<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации институт делегирования используется с 90-х годов ХХ века. Взаимное делегирование полномочий субъектов публичной власти было предусмотрено Федеративным договором от 31 марта 1992 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».

Дальнейшее развитие указанные отношения получили в Конституции Российской Федерации. В ней была установлена возможность взаимной передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также определено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Следует отметить, что приведенные установления являются востребованными, и активно применяются в государственном и муниципальном управлении. Так например, по проведенным автором подсчетам, по состоянию на 1 января 2018 года федеральный центр передал регионам исполнение порядка 50 федеральных мандатов в области лесных, водных отношений, социальной защиты населения, осуществления государственного контроля и надзора. Ежегодно этот список уточняется и пересматривается.

Общественные отношения, возникающие в процессе делегирования, многогранны. Субъекты публичной власти взаимодействуют между собой на этапе организации данного процесса, непосредственной передачи полномочий, их исполнения, отчетности и контроля. Одной из важных составляющих такого взаимодействия являются финансовые отношения. Главным образом они состоят в определении источников и порядка финансового обеспечения делегируемых полномочий, а также в непосредственном финансировании их исполнения.

Задача права в целом и, безусловно, финансово-правовой науки в частности, заключается в обеспечении при передаче полномочий бесперебойной реализации функций государства. Достигнуть этого особенно сложно в условиях децентрализации бюджетов, распределения расходных обязательств и источников доходов между публично-правовыми образованиями различного уровня и других вытекающих из федеративного устройства России обстоятельств. Значимую роль в решении обозначенной задачи играет правовое регулирование финансовых отношений. Однако как раз к регламентации вопросов финансового обеспечения делегированных полномочий законодатель относится не всегда корректно. Существующие финансовоправовые нормы не согласованы между собой, отличаются в зависимости от уровня, правовой формы и метода финансового обеспечения делегирования. Они рассредоточены в актах различной отраслевой принадлежности, в частности, в федеральных законах о правовом статусе публично-правовых образований, нормативноправовых актах о передаче отдельных полномочий, отчасти в бюджетном законодательстве. Системное и единообразное правовое регулирование, базирующееся на концептуальных положениях, отсутствует. Наблюдается существенный правовой вакуум в регулировании финансовых вопросов при передаче государственных полномочий на местный уровень. Сами участники делегирования поставлены законодателем в очевидно неравное положение, их финансовая правосубъектность определена без учета основ бюджетного федерализма.

Используемый в законодательстве понятийный аппарат также несовершенен. Не дается легального определения ряда значимых терминов, например, понятий «финансового обеспечения переданных полномочий», «единой субвенции», а имеющийся понятийный аппарат нуждается в уточнении. Так, законодатель дает четыре определения субвенций в зависимости от уровня бюджета, из которого они поступают, тем не менее, универсальное понятие субвенции не предлагается. По некоторым вопросам выявляются пробелы и противоречия правового регулирования.

Крайне поверхностно в законодательстве раскрыт механизм финансирования полномочий за счет платы, поступающей от заказчиков соответствующих услуг, несмотря на то, что он активно используется на практике. Аналогичную проблему можно констатировать при определении правовых режимов субвенций из региональных бюджетов федеральному бюджету, субвенций из местных бюджетов.

На современном этапе требуется создание такого финансово-правового алгоритма взаимодействия всех участников делегирования, который позволил бы, с одной стороны, материально обеспечить исполнение делегированных полномочий субъектом публичной власти иного уровня, с другой, не допустить нарушение прав участников делегирования. Закрепленные в Конституции Российской Федерации начала российской государственности - федеративное устройство, сопровождающееся разграничением предметов ведения и полномочий между субъектами государственной власти; самостоятельность местного самоуправления, предполагают их развернутую регламентацию в российском законодательстве, установление финансовых и правовых гарантий реализации названных основ.

Однако, по вопросам делегирования имеет место не только отсутствие стройной взаимосвязанной системы правового регулирования рассматриваемых отношений, но и недостаток юридической методологии, общих правовых начал. И здесь вклад финансово-правовой науки нельзя переоценить. Она может и должна способствовать построению прочной юридической основы осуществления переданных полномочий. Финансовые правоотношения в сфере делегирования оказывают прямое влияние на качество и эффективность исполнения переданных полномочий, а значит и на реализацию публичных функций в целом.

Сказанным выше обусловлен выбор автором данной темы для углубленного исследования. Чрезвычайно значимым представляется детальное изучение теоретикоправовых основ финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий, разработка эффективного понятийного аппарата, предложений по совершенствованию отдельных финансовых процедур, в том числе в области бюджетного процесса.

Сформулированные предложения призваны упорядочить данные финансовые отношения и во многом разрешить возникающие в практической деятельности проблемы.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема определения финансово-правовых основ делегирования не нашла должного отражения в современных исследованиях по финансовому праву. Настоящее исследование является первой комплексной научно-квалификационной работой, в которой произведен всесторонний, в том числе и ретроспективный анализ финансовых правоотношений, складывающихся при взаимной передаче государственных и муниципальных полномочий субъектов публичной власти.

В тоже время, нельзя сказать, что финансовым вопросам делегирования не уделяется внимания в юридической литературе. Некоторые аспекты финансовых отношений по делегированию освещаются в отдельных статьях и публикациях авторов, например, в рамках анализа межбюджетных отношений в целом, либо рассмотрения межбюджетных трансфертов. В частности, можно указать работы таких авторитетных специалистов в области финансового права, как Е.А. Бочкарева, Ю.А.Крохина,

А.Д.Селюков, Н.А.Шевелева и некоторых других.

Особое влияние на выводы автора оказали конституционно-правовые исследования Л.И.Гадельшиной, М.Ю.Дитяковского, И.Х.Миннегулова, В.С.Мокрого, М.В.Глигич- Золотаревой. Названные специалисты в своих работах касались вопросов финансирования исполнения передаваемых полномочий.

Кроме того, автором были использованы результаты экономического анализа, эмпирический материал ученых-финансистов, в частности С.А.Ананьевой,

А.Г.Силуанова, работы которых отчасти обеспечили надлежащей доказательственной базой настоящее правовое исследование.

Цель настоящего диссертационного исследования состоит в решении важной научной проблемы - разработке теоретической концепции финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации; создании и обосновании правовой модели коммуникаций участников процесса делегирования, позволяющей в условиях современного бюджетного федерализма выстроить оптимальный механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечения правовых гарантий соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.

Достижение поставленной цели предполагает разрешение комплекса взаимоувязанных задач:

1) раскрыть сущность самого понятия делегирования полномочий субъектов публичной власти, в том числе охарактеризовать его цели и задачи, нормативную основу, правовую форму, участников соответствующих отношений и правовые связи между ними;

2) выявить правовую природу управленческих отношений, складывающихся в процессе финансового обеспечения делегированных полномочий, раскрыть их понятие, основные элементы и содержание;

3) определить метод финансового обеспечения делегированных полномочий как финансово-правовую категорию, а также обобщить имевшие место в истории и использующиеся в настоящее время методы финансового обеспечения делегированных полномочий, предложить их научную систематизацию;

4) на основе ретроспективного анализа развития соответствующих отношений и в контексте таких конституционных основ российского государства как федерализм, разделение властей, недопустимость злоупотребления правом, разработать принципы правового регулирования общественных отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;

5) установить комплекс взаимных прав и обязанностей участников финансовых правоотношений в области делегирования и предложить правовую модель их коммуникаций, направленную на достижение взаимного баланса интересов, в условиях современного бюджетного федерализма;

6) выделить и охарактеризовать стадии юридического процесса финансового обеспечения делегированных полномочий, внести системные предложения по объединению данных стадий в единый слаженный правовой механизм на основе разработанных правовых принципов финансового обеспечения делегированных мандатов;

7) выявить правовые факторы, влияющие на размер финансового обеспечения делегированных полномочий и выработать правовые барьеры, препятствующие их неполному финансированию (нефинансированию);

8) охарактеризовать субвенции как финансово-правовую основу исполнения делегированных полномочий, в том числе предложить доктринальное определение субвенций, выделить их основные признаки, дать оценку текущему состоянию законодательства в этой области;

9) разработать классификацию субвенций, определить ее значение в правовом регулировании рассматриваемых финансовых отношений, дать подробную характеристику отдельным видам субвенций;

10) определить роль дополнительных методов обеспечения расходных полномочий субъектов публичной власти, возникающих при исполнении делегированных полномочий, выявить достоинства и недостатки таких методов;

11) дать научную оценку внебюджетному финансированию переданных полномочий в концепции правового регулирования финансовых отношений в области делегирования;

12) разработать предложения по совершенствованию юридической регламентации общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования правового института делегирования с учетом основных положений разработанной автором концепции.

Объектом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти, в том числе в области определения порядка финансового обеспечения передаваемых публичных мандатов, расчета необходимых финансовых ресурсов, расходования соответствующих денежных средств, финансовой отчетности, осуществления финансового контроля и т.д. Существование таких отношений объясняется федеративным устройством нашего государства, целостностью и одновременно относительной самостоятельностью бюджетов публично-правовых образований и связей между ними, объединенных в бюджетную систему Российской Федерации.

Предмет исследования составляют финансово-правовые, конституционноправовые и иные нормы, регламентирующие общественные отношения по финансовому обеспечению делегированных полномочий, доктринальные подходы и концепции, содержащиеся в научной литературе, а также статистические исследования, судебная и правоприменительная практика по исследуемой теме.

Исследование проведено на основе следующих общенаучных и правовых методов научного познания: анализ, синтез, моделирование, аналогия, метод классификации, системно-структурный и диалектический, логический, формальноюридический, сравнительно-правовой. Указанные методы составляют методологическую основу диссертации. Так, автор использовал формальноюридический метод при разработке основных доктринальных определений, сравнительно-правовой - для уяснения сущности понятия субвенций, исторический - при анализе имевших место в истории методов финансового обеспечения делегированных полномочий, метод моделирования использовался при разработке модели осуществления финансового контроля в области финансового обеспечения делегированных полномочий, модели коммуникаций участников делегирования.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых в сфере финансового и конституционного права, теории государства и права, теории финансов.

Методологические начала настоящее исследование берет из общей теории права, излагаемой в работах С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, В.В.Лазарева, В.Н.Кудрявцева, Д.А.Керимова, О.Э.Лейста, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, В.В.Сорокина,

B. А.Четвернина, В.Н.Хропанюка и многих других.

Концепции и подходы представителей науки конституционного, административного, муниципального права, в частности А.Б.Агапова, Г.В.Атаманчука, Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, Г.А.Гаджиева, М.В.Глигич-Золотаревой, А.Г.Игудина,

О.Е.Кутафина, А.Б.Новикова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина и других способствовали пониманию автором изучаемых общественных и правовых явлений.

Следует подчеркнуть, что работа была бы невозможной без учета достижений финансово-правовой науки. Непосредственной научной основой настоящего исследования стали труды известных российских и зарубежных ученых в области финансового права, среди которых Э. Н. Берендтс, О.В.Болтинова, Н.С.Бондарь, Е.А.Бочкарева, Е.Л.Васянина, А.В.Винницкий, Е.Ю.Грачева, А.В.Ильин, А.Н.Козырин, Д.Л. Комягин, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, О.А.Ногина, Н.В.Омелехина, А.Г.Пауль,

C. Г.Пепеляев, И.В.Рукавишникова, Н.Н.Саттарова, В.А.Сивицкий, М.В.Карасева,

B. М.Устинов, М.Ю.Федорова, А.И.Худяков, В.Е.Чиркин, Б.Н.Чичерин, Н.А.Шевелева,

C. О.Шохин, В.А.Яговкина, А.А.Ялбулганов и многие другие.

Среди вышеназванных, особое влияние на автора оказали теоретические изыскания Ю.А.Крохиной по вопросам бюджетного федерализма, Е.А.Ровинского, Е.Д.Соколовой, С.В.Запольского о финансовой деятельности государства, М.И.Пискотина о понятии бюджета, Н.А.Шевелевой о бюджетной системе, межбюджетных отношениях, М.В.Карасевой о финансовом правоотношении, Е.А.Бочкаревой о сбалансированности бюджетной системы, А.В. Ильина о расходах бюджета, Р.Е.Артюхина об отчетности публично-правовых образований, Е.Ю.Грачевой, А.А.Ялбулганова о финансовом контроле.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере конституционного, финансового, гражданского права. Особый акцент автором сделан на изучение регионального и местного бюджетного законодательства, в т. ч. ежегодных законов (решений) о бюджете.

Эмпирической основой исследования являются материалы судебной практики; документы Счетной палаты Российской Федерации (акты проверок и заключения), ныне упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; разъяснения и письма финансовых органов; аналитические и статистические материалы государственных органов исполнительной власти Российской Федерации. Некоторые статистические данные, используемые в диссертации, собраны и обобщены непосредственно автором.

Особое значение для правильного понимания финансово-правовых явлений имела для диссертанта его практическая деятельность в должности сначала специалиста, а затем начальника юридического отдела Министерства финансов Калининградской области в период с 2001 по 2009 годы. Здесь же автором был начат сбор и обработка эмпирического материала для будущего исследования.

Научная новизна диссертации заключается во всестороннем комплексном научном исследовании финансовых отношений в области делегирования полномочий, на основе которого автором разработана теоретическая концепция финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации, что может быть квалифицировано как новое научное направление в теории бюджетного права. Концепция основывается на принципиально новом, всестороннем и комплексном подходе к правовому регулированию обозначенных отношений исходя из необходимости равноправного участия и тесного взаимодействия сторон делегирования - публично-правовых образований разных уровней на всех стадиях финансового обеспечения переданных полномочий в условиях современного бюджетного федерализма. Автором создана и обоснована такая правовая модель взаимодействия участников процесса делегирования, которая позволяет оптимизировать механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечить правовые гарантии соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.

Ключевыми составляющими концепции являются: 1) основные принципы, на которых должен базироваться весь правовой механизм финансового обеспечения делегированных полномочий, в частности: полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий, недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей полномочия стороны при определении объемов необходимого финансового покрытия; 2) четко регламентированные и соответствующие указанным принципам последовательные юридические процедуры, составляющие процесс финансового обеспечения делегированных полномочий; 3) правовые меры, направленные на соблюдение баланса экономических интересов участников делегирования; 4) упорядоченные универсальные методы финансового обеспечения переданных полномочий; 5) нормативный метод формирования расходов на выполнение делегированных полномочий; 6) воздействие на рассматриваемые правоотношения в режиме обратной связи мероприятий финансового контроля и отчетности др.

Сказанное предопределило те основные положения, которые выносятся на защиту.

1. Сформулирована концепция финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти, элементами которой являются:

- основные (конечные) цели финансового обеспечения делегированных полномочий, к которым относятся стабильное функционирование правового института делегирования полномочий как проявление федеративной основы российского государства, качественное и эффективное выполнение государственных функций, удовлетворение публичного интереса социальной общности;

- концептуальные правила - принципы, на которых базируется весь правовой механизм финансового обеспечения исполняемых в рамках правового института делегирования полномочий, включая общеправовые принципы, принципы бюджетной системы и собственно принципы правового регулирования финансового обеспечения делегированных полномочий;

- упорядоченное взаимодействие участников делегирования по поводу финансового обеспечения их расходных обязательств, которое следует рассматривать как финансовое правоотношение, характеризующееся своим объектом, основаниями возникновения, обязательными участниками и содержанием;

- законодательно установленные методы финансового обеспечения делегированных полномочий и основы их применения, в рамках которых осуществляется выбор наиболее приемлемого и эффективного способа финансирования конкретного полномочия;

- юридические процедуры - этапы финансового обеспечения делегированных полномочий, содержание которых должно быть определено законом в точном соответствии с основными принципами финансового обеспечения делегированных полномочий и нацелено на реализацию данных принципов.

2. Предлагаются специальные принципы правового регулирования финансовых отношений, складывающихся в процессе делегирования публичных полномочий, направленные на реализацию разработанной автором концепции, и требующие нормативного закрепления, а именно:

- принцип полного и своевременного финансового обеспечения делегированных полномочий;

- принцип недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий;

- нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных полномочий;

- стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое обеспечение делегированных полномочий;

- максимальной самостоятельности публично-правового образования в расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий финансовых средств;

- взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий;

- регрессной ответственности публично-правового образования, делегирующего полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из исполнения таких полномочий.

3. Финансовое обеспечение делегированных полномочий наравне с финансовым

правоотношением предлагается рассматривать в рамках финансового обязательства. Признание финансового обеспечения делегированных полномочий финансовым обязательством формирует устойчивую правовую связь участников данного правоотношения - публично-правовых образований разного уровня, проявляющуюся в наличии у них строго определенных взаимных прав и обязанностей. Основным содержанием данного обязательства будет являться, во-первых, обязанность публичноправового образования, передавшего полномочия (делеганта), предоставить

соответствующее финансовое обеспечение, и противостоящее ей право требования публично-правового образования, исполняющего такие полномочия (делегата), выполнения данной обязанности; во-вторых, - обязанность делегата использовать выделяемые финансовые средства эффективно и по целевому назначению и корреспондирующее ей право делеганта требовать предоставления финансовой отчетности, проведения мероприятий финансового контроля.

Применение данной юридической конструкции обеспечивает прозрачность правового положения участников делегирования, позволяет более эффективно обеспечить защиту их законных прав и интересов, повысить уровень их взаимной ответственности.

4. Опираясь на тезис о том, что финансовое обеспечение делегированных полномочий одновременно является направлением финансовой деятельности государства, целесообразно для целей настоящего исследования воспользоваться разработанным наукой финансового права в этой области понятийным аппаратом. Для обозначения возможных путей (способов) финансового покрытия расходов на исполнение делегированных полномочий предлагается термин «метод финансового обеспечения делегированных полномочий», который определяется как установленный законодательством способ финансового покрытия расходных обязательств публичноправовых образований, возникающих в связи с исполнением делегированных полномочий.

5. На основе исторических наблюдений установлена необходимость научной систематизации и унификации разнообразных механизмов возмещения публичных расходов, в том числе и на исполнение делегированных полномочий. В результате синтезированы следующие методы финансового обеспечения переданных полномочий, даны их научные дефиниции:

- метод финансирования, под которым следует понимать передачу (перечисление) финансовых средств от одного субъекта финансовых правоотношений другому. Основными его модификациями (видами) в рассматриваемой сфере являются прямое бюджетное финансирование (посредством перечисления субвенций) и внебюджетное финансирование;

- метод отчислений доходов, предполагающий зачисление доходов от выполнения переданных полномочий (как правило, в форме сборов, платы за выполнение каких- либо юридически-значимых действий) в бюджет публично-правового образования, осуществляющего такие полномочия.

Базируясь на таких методах научного познания как исторический и метод сравнительного правоведения, критикуется стремление законодателя к сведению возможных способов финансового обеспечения делегированных полномочий к предоставлению субвенций. Аргументируется целесообразность вариативности в данном вопросе с учетом содержания передаваемого полномочия, а также других заслуживающих внимания факторов.

6. Обосновывается, что правовыми гарантиями достижения целей финансового обеспечения делегированных полномочий, соблюдения финансовых интересов участников рассматриваемых отношений являются строго регламентированные и унифицированные обязательные юридические процедуры. Формирование указанных процедур отражает процессуализацию финансовой деятельности государства.

Содержанием процедур выступает:

- выбор метода финансового обеспечения передаваемых полномочий;

- определение (оценка) объема потребности в финансовом обеспечении;

- расходование предоставляемых финансовых ресурсов;

- формирование и порядок представления финансовой отчетности;

- финансовый контроль за обращением данных средств.

7. Методы финансового обеспечения и юридические процедуры, сопровождающие финансовое обеспечение переданных полномочий на всех уровнях публичной власти, должны быть унифицированы. Это объясняется единой правовой природой финансовых отношений, возникающих при делегировании полномочий от вышестоящих субъектов публичной власти нижестоящим, и наоборот, в том числе при наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями либо при взаимной передаче полномочий муниципальными образованиями разного уровня. Единообразное регулирование рассматриваемых управленческих отношений будет способствовать стабильности финансового механизма обеспечения передаваемых полномочий, упростит работу на местах.

8. Доказывается обязательность ведения равноправного диалога между участниками делегирования по вопросам финансового обеспечения возникающих расходных обязательств, что не находит должного отражения в действующем законодательстве. В целях реализации данного тезиса, необходимо отражение в законодательстве следующих предложений:

- обеспечение взаимного участия сторон делегирования в расчетах объемов, определении основных показателей, влияющих на размер финансового обеспечения, разработке методик распределения межбюджетных трансфертов и т.д.;

- обязательная методологическая помощь субъектам исполнения передаваемых полномочий;

- правовое обеспечение активного информационного обмена;

- установление правового механизма разрешения разногласий между участниками делегирования по финансовым вопросам.

9. Обосновано использование элементов правовой конструкции позитивной юридической ответственности к финансовым отношениям в области делегирования, в частности внедрение методов стимулирования экономного и эффективного расходования бюджетных средств со стороны публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия. Так, аргументирована целесообразность сохранения (полностью либо в части) сэкономленных средств финансового обеспечения («позитивные остатки») в бюджете соответствующего публично-правового образования - «исполнителя» переданных полномочий.

10. Неполное финансовое обеспечение переданных полномочий со стороны публичноправового образования их передавшего, не может служить основанием к ненадлежащему исполнению либо приостановлению исполнения таких полномочий. Публичные субъекты, выполняющие переданные полномочия, несут ответственность перед третьими лицами по требованиям, связанным с оказываемыми в рамках выполнения данных полномочий государственными и муниципальными услугами. Исходя из озвученных установок, в условиях современного бюджетного федерализма особое значение приобретают превентивные правовые меры, препятствующие нарушению финансовых интересов публично-правовых образований, осуществляющих переданные полномочия, с одной стороны, и обеспечивающие права потребителей соответствующих публичных услуг, с другой. Среди них предлагаются:

- предусмотреть за публично-правовым образованием, осуществляющим делегированные полномочия, возможность при наличии объективных оснований в неотложных случаях использовать для исполнения таких полномочий собственные доходы бюджета. При этом, закрепить за названным публичным субъектом право требования, в том числе в судебном порядке, выделения необходимых дополнительных денежных средств для полного покрытия произведенных на исполнение переданных полномочий расходов;

- исключить предусмотренное в законодательстве о статусе публично-правовых образований право публично-правового образования, исполняющего полномочия, дополнительно (без последующей компенсации) использовать собственные финансовые средства для осуществления переданных полномочий, как ведущее к нарушению принципов бюджетного федерализма;

- неполное и/или несвоевременное финансовое обеспечение делегированных полномочий должно рассматриваться как правонарушение и сопровождаться юридической ответственностью.

11. Предложена комплексная модель финансово-правовых коммуникаций участников процесса делегирования на этапе финансового контроля, призванная учесть их обоюдные интересы. Финансовый контроль в рассматриваемой области организован и проводится обоими участниками делегирования. Таким образом, органы финансового контроля разного уровня должны исходить из взаимного доверия к результатам проведенных друг другом контрольных мероприятий. Разработан механизм координации их деятельности.

Аргументируется, что финансовый контроль должен осуществляться не только на этапе расходования средств финансового обеспечения, как это происходит сегодня, но и на других стадиях процесса финансового обеспечения делегированных полномочий. В частности, необходимо организовать и осуществлять финансовый контроль на начальном этапе - этапе формирования расходов на исполнение переданных полномочий, в части контроля за соответствием объемов предусматриваемых денежных средств потребностям; справедливым распределением их среди получателей - публично-правовых образований, осуществляющих делегированные полномочия; полнотой финансового обеспечения делегируемых полномочий.

12. Делегирование полномочий предполагает решение спектра финансовых задач, таких как определение порядка финансового обеспечения передаваемых полномочий, формирование объема потребностей в финансовых средствах, отражение принятых решений в законе (решении) о бюджете, принятие подзаконных актов, регламентирующих процедуры расходования, финансовой отчетности, возврата неиспользованных остатков средств и т.д. Исходя из приведенных доводов, диссертантом аргументируется необходимость введения обязательного подготовительного периода, который должен предшествовать началу (окончанию) осуществления переданных полномочий. Исходя из анализа стадий и сроков бюджетного процесса, такой период должен быть не менее восьми месяцев с начала очередного финансового года. Аналогичный переходный период следует закрепить и при отзыве делегированных мандатов.

13. Предлагается определить субвенции как форму межбюджетных трансфертов, предоставляемых в целях финансового обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении публично-правовыми образованиями одного уровня, полномочий, переданных им для осуществления органами власти другого уровня.

14. Законодатель рассматривает субвенции как безвозмездные поступления в структуре доходов бюджетов, однако в работе аргументируется, что субвенции к таковым не относятся. Возмездность является существенным отличием субвенций от других форм межбюджетных трансфертов. Кроме того, научно обоснованы следующие признаки субвенций: они носят безвозвратный характер; являются денежным перечислением; используются только в межбюджетных отношениях; относятся к формам межбюджетных трансфертов; имеют целевое назначение.

15. Разработана классификация субвенций, пригодная для концептуального совершенствования бюджетного законодательства, в частности для обеспечения прозрачности прохождения финансовых потоков. В зависимости от источника поступления субвенций, предложено их разделение на федеральные, региональные и муниципальные. В зависимости от уровня публично-правового образования, в который поступают субвенции, выделены «нисходящие», т.е. поступающие из вышестоящего бюджета в нижестоящиц, и «обратные» (или отрицательные) субвенции. Третий критерий - порядок поступления. В соответствии с ним определены субвенции, поступающие напрямую в бюджеты публично-правовых образований, для которых они предназначены - «прямые субвенции» и субвенции, поступающие в бюджет публичноправового образования, осуществляющего переданные полномочия, через другой бюджет - «транзитные субвенции». В зависимости от количества финансируемых делегированных полномочий субвенции разграничены на единую субвенцию и «отдельные» субвенции. Предлагается указывать вид субвенции в законе (решении) о бюджете.

16. В исследовании обосновывается, что введенный с 2013 года в Российской Федерации правовой механизм финансирования совокупности делегированных полномочий посредством выделения единой субвенции имеет ряд принципиальных дефектов, не позволяющих рекомендовать его для дальнейшего применения.

За счет единой субвенции финансируются разноплановые федеральные полномочия, критерии их объединения для «единого финансирования» не установлены. Не обеспечивается прозрачность формирования размера единой субвенции. Внедрение данного механизма привело не к минимизации количества подзаконных нормативных актов, объема работы на местах, как планировалось, а наоборот к резкому росту, что связано с новыми обязанностями региональных властей по распределению и перераспределению средств единой субвенции. Дополнительные затраты на администрирование субъектам Российской Федерации не компенсируются. Усложнилась отчетность.

Диссертантом предлагается сохранить порядок финансирования полномочий, исходя из правила «одно переданное полномочие - одна субвенция».

17. Обосновывается негативное влияние на политическое и социальноэкономическое развитие России неудовлетворительного состояния законодательства, отсутствия системного подхода к правовому регулированию отношений, связанных с использованием дополнительных методов финансового обеспечения делегированных полномочий, в частности внебюджетного финансирования за счет заказчиков соответствующих публичных услуг. Разработаны теоретические основы, призванные стать фундаментом совершенствования рассматриваемых финансовых правоотношений.

Аргументируется, что все элементы финансово-правовой концепции правового регулирования взаимного делегирования полномочий, - цели, концептуальные правила - принципы, наличие обязательных юридических процедур - этапов финансового обеспечения делегированных полномочий и т.д. в равной степени должны распространяться на все методы финансового обеспечения делегированных полномочий.

18. Доказывается, что учет платы, поступающей от заказчиков публичных услуг, оказываемых в рамках делегирования, на счетах уполномоченных учреждений бюджетного сектора противоречит принципам бюджетной системы Российской Федерации. Предлагается централизовать указанные средства в доходах бюджета публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, обеспечить прозрачность движения и представление отчетности по расходованию указанных средств. Разработаны теоретические основы, призванные стать фундаментом совершенствования рассматриваемых финансовых правоотношений.

19. Процесс определения стоимости публичной услуги для ее потребителей и процесс оценки потребности в денежных средствах на оказание данной услуги в рамках правового института делегирования следует нормативно разделить. Независимо от метода финансового обеспечения переданных полномочий и уровня делегирования, объем расходов на выполнение делегированных мандатов должен подлежать обязательной оценке и нормативному закреплению.

Теоретическая значимость диссертации определяется вкладом автора в науку финансового права в части создания концептуальных финансово-правовых основ взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской

Федерации в условиях современного этапа развития российской экономики и проводимых бюджетных преобразований.

Разработанная теоретическая концепция правового регулирования рассматриваемых отношений призвана обслуживать процесс делегирования на всех стадиях его функционирования, обеспечить законные интересы участников делегирования, а также стать гарантией прав потребителей на своевременное и качественное получение соответствующей публичной услуги.

Предложенные автором универсальный понятийный аппарат, научно -

обоснованные специальные принципы правового регулирования отношений по финансовому обеспечению делегированных полномочий, выделенные и охарактеризованные элементы финансового правоотношения в области передачи полномочий, развитые и систематизированные методы финансового обеспечения делегированных полномочий, авторские выводы о правовой природе, механизме обращения и видах субвенций, предложения в части улучшения порядка внебюджетного финансирования делегированных полномочий, и другие выводы способствуют развитию категориального аппарата финансового права, являются фундаментом для дальнейшего развития данного научного направления.

Диссертация соответствует паспорту научной специальности 12.00.04 -

Финансовое право; налоговое право; бюджетное право.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что научно-обоснованная автором теоретическая концепция финансово-правового регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации может стать основой для внедрения ряда правовых средств и способствовать устойчивому политическому и социально-экономическому развитию Российской Федерации, в части реализации и защиты федеративных основ российского государства; стабильности государственного управления; обеспечения справедливого распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и эффективному расходованию публичных финансов. Автором внесены более 30 предложений по модернизации действующего финансового законодательства, направленных на практическую реализацию озвученных выше политических и социально-экономических задач.

Предложения и выводы диссертанта в своей совокупности призваны выстроить работоспособный, комплексный и эффективный правовой механизм финансового обеспечения переданных полномочий, которые должны найти свое применение в государственном и муниципальном управлении.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена в Институте государства и права Российской академии наук (сектор административного и бюджетного права), где проведено ее обсуждение, а также рассмотрена и одобрена на заседаниях кафедры финансового права Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Авторские предложения и выводы изложены в более чем 30 публикациях, в т.ч. в 22 российских рецензируемых научных изданиях и в двух монографиях (общий объем 35 п. л.). Результаты научного исследования используются диссертантом в лекциях и семинарских занятиях по учебным дисциплинам финансовое, бюджетное право.

Основные положения диссертации были представлены на международных и общероссийских научных и научно-практических конференциях и семинарах, организованных ведущими высшими учебными заведениями России, другими ведомствами, в том числе на проводимых Московским государственным юридическим университетом имени О.Е. Кутафина, в рамках III и V Московского юридического форумов, научно-практических конференциях «Кутафинские чтения» (Москва, 2016, 2018 годы); проводимых в рамках VI и VII Московских юридических недель совместных международно-практических конференциях юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова и международных научно-практических конференциях Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина «Кутафинские чтения» (Москва, 2016, 2017 годы); XV Международной научно-практической конференции юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова (Москва, 2015 год); международных научно-практических конференциях по проблемам финансового права, проводимых Российским государственным университетом правосудия (Москва, 2014-2017 годы); на X, XI, XII международных научно-практических конференциях «Проблемы защиты прав: история и современность», а также V международной научнопрактической конференции «Теория и практика современной науки», организованных

Ленинградским государственным университетом им. А.С. Пушкина (Санкт-Петербург, 2015-2018 годы); Всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития частного права, исполнительного производства и способов юридической защиты», проводимой Санкт-Петербургским филиалом Всероссийского государственного университета юстиции (Санкт-Петербург, 2015 год); Круглом столе «Финансовое регулирование в механизме реализации современной экономической политики России», организованном Санкт-Петербургским государственным экономическим университетом (Санкт-Петербург, 2016 год); III и IV международных научно-практических конференциях ««Государственно-правовая политика в СевероЗападном регионе»», проводимых Санкт-Петербургским государственном университетом экономики и сервиса (Санкт-Петербург, 2011, 2012 годы).

Результаты исследования применяются в практической деятельности Министерства финансов Калининградской области в процессе организации и осуществления финансирования региональных полномочий, переданных для исполнения муниципальным образованиям области, а также Контрольно-Счетной палатой Калининградской области в процессе планирования и проведения контрольных мероприятий за целевым и эффективным расходованием субвенций.

Структура работы. Диссертационное исследование разделено на две части, объединенные в шесть глав и двадцать параграфов, снабжено введением и заключением, списком использованных источников. В конце работы приводится перечень примененных автором сокращений и условных обозначений.

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВА ЕЛЕНА МИХАЙЛОВНА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМНОГО ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Введение точки привязки
  2. Нововведение
  3. Основы Европейской валютной системы до введении евро
  4. 2.ВВЕДЕНИЕ ТЕНГЕ
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. Введение
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. Введение
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. ВВЕДЕНИЕ
  14. Введение
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Маркетинг - Медицинское право - Международное право - Менеджмент - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право зарубежных стран - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предпринимательское право - Семейное право - Страховое право - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Экономика - Ювенальное право - Юридическая деятельность - Юридическая техника - Юридические лица -