§ 2. Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере публичного электронного взаимодействия
В данном научном исследовании, посвященном информационно-правовому обеспечению электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, представляется важным изучение вопроса об их функциях и полномочиях в этой сфере, их компетенции, правах и обязанностях, поскольку это необходимо для раскрытия данной темы исследования.
В связи с избранной автором темой исследования целесообразно рассмотрение взаимосвязи и различий между функциями и полномочиями федеральных органов исполнительной власти, поскольку это касается различных аспектов обеспечения электронного взаимодействия.
Однако применительно к конкретной сфере - это указание на предмет деятельности, на то, что субъект делает в определенной области и что должно стать результатом его деятельности. В управлении это указание на то, в какой области и что делает субъект управления - орган, его подразделения, служащие системы государственной службы. Вторым главным параметром управления является категория «полномочия субъекта управления» - указатель того, каким образом и средствами, закрепленными законодательно, достигает субъект управления реализации своих функций[125]. Неслучайно кибернетика в переводе с латинского - это искусство управления, а именно она дала импульс развитию информационных технологий.
Функции управления - назначение и виды управленческой деятельности. Управление включает такие функции, как анализ, прогнозирование, планирование, стимулирование, организация, учет, контроль и регулирование производственных и других экономических процессов[126].
По мнению ряда исследователей, существует определенная модель взаимосвязи функций и полномочий органов власти, и это является базовым принципом организации системы и основой качества ее деятельности. Функции, в свою очередь, определяют, что именно делает каждый субъект управления (участник).
Полномочия устанавливают комплекс правовых и организационных средств, при помощи которых данный субъект достигает поставленной цели в сфере публичного управления. Проблема связи этих параметров организации является центральной во всей системе управленческой деятельности[127]. В связи с этим и в рамках данного диссертационного исследования существенным является рассмотрение вопроса о том, что же такое полномочия?Автор полагает возможным сделать вывод о том, что функции и полномочия, которые важны для электронного взаимодействия, являются различными категориями с учетом того, что функции - это основная деятельность органа исполнительной власти (то, что он должен делать), а полномочия - это совокупность прав, которыми наделены федеральные органы исполнительной власти для осуществления своей деятельности. При этом важно отметить, что в законодательстве РФ данный вопрос должным образом не регламентирован. Однако анализ структуры положений о федеральных органах исполнительной власти позволяет сделать вывод, что функции - это более широкое понятие, а полномочия из них вытекают.
Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»[128] установлена трехзвенная структура федеральных органов исполнительной власти - федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, которая, по сути, сформировалась в результате проведения административной реформы в 2004 г. При этом часть федеральных органов исполнительной власти подчиняется напрямую Президенту РФ. Это практически весь правоохранительный блок, включая и ФСБ России,
ФСО России, МВД России, Минюст России, ФСТЭК России. Указанные федеральные органы исполнительной власти выполняют определенные функции и имеют полномочия, связанные с обеспечением информационной безопасности, координации правовой информатизации, ведением целого ряда учетных информационных систем, участвующих в информационном обмене.
Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ[129] исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, которое в соответствии со ст.
23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на основании актов более высокой юридической силы издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти прописаны в положениях об этих органах (за некоторыми исключениями), утвержденные постановлениями Правительства РФ или Указами Президента РФ. И они образуют систему федеральных органов исполнительной власти, а именно этот системный принцип важен для организационно-правового обеспечения их электронного взаимодействия.Организационное единство подразумевает общие начала построения исполнительной власти во всем государстве: единообразные наименования, единообразный порядок формирования, организации работы и взаимодействия его элементов - государственных органов в структуре исполнительной власти[130].
Таким образом, представляется, что при рассмотрении вопросов построения вертикальных и горизонтальных управленческих связей важна не только сама структура исполнительной власти, но и взаимодействие внутри этой системы, включая и электронное.
Органы исполнительной власти выступают в качестве субъектов информационного права в соответствии с законодательством Российской
Федерации и могут являться участниками правоотношений в информационной сфере.
В ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» к направлениям государственного регулирования в сфере применения ИКТ, которые требуют постоянного совершенствования, отнесено:
• регулирование отношений, связанных с передачей, поиском, получением, а также производством и распространением информации с применением ИКТ и процессом информатизации;
• развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем[131].
Для анализа и классификации функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере публичного электронного взаимодействия целесообразно обратиться к положениям о федеральных органах исполнительной власти (Минкомсвязи России, Минэкономразвития России, ФСБ России, ФСО России, ФСТЭК России, Роскомнадзора).
Так, в соответствии с Положением о Министерстве связи и массовых коммуникациях Российской Федерации к компетенции Минкомсвязи России относятся функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере информационных технологий (включая использование информационных технологий при формировании государственных информационных ресурсов и обеспечение доступа к ним), обработке персональных данных и оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним, а также по выработке и
реализации государственной политики в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию[132].
Таким образом, в сфере электронного взаимодействия Минкомсвязи России осуществляет такие важные функции, как выработка и реализация государственной политики в сферах информационных технологий, обработки персональных данных и оказании государственных услуг в сфере информационных технологий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним, а также по выработке и реализации государственной политики в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию и их нормативное правовое регулирование. Минкомсвязи России является уполномоченным органом в сфере использования электронной подписи, координации информатизации, а также в сфере цифровой экономики. Учитывая значительный объем полномочий указанного министерства в области электронного взаимодействия, представляется необходимым их проанализировать в данной работе.
Минкомсвязи России осуществляет круглосуточный беспрепятственный доступ с использованием информационно-телекоммуникационных сетей об аккредитованных удостоверяющих центрах и ведет реестры квалифицированных сертификатов, переданные в Министерство, участвует в формировании единого информационного пространства на территории государств - участников СНГ, выполняет функции доверенной третьей стороны при обмене электронными документами.
В соответствии с Положением о Минкомсвязи России[133] Министерство как федеральный орган исполнительной власти самостоятельно издает нормативные акты в области электронного взаимодействия[134].
Также Минкомсвязи России является ответственным исполнителем по Государственной программе Информационное общество Российской Федерации 2011-2020, оператором федерального реестра государственных и муниципальных услуг (функций), и обладает рядом полномочий в сфере региональной информатизации.
Минкомсвязи России является оператором различных государственных информационных систем, в том числе оператором федеральных государственных информационных систем «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», федеральной государственной информационной системы координации.
Таким образом, Минкомсвязи России, не только осуществляет правовое регулирование отношений в области электронного взаимодействия, но и обеспечивает развитие электронного взаимодействия в рамках различных информационных систем, а также проводит мероприятия по координации информатизации, что позитивно отражается на процессах развития электронного взаимодействия.
Значительный объем полномочий, обеспечивающих электронное взаимодействие, имеет также Министерство экономического развития РФ, которое является федеральным органом исполнительной власти в сфере ведения реестра
недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества.
Особенно важно отметить, что Министерство экономического развития РФ является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
Минэкономразвития России имеет ряд полномочий по нормативному правовому регулированию отношений, связанных с электронным взаимодействием[135]. Так, Минэкономразвития России в пределах своей компетенции осуществляет:
мониторинг деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;
экспертизу проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, разработанных федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
На основе результатов исследования, можно сделать вывод о том, что к компетенции Минэкономразвития России, по сути, относится развитие электронного взаимодействия в сфере оказания государственных и муниципальных услуг, а также в рамках информационно-правовых учетных систем и обладает рядом полномочий по ведению ряда реестров и регистров, а также в сфере выработки и реализации государственной политики в области цифровой экономики.
Кроме того, как показывает анализ, дорожная карта «Цифровая экономика Российской Федерации» содержит более 60 мероприятий, связанных с нормативным правовым регулированием в сфере цифровой экономики.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 августа 2017 г. № 1030[136]функции федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию направлений: «Нормативное регулирование» и «Кадры и образование», осуществляет Министерство экономического развития РФ, а за «Формирование исследовательских компетенций и технологических заделов», «Информационная инфраструктура» и «Информационная безопасность» -
Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.
Вместе с тем представляется, что данные задачи, стоящие перед федеральными органами исполнительной власти в рамках указанных направлений, должны основываться на результатах научных исследований в области информационного права.
Представляется, что принятие массива нормативных правовых актов в будущем может привести к образованию нового правового межотраслевого института «Цифровая экономика», но задача по формированию этого института -, по нашему мнению, вызов, который бросает современный мир юридическому сообществу.
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации»[137] ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по информационно-технологическому и информационно-аналитическому обеспечению деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов. В связи с этим Федеральная служба охраны Российской Федерации имеет значительный объем полномочий в области электронного взаимодействия[138].
Таким образом, ФСО России можно считать одним их ключевых федеральных органов исполнительной власти, который обеспечивает развитие электронного взаимодействия в рамках создания, функционирования и технического обеспечения различных информационных систем, в том числе и «Официального интернет-портала правовой информации».
Федеральная служба безопасности РФ в области электронного взаимодействия обладает также определенными, присущими только ей полномочиями.
Из ст. 11.2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»[139] следует, что к деятельности органов Федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий, относится и обеспечение информационной безопасности. Оно осуществляется как при формировании и реализации государственной и научно-технической политики в данной области с использованием инженерно-технических и криптографических средств, так и в связи с обеспечением методами криптографическими и инженернотехническими безопасности информационно-телекоммуникационных систем, сетей связи специального назначения, а также иных сетей связи, обеспечивающих передачу шифрованной информации, не только на территории РФ, но и в ее учреждениях, находящихся за пределами России.
В соответствии с Положением «О Федеральной службе безопасности Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960[140], ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, к полномочиям которого относится обеспечение информационной безопасности Российской Федерации.
На ФСБ России также возложены задачи, связанные с организацией в пределах своих полномочий обеспечения криптографической и инженерно-технической
безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также различных систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом, проведения исследований в области защиты информации, экспертные криптографические, инженернокриптографические и специальные исследования шифровальных средств, специальных и закрытых информационно-телекоммуникационных систем, а также информационно-телекоммуникационных систем и сетей критически важных объектов, информационных систем, созданных с использованием суперкомпьютерных и грид-технологий.
Таким образом, ФСБ России имеет полномочия и функции по организационно-правовому обеспечению информационной безопасности электронного взаимодействия в различных информационнотелекоммуникационных системах и сетях, а также в пределах своей компетенции обеспечивает криптографическую и инженерно-техническую безопасность.
Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России) также относится к системе федеральных органов исполнительной власти, которые имеют специальные и контрольные функции в области государственной безопасности в области обеспечения безопасности информации некриптографическими методами в системах информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, оказывают существенное влияние на безопасность государства в информационной сфере в целом. Особенно важно отметить, что ФСТЭК обеспечивает защиту некриптографическими методами информации, которая содержит сведения, относящиеся к государственной тайне, иной информации ограниченного доступа. Кроме того, обеспечивает техническую защиту информации, предотвращение ее утечки по техническим каналам, несанкционированного к ней доступа к ней, различных специальных воздействий на информацию или (носители информации) в целях ее блокирования, уничтожения или искажения, а также добывания доступа к ней на территории РФ.
ФСТЭК России является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области обеспечения безопасности информации в ключевых
системах информационной инфраструктуры, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, осуществляет полномочия по разработке стратегии и определению приоритетных направлений деятельности по обеспечению безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры, в информационных системах, которые созданы с использованием суперкомпьютерных и грид-технологий, обрабатывают информацию ограниченного доступа, направлены на обеспечение противодействию техническим разведкам и по технической защите информации.
Важно отметить, что именно на ФСТЭК России возложены полномочия по осуществлению межотраслевой координации деятельности, которая направлена на обеспечение безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры по противодействию техническим разведкам и по технической защите информации, имеющихся в аппаратах федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, в федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Федерации, органах местного самоуправления и организациях.
В пределах своей компетенции ФСТЭК России обеспечивает техническую защиту информации и контроль за состоянием работ по обеспечению безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры, в созданных с использованием суперкомпьютерных и грид-технологий информационных системах по противодействию техническим разведкам и по технической защите информации. ФСТЭК России в установленном порядке проводит согласование разрешений на ввод в эксплуатацию ключевых систем информационной инфраструктуры; совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти организует межведомственные экспертизы реального уровня безопасности информации в указанных системах информационной инфраструктуры.
Также к полномочиям ФСТЭК России, кроме того, относится проведение мониторинга безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры совместно с заинтересованными федеральными органами
исполнительной власти. К компетенции ФСТЭК относится и международное сотрудничество, участие в проведении мероприятий, связанных с международным информационным обменом, а также разработка и участие в реализации программ международного сотрудничества в области защиты информации, а также в области экспортного контроля.
Также ФСТЭК осуществляет контроль за деятельностью по обеспечению безопасности информации в ключевых системах информационной инфраструктуры, по противодействию техническим разведкам и по технической защите информации в аппаратах федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, в федеральных органах исполнительной власти (Минобороны России, СВР России, ФСБ России, ФСО России и ГУСПе - по согласованию с руководителями указанных органов), в органах исполнительной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и организациях, определяет порядок, формы и методы осуществляемого в пределах своей компетенции контроля.
Кроме того, необходимо отметить, что федеральные органы исполнительной власти имеют общие для всех полномочия. Например, рассмотрение обращений граждан в электронном виде и направление ответа в электронной форме (при указании гражданина на электронную форму взаимодействия).
С 31 декабря 2016 г. все федеральные органы исполнительной власти[141]обязаны были перейти на электронный документооборот, что свидетельствует о еще одном важном направлении электронного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти.
Безусловно важным направлением является оказание государственных услуг в электронном виде, и, соответственно, федеральные органы исполнительной власти обладают существенными полномочиями в данной сфере.
Так, на портале Госуслуг[142] у Минкомсвязи России доступно три услуги Роскомнадзора - 23 услуги и 72 услуги у его территориальных органов и подведомственных организаций, Минэкономразвития России - две услуги, Минюст России - 9 услуг, ФСБ России - 11 услуг. Как показывает проведенный анализ ФСО России не оказывает государственных услуг в электронном виде.
При этом Пенсионный фонд России, который не относится к органам власти, оказывает 20 государственных услуг, а его территориальные органы и подведомственные организации - 84.
Таким образом, федеральные органы исполнительной власти имеют огромный комплекс полномочий в области оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, но также есть определенный потенциал в данной сфере.
Еще одной общей сферой полномочий, характерной для федеральных органов исполнительной власти, является ведение учетно-правовых информационных систем. Таких систем на федеральном уровне сегодня около 400, при этом федеральные органы исполнительной власти имеют полномочия либо как операторы, либо как участники электронного взаимодействия.
Безусловно, количество данных сфер будет только увеличиваться, поскольку тенденция направлена на дальнейшее внедрение ИКТ в различные сферы жизни общества. На основе исследования полномочий федеральных органов исполнительной власти в области электронного взаимодействия предлагается определить уполномоченным органом в сфере электронного взаимодействия (за исключением нормативного правового регулирования оказания государственных и муниципальных услуг, специального информационного обеспечения государственных органов, обеспечения информационной безопасности, обеспечения безопасности (некриптографическими методами) информации в системах информационной и телекоммуникационной инфраструктуры) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий.
Учитывая, что федеральный орган исполнительной власти при электронном взаимодействии является особым субъектом, множество сфер, в которых происходит данное взаимодействие, учитывая положения дорожной карты «Цифровая экономика», предлагается Минкомсвязь России наделить функциями и полномочиями по организационно-правовому регулированию данных отношений и методическому обеспечению субъектов информационного обмена, в том числе по утверждению методических рекомендаций присоединения к ЕСЭВ и форматов передачи данных при электронном взаимодействии, позволяющих обеспечивать обмен различными типами данных между различными информационными системами федерального, регионального и муниципального уровней.