§ 3. Электронный документооборот как основной инструмент электронного взаимодействия
Учитывая, что электронное взаимодействие сегодня нередко употребляется как синоним электронного документооборота, представляется целесообразным в рамках данного научного исследования рассмотреть вопрос об их взаимосвязи.
Следует признать, что в большинстве случаев электронное взаимодействие предполагает обмен информацией и обмен электронными документами, в этой связи развитие электронного документооборота является важной составляющей эволюции электронного взаимодействия.Остановимся на рассмотрении вопросов, связанных с системой межведомственного электронного документооборота как важной технологической основы обмена электронными документами между федеральными органами исполнительной власти и иными субъектами.
Основные вопросы, связанные с правовым обеспечением системы межведомственного электронного документооборота, нашли отражение в постановлении Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754, в соответствии с которым межведомственный электронный документооборот является взаимодействием информационных систем электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и иных государственных органов, а также государственных внебюджетных фондов и государственных корпораций[51].
Следует отметить, что организатором межведомственного электронного документооборота в соответствии с данным постановлением Правительства РФ является ФСО России.
Необходимо учитывать, что на начальном этапе в первоначальной редакции указанного акта участниками межведомственного электронного документооборота являлись федеральные органы государственной власти, Администрация
Президента РФ и Аппарат Правительства РФ, поскольку изначально использование данной системы межведомственного электронного документооборота предполагалось только на федеральном уровне, а не на различных уровнях управления и власти.
Правительством РФ 26 декабря 2016 г. было издано постановление № 148 «О внесении изменений в Положение о системе межведомственного электронного документооборота»[52], вносящее значительные коррективы в систему межведомственного электронного документооборота. В частности, к субъектам системы межведомственного электронного документооборота были также отнесены государственные корпорации, органы государственной власти субъектов РФ, наделенные правом на создание узлов межведомственного электронного документооборота и организацию каналов связи межведомственного электронного документооборота.
Для этого был утвержден формат PDF/А с размещением реквизитов электронного документа в XML-файле.
Концептуальные положения оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, а также порядка разработки и утверждения административных регламентов для создания системы управления изменениями отражены в распоряжении Правительства РФ от 20 августа 2015 г. № 1616-р[53]. Данная единая система электронного взаимодействия позволяет обмениваться юридически значимой информацией в электронном виде субъектам информационного обмена, который осуществляется на основе электронных сервисов, разработанных органами (организациями) - исполнителями услуг, каждый из которых должен обеспечивать получение сведений по межведомственным запросам в точном соответствии с разработанными технологическими картами. Однако существующая практика реализации
взаимодействия ведомств в электронном виде показала, что сервисы поставщиков и потребителей информации разрабатываются и изменяются асинхронно, в сжатые сроки и в отрыве от технологических карт. Между тем межведомственный запрос, направленный в электронном виде с использованием электронного сервиса, не всегда соответствует согласованному составу сведений в технологической карте.
Также ведомства не осуществляют своевременную актуализацию технологических карт в связи с изменением нормативной правовой базы, вследствие чего межведомственное информационное взаимодействие недостаточно регламентировано.
Стоит отметить, что межведомственный электронный документооборот относится к публичному электронному взаимодействию, поскольку его непосредственными участниками являются органы государственной власти и местного самоуправления. Однако общий состав субъектов электронного документооборота значительно шире.
Так, М.В. Бородин выделяет восемь категорий субъектов: непосредственные участники (в том числе обладатель, пользователь и потребитель информации, а также отправитель и получатель сообщения), пользователи средств криптографической защиты информации, администратор информационной безопасности (с исполнением функции организации обработки персональных данных), операторы информационной системы (в том числе оператор информационной системы персональных данных), удостоверяющий центр, лицензирующие и сертифицирующие органы (ФСБ России, ФСТЭК России), аккредитующий орган (Минкомсвязь России), надзорный орган (Роскомнадзор)[54].
Следует отметить, что различные системы документооборота более активнее используются в частных компаниях среднего и крупного бизнеса, медицине, банковском секторе, нотариате, государственными корпорациями и внебюджетными фондами. В системе межведомственного электронного
документооборота основными субъектами электронного взаимодействия являются органы государственной власти.
При этом важно отметить некоторые актуальные вопросы электронного взаимодействия в рамках электронного документооборота:
отсутствие единых технических и технологических стандартов; дублирование документов на бумажном носителе и в электронном виде; технические ограничения между различными системами электронного документооборота;
различная степень правового обеспечения электронного документооборота в зависимости от сферы;
недостаточное обеспечение юридической значимости электронных документов.
Следует согласиться с Е.А. Кирилловой, что в России пока еще не в полной мере обеспечивается единство стандартов электронного взаимодействия, включая как органы государственной власти, так и иные субъекты взаимодействия, хотя они используют определенные общие нормативы и требования.
Особенно ею отмечается проблема, связанная с нотариальным оформлением электронных документов, подписываемых нотариусом, поскольку на практике это требует дополнительной настройки программного обеспечения. Обращается внимание также на необходимость законодательного обеспечения юридической силы электронных документов. Поднимаемая проблема использования в России нотариально заверенных электронных документов за рубежом, по ее мнению, заслуживает пристального внимания, особенно легализация электронных документов в обычном порядке в консульствах принимающих сторон либо проставлением на них апостиля[55].Необходимо отметить, что технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти
установлены Правительством РФ[56]. Система межведомственного электронного документооборота определяется в указанном акте как федеральная информационная система, обеспечивающая в автоматизированном режиме защищенный обмен электронными сообщениями, в том числе содержащими информацию, отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну, между Администрацией Президента РФ, Аппаратом Правительства РФ и федеральными органами исполнительной власти, а также иными федеральными органами государственной власти.
При этом в данном акте, не носящем нормативного характера, содержится недостаточно определенное положение о том, что система электронного документооборота - это система автоматизации делопроизводства и документооборота в федеральном органе исполнительной власти, обеспечивающая возможности внутреннего электронного документооборота. Представляется, что при этом не раскрывается содержание понятия системы электронного документооборота. И это лишь подтверждает необходимость продолжения научных исследований в данной сфере[57].
В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы задачи применения информационных и коммуникационных технологий для развития социальной сферы, системы государственного управления, взаимодействия граждан и государства являются актуальными, как и продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях, создание условий для повышения доверия к электронным документам, осуществление в электронной форме идентификации и аутентификации участников правоотношений.
Государственная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»[58]также предполагает развитие таких категорий, как «безбумажное взаимодействие», использования электронного документа, «электронного дубликата документа»,» электронного архива» в рамках мероприятий по развитию цифровой экономики, а также предусматривает безбумажное взаимодействие работников и работодателей (введение электронного формата заключения трудового договора).
Таким образом, формирование пространства доверия, совершенствование в электронной форме идентификации и аутентификации участников электронного документооборота будет способствовать развитию электронного взаимодействия.
Следует отметить, что в рамках Евразийского экономического союза запущен пилотный проект по реализации электронного документооборота между государствами - членами Евразийского экономического союза и Евразийской экономической комиссией.
Коллегией Евразийской экономической комиссии 1 ноября 2016 г. принято решение № 138[59] об организации пилотного проекта по реализации электронного документооборота между государствами - членами Евразийского экономического союза и Евразийской экономической комиссией в целях обеспечения электронной формы взаимодействия с использованием электронных документов между государствами - членами Евразийского экономического союза и Евразийской экономической комиссией. Кроме того, Евразийская экономическая комиссия на заседании Коллегии приняла решение обратиться к правительствам Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан и Кыргызской Республики с предложением совместно организовать осуществление пилотного проекта по реализации электронного документооборота между государствами - членами Евразийского экономического союза.
Таким образом, указанные подходы к межведомственному электронному документообороту, его интеграции будут успешно сочетаться с трансграничным документооборотом для электронного взаимодействия международных субъектов.
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203, в качестве одного из задач применения ИКТ для развития социальной сферы, системы государственного управления, взаимодействия граждан закрепляет продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях а также создание условий для повышения доверия к электронным документам, осуществление в электронной форме идентификации и аутентификации участников такого взаимодействия.[60]
Уже сегодня очевидно усиление тенденций, направленных на организационно-правовое обеспечение электронного взаимодействия между государствами на основе электронного документооборота, формирования единого информационно-правового пространства[61], а также развитие электронного документооборота, пространства доверия, различных форм и идентификации и аутентификации. В этой связи важно дальнейшее правовое, организационное, техническое и технологическое развитие электронного документооборота и связанных с ним общественных отношений, для развития единой цифровой среды доверия, информационного общества и электронного взаимодействия.