§ 1. Анализ правового обеспечения электронного взаимодействия в Российской Федерации

Особую значимость в информационном обществе, электронном государстве на современном этапе приобретают вопросы формирования системы электронного взаимодействия в целях создания единого информационно-правового пространства и придания определенного правового обеспечения данным правоотношениям на основе системного подхода.

Проведенный диссертантом анализ состояния правового обеспечения электронного взаимодействия в Российской Федерации позволяет отметить следующее.

Сегодня базовой конституционной нормой и по сути правовой основой электронного взаимодействия является ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, которая закрепляет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

В ч. 2 ст. 80 Конституции РФ закреплено, что Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Именно Президент РФ в установленном Конституцией РФ порядке принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности и, что особенно важно отметить в рамках данного исследования, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти^[100].

Таким образом, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти относится к компетенции

Президента РФ^[101]. Полагаем, что это распространяется и на обеспечение электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Учитывая, что в условиях развития информационного общества взаимодействие органов государственной власти, которые являются значительной группой субъектов электронного взаимодействия, происходит в том числе на основе ИКТ, представляется обоснованным вывод о том, что правовой основой для развития правового обеспечения электронного взаимодействия в Российской Федерации являются соответствующие положения Конституции РФ.

При этом ст. 12 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^[102] закреплено, что государственное регулирование в сфере применения ИКТ предусматривает развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем.

Следует отметить, что проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и Федеральный закон «Об электронной подписи»^[103] предлагалось дополнить ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в том числе понятием «единая инфраструктура электронного правительства» как совокупности размещенных на территории РФ государственных информационных систем и программно-аппаратных элементов, обеспечивающих взаимодействие в электронной форме органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.

Вместе с тем научное исследование показывает, что в ряде кодексов Российской Федерации в настоящее время используется термин «электронное взаимодействие».

Так, Земельный кодекс РФ использует термин «электронное взаимодействие» применительно к единой системе межведомственного электронного взаимодействия (ст. 11¹⁰, 39¹² Земельного кодекса РФ^[104]). Хотя наряду с этим в указанном Кодексе используется и термин «межведомственное информационное взаимодействие» (ст. 39¹⁴, 39¹⁵, 39²⁹ Земельного кодекса РФ).

В ч. 3 ст. 60⁶Лесного кодекса РФ^[105] закреплено использование единой системы межведомственного электронного взаимодействия или информационно­телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети «Интернет», когда по результатам лесопатологического обследования составляется акт, который утверждается органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их полномочий и в срок не позднее трех рабочих дней со дня его утверждения размещается на официальном сайте органа государственной власти или органа местного самоуправления в информационно­телекоммуникационной сети «Интернет», и направляется в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью.

Использование единой системы межведомственного электронного взаимодействия предусмотрено и в Градостроительном кодексе РФ, в частности ст. ст. 46³ и 51, содержат нормы, что выдача разрешений на строительство осуществляется посредством межведомственного информационного взаимодействия^[106].

В соответствии с ч. 5.1 ст. 29.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено и направлено для исполнения в форме электронного документа (в том числе с использованием единой системы межведомственного

электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия), подписанного судьей, лицом, председательствующим на заседании коллегиального органа, или должностным лицом, вынесшим постановление, усиленной квалифицированной электронной подписью в порядке, установленном законодательством РФ.

Особого внимания заслуживает использование в Налоговом кодексе РФ различных терминов, связанных с электронным взаимодействием.

Так, в нем активно применяется понятие «личный кабинет налогоплательщика», который используется налогоплательщиками (физическими лицами) для получения от налогового органа документов и передачи в налоговый орган документов и сведений в электронной форме^[107].

Статьей 32 Налогового кодекса РФ (часть первая) определено, что налоговые органы обязаны представлять в электронной форме в территориальные органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования сведения о наделении обособленных подразделений российских организаций, созданных на территории РФ, полномочиями, информацию о выплате вознаграждений в пользу физических лиц, об изменении места нахождения обособленных подразделений (за исключением филиалов, представительств), о прекращении деятельности указанных организаций через такие обособленные подразделения (о закрытии таких обособленных подразделений), о постановке на учет (снятии с учета) в налоговых органах иностранных организаций, осуществляющих деятельность на территории РФ, международных организаций в качестве плательщиков страховых взносов, физических лиц в качестве адвокатов, нотариусов, занимающихся частной практикой, арбитражных управляющих, занимающихся частной практикой оценщиков, патентных поверенных, медиаторов и иных физических лиц - плательщиков страховых взносов не позднее трех дней.

Анализ данной статьи показывает, что в рамках налоговых правоотношений электронное взаимодействие осуществляется между множеством различных субъектов.

В рамках данной статьи между Пенсионным фондом РФ, Фондом социального страхования РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования, с одной стороны, и налоговыми органами, с другой стороны, происходит вертикальное электронное взаимодействие, поскольку предоставление указанных сведений в электронной форме - это обязанность налогового органа.

Статьей 84 Налогового кодекса РФ предусмотрено, что налоговый орган осуществляет постановку на учет физического лица на основании его заявления в течение пяти дней со дня получения указанного заявления налоговым органом и в тот же срок выдает ему свидетельство о постановке на учет в налоговом органе. В случае, если такое заявление передано в электронной форме при помощи ИКТ в налоговый орган, то налоговый орган также осуществляет постановку на учет физического лица в срок пять дней.

В данном случае речь идет также о вертикальном электронном взаимодействии, в рамках которого у физического лица есть право на постановку на учет в налоговом органе, а налоговый орган обязан осуществить постановку данного физического лица на учет.

Регламент взаимодействия участников информационного обмена при направлении в банк (филиал банка), подразделение Банка России отдельных документов налоговых органов, а также направления банком (филиалом банка), подразделением Банка России в налоговый орган отдельных документов банка в электронной форме в случаях, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах, утвержденный Банком России^[108], предусматривает, что налоговый орган, сформировавший электронный документ, в этот же день направляет его в ФНС России. Электронные документы налоговых органов направляются подразделениям Банка России и подведомственным территориальным

управлениям Банка России, а также полевым подразделениям Банка России, расположенным на территории России. Это является примером горизонтального электронного взаимодействия.

Кроме того, необходимо отметить изменения, внесенные в 2016 г. во все процессуальное законодательство, связанное с использованием электронных документов.

Таким образом, анализ показывает, что возможность электронного взаимодействия, по сути нашла свое отражение и в рамках процессуального законодательства Российской Федерации в связи с вступлением в силу с 1 января 2017 г. Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части применения электронных документов в деятельности органов судебной власти»^[113].

При этом важно обратить внимание на то, что п. 4 ст. 12 указанного Федерального закона содержит оговорку, согласно которой положения Уголовно­процессуального кодекса РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ, Гражданского процессуального кодекса РФ, Кодекса административного судопроизводства РФ (в редакции Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 220-ФЗ) применяются при наличии технической возможности в суде. В

настоящее время осуществляется переходный период к реализации в полной мере указанных правовых норм.

Следует также отметить, что в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2013-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1406^[114], вытекает увеличение количества арбитражных судов, реализующих возможности электронного взаимодействия с обществом (частными и юридическими лицами), используя систему электронного правосудия (эти требования являются целевым индикатором и показателем указанной Федеральной целевой программы).

Из указанной программы следует, что важнейшим фактором обеспечения доступа к правосудию являются создание необходимых условий для осуществления правосудия, т.е. размещение федеральных судов в зданиях, отвечающих современным требованиям осуществления правосудия по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции и арбитражным судам, а также обеспечение возможности в том числе воспроизведения фото-, кино-, аудио- и видеоматериалов в процессе судебного заседания и получения и обмена информацией с использованием современных электронных средств связи общего пользования.

В рамках реализации Федеральной целевой программы предусмотрено выполнение целого комплекса мероприятий, направленных на:

информатизацию судебной системы и внедрение современных ИКТ в деятельность судебной системы;

внедрение современных ИКТ в сферу судебно-экспертной деятельности, включая на основе укрепления материально-технической базы и оснащения лабораторий судебной экспертизы современной приборной базой.

А также на внедрение современных ИКТ в систему исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, включая создание единой автоматизированной информационной системы ФССП России и электронного

архива, позволяющего хранить электронные документы для перехода на принудительное исполнение в электронном виде.

Можно безусловно согласиться с А.В. Аносовым, отмечавшим в своем диссертационном исследовании «Информационно-правовые вопросы формирования электронного правосудия в Российской Федерации» не только поистине революционный характер положений указанной программы, но даже и «амбициозный», учитывая их реализацию в правоприменительной практике и недостаточную ясность^[115].

Федеральным конституционным законом от 8 июня 2015 г. № 5-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»^[116] были также предусмотрены изменения, связанные с электронным взаимодействием с Конституционном Судом РФ. Так, обращение может быть направлено в Конституционный Суд РФ в электронном виде посредством заполнения специальной формы на официальном сайте Конституционного Суда РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в порядке, определяемом Регламентом Конституционного Суда РФ, или в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. В этом случае переписка с заявителем осуществляется в электронном виде в порядке, определяемом Регламентом Конституционного Суда РФ.

В случае направления обращения в электронном виде прилагаемые к нему документы и иные материалы представляются в электронном виде, при этом приложения копий обращения, документов и иных материалов не требуется.

Проведенный анализ состояния правового регулирования показывает, что электронное взаимодействие активно развивается в сферах судопроизводства и правосудия, как с технической и технологической точки зрения, так и с правовой, в рамках указанной Федеральной целевой программы.

Развитие электронного взаимодействия в сферах судопроизводства и правосудия является важным шагом к формированию единого информационно­правового пространства и не только повышает эффективность самой судебной системы, но и влияет на развитие системы межведомственного электронного документооборота и системы электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, поскольку в рамках нее могут быть, например, созданы электронные документы, впоследствии использованные как электронные доказательства.

К Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в данной диссертационной работе мы уже неоднократно обращались, поскольку в нем содержится определение предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме как предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, включая использование единого портала государственных и муниципальных услуг и (или) региональных порталов государственных и муниципальных услуг, в том числе осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления,

117 организациями и заявителями .

Частью 3 ст. 16 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»^[117][118] предусмотрено, что в заявлении об аккредитации заявитель может указать просьбу об осуществлении взаимодействия в электронной форме по вопросам аккредитации с национальным органом по аккредитации.

Достаточно интересным примером электронного взаимодействия различных информационных систем является ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС»,

(Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 395-ФЗ «О Государственной автоматизированной информационной системе «ЭРА-ГЛОНАСС»)^[119].

Нормативное правовое обеспечение электронного взаимодействия различных информационных систем с ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС» осуществляется с системой обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» (статья 5 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 395-ФЗ).

с автоматизированной информационной системой обязательного страхования, (статья 5 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 395-ФЗ);

с рядом иных информационных систем в соответствии со ст. 6.1 указанного Федерального закона.

Следует отметить, что оператором системы в настоящее время является не федеральный орган исполнительной власти, а акционерное общество «ГЛОНАСС», однако данная система интересна с точки зрения именно возможности электронного взаимодействия между информационными системами, результатом которого будет передача данных, но не электронных документов, а навигационной информации, которая обрабатывается в ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС».

Учитывая тенденции развития глобального информационного общества и цифровой экономики, представляется важным развивать электронное взаимодействие между различными информационными системами (федеральными и региональными), расширяя возможности таких систем за счет интеграции функциональных возможностей информационных систем.

Сегодня сложность в исследовании функциональных возможностей электронного взаимодействия между информационными системами обусловлена тем, что федеральная государственная информационная система координации информатизации, созданная в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235^[120], носит закрытый характер и предназначена для федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных унитарных

предприятий, государственных и муниципальных учреждений и иных субъектов координации информатизации.

Кроме того, для полноценного анализа возможностей электронного взаимодействия между информационными системами следует провести анализ необходимости электронного взаимодействия между информационными системами, а также технологической и организационной возможности обеспечения такого взаимодействия либо на основе модуля сопряжения с системой межведомственного электронного взаимодействия (что предусмотрено во многих информационных системах и закреплено в соответствующих нормативных правовых актах) для передачи данных в формате PDF/A.

В целях дальнейшего совершенствования информационных систем в условиях развития цифровой экономики и глобального информационного общества для создания единой среды электронного взаимодействия участников информационного обмена в Российской Федерации на основе технологического и правового анализа информационных систем федерального и регионального уровней целесообразно выработать дополнительные форматы при передачи данных между информационными системами.

Определенными препятствиями для развития единой среды электронного взаимодействия являются различный уровень развития информационных систем, функциональные и технические возможности, использование разных аппаратно­технических средств, а также дифференцированная степень нормативного правового регулирования отношений, связанных с использованием информационных системам.

В целях координации процесса информатизации постановлением Правительства РФ от 24 мая 2010 г. № 365 предусмотрено проведение Минкомсвязи России оценки мероприятий по информатизации и проектов планов

информатизации государственных органов, включающих мероприятия по информатизации^[121].

Проведение данных мероприятий позволит унифицировать процессы информатизации, повысить их эффективность, обеспечить совместимость ИКТ государственных органов и взаимосвязанность государственных информационных ресурсов.

В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, действующей в настоящее время и утвержденной Указом Президента РФ от 5 декабря 2016 г. № 646, в качестве одного из основных направлений обеспечения информационной безопасности в области государственной и общественной безопасности указано повышение безопасности функционирования объектов информационной инфраструктуры в целях устойчивого взаимодействия государственных органов, недопущения иностранного контроля за функционированием таких объектов, обеспечение целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи Российской Федерации, а также безопасности информации, передаваемой по ней и обрабатываемой в информационных системах на территории РФ. При этом следует иметь в виду, что термин «электронное взаимодействие» в рамках данной Доктрины не используется.

Вместе с тем в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы активно применяется именно термин «электронное взаимодействие» и рассматривается более широко.

Во-первых, как электронное взаимодействие между органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, гражданами и юридическими лицами в рамках электронного правительства.

Во-вторых, электронное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления между собой, а также с гражданами и организациями в рамках устойчивого функционирования информационной инфраструктуры Российской Федерации.

В-третьих, электронное взаимодействие в рамках применения информационных и коммуникационных технологий для развития социальной сферы, системы государственного управления.

В-четвертых, электронное взаимодействие в рамках применения информационных технологий в сфере взаимодействия государства и бизнеса, формирования новой технологической основы в экономике. Также предусмотрено развитие трансграничного информационного взаимодействия, в том числе обеспечение трансграничного пространства доверия к электронной подписи.

Следует отметить, что в Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002-2010 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65^[122](документ утратил силу), также использовался термин «электронное взаимодействие». В частности, в ней было предусмотрено обеспечение возможности электронного межведомственного и межуровневого взаимодействия в электронном виде при предоставлении электронных услуг.

В зависимости от регламента оказания государственных и муниципальных услуг и потребностей получателей услуг могут быть использованы разные способы взаимодействия, реализуемые при помощи инфраструктуры доступа. Допускаются как собственно электронные типы взаимодействия, без личного присутствия получателя услуги в органе государственной власти (органе местного самоуправления) в момент заказа и получения результатов оказания государственных (муниципальных) услуг, так и взаимодействие с участием работников органов государственной власти, бюджетных и коммерческих организаций. Взаимодействие с участием работников органов государственной

власти и организаций необходимо в случае высокой юридической значимости результата оказания услуг или в случае невозможности оказания услуг через единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) по техническим причинам или в связи с личными предпочтениями получателей услуг.

При этом наряду с «электронным взаимодействием» применялись термины «информационное взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления», «автоматизированное взаимодействие межведомственного и межрегионального информационного взаимодействия», «автоматизированное взаимодействие государственных информационных систем между собой», «автоматизированное информационное взаимодействие», «юридически значимое электронное взаимодействие», «информационное взаимодействие электронного правительства региона», «взаимодействие информационных систем и ресурсов органов государственной власти в целях предоставления услуг в электронном виде».

Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (2011-2020 годы)», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313^[123], также использует термины

«электронное взаимодействие», «электронное взаимодействие в рамках реализации государственных (муниципальных) функций». Однако следует констатировать, что термин «электронное взаимодействие» не нашел такого же широкого применения как в Федеральной целевой программе «Электронная Россия».

Учитывая значительный массив нормативных правовых актов Правительства РФ, а также актов и рекомендаций федеральных органов исполнительной власти в различных сферах электронного взаимодействия, начиная от регламентации оказания государственных и муниципальных услуг, заканчивая формированием правового регулирования использования облачных технологий в государственном

управлении, можно сделать вывод о том, что в настоящее время имеются различные уровни регламентации взаимодействия как на уровне концепций, так нормативных актов, но при этом следует признать, что отсутствует единый подход к самой сущности электронного взаимодействия, его сферам, субъектам, принципам, формам и видам.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р^[124], обозначено, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования в России институциональной среды, способствующей росту предпринимательской и инновационной активности на основе свободы творчества, самореализации каждого человека.

Так, такая институциональная среда электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации позволит повысить эффективность государственного управления и местного самоуправления, что важно для инновационного развития в современных условиях. Формирование единой среды электронного взаимодействия региональных и муниципальных информационных систем и средств позволит обеспечить развитие этой системы и совершенствование механизмов государственного управления в условиях развития цифровой экономики.