементации международно -правовых актов, в отечественном законодательстве реализована презумпция открытости информации о деятельности государственных органов и органов [219] местного самоуправления. Исключением из презумпции будет лишь информация, отнесённая федеральными законами к государственной тайне или иной специально охраняемой федеральным законом тайне.

Действие этого федерального закона распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Вместе с тем следует обратить внимание, что законодательство ряда стран, оперируя понятием «публичная администрация», расширяет круг структур, к информации которых доступ возможен. Это не только государственные органы и органы местного самоуправления, но и государственные и муниципальные учреждения, юридические лица публичного права - все структуры, которые финансируются из государственного бюджета и

выполняют публичные функции. Т акой подход представляется наиболее

220

верным .

В статье 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» определяются способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления:

обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;

размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, [220] занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов, органов местного самоуправления;

предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также

муниципальными правовыми актами.

Первые три, а также пятый способы относятся к формам распространения информации, а четвертый и шестой способы - к формам предоставления информации. Допускается, что нормативными правовыми актами государственных органов, правовыми актами муниципальных органов могут быть установлены и другие способы доступа.

В сфере правового регулирования доступа к экологической и правовой информации также выявлены юридические проблемы, противоречия и коллизии. Несмотря на имеющийся в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите

221

информации» и Законе РФ «О государственной тайне» запрет на

ограничение доступа к информации о состоянии окружающей среды,

222

Федеральный закон «О гидрометеорологической службе» предусматривает возможность ограничения доступа к такой информации. И это при том, что государственные органы являются обладателями большого объема экологической информации, аккумулируемой в различных государственных информационных системах.

В соответствии с действующим законодательством доступ к экологической информации не может быть ограничен. Существенным препятствием на пути поиска и получения экологической информации сегодня выступает необходимость лицензирования деятельности по мониторингу состояния окружающей среды и её загрязнения. Эти требования установлены Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федерального закона «О гидрометеорологической службе». В целях гарантирования конституционного права граждан на доступ к экологической информации требуется исключение деятельности по сбору и использованию экологической информации из перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию.

В определённых случаях допускается ограничение права граждан на доступ к информации и отказ в предоставлении запрашиваемых сведений. При этом такие ограничения могут быть установлены только федеральным законом. Согласно части 4 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», не может быть ограничен доступ к информации о [221] [222] [223]

деятельности государственных органов и органов местного

самоуправления, а также об использовании бюджетных средств за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

Зачастую органы государственной власти и местного

самоуправления мотивируют свой отказ в предоставлении информации об их деятельности, ссылаясь на то, что информация, запрошенная заявителем, напрямую не связана с его правами и свободами.

Обращает на себя внимание и позиция Конституционного Суда Российской Федерации, который в ряде своих определений высказал точку зрения о том, что гражданин имеет право только на информацию, которая непосредственно затрагивает его права и свободы. Так, в Определении от 20 июня 2006 года № 216-О , по жалобе о признании неконституционной статьи 41 Арбитражного процессуального кодекса РФ в части непредставления лицу, не участвующему в деле, права знакомиться с материалами дела, а также с информацией о ходе рассмотрения дела, Конституционный Суд РФ указал на то, что органы государственной власти и их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, только непосредственно затрагивающими его права и свободы. Поэтому, по мнению Суда, применение статьи 41 АПК РФ и отказ в ознакомлении с материалами дела, участником которого не является гражданин, не нарушает его право на доступ к информации, предусмотренное частью 4 статьи 29 Конституции РФ. [224] [225]

Подобное понимание правоприменителем права на доступ к информации можно объяснить необоснованно узким толкованием положений части 2 статьи 24 Конституции РФ, а также частей 2 и 3 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Представляется, что такое толкование законодательства, с учётом высказанных выше аргументов, нельзя признать корректным. Здесь необходимо говорить об интересе неограниченного круга лиц, если мы рассматриваем информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как значимую для всех без исключения граждан РФ. Данный вопрос будет рассмотрен ниже.

Ведение государственных информационных ресурсов и их предоставление пользователям является по своему характеру государственной функцией, которая должна осуществляться органами государственной власти. Однако на практике нередко встречаются случаи, когда органы государственной власти делегируют ведение государственных информационных ресурсов своим подведомственным организациям (государственным унитарным предприятиям, государственным учреждениям и т.п.), являющимся не органами власти, а хозяйствующими субъектами. Согласно части 3 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции»[226], запрещается наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов власти. Таким образом, наделение подведомственных органу

государственной власти организаций функцией по ведению

государственных информационных ресурсов является неправомерным и противоречит законодательству о защите конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Такой позиции придерживается практика арбитражных судов и судов общей юрисдикции .

Платность доступа к информации о деятельности органов власти является ещё один аспектом, который может рассматриваться как ограничение доступа к информации. Факт внесения платы за предоставление информации может существенно ограничить равный доступ к информации.

Вопрос о платности предоставления доступа к информации в научной литературе является до сих пор дискуссионным. Одна группа исследователей отмечает, что не следует отождествлять общедоступность с безвозмездностью доступа, поскольку накопление и структурирование информационных ресурсов - задача в достаточной степени дорогостоящая . С другой стороны можно предположить, что установление платного режима распространения данных само по себе является фактором ограничения доступа к соответствующим информационным массивам вопреки предписаниям Конституции РФ, поскольку чрезмерно высокий размер платы за распространение информации может быть завуалированной формой ограничения

-229

законных прав граждан на доступ к ней .

На бесплатной основе должна предоставляться информация: предоставляемая в устной форме; размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, а также в отведённых для размещения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления местах; затрагивающая права и установленные законодательством Российской [227] [228] [229]

Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией; иная установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также иная установленная муниципальными правовыми актами информация о деятельности органов местного самоуправления.

Предусмотрено, что плата за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления взимается в случае ее предоставления по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации превышает определенный Правительством РФ объём информации, предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы устанавливается Правительством РФ.

Вместе с тем Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определил, что установление платы за предоставление государственным органом или органом местного самоуправления информации о своей деятельности возможно только в случаях и на условиях, которые установлены федеральными законами.

Рассмотрим пример, когда взимание платы за доступ к информации видится не просто несоразмерным, но и необоснованным и незаконным в принципе.

Правила ведения Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) и предоставления содержащихся в нем сведений[230] плата за годовой удаленный доступ к сведениям из реестра установлена в размере 150 000 (ста пятидесяти тысяч) рублей. Здесь взимание подобной суммы за доступ к сведениям реестра видится, по меньшей мере, завышенной. Всё это явно превосходит пределы разумности и соразмерности затратам, необходимым для обеспечения такого доступа. Предоставление удаленного доступа к сведениям из реестра, размещенным в сети Интернет, требует намного меньше затрат, чем предоставление этих же сведений в бумажном виде .

Применение информационно -телекоммуникационных технологий при обеспечении права на доступ к информации призвано упростить процесс взаимодействия граждан с органами власти, сделать государственные услуги доступнее и дешевле для граждан.

Помимо всего прочего, Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отмечает, на бесплатной основе должна предоставляться информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно - телекоммуникационных сетях. Таким образом, сведения из ЕГРЮЛ, размещенные в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, должны предоставляться на бесплатной основе. Но сейчас сведения из ЕГРЮЛ предоставляются за плату.

Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» вводит понятие официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления. Под ним понимается сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления. [231]

В нём же устанавливается, что информация о государственных органах, размещаемая в сети Интернет, должна содержать информацию об органе, в том числе: наименование, структуру, почтовый адрес, адрес электронной почты, номера телефонов справочных служб; сведения о полномочиях, задачах, функциях структурных подразделений с указанием нормативных правовых актов, которые их определяют (такая же информация предоставляется о подведомственных организациях); сведения о руководителях государственных органов и органов местного самоуправления, его структурных подразделений; перечни информационных систем, банков данных, реестров, регистров, находящихся в ведении государственного органа, органа местного самоуправления, подведомственных организаций; сведения об учрежденных средствах массовой информации.

Использование преимуществ сети Интернет по обеспечению информационной открытости органов власти можно усилить путём создания для пользователей наиболее благоприятных условий, в частности увеличить количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам .

Не лишён проблем и такой развитый правовой институт как обращения в органы власти. Конституцией Российской Федерации гарантированно право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33).

Право граждан на запрос в настоящее время предусмотрено Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[232] [233]. Заявлением является просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц.

Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

Наряду со способами доступа российское законодательство предусматривает разные формы запроса. Основная форма - письменная, но допускается и устная (при личном приеме или по телефону), а также разновидность письменного запроса - запрос в электронной форме[234]. Форма предоставления информации должна быть удобна потребителю информации.

От избранной формы запроса зависит и форма ответа на запрос. На устный запрос информация предоставляется также в устной форме, а при подаче письменного запроса ответ должен быть дан в письменной форме в течение 10 дней со дня получения указанного запроса.

Правом на обращения в органы власти обладают не только граждане Российской Федерации, но и организации. Вместе с тем, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» направлен преимущественно на защиту интересов граждан и на организации не распространяется.

В соответствии с законодательством граждане имеют право направлять как индивидуальные, так и коллективные обращения. Но понятие коллективного обращения в законодательстве не раскрывается. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» допускают направление коллективного обращения гражданами в органы власти, однако не дают этому понятию никакого определения и не регламентируют особый порядок формирования коллективного обращения.

Законодательством предусматривает два классических способа обращения граждан и организаций в органы власти: устно и письменно. Реализация права на обращение в письменном виде может быть осуществлена двумя способами: посредством направления обращений на бумажном носителе и в электронной форме.

Итак, принимая во внимание обозначенные выше проблемы, фактическое состояние регулирования доступа к информации, а также базируясь на нормах международного законодательства, можно сформулировать несколько принципов, которые следует учитывать отечественному законодателю при регулировании этого вопроса.

Презумпция открытости - органы власти обязаны предоставить запрашиваемую информацию, если нет законных оснований к отказу в предоставлении требуемых сведений. При отказе в предоставлении сведений органы власти обязаны указать на основание такого отказа и его законность.

Обязательное обнародование информации означает доведение информации до всеобщего сведения и иной широкое распространение органами власти сведений, которые представляют общественный интерес. Опубликование ключевых сведений о деятельности органов власти должно стать регулярной и повсеместной практикой. Для подобной формы распространения должны использоваться все возможные пути, в том числе, информационные технологии.

Практика открытого правительства заключается в развитии системы механизмов и принципов, обеспечивающих эффективное взаимодействие власти и гражданского общества, а также формировании культуры взаимодействия, поиска компромиссов и взаимовыгодных решений. Органы власти должны активно содействовать прозрачности и открытости деятельности правительства. Открытость напрямую ведёт к развитию правового государства и гражданского общества в целом. Любые сознательные затруднения доступа к информации без законного основания быть закреплены как соответствующие правонарушения, а добросовестные исполнители обязанности предоставления сведений должны поощряться.

Вариантом контроля исполнения обязанности должностных лиц органов власти по предоставлении информации может стать такая форма общественного контроля как публичный отчёт - публичное представление должностным лицом на собрании граждан информации о своей деятельности за определенный период и по определенному кругу вопросов, а также обсуждение этой информации и принятие решений по состоявшемуся отчету о его соответствии общественным интересам. Публичный отчёт должностного лица должен проводится публично и открыто, с возможностью свободного высказывания мнений и предложений по содержанию отчета.

Кроме того, должен быть установлен исчерпывающий перечень исключений из презумпции открытости информации. Одним из основных критериев отказа в предоставлении информации должно быть нанесение ущерба или угроза безопасности государства.

Плата за получение необходимой информации должна быть соразмерна затратам, которые несут органы власти за её предоставление. Чрезмерно высокая плата может затруднить осуществление права на информацию для малоимущих лиц.

120

121

52-ФЗ (ред. от 28.12.2010) «О населения» // Собрание

145

<< | >>
Источник: Околёснова Ольга Алексеевна. ИНФОРМАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2014. 2014

Еще по теме § 2. Право на доступ к информации как ключевой элемент общественного контроля:

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -