§ 2. Электронное взаимодействие и информационно-правовые учетные системы

В условиях развития электронного государства, открытого правительства в Российской Федерации заслуживают особого внимания вопросы, связанные с электронным взаимодействием, происходящим в информационно-правовых учетных системах, поскольку без совершенствования правового регулирования в данной сфере представляется затруднительным развитие электронного взаимодействия федеральных органов государственной власти, направленного на реализацию их функций и полномочий при формировании информационного общества и цифровой экономики.

Как было отмечено в Концепции правовой информатизации России, утвержденной Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 966, главная цель правовой информатизации России состоит в построении общенациональной правовой информационной системы, охватывающей все регионы, высшие государственные органы власти и управления и правоохранительные органы.

В базовом Федеральном законе № 149-ФЗ информационная система определяется как «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств».

Как справедливо отмечает Т.А. Полякова, достаточно широко в настоящее время используется органами государственной власти и управления государственный учет, несмотря на то, что по-разному называется. С созданием и ведением органами государственной власти различных учетных информационно­правовых систем сегодня связано выполнение большинства государственных функций, включая оказание практически всех государственных услуг. Выполнение государственных функций по ведению государственного учета (сбор, хранение государственных информационных ресурсов) направлено на обеспечение официальной, актуальной, полной информацией, осуществляемой по публично

известным правилам и влекущей правовые последствия в соответствии с законом^[179].

Исследование показывает, что на федеральном уровне электронное взаимодействие осуществляется в рамках государственных информационных систем, включая различные реестры и регистры.

Полагаем целесообразным рассмотрение электронного взаимодействия на примере нескольких государственных информационных систем при осуществлении полномочий Минюстом России.

В Российской Федерации уже действует большое количество государственных информационных систем в различных сферах.

На 1 января 2016 г. в реестр федеральных информационных систем, предназначенных для использования при осуществлении государственных функций и (или) предоставления государственных услуг, было включено 339 систем, а всего в этот реестр было включено 438 информационных систем^[180].

Следует отметить, что сегодня существуют такие правовые основания для создания государственных информационных систем, как обязанность органа исполнительной власти по созданию системы, предусмотренная нормативными правовыми актами, и решение органа исполнительной власти о создании системы в целях обеспечения реализации возложенных на него полномочий^[181].

Таким образом, одной из целей электронного взаимодействия субъектов информационного обмена в государственных информационных системах является обеспечение реализации полномочий, возложенных на федеральный орган исполнительной власти.

Полагаем, что системообразующими государственными информационными системами являются системы, создаваемые на основе федеральных законов.

В качестве примера можно рассматривать государственную информационную систему жилищно-коммунального хозяйства, в которой участвует множество субъектов электронного взаимодействия в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства»^[182] (далее - ГИС «ЖКХ»).

Статьей указанного Федерального закона предусмотрено, что участниками информационного взаимодействия ГИС «ЖКХ» являются: оператор системы, поставщики информации и пользователи информации. При этом важно отметить, что одним из требований к ГИС «ЖКХ» является обеспечение взаимодействия оператора системы, поставщиков информации и пользователей информации.

Важным принципом эксплуатации этой системы - использование единых форматов для информационного взаимодействия иных информационных систем с ГИС «ЖКХ».

В Рекомендациях по стандартизации «Информационно­телекоммуникационные игровые системы. Термины и определения» Р 50.1.048­2004 взаимодействие информационно-технологических систем определено как «способность двух или более информационно-технологических систем обмениваться информацией и совместно использовать передаваемую информацию»^[183].

В соответствии с приказом Минкомсвязи России № 89, Минстроя России № 204/пр от 23 марта 2015 г. утвержден Порядок взаимодействия государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства с инфраструктурой, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие

информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, с иными информационными системами, а также единых форматов для информационного взаимодействия иных информационных систем с государственной информационной системой жилищно­

коммунального хозяйства^[184] ГИС «ЖКХ» осуществляет информационное взаимодействие с различными государственными информационными системами^[185].

Данное электронное взаимодействие основано на принципах соблюдения полноты, достоверности предоставляемой информации, получаемой, обрабатываемой и размещаемой в рамках межсистемного взаимодействия, а также конфиденциальности информации.

При электронном взаимодействии в рамках данных систем протоколом передачи гипертекста является Hypertext Transfer Protocol (HTTP) версии 1.1 и выше. Расширенным протоколом передачи гипертекста (HTTPS) с обеспечением безопасности транспортного уровня (TLS 2) версии 1.0 или выше.

Кроме того, предусмотрено размещение различной информации не только федеральными органами исполнительной власти, но и, например, Пенсионным фондом России и его территориальными органами, которые размещают в системе информацию из базовых государственных информационных ресурсов о страховых номерах, присвоенных индивидуальным лицевым счетам застрахованных лиц в соответствии с законодательством РФ о пенсионном страховании.

Органы государственной власти субъектов Федерации размещают в системе информацию о наделенных полномочиями на размещение информации в системе должностных лицах органов государственной власти субъекта РФ, а также осуществляют ведение реестра специализированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

Органы местного самоуправления также осуществляют размещение в системе информации о наделенных полномочиями на размещение информации в системе должностных лицах органов местного самоуправления, в том числе органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального жилищного контроля, информацию о способе управления многоквартирным домом, информацию о ценах, тарифах, установленных на услуги и работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах и жилых помещений в них.

Вместе с тем различную информацию предоставляют лица, осуществляющие деятельность по оказанию услуг по управлению многоквартирными домами, лица, осуществляющие поставки ресурсов, необходимых для предоставления коммунальных услуг, специализированные некоммерческие организации, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, и на счетах которых формируется фонд капитального ремонта в отношении многоквартирных домов, а также органы или организации, уполномоченные на осуществление государственного учета жилищного фонда.

Учитывая количество видов информации, размещаемой в системе, функционирование системы во всех субъектах РФ, количество и разнообразие субъектов электронного взаимодействия, а также количество входящих в данную государственную информационную систему различных реестров и регистров данных, является достаточно ярким примером горизонтального и вертикального электронного взаимодействия между различными субъектами электронного взаимодействия, а также интеграции и объединения различных информационно­правовых учетных систем в единую государственную информационную систему.

В рамках данного научного исследования целесообразно рассмотреть еще один пример масштабного электронного взаимодействия субъектов информационного обмена - это Государственная автоматизированная информационная система «ЭРА-ГЛОНАСС» (далее - система «ЭРА-ГЛОНАСС»).

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 395-ФЗ «О Государственной автоматизированной информационной системе «ЭРА- ГЛОНАСС» система «ЭРА-ГЛОНАСС - Федеральная государственная территориально распределенная автоматизированная информационная система экстренного реагирования при авариях.

Субъекты электронного взаимодействия системы «ЭРА-ГЛОНАСС поделены на две категории: обладатели информации и пользователи информации^[186].

Правилами

взаимодействия «Государственной

автоматизированной

информационной

информационной

системы «ЭРА-ГЛОНАСС» с автоматизированной системой обязательного страхования», утвержденными

постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2015 г. № 151 предусмотрено информационное взаимодействие системы «ЭРА-ГЛОНАСС» с системой обязательного страхования с использованием системы межведомственного электронного взаимодействия. Таким образом, электронное взаимодействие между двумя системами осуществляется при помощи третьей системы, что создает, в свою очередь, многоуровневое электронное взаимодействие между системами. Кроме того, на основе системы «ЭРА-ГЛОНАСС» предусмотрена возможность создания

иных государственных информационных систем. Полномочия оператора системы «ЭРА-ГЛОНАСС» закреплены за Министерством транспорта РФ.

На основании совместного приказа Минтранса России № 58, МВД России № 119 от 11 марта 2016 г. «Об утверждении Порядка информационного взаимодействия между оператором Государственной автоматизированной информационной системы «ЭРА-ГЛОНАСС» и территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъектам Российской Федерации» предусмотрены также следующие такие виды информационного взаимодействия между оператором системы «ЭРА-ГЛОНАСС» и территориальными органами МВД России, как передача от оператора системы «ЭРА-ГЛОНАСС» в территориальные органы МВД России информации о происшествии.

Это является примером вертикального электронного взаимодействия. С одной стороны, оператор системы «ЭРА-ГЛОНАСС» передает информацию в территориальный орган МВД России, с другой стороны, территориальный орган МВД России передает информацию о принятых на происшествии мерах. Полагаем, что такой пример электронного взаимодействия между федеральным органом исполнительной власти, территориальным органом федерального органа исполнительной власти заслуживает внимания.

Однако представляет научный интерес и пример в определенной степени негативного опыта взаимодействия в рамках государственных информационных систем. Так, Р.В. Амелин в своем исследовании, посвященном государственным информационным системам, обращает внимание, что поскольку государственные информационные системы становятся объектом сложных правоотношений, в которых участвуют как поставщики и потребители информации, государственные органы и подконтрольные им субъекты, так граждане и юридические лица. Он отмечает, что с этим связано появление огромного количества необычных

правовых проблем, путей решения которых пока нет ни у российского, ни зачастую у зарубежного законодателя^[187].

Кроме того, представляется важным отметить, что далеко не все государственные информационные системы предусматривают возможность взаимодействия с системой межведомственного электронного взаимодействия либо с другими государственными информационными системами.

На основе проведенного анализа положений различных государственных информационных систем можно сделать вывод, что указание на возможность информационного взаимодействия с системой межведомственного электронного взаимодействия содержится примерно в 55% указанных систем, также в ряде случаев прямо предусмотрена возможность взаимодействия с Единым порталом государственных и муниципальных услуг.

В связи с этим необходимо обратить внимание, что Т.А. Полякова предлагает понимать под юридически значимым информационным взаимодействием органов государственной власти между собой, с гражданами и организациями «взаимодействие с использованием средств идентификации и аутентификации участников информационного взаимодействия, электронной цифровой подписи и иных технических средств, в результате такого взаимодействия невозможно отказаться (оспорить) факт взаимодействия»^[188].

Также представляется важным рассмотреть различные виды электронного взаимодействия в рамках государственных информационных систем, включая реестры на примере Министерства юстиции РФ (таблица взаимодействия информационных систем между собой представлена в приложении).

В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» Минюстом России ведутся ряд реестров^[189].

Так, приказом Минюста России от 26 апреля 2012 г. № 66

утвержден Порядок ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Указанный Реестр ведется Минюстом России на бумажном носителе и в электронном виде (аналогичные нормы предусмотрены для реестров адвокатов субъектов РФ и также реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории РФ).

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, которыми также предусмотрено направление проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти на государственную регистрацию в Минюст России в электронном виде, возражений и согласований, а также протоколов разногласий в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью^[190]. Что также является одним из форматов электронного взаимодействия.

Приказом Минюста России от 14 февраля 2008 г. № 31 было утверждено Положение об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде, которым закреплено, что государственные реестры уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде являются государственным информационным ресурсом, содержащим в электронном виде тексты уставов муниципальных

образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, дополнительные сведения, а также сведения о муниципальных образованиях (указанное Положение утратило силу).

Положением о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, утвержденным приказом Минюста России от 4 июля 2017 г. № 122, определено, что государственный реестр ведется на бумажных носителях и в электронном виде. В электронном виде государственный реестр ведется с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Минюста России^[191].

Государственный реестр уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации имеет региональный и федеральный уровни. При этом важно отметить, что региональный уровень государственного реестра представляет собой государственный реестр соответствующего субъекта РФ, а федеральный уровень государственного реестра состоит из государственных реестров субъектов РФ и внесение сведений в государственный реестр осуществляют территориальные органы Минюста России. Это позволяет говорить о многоуровневом электронном взаимодействии в рамках ведения данного реестра.

Порядок ведения государственного реестра казачьих обществ в Российской Федерации, утвержденный приказом Минюста России

от 13 октября 2011 г. № 355, предусматривал, что государственный реестр казачьих обществ ведется на бумажных и электронных носителях (аналогичная норма предусмотрена для реестра нотариусов и лиц, сдавших квалификационный экзамен^[192]).

При этом административным регламентом предоставления Министерством юстиции РФ государственной услуги по ведению реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории РФ, утвержденным приказом Минюста России от 31 июля 2012 г. № 151, предусмотрена возможность заполнения запроса о предоставлении информации, содержащейся в реестре, в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг по форме, размещенной на Едином портале.

Таким образом, мы видим, что существующее взаимодействие в рамках государственных информационных систем и реестров осуществляется в разных формах между большим количеством субъектов в различных сферах. При этом полагаем, что говорить о полном электронном взаимодействии в рамках учетно - правовых информационных систем представляется преждевременным.

Одним из шагов к формированию единого правового пространства может являться объединение различных учетно-правовых информационных систем, которые ведутся федеральными органами исполнительной власти, в интегрированные государственные информационные системы федерального уровня, которые в свою очередь, будут являться составляющей частью единой системы электронного взаимодействия Российской Федерации.